1
ใครเป็นข้าราชการ ต้องรู้จักคำว่า ‘ธรรมาภิบาล’ เป็นอย่างดี เพราะทุกวันนี้ไม่ว่าจะทำอะไร ก็ต้องมีคำนี้ประกอบเข้าไปด้วย จนบางคนบอกว่าเหมือนต้อง ‘ยัดไส้’ คำนี้เข้าไป เช่นเวลาเขียนใบเสนอโครงการก็ต้องเขียนประมาณ
“… ทั้งนี้ โครงการดังกล่าวต้องการส่งเสริมให้เกิดธรรมาภิบาลของภาครัฐ …”
คำว่าธรรมาภิบาลไม่ได้เป็นที่รู้จักกันในแค่วงการภาครัฐเท่านั้น หากแพร่หลายไปสู่วงการอื่นๆ อีกด้วย โดยเฉพาะในแวดวงธุรกิจ เราจะรู้จักกันในอีกชื่อหนึ่งว่า ‘บรรษัทภิบาล’
จนถึงวันนี้ ‘ธรรมาภิบาล’ ในไทยมีอายุมากกว่า 20 ปีแล้ว ผู้คนรู้จักอย่างกว้างขวาง มีการใช้กันในแทบทุกโอกาส ตั้งแต่สากกะเบือยันเรือรบ ประหนึ่งว่าต้องใส่คำนี้เข้าไปให้ได้ทุกอณูตั้งแต่ระดับท้องถิ่นจนถึงระดับชาติ
แต่เดี๋ยวก่อน สังเกตกันไหมว่า เราในฐานะประชาชนธรรมดา ดูจะไม่ค่อยได้รับประโยชน์จากแนวคิดนี้สักเท่าไร
ทำไมถึงเป็นอย่างนั้น
อย่างแรก จริงๆ แล้ว ธรรมาภิบาลเป็นแนวคิดตะวันตก การเอามาปรับใช้กับไทยยังมีปัญหาของมันอยู่ แล้วที่สำคัญ เวลาเอามาปรับใช้ ก็อาจเกิดการปรับใช้กันแบบผิดๆ ถูกๆ ที่เห็นได้ชัดมากในบ้านเราก็คือมักจะเอามาแค่รูปแบบ แต่ไม่ได้เอาเนื้อหาของธรรมาภิบาลมาปรับใช้อย่างเท่าทัน
หลายคนจึงคิดว่า สองเหตุผลนี่แหละ ที่ทำให้คำว่าธรรมาภิบาลออกฤทธิ์ไม่ได้อย่างเต็มที่ในประเทศไทย
2
ถึงแม้ว่าหลายคนจะเคยได้ยินคำๆ นี้มากนักต่อนัก แต่คงมีน้อยคงที่จะเข้าใจ ‘ธรรมาภิบาล’ อย่างจริงจัง ด้วยเหตุนี้ ผมเลยพยายามไปไล่หาคำตอบมาว่าคำคำนี้ แท้จริงแล้วหมายความว่าอย่างไรกันแน่ แล้วมาจากไหนกันแน่
ก่อนอื่นต้องบอกว่า ‘ธรรมาภิบาล’ เป็นคำที่แปลมาจาก Good Governance ในภาษาอังกฤษ ซึ่งหากเปรียบเทียบความหมายทางภาษาระหว่าง ‘ธรรมาภิบาล’ และ Good Governance จะเห็นว่ามีความหมายแตกต่างกันพอสมควร เพราะคำว่าธรรมาภิบาลในภาษาไทย จะมีคำว่า ‘ธรรมะ’ สมาสกับคำว่า ‘อภิบาล’ เลยได้ sense แบบธรรมะๆ บวกกับคุณธรรมเข้าไปด้วย
แต่เอาจริงๆ แล้วคำดั้งเดิมในภาษาอังกฤษไม่ได้มี sense พวกนี้เลย เพียงแค่บอกว่า Good หรือ ‘ดี’ แบบกว้างๆ เท่านั้น ไม่ได้เกี่ยวข้องอะไรกับศีลธรรมขนาดนั้น
นี่คือความต่างในแง่ภาษาเท่านั้น ในแง่เนื้อหา ทั้งสองคำนี้ยังมีความแตกต่างด้วย และถ้าว่ากันไปตามตรง ความแตกต่างทางด้านเนื้อหานี่แหละ ที่แสดงให้เห็นว่าทำไม การใช้ธรรมาภิบาลของประเทศไทยจึงไม่ประสบผลสำเร็จสักที
3
