ศุภมิตร ปิติพัฒน์ เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
ข้อเสนอของฟรานซิส บี แซร์และแนวคิดต้นแบบของรัฐธรรมนูญฝ่ายอนุรักษนิยม
การปรึกษาหารือระหว่างรัชกาลที่ 7 กับฟรานซิส บี แซร์ ในการวางจุดตั้งต้นการปกครองของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญได้ผลที่ไม่เป็นผลออกมาอย่างไร มีผู้นำเสนอไว้มากแล้ว แต่ส่วนที่ผู้วิจัยต้องการเน้นได้แก่ความเห็นของแซร์ ซึ่งผู้วิจัยเสนอว่าความเห็นของเขาเกี่ยวกับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและแนวคิดเรื่องอำนาจสำรองของพระมหากษัตริย์ (reserve power) จะเป็นความคิดต้นแบบสำคัญที่ฝ่ายอนุรักษนิยมในเวลาต่อมาจะใช้เป็นหลักคิดในการออกแบบจัดการปกครองและจัดอำนาจพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ
เมื่อรัชกาลที่ 7 ทรงนำปัญหาไปหารือกับฟรานซิส บี แซร์ เขาได้ทำข้อเสนอกราบบังคมทูลกลับมาถึงความจำเป็นของการมีนายกรัฐมนตรีมาเป็นผู้รับภารกิจในด้านการบริหาร เพื่อผ่อนพระราชภารกิจของพระมหากษัตริย์ให้เหลือเท่าที่เป็นงานอันผู้อื่นไม่อาจกระทำแทน อันได้แก่ งานพระราชพิธี การตัดสินพระทัยในนโยบายระดับชาติที่สำคัญ งานเกี่ยวพระราชวงศ์และราชสำนัก ส่วนการบริหารงานที่เป็นราชการแผ่นดิน การกำกับดูแลกระทรวงทบวงกรมต่างๆ รวมทั้งการตัดสินใจเกี่ยวกับแนวทางนำนโยบายที่ได้วางไว้ไปปฏิบัติ การวางแผนและคัดเลือกตัวบุคคลมาดำรงตำแหน่งหน้าที่ในรัฐบาลและราชการ การติดตามแก้ไขปัญหาต่างๆ แซร์ทูลข้อแนะนำว่าการมีนายกรัฐมนตรีมารับหน้าที่เป็นหัวหน้าในฝ่ายบริหารจะดีกว่าที่พระมหากษัตริย์จะทรงรับทำภารกิจเหล่านี้ทั้งหมดด้วยพระองค์เอง
แต่ในระบบเช่นนี้จะทำงานไปได้ดี นอกจากตัวนายกรัฐมนตรีที่พระมหากษัตริย์จะเป็นผู้แต่งตั้งจากผู้มีความสามารถ โดยไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็นเจ้านายชั้นสูงแล้ว แซร์เห็นว่าจะต้องให้นายกรัฐมนตรีได้เลือกบุคคลที่เขาเห็นเหมาะสมเข้าร่วมรัฐบาลเอง เพื่อให้รัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีเป็นผู้เลือกนั้นขึ้นตรงและรับผิดชอบต่อเขาได้โดยตรง และนายกรัฐมนตรีก็ขึ้นตรงและรับผิดชอบต่อพระมหากษัตริย์ เพราะถ้าพระมหากษัตริย์เป็นผู้เลือกรัฐมนตรี อำนาจการบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีจะรวนเร และการกำหนดความรับผิดชอบที่ชัดเจนในการปฏิบัตินโยบายจะเกิดขึ้นไม่ได้ ถ้าเป็นแบบแรก นายกรัฐมนตรีที่เป็นผู้เลือกบุคคลดำรงตำแหน่งในรัฐบาลและควบคุมการทำงานของส่วนราชการต่างๆ คือผู้ที่รับผิดชอบต่อผลงานที่เกิดขึ้นได้
ส่วนสำคัญลำดับต้นของระบบบริหารราชการแผ่นดินนี้ อยู่ที่เงื่อนไขที่แซร์เสนอเกี่ยวกับอำนาจพระมหากษัตริย์ เพื่อเป็นเครื่องป้องกันมิให้รัฐบาลและนายกรัฐมนตรีใช้อำนาจไปในทางที่ไม่ถูกต้อง ทำงานโดยเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนและพวกพ้อง หรือสะสมอำนาจอิทธิพลไว้กับตนจนกลายเป็นคู่แข่งขันบดบังพระบรมเดชานุภาพหรือคิดแผนการร้ายๆ ขึ้นมา เครื่องป้องกันเหล่านั้นประกอบด้วย ความจริงใจของพระมหากษัตริย์ การวางระบบที่พระมหากษัตริย์จะเข้าถึงฝ่ายต่างๆ และให้ฝ่ายต่างๆ มีช่องทางที่จะเข้าถึงพระองค์ได้ นอกจากผ่านทางนายกรัฐมนตรี อีกส่วนหนึ่ง แซร์เสนอว่าอาจพิจารณาให้อำนาจควบคุมการทหารอยู่กับพระมหากษัตริย์โดยให้กองทัพและกระทรวงกลาโหมขึ้นตรงกับพระองค์ แต่แซร์กล่าวไว้ด้วยว่าการเอาอำนาจควบคุมกองทัพออกจากมือนายกรัฐมนตรีอาจไม่จำเป็นในสถานการณ์ขณะนั้นของสยาม
แต่เครื่องป้องกันในข้อเสนอของเขาที่ผู้วิจัยเห็นว่าเป็นแนวคิดต้นแบบที่จะมีความสำคัญในเวลาต่อมาคือแนวคิดเรื่องอำนาจสำรอง (reserve power) ของพระมหากษัตริย์
แซร์เขียนไว้ ซึ่งผู้วิจัยขอคงตามต้นฉบับภาษาอังกฤษ ว่า
