สมคิด พุทธศรี เรื่อง
ปณิดา เภตรานนท์ ภาพ
ในช่วงปีงบประมาณ 2550-2556 ประเทศไทยมีนายกรัฐมนตรี 5 คน รัฐบาลไทยขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 289,703 ล้านบาท และช่วงปีงบประมาณ 2558-2559 ประเทศไทยอยู่ภายใต้นายกรัฐมนตรีเพียงหนึ่งคน รัฐบาลไทยขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยปีละ 395,145 ล้านบาท
แต่ไม่ว่าปีไหน หรือนายกรัฐมนตรีเป็นใคร เอาเข้าจริงแล้วอาจไม่มีใครเลยที่รู้ว่า ต้นทุนในการบริหารประเทศที่แท้จริงเป็นเท่าไหร่กันแน่
โครงสร้างการบริหารจัดการของรัฐไทยที่ซับซ้อน แตกกระจาย และไร้ประสิทธิภาพ ได้สร้าง ‘พรมยักษ์’ ให้เราปัดขยะกองใหญ่เข้าไปซุกไว้มากมายหลายกอง ‘ต้นทุนทางการคลัง’ คือหนึ่งในขยะกองยักษ์ที่ถูกปัดเข้าไปซุก
แต่พรมทำหน้าที่อำพรางขยะเท่านั้น ขยะไม่ได้หายไปไหน และวันหนึ่งกลิ่นเหม็นก็เริ่มโชยออกมา
ข้อเท็จจริงคือ งบประมาณสนับสนุนโครงการพยุงราคาสินค้าเกษตรในปี 2559 แท้จริงแล้วเป็นงบประมาณที่ตั้งจ่ายเงินเพื่อชดเชยโครงการในปี 2550 อยู่ด้วยซ้ำ ยิ่งเมื่อนึกถึงสารพัดโครงการที่รัฐบาลเนรมิตขึ้นในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา และโครงการที่กำลังจะทำอีกในอนาคต กลิ่นขยะต้นทุนทางการคลังยิ่งโชยแรง
เช่นนี้แล้ว วาระสำคัญยิ่งประการหนึ่งของเศรษฐกิจไทยก็คือ การผลักดันให้เกิด ‘ความโปร่งใสทางการคลัง’ กล่าวคือ การเปิดเผยข้อมูลที่มีความถูกต้อง ครบถ้วนสมบูรณ์ เข้าใจ-เข้าถึงได้ง่าย และคงเส้นคงวา ให้ประชาชนทั่วไปรับรู้เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานในการตัดสินใจในชีวิตและธุรกิจ รวมถึงการแสดงออกทางการเมือง
ปัญหาด้านการใช้จ่ายของรัฐบาลผูกติดอย่างแยกไม่ออกกับปัญหาด้านรายได้ของรัฐบาล หันมาดูปัญหาด้านรายได้ภาครัฐ ระบบภาษีไทยก็โดนตั้งคำถามในหลายมิติ ทั้งในเรื่องประสิทธิภาพและความเป็นธรรม โดยเฉพาะเรื่องหลัง
ในช่วงหลายปีมานี้ ดร.ภาวิน ศิริประภานุกูล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ ผลิตงานวิจัยเกี่ยวกับการคลังของประเทศไทยในมิติต่างๆ อย่างน่าสนใจ เช่น ชุดโครงการวิจัย “การปฏิรูประบบงบประมาณเพื่อเพิ่มความโปร่งใสให้กับการดำเนินนโยบายกึ่งการคลัง” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), “โครงการเพื่อจัดตั้งสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา” ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และสถาบันพระปกเกล้า และ “ระบบภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ” ในโครงการสำรวจองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปประเทศไทย โดยคณะทำงานเครือข่ายวิชาการเพื่อการปฏิรูป
ทำวิจัยมาหลายปี ชี้ปัญหาไว้หลายเรื่อง เสนอทางออกไว้ก็หลายทาง แต่ระบบการคลังไทยก็ยังไปไม่ถึงไหน ไม่ถูกปรับให้ดีขึ้นเสียที วันนี้ 101 เลยชวน ‘ภาวิน ศิริประภานุกูล’ มาต่อจิ๊กซอว์ ทบทวนปัญหาและทางออกของระบบการคลังไทยกันอีกครั้ง(แล้วครั้งเล่า) ทั้งในฝั่งรายได้ เรื่องการปฏิรูประบบภาษี และฝั่งรายจ่าย เรื่องความโปร่งใสทางการคลัง