ถ้าหากจะพูดถึงความหมายของ Good Governance ก็คงต้องพาย้อนกลับไปดูต้นตำรับของคำนี้เสียหน่อย
ในปี 1989 (ช่วงปลายยุคสงครามเย็น) ธนาคารโลก (World Bank) ได้ออกรายงานที่มีชื่อว่า Sub Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growth เป้าหมายของรายงานนี้คือ การวิเคราะห์ว่าเพราะเหตุใดประเทศต่างๆ ในทวีปแอฟริกาถึงล้มเหลวและจัดการตนเองไม่ได้ รายงานฉบับนี้บอกว่า ที่ประเทศเหล่านี้ไม่สามารถเดินหน้าไปไหนได้ และต้องเจอแต่ปัญหาการคอร์รัปชันของผู้นำของตน เป็นเพราะประเทศเหล่านี้เผชิญหน้ากับปัญหาหลายอย่าง ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนร่วมกำหนดนโยบาย การดำเนินงานต่างๆ ของผู้มีอำนาจไม่ยึดตามกฎหมายและไม่โปร่งใส ประชาชนไม่สามารถตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลได้ นโยบายพัฒนาทางด้านเศรษฐกิจไม่เดินตามสภาพความเป็นจริง
สุดท้าย รายงานฉบับนี้ก็ได้สรุปรวมยอดว่า แท้จริงแล้วที่ประเทศเหล่านี้ต้องประสบกับปัญหาต่างๆ ที่ว่าเพราะขาดสิ่งที่เรียกว่า Good Governance นั่นเอง ดังนั้น หากประเทศโลกที่สามเหล่านี้ต้องการยกระดับตัวเองให้เท่าทันชาวบ้าน ก็ต้องมีการพัฒนาโดยอาศัย Good Governance
ในเวลานั้น รายงานชิ้นนี้ได้พูดถึงการสร้าง Good Governance ไว้ 3 ประเด็นด้วยกัน นั่นคือ
1) เกี่ยวข้องกับโครงสร้างและรูปแบบทางการเมือง
2) คือกระบวนการและขั้นตอนต่างๆ ที่ผู้มีอำนาจทางการเมืองจะใช้เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรต่างๆ เพื่อพัฒนาประเทศ
และ 3) ความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศเพื่อสร้างนโยบายที่เหมาะสมสำหรับประเทศนั้นๆ
ถึงแม้ว่า Good Governance จะถูกพูดถึงในแค่ 3 ประเด็น แต่เนื้อหาของมันกลับครอบคลุมกว้างขวางมาก พูดแบบรวดรัด การสร้าง Good Governance ก็คือ การจัดความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ ทั้งจากภาครัฐ ภาคธุรกิจ และภาคประชาสังคม ให้มีความเท่าเทียมกันมากที่สุด (พูดได้ว่าให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นนั่นเอง) โดยทุกฝ่ายสามารถตรวจสอบและคานอำนาจกันได้ ทั้งนี้ก็เพื่อทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายเปิดกว้างสำหรับทุกฝ่าย (ไม่เหมือนรูปแบบการเมืองในลักษณะเดิมๆ ที่เป็นพื้นที่สำหรับนักการเมือง นักธุรกิจ และข้าราชการเท่านั้น)