In other words, in every country there should always be held in reserve some power other than revolution, to remove one who proves himself in actual practice unfit for the carrying on the government, and in a country like Siam this reserve power logically should be exercised by the King. By the transfer of the detailed work of government from the shoulders of the King to those of an appointed premier, Siam would achieve a reserve power which would make possible through peaceful means the removal of whoever proves unfit to do the work of government; and in this way the country would gain a guarantee against incapacity and possibly tyranny on the part of the one carrying on the actual operations of government. [1]
โดยการจัดตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีขึ้นมาเป็นอีกสถาบันการเมืองฝ่ายบริหาร และให้มีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบโดยนายกรัฐมนตรีที่พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงเลือกด้วยพระองค์เองรับผิดชอบขึ้นตรงต่อพระมหากษัตริย์ และรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีเป็นผู้คัดเลือกรับผิดชอบขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี ก็จะได้สถาบันที่จะมาแก้ข้อจำกัดสำคัญที่มีอยู่ตลอดมาในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และทำหน้าที่เป็นหลักประกันและรับผิดชอบต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อได้หลักประกันนี้แล้ว ปัญหาที่รัชกาลที่ 7 ทรงกังวลเกี่ยวกับข้อจำกัดส่วนพระองค์พระมหากษัตริย์ในการปฏิบัติพระราชานุกิจก็จะไม่เป็นประเด็นที่จะเป็นอุปสรรคหรือกระทบต่อประสิทธิภาพของการดำเนินนโยบายต่างๆ และต่อราชการที่เป็นงานประจำอีกต่อไป
ในขณะเดียวกัน ตามแนวคิดที่แซร์เสนอก็จะทำให้พระมหากษัตริย์ทรงมีกลไกบางประการนอกเหนือจากคณะรัฐมนตรีในการสดับตรับฟังความเป็นไปของกิจการบ้านเมือง โดยมีอำนาจสำรองที่ทรงไว้สำหรับเป็นเครื่องมือขั้นสูงสุดในการควบคุมรัฐบาล ถ้าเครื่องมืออื่นๆ ไม่เป็นผล
ร่างรัฐธรรมนูญของฟรานซิส บี แซร์ มีอยู่เพียง 12 มาตรา และไม่นานต่อมาจะมีร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นมาในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ละเอียดกว่าแต่ก็เป็นหมันไปเช่นกันของนายเรย์มอนด์ บี สตีเวนส์มาแทน แต่ความคิดที่อยู่เบื้องหลังร่างรัฐธรรมนูญของแซร์ จะมีอิทธิพลต่อมาอีกนาน ตราบเท่าที่อิทธิพลความคิดทางการเมืองของคณะราษฎรเกี่ยวกับการจำกัดอำนาจกษัตริย์โดยรัฐธรรมนูญจะถดถอยและหมดพลัง
อ้างอิง
[1] “Sayre’s Memorandum,” in Benjamin A. Batson, ed., op. cit., p 27.
หมายเหตุ : บทความนี้ปรับมาจากส่วนหนึ่งของรายงานวิจัย พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 กับแนวคิดและเงื่อนไขทางการเมืองในการฟื้นฟูสถานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 รายงานวิจัยดังกล่าวอยู่ภายใต้โครงการวิจัยต่อเนื่องที่ทำเสนอต่อสถาบันพระปกเกล้า คือ โครงการ ‘จากมวลชนปฏิวัติสู่มวลชนประชาธิปไตยกับพระมหากษัตริย์: ศึกษาพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชในกระแสการเปลี่ยนแปลงของสังคมไทย’ ซึ่งมี ศาสตราจารย์ ดร.ไชยันต์ ไชยพร เป็นหัวหน้าโครงการ ศาสตราจารย์ ดร.สมบัติ จันทรวงศ์ เป็นที่ปรึกษา และเอกลักษณ์ ไชยภูมี เป็นผู้ช่วยวิจัย บทความและรายงานวิจัยส่วนนี้ได้รับความเห็นอันเป็นประโยชน์ยิ่งจากบุคคลทั้ง 3 และได้รับทุนสนับสนุนจากสถาบันพระปกเกล้า แต่ความรับผิดชอบเกี่ยวกับเนื้อหาและการตีความเป็นของผู้วิจัย-ผู้เขียนเอง
อ่าน จุดตั้งต้นการปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของไทย (1)
อ่าน จุดตั้งต้นการปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของไทย (2)
อ่าน จุดตั้งต้นการปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญของไทย (3)