อ่านกันชัดๆ แบบเข้าใจง่ายๆ เพื่อให้เหล่าพลเมืองเห็นความสำคัญของปัญหา ถกเถียงแลกเปลี่ยน และร่วมกันส่งเสียงให้เกิดการเปลี่ยนแปลง เพราะมีแต่ภาคประชาชนเท่านั้นที่จะรวมพลังผลักดันให้เกิดการปฏิรูประบบการคลังในทางที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะได้สำเร็จ
“โจทย์ใหญ่เรื่องภาษีของไทยคือ รัฐให้ความสนใจกับเรื่องประสิทธิภาพเป็นเรื่องสำคัญ ในขณะที่เรื่องการหารายได้ให้กับรัฐและการลดความเหลื่อมล้ำอาจถูกละเลยไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการลดความเหลื่อมล้ำ”
ถ้าอยากทำความเข้าใจระบบภาษีในภาพรวม เราควรมองอย่างไร อะไรคือปัญหาสำคัญ
ภาษีมีหน้าที่หลักอยู่ 3 ประการ ประการแรก คือ การหารายได้ให้รัฐ ประการที่สอง เป็นเครื่องมือหนึ่งในการลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ประการที่สาม ภาษีถูกใช้ในการสร้างประสิทธิภาพ ซึ่งคำว่า “ประสิทธิภาพ” ที่ใช้กันความหมายแบบที่เข้าใจกันในหมู่นักเศรษฐศาสตร์ คือ ภาษีที่ไม่บิดเบือนแรงจูงใจของผู้คน
หน้าที่ทั้ง 3 ประการของบางทีจะขัดแย้งกันอยู่ เช่น ถ้าเราเน้นไปที่ประสิทธิภาพ ออกแบบระบบภาษีให้ไม่บิดเบือนแรงจูงใจ เราอาจต้องแลกกับความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มขึ้น เพราะระบบที่ไม่บิดเบือนแรงจูงใจคือระบบที่ทุกคนต้องจ่ายในอัตราเท่ากันหมด ในขณะที่ระบบภาษีที่ลดความเหลื่อมล้ำจะเน้นออกแบบให้คนที่มีศักยภาพในการจ่ายสูงกว่าต้องจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าเพื่อปรับลดฐานะทางเศรษฐกิจให้ใกล้เคียงกัน
โจทย์ใหญ่เรื่องภาษีของไทยคือ รัฐให้ความสนใจกับเรื่องประสิทธิภาพเป็นเรื่องสำคัญ ในขณะที่เรื่องการหารายได้ให้กับรัฐและการลดความเหลื่อมล้ำอาจถูกละเลยไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการลดความเหลื่อมล้ำ
ทำไมการมีระบบภาษีที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำถึงเกิดขึ้นได้ยาก
เพราะไม่มีใครอยากจ่ายภาษีแพง (หัวเราะ)
จริงๆ แล้ว มันผูกโยงเกี่ยวกับหลายเรื่อง เช่น วิธีคิดเกี่ยวกับเรื่อง ‘ความเป็นธรรม’ ซึ่งมองได้จากหลายมุม บางคนมองว่าการที่ทุกคนเสียภาษีเท่ากันหมดคือความเป็นธรรม บางคนมองว่า การเสียภาษีในอัตราเดียวกันหมดก็เป็นธรรมแล้ว เพราะคนที่มีรายได้มากกว่าย่อมจ่ายภาษีมากกว่าอยู่แล้ว ในขณะที่บางคนเชื่อว่า คนมีศักยภาพสูงกว่าต้องจ่ายในอัตราที่สูงกว่า ซึ่งถ้าถามว่าแบบไหนเป็นธรรมมากกว่ากัน มันตอบยาก
ทีนี้ต่อให้ยอมรับว่า ระบบภาษีที่เป็นธรรม คือ ระบบที่คนมีศักยภาพสูงกว่าต้องจ่ายในอัตราที่สูงกว่า แต่ยังต้องเถียงกันต่อว่า เราจะวัดศักยภาพอย่างไร สมมติว่า คนสองคนมีศักยภาพเท่ากัน คนหนึ่งขยัน แต่อีกคนหนึ่งขี้เกียจ คนขยันทุ่มเทกับการทำงานมากกว่าและหาเงินได้มากกว่า คำถามคือ เขาควรจะต้องจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าด้วยหรือเปล่า ระบบแบบนี้จะเป็นธรรมกับเขาไหม หรือในกรณีของภาษีมรดกก็มีคนบอกว่า พ่อแม่ทำงานหนัก หาเงินมา เพราะอยากให้ลูกสบาย ตั้งใจจะให้ลูก ดังนั้น ลูกย่อมมีสิทธิ์ได้รับ การไปเก็บภาษีมรดกย่อมไม่เป็นธรรมกับเขา