สุดท้าย Good Governance ก็จะลดการคอร์รัปชัน แล้วผลประโยชน์ก็จะตกไปอยู่กับคนทั่วสังคม
ไอเดีย Good Governance นับว่าเป็นสิ่งที่มาได้ถูกเวลาจริงๆ ส่วนหนึ่งเพราะในทศวรรษ 1990s ประเทศใหม่ๆ เกิดขึ้นจำนวนมาก และกำลังต้องการคำแนะนำในการพัฒนาประเทศ องค์การระหว่างประเทศอย่างเช่น ธนาคารโลก จึงมีโอกาสเข้าไปแนะนำยาตัวใหม่ที่เรียกว่า Good Governance ให้ประเทศเหล่านั้นได้ลองใช้ดู
ประกอบกับในยุค 2000 ประเทศต่างๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้เผชิญกับวิฤตเศรษฐกิจ ‘ต้มยำกุ้ง’ จนแทบล้มละลายจดหมดเนื้อประดาตัว (หนึ่งในนั้นก็คือ ประเทศไทย) และเพื่อพาตัวเองออกจากวิกฤต หลายประเทศจึงได้ขอความช่วยเหลือไปยังกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund: IMF)
IMF ก็ใจดี และพร้อมจะปล่อยเงินกู้เพื่อช่วยเหลืออย่างเต็มที่ แต่ทว่าประเทศที่ขอรับเงินกู้จะต้องปฏิบัติตามเงื่อนบางประการด้วย นั่นคือ จะต้องมีการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารประเทศให้เป็นไปตามแนวทาง Good Governance เพื่อการันตีว่า ไอ้เงินที่ยืมไปจะถูกใช้ในการพัฒนาประเทศอย่างคุ้มค่า ด้วยเหตุนี้ พอถึงต้นยุค 2000 สิ่งที่เรียกว่า Good Governance เลยแพร่กระจายอย่างกับเชื้อไวรัสก็ไม่ปาน
เมื่อไอเดียนี้แพร่กระจาย หลายองค์กรที่เอาไปปรับใช้ก็ได้ปรับปรุงและต่อยอดความหมายให้เหมาะแก่การใช้งานของตนมากขึ้น คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งเอเชียและแปซิฟิก (United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific: UNESCAP) บอกว่า จริงๆ แล้ว ถ้าหากเราจะบอกว่าประเทศหนึ่งมี Good Governance การบริหารงานภาครัฐของประเทศนั้นจะต้องมีคุณลักษณะอยู่ 8 ประการ ได้แก่ การมีส่วนร่วม (Participation) มีนิติธรรม (Rule of Law) มีความโปร่งใส (Transparency) มีการตอบสนอง (Responsiveness) มุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus Oriented) มีความเสมอภาคและการไม่ละเลยบุคคลใดออกไปจากสังคม (Equity and Inclusiveness) มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) และมีความรับผิดรับชอบได้ (Accountability)
หลายประเทศได้นำคุณลักษณะที่ว่านี้ไปชี้วัดระดับการมี Good Governance ของตน จนเกิดเป็นความเข้าใจตรงกันโดยส่วนใหญ่ว่า หากต้องสร้าง Good Governance จะต้องมีคุณลักษณะเหล่านี้อย่างเพียบพร้อม ไม่นั้นก็ถือว่าเป็น Bad Governance