แต่พูดแบบนี้ไม่ใช่ว่า เราไม่มีเหตุผลที่จะลดความเหลื่อมล้ำ เพราะเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปแล้ว ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจสร้างปัญหาอื่นๆ ที่ติดตามมาเป็นจำนวนมาก รัฐจึงจำเป็นต้องมีเครื่องมือในการแก้ไขความเหลื่อมล้ำ
อะไรคือปัญหาหลักของระบบภาษีไทยในมิติของความเหลื่อมล้ำ
โครงสร้างภาษีที่ใช้ลดความเหลื่อมล้ำหลักๆ ของไทยมีแค่ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพียงประเภทเดียว ซึ่งดูได้จากการจัดเก็บภาษีในอัตราที่ก้าวหน้า ส่วนภาษีประเภทอื่นยังไม่ชัดเจนว่ามีลักษณะของการลดความเหลื่อมล้ำหรือไม่
ถ้าดูพัฒนาการของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาประเทศไทยย้อนหลัง จะเห็นว่า สัดส่วนมูลค่าภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาต่อ GDP ของไทยคงที่มาตลอดสามสิบปีที่ผ่านมา ทั้งๆ ที่ GDP ต่อหัวสูงขึ้นเรื่อยๆ นั่นหมายความว่า คนไทยรวยขึ้น แต่อัตราการเสียภาษีกลับเท่าเดิม ไม่เพิ่มขึ้นตามไปด้วย
คนไทยรวยขึ้น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็จัดเก็บในอัตราก้าวหน้า แต่ทำไมอัตราการเสียภาษีถึงเท่าเดิมได้
เพราะประเทศไทยลดอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาลงมาตลอด ซึ่งทำให้มูลค่าภาษีที่จัดเก็บได้ไม่เปลี่ยนแปลงไปนัก แม้คนไทยจะรวยขึ้นก็ตาม เสมือนว่าเราจัดเก็บภาษีในอัตราคงที่มาตลอด
นอกจากนี้ ยังมีการเพิ่มประเภทค่าลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามากขึ้น จากเมื่อก่อนมีลดหย่อนแค่ไม่กี่ประเภท ปัจจุบันมีประมาณยี่สิบรายการ ซึ่งมีทั้งรายการที่ถาวร และไม่ถาวร ถ้ามองจากมุมการคลัง มาตรการลดหย่อนภาษีทุกประเภทก็ทำให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้ลดลง
อยากตั้งข้อสังเกตว่า การลดหย่อนภาษีถูกใช้ในวัตถุประสงค์หลากหลายมาก ซึ่งวัตถุประสงค์บางอย่างก็สอดคล้องกับบทบาทหน้าที่ของรัฐบาล แต่บางเรื่องก็เป็นที่ถกเถียงกันว่าเป็นบทบาทหน้าที่ที่รัฐบาลควรทำหรือเปล่า เช่น เงินลดหย่อนจากการซื้อกองทุนรวมหุ้นระยะยาว (Long Term Equity Fund: LTF) ซึ่งมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อสนับสนุนตลาดทุนให้พัฒนาและเพื่อดึงดูดนักลงทุนสถาบันเข้ามาลงทุนระยะยาวในตลาดหลักทรัพย์ คำถามคือ มันเป็นบทบาทของรัฐบาลที่เหมาะสมหรือเปล่า โดยเฉพาะอย่างยิ่งเราใช้รายจ่ายภาษีไปสนับสนุนเรื่องนี้ ซึ่งผลประโยชน์ไม่ได้ตกแก่กลุ่มต่างๆ เสมอหน้ากัน คนรวยได้ประโยชน์กว่ามาก อันนี้ต้องถกเถียงกัน
“ถึงแม้รัฐบาล คสช. จะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากนักการเมือง แต่ก็ไม่สามารถปรับลดการขาดดุลงบประมาณของรัฐได้”
เมื่อ 4 ปีก่อน อาจารย์นำเสนอแนวทางการปฏิรูปภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ถึงวันนี้มีประเด็นใหม่ที่น่าสนใจเพิ่มเติมไหม
งานวิจัยของทีมอาจารย์ผาสุก พงษ์ไพจิตรที่กำลังทำอยู่นำเสนอประเด็นที่น่าสนใจมากเกี่ยวกับระบบรายได้หลายทาง (multi-income system) นั่นคือ การที่รายได้แต่ละประเภทคำนวณภาษีในอัตราที่ต่างกัน ทั้งๆ ที่เป็นรายได้บุคคลธรรมดาเหมือนกัน ซึ่งเป็นปัญหา
ระบบแบบนี้ทำให้รายได้บางประเภทถูกจัดเก็บแยกออกไปต่างหาก ไม่ถูกนำมาคำนวณรวม เช่น ดอกเบี้ยเงินฝาก เพราะกฎหมายยอมให้ดอกเบี้ยเงินฝากหักภาษี ณ ที่จ่าย 15% และไม่จำเป็นต้องเอารายได้จากดอกเบี้ยเงินฝากมาคำนวณรวมกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ด้วยพฤติกรรมของผู้คน เราสามารถบอกได้ว่าคนที่เสียภาษีในอัตราที่สูงกว่า 15% เขาจะไม่เอาดอกเบี้ยมาคำนวณรวม ขณะที่คนเสียภาษีต่ำกว่า 15% จะเอาดอกเบี้ยมาคำนวณรวม เพราะฉะนั้น ในส่วนรายได้จากดอกเบี้ยที่ถูกหัก ณ ที่จ่าย เราจะไม่มีข้อมูลที่จะนำมารวมกับรายได้ของผู้คนทั้งหมดได้
อีกตัวอย่างหนึ่งที่เป็นปัญหาใหญ่คือ ภาษีจากเงินปันผลบริษัทที่จ่ายให้กับผู้ถือหุ้นโดยมีการหัก ณ ที่จ่าย 10% ซึ่งผู้ถือหุ้นจะรายงานหรือไม่ก็ได้ คำนวณแบบคร่าวๆ สมมติว่าบริษัทมีกำไรก่อนหักภาษี 100 บาท ต้องเสียภาษีเงินได้นิติบุคคล 20 บาท (20%) เหลือ 80 บาทนำไปปันผล ซึ่งโดนหัก ณ ที่จ่ายไปอีก 8 บาท (10%) ดังนั้น ภาษีทั้งหมดที่ต้องจ่ายจะอยู่ที่ประมาณ 28% ทีนี้คนที่เสียภาษีในอัตราที่สูงกว่า 28% เขาจะไม่เอาเงินจำนวนนี้มารวมในรายได้ของเขา ส่วนคนที่จ่ายภาษีในอัตราที่ต่ำกว่า 28% จะเอามารวมกับรายได้ เพราะสามารถขอคืนภาษีได้ จะเห็นว่า รายได้ที่คนกลุ่มหนึ่งได้รับจริงๆ ทั้งหมดจะไม่ถูกคำนวณรวมในภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา
ระบบแบบนี้ไม่เพียงแต่บิดเบือนแรงจูงใจในการรายงานภาษีเท่านั้น แต่ยังทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการจ่ายภาษีด้วย สมมติคนสองคนมีรายได้ทั้งปี 4,000,000 บาทเท่ากัน ถือว่ามีศักยภาพในการจ่ายภาษีเท่ากัน แต่ว่าคนแรกมีรายได้มาจากการทำงานทั้งหมด เขาต้องเสียภาษีเงินได้ 30% ตามอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาปกติ ในขณะที่คนที่สองมีรายได้ 2,000,000 บาทจากการทำงาน และอีก 2,000,000 บาทมาจากเงินปันผล ถ้าเขาไม่รายงานเงินปันผลว่าเป็นเงินได้บุคคลธรรมดา เขาจะเสียภาษีจากรายได้ก้อนแรกแค่ 25% ในขณะที่เสียภาษีจากรายได้ก้อนที่สอง 28%
ประเทศไทยมีปัญหาเรื่องความครอบคลุมของฐานภาษีหรือไม่
ถ้าพูดเฉพาะภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งเป็นรายได้ที่มาจากการทำงาน เงินเดือน ค่าจ้าง เราเก็บได้ค่อนข้างครอบคลุม เศรษฐกิจไทยมีแรงงานนอกระบบเยอะ แต่จากการประเมิน คนกลุ่มนี้ถ้าเข้ามายื่นแบบก็น่าจะอยู่ในกลุ่มที่ไม่ต้องเสียภาษีอยู่ดี
ในส่วนของภาษีนิติบุคคล กลุ่มเอสเอ็มอีที่ไม่ได้จดทะเบียนนิติบุคคลอาจจะเป็นกลุ่มใหญ่ที่หลบเลี่ยงภาษีได้ แต่เรื่องนี้ยังไม่มีข้อมูลเท่าไหร่
ในช่วงก่อนหน้านี้มีข่าวว่ารัฐบาลจะขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มอีก 1% ซึ่งถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เราควรมองประเด็นนี้อย่างไร
ภาษีมูลค่าเพิ่มของไทยเดิมกำหนดไว้ที่ 10% ตั้งแต่ต้น แต่ในทางปฏิบัติมีการจัดเก็บอัตรานี้แค่ไม่กี่เดือนจึงลดลงเหลือ 7% โดยให้เหตุผลว่าเพื่อสนับสนุนคุณภาพชีวิตของผู้คน อันที่จริง ภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีที่จัดเก็บได้อย่างมีประสิทธิภาพมาก เป็นรายได้อันดับหนึ่งของรัฐบาลไทย การเพิ่มอัตราการจัดเก็บจะสร้างรายได้ให้รัฐบาลค่อนข้างมาก คำถามคือ อัตราที่เก็บอยู่เหมาะสมหรือยัง