4
เมื่อหลายประเทศเอาแนวคิด Good Governance ไปปรับใช้ และประสบความสำเร็จในการพัฒนาประเทศมากขึ้น ประเทศไทยก็ไม่รอช้า อยากเอาแนวคิดนี้มาใช้บ้าง (ส่วนหนึ่งก็เกิดมาจากเงื่อนของ IMF ด้วย) เผื่อจะทำให้อะไรๆ ในประเทศดีขึ้น
จากที่รับรู้กัน แนวคิดเรื่อง Good Governance เข้ามาในประเทศไทยอย่างจริงจังหลังปี พ.ศ. 2540 โดยเฉพาะช่วงหลังจากที่ IMF ประกาศการช่วยเหลือ ในช่วงเริ่มแรก นักวิชาการจำนวนมากได้เข้ามาเจียระไนแนวคิดนี้ และพยายามแปลออกมาเป็นภาษาไทยตามความเข้าใจของตน พบว่าต่างคนก็ต่างแปลคำๆ นี้ไปในแนวทางที่แตกต่าง เป็นต้นว่า อาจารย์ติณ ปรัชญพฤทธิ์ แปลว่า ‘สุประศาสนการ’ อาจารย์ชัยอนันต์ สมุทวนิช แปลว่า ‘รัฐาภิบาล’ นักวิชาการจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน แปลว่า ‘การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี’ ส่วนอาจารย์ชัยวัฒน์ สถาอานันท์ แปลว่า ‘ธรรมรัฐ’
ในตอนแรก คำที่ฮอตฮิตอยู่ในหมู่ปัญญาชนก็คือ คำว่า ‘ธรรมรัฐ’ นี่แหละ โดยนอกจากอาจารย์ชัยวัฒน์ที่ใช้แล้ว อาจารย์ธีรยุทร บุญมี อาจารย์เกษียร เตชะพีระ หรือแม้กระทั่งบุคคลในรัฐบาลก็ยังใช้กัน แต่ก็ยังไม่ปรากฎคำแปลที่เป็นที่ยอมรับร่วมกันออกมาอยู่ดี
ในปี พ.ศ.2542 รัฐบาลได้นำแนวคิดนี้ไปตราเป็นกฎหมายที่มีชื่อว่า ‘ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ.2542’ ซึ่งเป็นการพูดถึงแนวทางการปฏิบัติงานของหน่วยงานภาครัฐต่างๆ โดยอิงกับแนวคิด Good Governance อย่างกว้างๆ
ในอีก 3 ปีต่อมา คือในปี พ.ศ.2545 ได้มีการออก ‘พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545’ ซึ่งคราวนี้ กฎหมายได้พูดถึงแนวคิด Good Governance อย่างชัดเจน และได้กำหนดคุณลักษณะของแนวคิดนี้ที่หน่วยงานต่างๆ ต้องปฏิบัติตามออกมาอย่างจริงจัง โดยคุณลักษณะที่ว่าประกอบไปด้วย นิติธรรม ความโปร่งใส ความมีส่วนร่วม ความรับผิดรับชอบได้ คุณธรรม และความคุ้มค่า
หลังจากกำหนดออกมาเป็นกฎหมาย ความหมายของ Good Governance ในไทย จึงมีความนิ่งมากขึ้น ในภายหลังจึงมีนักวิชาการ (น่าจะมาจากสถาบันพระปกเกล้า) เสนอให้มีการใช้คำว่า ‘ธรรมาภิบาล’ เพื่อสื่อความหมายถึง Good Governance และหลังจากที่มีการใช้คำนี้ ธรรมาภิบาลก็เริ่มติดตลาดในไม่ช้า อาจจะเพราะว่ามีคำว่า ‘ธรรม’ (ซึ่งคนไทยก็ชอบคำประเภทนี้กันอยู่แล้ว) ผนวกเข้ามาด้วย จากนั้นมาสังคมไทยจึงเข้าใจว่า ธรรมาภิบาลคือ Good Governance และ Good Governance ก็คือธรรมาภิบาล