ถ้ามองเปรียบเทียบกับทั่วโลก อัตรา 7% เป็นอัตราที่แทบจะต่ำที่สุดในโลก หลายประเทศเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม (หรือจีเอสพี) ในอัตราที่สูงกว่านี้ ถึงแม้จะมีเพื่อนบ้านบางประเทศที่อาจจัดเก็บน้อยกว่าเรา แต่ถ้ามองโดยเปรียบเทียบแล้ว 7% อาจเป็นอัตราที่ค่อนข้างต่ำ
แต่ประเด็นที่ถกเถียงกันมากในวงวิชาการคือ ภาษีมูลค่าเพิ่มไม่ได้มีลักษณะของอัตราภาษีที่ก้าวหน้า การเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจึงเพิ่มภาระให้คนจนมากกว่าคนรวย เพราะคนจนมีสัดส่วนการใช้จ่ายเพื่อการครองชีพสูงเมื่อเทียบกับเงินเดือน เช่น มีรายได้ 5,000 บาทต่อเดือนอาจต้องใช้ทั้งหมดนี้เพื่อดำรงชีพ ในขณะที่คนรวยมีรายได้ 300,000 บาทต่อให้ใช้เงินเพื่อดำรงชีพ 50,000 บาทก็คิดเป็นแค่ประมาณ 15% ดังนั้น เมื่อเทียบภาษีที่ต้องจ่ายกับรายได้ คนจนจึงรับภาระเยอะกว่า จึงทำให้การปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มไม่ตอบโจทย์เรื่องการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ก็ต้องมาดูว่า การเพิ่มรายได้ให้รัฐกับการลดความเหลื่อมล้ำ ประเด็นไหนมีน้ำหนักมากกว่ากัน
มีเสียงวิจารณ์ว่า หนึ่งในเหตุผลที่รัฐบาลมีแนวคิดจะขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มอีก 1% เพราะ ‘ถังแตก’ แล้ว
ประเทศไทยขาดดุลงบประมาณมา 15-20 ปีแล้ว ยิ่งในระยะหลังอัตราการขาดดุลสูงขึ้นมาก จากหลักหมื่นล้านบาทเพิ่มขึ้นเป็นแสนล้าน ตอนนี้กลายเป็น 3-4 แสนล้านบาทแล้ว
ถึงแม้รัฐบาล คสช. จะไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากนักการเมือง แต่ก็ไม่สามารถปรับลดการขาดดุลงบประมาณของรัฐได้ และถ้ารัฐบาลยังขาดดุลงบประมาณในระดับสูงอยู่ การขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มก็เป็นวิธีการที่ง่ายสุด แต่บอกไม่ได้ว่าดีที่สุดหรือไม่ หรือเราควรต้องพยายามกลับไปคุมค่าใช้จ่าย พยายามใช้งบประมาณให้มีประสิทธิภาพและคุ้มค่าก่อนผลักภาระให้ประชาชนหรือไม่
การขาดดุลการคลังเป็นจำนวนมาก มีอะไรที่น่ากังวลในระยะยาว
หนี้สาธารณะเทียบกับ GDP ของไทยอยู่ที่ประมาณ 42% ซึ่งถือว่าอยู่ในระดับกลางๆ ไม่สูงมาก ในแง่นี้รัฐบาลยังกู้ได้อีกมาก แต่ประเด็นที่สร้างความกังวลคืออัตราการขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ และถ้าดูหนี้สาธารณะเฉพาะส่วนของรัฐบาล อัตราการเพิ่มขึ้นของหนี้รัฐบาลเพิ่มขึ้นเร็วมากในระยะหลัง ถ้ารัฐบาลไทยยังขาดดุลในอัตรานี้ไปเรื่อยๆ อีกไม่กี่ปีเราน่าจะต้องเริ่มกังวล
อย่างไรก็ตาม นักเศรษฐศาสตร์บางกลุ่มอาจแย้งว่า บางทีระดับหนี้สาธารณะเทียบกับ GDP ไม่ได้ชี้วัดอะไรและอัตราหนี้สาธารณะต่อ GDP สูงอาจจะไม่ได้เป็นอันตราย เพราะถ้ารัฐบาลกู้เยอะ ก็มีเงินมาใช้จ่ายเพิ่มขึ้น กระตุ้นเศรษฐกิจได้มากขึ้น แต่ถึงที่สุดก็ต้องดูว่ากู้หนี้มาเพื่อทำอะไร คุ้มค่าและเป็นประโยชน์ในระยะยาวหรือไม่ หรือเงินที่กู้มากระตุ้นเศรษฐกิจสร้างการเติบโตได้จริงไหม
“เราต้องทำการคลังให้โปร่งใส … เราต้องกลับมาที่การปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งประชาชนเป็นเจ้าของประเทศ … ความโปร่งใสจะสนับสนุนการทำงานของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย เพราะการรายงานเรื่องการคลังอย่างถูกต้อง เปิดเผย ชัดเจน สมบูรณ์ ครบถ้วน ทำให้เจ้าของประเทศเลือกรัฐบาลได้ถูกต้อง”
ถ้าฐานะทางการคลังของรัฐเริ่มน่ากังวล อะไรคือทางออก
เราต้องทำการคลังให้โปร่งใส พูดให้ถึงที่สุด เราต้องกลับมาที่การปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งประชาชนเป็นเจ้าของประเทศ เราให้อำนาจกับรัฐในการเอาเงินของเราดำเนินกิจการที่เอกชนทำไม่ได้ ดังนั้น รัฐมีหน้าที่ชี้แจงว่า เอาเงินไปใช้ประโยชน์ลักษณะไหนบ้าง ความโปร่งใสจะสนับสนุนการทำงานของรัฐบาลในระบอบประชาธิปไตย เพราะการรายงานเรื่องการคลังอย่างถูกต้อง เปิดเผย ชัดเจน สมบูรณ์ ครบถ้วน ทำให้เจ้าของประเทศเลือกรัฐบาลได้ถูกต้อง ความโปร่งใสของรัฐเป็นเรื่องที่สำคัญมากๆ
มีวิธีดูไหมว่ารัฐมีความโปร่งใสทางการคลังแค่ไหน
ตัวชี้วัดที่ชัดเจนยังไม่มี แต่ว่ามีหลักคิดและประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ซึ่งนำมาใช้ประโยชน์ได้
เท่าที่ศึกษามา ยังไม่เคยเห็นเหตุผลไหนที่มีน้ำหนักพอที่จะบอกว่า รัฐควรปกปิดข้อมูลบางประการในการดำเนินการของรัฐ ประสบการณ์จากต่างประเทศบอกว่า ยิ่งเปิดเผยมากยิ่งเป็นผลดี ไม่มีข้อโต้แย้งบอกว่าเปิดเผยมากเป็นผลเสีย
การอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงฟังขึ้นไหม
แม้แต่การใช้จ่ายเพื่อความมั่นคงก็ต้องมีความโปร่งใสทางการคลัง การแจงเหตุผลว่าทำไมรัฐบาลต้องใช้จ่ายเรื่องความมั่นคงเป็นเรื่องที่ทำได้ อย่างน้อยเทียบเคียงน้ำหนักให้เห็นได้ไหมว่า ทำไมรัฐบาลต้องใช้เพื่อความมั่นคงมากขนาดนั้น ในขณะที่งบประมาณด้านอื่นยังไม่เพียงพอ รัฐบาลต้องอธิบายได้ รวมถึงในงบประมาณเพื่อความมั่นคงใช้ทำอะไร มีทางเลือกอะไร คุ้มค่าหรือไม่
การคลังของไทยมีปัญหาด้านความโปร่งใสที่เป็นรูปธรรมอะไรบ้าง
โครงสร้างการบริหารจัดการของรัฐไทยซับซ้อนมาก การพิจารณาความโปร่งใสทางการคลังจึงต้องแบ่งพิจารณาเป็น 5 ส่วน ได้แก่ ระบบงบประมาณของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับรัฐบาลโดยตรง ส่วนที่เหลือเป็นส่วนที่ไม่ใช่รัฐโดยตรง มีการแยกส่วนการบริการจัดการจากรัฐบาลในระดับหนึ่ง แต่รัฐบาลยังมีอำนาจสั่งการอยู่ ซึ่งได้แก่ เงินทุนหมุนเวียนนอกงบประมาณ รัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
“แม้แต่การใช้จ่ายเพื่อความมั่นคงก็ต้องมีความโปร่งใสทางการคลัง”
ระบบงบประมาณของรัฐมีปัญหาอะไรบ้าง
มีปัญหาหลายอย่าง แต่จะขอพูดถึงสัก 3 ประเด็นที่คิดว่าสำคัญ
ประเด็นแรก หนี้สาธารณะเป็นโครงสร้างหนึ่งที่มีระดับการตรวจสอบที่ต่ำกว่าการใช้จ่ายของรัฐส่วนอื่น อาจารย์อัมมาร สยามวาลาเคยเล่าให้ฟังถึงร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีการงบประมาณของไทยที่ อ.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้ร่างว่า สมัยก่อนเงินกู้ส่วนใหญ่ของไทยมาจากองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก ซึ่งกระบวนการตรวจสอบเข้มข้นมาก ในตอนนั้นการกู้เงินจากต่างประเทศเลยไม่เป็นประเด็นที่ก่อให้เกิดปัญหาความโปร่งใส เพราะกระบวนการภายนอกโปร่งใสมากกว่ากระบวนการงบประมาณของรัฐเสียอีก