5
ถึงแม้กฎหมายจะกำหนดไว้ว่าในการสร้างธรรมาภิบาลจะต้องมีการปฏิบัติตามหลักการอะไรบ้าง (ซึ่งของไทย เราจะต้องปฏิบัติตามทั้งหมด 6 หลักการ/คุณลักษณะ) ซึ่งดูเผินๆ แล้วก็ช่างดูดี เหมือนที่ต่างประเทศเขากำลังทำกัน
แต่ในความเป็นจริง การจะเกิดธรรมาภิบาลได้นั้น ยังต้องไปดูการปรับใช้ธรรมาภิบาลในชีวิตจริงด้วย เราต้องไปดูว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล กลุ่มธุรกิจ และภาคประชาสังคมเป็นอย่างไร สอดคล้องกับแนวคิดธรรมาภิบาลจริงหรือไม่ หรือว่าสุดท้ายแล้วเราเอาธรรมาภิบาลมาใช้ในแง่ของรูปแบบเท่านั้น
เป้าหมายอย่างหนึ่งของหลักการธรรมาภิบาลในโลกสากล คือ การจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงต่างๆ ให้มีความเท่าเทียมกันมากขึ้น เพื่อจะให้สามารถต่อรองกันและร่วมสร้างนโยบายที่มีประโยชน์ต่อประเทศอย่างแท้จริง แต่เมื่อกลับมาดูสิ่งที่เกิดขึ้นในไทย จะเห็นว่าโดยเฉพาะในยุคที่ทหารเข้ามาบริหารบ้านเมือง ขั้นตอนการกำหนดนโยบาย ประชาชนตาดำๆ รวมถึงภาคประชาสังคมมักจะไม่ค่อยได้มีโอกาสเข้าไปร่วมแสดงความเห็นและร่วมตัดสินใจสักเท่าไร กลับกลายเป็นว่ารูปแบบการกำหนดนโยบายของบ้านเราตอนนี้ดูจะย้อนอดีตไม่น้อย เพราะคนกำหนดนโยบายที่มีผลกับการพัฒนาชาติมักจะถูกจำกัดอยู่แค่นักการเมือง (ลองคิดดูก็แล้วกันว่าทหารที่บริหารบ้านเมืองอยู่ถือเป็นนักการเมืองหรือเปล่า) นักธุรกิจ และข้าราชการเท่านั้น ความสัมพันธ์ทางการเมืองของไทยจึงเน้นแนวดิ่งมากกว่าแนวนอน
ในเรื่องการการใช้กฎหมาย มีอยู่หลายครั้งที่การใช้กฎหมายของบ้านเรานั้นเข้าข่ายผิดหลักนิติธรรมเสียด้วยซ้ำไป ตัวอย่างเช่น การดำเนินการต่างๆ ของเจ้าหน้าที่ที่ไม่ยึดหลักกฎหมาย เช่น การกักขังหน่วงเหนี่ยวผู้ต้องหาที่ไม่มีหมายจับ หรือแม้กระทั่งการใช้อำนาจเด็ดขาดในการกระทำการบางอย่างโดยไม่สนว่าได้มีกฎหมายอะไรกำหนดไว้หรือไม่ เป็นต้น
ในเรื่องความโปร่งใส จะเห็นว่า ถึงแม้จะมีการจัดตั้งองค์กรมากมายขึ้นมาทำหน้าที่ในการตรวจสอบและสร้างความโปร่งใสให้แก่หน่วยงานภาครัฐ แต่การคอร์รัปชันก็ยังเกิดขึ้นอยู่ตลอด ส่วนหนึ่งเพราะการปฏิบัติงานขององค์กรภาครัฐต่างๆ นั้นขาดความโปร่งใส โดยเฉพาะหน่วยงานด้านความมั่นคงในยุคที่ไม่ปกติ จะพบกับปัญหาด้านนี้เยอะมาก