แต่เมื่อเศรษฐกิจพัฒนาขึ้น รัฐบาลกู้เงินจากธนาคารโลกน้อยลงมาก และหันไปกู้ในประเทศแทนซึ่งมีกระบวนการตรวจสอบที่เข้มข้นน้อยกว่า ในขณะที่บางรายการไม่ต้องผ่านรัฐสภาด้วยซ้ำ เช่น การใช้งบกลางในส่วนงบฉุกเฉินจำเป็น ซึ่งเป็นงบที่ไม่มีการระบุว่าถูกใช้จ่ายในช่วงไหน จะมีแค่ช่วงกลางปีที่มีการจัดทำว่ารัฐบาลจะนำไปใช้ทำอะไร งบส่วนนี้เป็นงบที่ไม่ผ่านการตรวจสอบโดยรัฐสภา งบกลางเหมือนกับตั้งไว้ก่อนแล้วจะเอาไปใช้จ่ายอะไรก็ขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหารทีหลัง ปัญหาคือ งบลักษณะนี้ไม่ถูกตรวจสอบ แต่รัฐบาลตั้งงบส่วนนี้เพิ่มขึ้นทุกปี
ประเด็นที่สอง เอกสารงบประมาณของไทยไม่เอื้อต่อการวางนโยบายในเชิงยุทธศาสตร์การบริหารประเทศ บางเรื่องไม่สามารถทำเสร็จได้ภายในหนึ่งปีก็ควรมีการจัดทำในลักษณะเป็นขั้นตอนเกินหนึ่งปี เช่น ถ้ารัฐบาลอยากพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้คน หรืออยากทำให้คุณภาพการศึกษาของคนไทยดีขึ้น เรื่องแบบนี้ทำในหนึ่งปีไม่ได้ ต้องมีการวางแผนว่าสิบปีข้างหน้า แต่เอกสารงบประมาณของไทยไม่เอื้อในการทำระยะยาว สิ่งที่อยากเห็นคือ กระบวนการงบประมาณมีลักษณะเชิงกลยุทธ์มากขึ้น
ประเด็นที่สาม เอกสารงบประมาณของไทยมีมีการจัดทำเชิงกลยุทธ์ มีตัวชี้วัด แต่สุดท้ายไม่รู้ว่ามีการใช้ประโยชน์จากตัวชี้วัดหรือเปล่า เช่น บางปีมีการตั้งงบประมาณสวยหรู มีงบลงทุน 22% แต่พอไปดูการเบิกจ่ายจริงกลับอยู่ในระดับ 10% กลายเป็นว่า ในเอกสารเขียนไว้ค่อนข้างดี แต่ไม่มีการตรวจสอบว่าบรรลุตามวัตถุประสงค์ไหม สามารถทำตามตัวชี้วัดได้ครบถ้วนไหม ซึ่งเป็นการลดทอนความสามารถเชิงกลยุทธ์ไป
รัฐบาลไม่เคยประเมินการใช้งบประมาณของตัวเองเลย หรือว่าทำแล้วไม่เปิดเผย
ไม่แน่ใจว่ามีการจัดทำหรือเปล่า เป็นไปได้ว่าอาจมีการจัดทำภายในของรัฐบาล แต่คำถามคือถ้ามีแล้วทำไมถึงไม่ถูกเปิดเผย แต่ถ้าไม่มีการจัดทำเลยยิ่งแย่เข้าไปใหญ่ เป็นการลดทอนศักยภาพการเป็นแผนกลยุทธ์ของประเทศ ลองคิดดูว่า เราตั้งงบประมาณปีหน้าโดยที่ไม่รู้เลยว่างบประมาณที่หายไปมันบรรลุวัตถุประสงค์อะไรบ้างหรือเปล่า เรื่องนี้บอกสอนให้รู้ว่า เราไม่ได้มีทิศทางการพัฒนาเลย
ความโปร่งใสทางการคลังส่วนที่ไม่ใช่รัฐโดยตรงมีปัญหาอะไรบ้าง
แต่ละส่วนมีระบบบัญชีที่ไม่เหมือนกันเลย มีมาตรฐานหลากหลายมาก และหน่วยงานแต่ละส่วนก็มีปัญหาเฉพาะของตัวเอง เช่น เงินกองทุนและทุนหมุนเวียนมีความหลากหลายมาก ประเทศไทยมีกองทุน 114 กองทุน แล้ววิธีการของแต่ละกองทุนก็มีความหลากหลาย บางกองทุนมีมาตรฐานบัญชีที่ดี มีระบบประเมินภายในชัดเจน ในขณะที่บางกองทุนไม่มีรายงาน ถ้าจะพูดให้แฟร์คือเราไม่รู้ว่ามีไหม เพราะหาไม่ได้ ถ้ามองในแง่ดีคือมีการจัดทำ แต่ไม่ถูกเปิดเผย แต่ถ้ามองแง่ร้ายคือไม่มีการทำบัญชีเลย
ประเด็นคือ กองทุนที่ไม่มีรายงานเป็นจุดอ่อนใหญ่ด้านความโปร่งใส เพราะรัฐบาลสามารถมีส่วนในการสั่งการกองทุนเหล่านี้ได้ แต่การสั่งการจะไม่ถูกรายงานในระบบงบประมาณปกติของรัฐบาล
ในส่วนของรัฐวิสาหกิจ ปัญหาที่เจอคือการเพิ่มทุน ซึ่งไม่สามารถบอกได้ว่า เหตุผลของการเพิ่มทุนเป็นเพราะการดำเนินการที่ไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจเอง หรือเป็นเพราะรัฐวิสาหกิจไปทำตามนโยบายของรัฐบาลจึงทำให้ขาดทุน ดังนั้น ต้องมีการจำแนกให้ชัดเจนว่าเพิ่มทุนเพราะอะไร
ปัญหาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เป็นปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่ที่มีความทับซ้อนกัน ซึ่งเป็นปัญหาเฉพาะตัว เพราะ อปท.ไม่สามารถจัดเก็บรายได้ได้เพียงพอกับการใช้จ่ายตัวเอง ทำให้ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ปัญหาคือ เวลารัฐบาลโอนเงินอุดหนุนให้กับท้องถิ่น ไม่ได้โอนเพียงแต่งบประมาณเท่านั้น แต่ว่าโอนหน้าที่ไปพร้อมกันด้วย ตัวอย่างที่ชัดเจนในกรณีนี้คือ การจ่ายเบี้ยยังชีพคนชรา ซึ่งเป็นนโยบายของรัฐบาล แต่กำหนดให้ อปท.ใช้เงินอุดหนุนจ่าย เป็นต้น
ในกรณีของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ อยากจะยกตัวอย่าง ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) ซึ่งถูกรัฐบาลสั่งการให้ทำโครงการรับจำนำข้าวได้ แม้ไม่ใช่นโยบายของธนาคาร แต่ปัญหาคือ ธกส. มีการทำระบบบัญชีที่แยกส่วนระหว่าง ธกส. กับรัฐบาล ซึ่งทำให้การใช้จ่ายตามนโยบายรัฐถูกแยกส่วนออกจากกัน การติดตามทำได้ยากมากเพราะไม่เชื่อมโยงกัน ไม่มีการรายงานที่ชัดเจนว่ารัฐบาลใช้จ่ายงบประมาณโครงการนี้ไปเท่าไหร่ รายงานจากกรมบัญชีกลางก็ไม่ครอบคลุมส่วนนี้อีก สุดท้ายถ้าอยากรู้ว่านโยบายที่รัฐสั่งการมีต้นทุนเท่าไหร่ ต้องมานั่งดูงบประมาณของ ธกส. ต้องพยายามหาข้อมูลงบประมาณเองและมาประกบเอง ซึ่งยุ่งยากและซับซ้อนมาก
“โครงการจำนำข้าวต้องชดใช้กันกี่ปี รัฐบาลก็เป็นหนี้ไปเรื่อยๆ มีเงินก็จ่าย ไม่มีเงินไม่จ่ายก็ได้ ยังค้างอยู่ในบัญชี ธกส. เป็นระบบที่ไม่มีความโปร่งใสเลย”
“ผมไม่ได้บอกว่ารัฐบาลไม่ควรทำประชานิยม รัฐบาลทำอะไรก็ได้ตามที่หาเสียงให้กับประชาชน เพียงแต่ต้องบอกต้นทุนที่ชัดเจนให้ประชาชนได้รู้ ประชาชนจะได้ตัดสินใจได้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์ในการเลือกตั้ง”
ภายใต้ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ขนาดนี้ รัฐบาลบริหารได้อย่างไร
นั่นสิ (หัวเราะ)
รัฐบาลใช้ทรัพยากรโดยที่ไม่รู้ต้นทุนที่แท้จริง เอาง่ายๆ น้อยคนที่จะรู้ว่า งบสนับสนุนโครงการพยุงราคาสินค้าเกษตรในปี 2559 หรือ 2560 จริงๆ แล้วเป็นงบที่ยังจ่ายเงินเพื่อชดเชยโครงการในปี 2550 อยู่เลย เกือบสิบปีแล้ว ลองคิดดูว่า โครงการจำนำข้าวต้องชดใช้กันกี่ปี รัฐบาลก็เป็นหนี้ไปเรื่อยๆ มีเงินก็จ่าย ไม่มีเงินไม่จ่ายก็ได้ ยังค้างอยู่ในบัญชี ธกส. เป็นระบบที่ไม่มีความโปร่งใสเลย
ผมไม่ได้บอกว่ารัฐบาลไม่ควรทำประชานิยม รัฐบาลทำอะไรก็ได้ตามที่หาเสียงให้กับประชาชน เพียงแต่ต้องบอกต้นทุนที่ชัดเจนให้ประชาชนได้รู้ ประชาชนจะได้ตัดสินใจได้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์ในการเลือกตั้ง หากต้องการทำโครงการสนับสนุนราคาพืชผลเกษตร ทำได้เลย แต่บอกด้วยว่าต้นทุนเท่าไร และใช้จ่ายงบประมาณส่วนไหน รัฐบาลจะต้องใช้หนี้คืนปีไหนบ้าง เท่าไร และกระทบปีถัดๆ ไปอย่างไร รัฐบาลต้องบอกให้ชัดเจน มูลค่ามหาศาลเท่าไรก็ทำไป ถ้าประชาชนสนับสนุนก็ทำได้