ในมิติของความคุ้มค่า ด้านนี้ยิ่งไม่ต้องพูดถึง พบว่าภาครัฐไทยมีการใช้เงินที่ในหลายๆ เรื่องที่สร้างความงงงวยให้แก่ประชาชนอย่างมาก ประชาชนมักเกิดข้อคำถามเสมอว่า ทำไมรัฐบาลถึงต้องลงทุนกับเรื่องนี้ สิ่งที่กำลังลงทุนสร้างประโยชน์ให้แก่คนทั้งประเทศจึงหรือ คำถามแบบนี้มักเกิดขึ้นในกับคนไทยอยู่เป็นประจำ
จะเห็นได้ว่า การสร้างธรรมาภิบาลของไทยนั้นสวนทางกับประเทศอื่นๆ อย่างมาก จนหลายคนอยากจะแปลคำว่าธรรมาภิบาลเป็น Bad Governance ด้วยซ้ำ
หลายคนบอกว่า ที่ประเทศไทยไม่สามารถปรับใช้แนวคิดธรรมาภิบาลได้เต็มที่มีหลายสาเหตุ บ้างก็บอกว่าเพราะเราเอาแนวคิดนี้มาเพียงรูปแบบหรือเปลือกเท่านั้น บ้างก็บอกว่าตอนที่เราแปลจากคำว่า Good Governance เป็นธรรมาภิบาล พอแปลเป็นภาษาไทยแล้ว sense ทางภาษามันบิดไป เลยทำให้คนนึกถึงแต่เรื่องคุณธรรม ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมจากภายใน จึงลืมให้ความสำคัญกับเรื่องอื่นๆ ไป ธรรมาภิบาลเลยมาไม่เต็มร้อย บ้างก็บอกว่ามันไม่ได้เกิดจากอะไรหรอก มันเกิดจากวัฒนธรรมการเมืองของคนไทยนี่แหละ ที่ยังไม่อยากจะรับอะไรใหม่ๆ ยังคิดว่าการเมืองคือเรื่องของผู้ใหญ่ ของชนชั้นนำ ประชาชนตัวเล็กๆ จะไปทำอะไรได้ บ้างก็บอกว่า เอาจริงๆ ประชาชนธรรมดาพร้อมนานแล้ว แต่ที่ไม่พร้อมคือ ชนชั้นนำข้างบนต่างหาก เพราะหากใช้แนวธรรมาภิบาลอย่างเต็มสูบ โครงสร้างทางการเมืองจะต้องมีการเปลี่ยนแปลง ชนชั้นนำจะสูญเสียผลประโยชน์
6
ถึงแม้ว่าธรรมาภิบาลของไทยจะมีปัญหามากมาย ซึ่งก็ไม่รู้ว่าเกิดจากสาเหตุใดกันแน่ แต่นั่นก็ไม่ใช่เหตุผลที่จะทำให้เราในฐานะประชาชนธรรมดา จะต้องปล่อยวางและสิ้นหวังกับประเทศนี้ ประเทศที่พัฒนาแล้วอื่นๆ ก็เคยประสบพบเจอสถานการณ์คล้ายๆ กับเรา แต่สุดท้ายพวกเขาก็สามารถเรียนรู้ร่วมกันและเดินหน้าไปได้ ดังนั้น อย่าเพิ่งหมดหวัง สักวันหนึ่ง เราอาจสามารถร่วมสร้างให้ธรรมาบาลแบบไทยๆ ของเราไปบรรจบกับ Good Governance ระดับโลกได้ก็ได้
ในอีกด้านหนึ่ง Good Governance ก็ไม่ได้มีความสมบูรณ์ 100% มันก็มีปัญหาเหมือนกัน เช่น การโดนกล่าวหาว่าเน้นแต่ส่งเสริมอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ ซึ่งใช้ไม่ได้กับทุกบริบท ซึ่งปัญหาพวกนี้ก็ต้องพัฒนาและปรับปรุงกันต่อไป
อ้างอิง
ประวัติความเป็นมาของคำว่า”ธรรมาภิบาล”และพัฒนาการ ของ รศ. ดร.สมบูรณ์ ศิริประชัย เมื่อ
บทความ Thammarat/Good Governance in Glocalizing Thailand ของ เกษียร เตชะพีระ
