ในคราวครบรอบ 75 ปี แห่งการอภิวัฒน์ 24 มิถุนายน 2475 เมื่อ พ.ศ. 2550 ณ สถาบันปรีดี พนมยงค์ ผมได้เสนองานเรื่อง ‘อภิรัฐธรรมนูญไทย’[1] ด้วยการชี้ให้เห็นว่าภายหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นต้นมา แม้สังคมไทยจะมีรัฐธรรมนูญไทยถูกประกาศใช้เป็นจำนวนมาก (17 ฉบับนับถึง พ.ศ. 2550, 20 ฉบับนับจนถึง พ.ศ. 2565) แต่โดยแท้จริงแล้วมีรัฐธรรมนูญอยู่เพียง 3 ฉบับเท่านั้น กล่าวคือ รัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยม รัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม และรัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย
โดยรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับมีเนื้อหาสรุป ดังนี้
รัฐธรรมนูญฉบับแรกหรือรัฐธรรมนูญรัฐสภานิยมจะให้ความสำคัญกับระบบรัฐสภาเป็นใจกลางของระบอบการปกครอง รัฐบาลจะต้องอยู่ภายใต้การกำกับและการตรวจสอบของรัฐสภา รัฐสภาต้องมาจากการเลือกตั้งจากประชาชนเป็นสำคัญไม่ว่าจะเป็นรูปแบบสภาเดี่ยวหรือสภาคู่ก็ตาม รวมทั้งมีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนระหว่างข้าราชการประจำและข้าราชการการเมือง ข้าราชการประจำมีหน้าที่ในฐานะกลไกของระบบการเมืองซึ่งไม่อาจเข้ามาทำหน้าที่ในฐานะของฝ่ายนิติบัญญัติ
รัฐธรรมนูญที่สามารถกล่าวได้ว่าเป็นตัวอย่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยมได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2475, รัฐธรรมนูญ 2489 เป็นต้น
รัฐธรรมนูญฉบับที่สองคือรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม คุณลักษณะพื้นฐานวางอยู่บนหลักการ ‘อำนาจคือธรรม’ (might is right) อันหมายถึงอำนาจคือที่มาของความชอบธรรมของระบอบ การกำเนิดขึ้นของรัฐธรรมนูญชนิดนี้จะไม่ได้มาจากการเปลี่ยนแปลงที่เป็นไปตามกระบวนการของรัฐธรรมนูญ การรัฐประหารคือปัจจัยของการก่อกำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม
รัฐธรรมนูญชนิดนี้จะไม่ให้ความสำคัญกับระบบการเลือกตั้ง ในการจัดองค์กรเพื่อทำหน้าที่นิติบัญญัติก็จะมาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร ไม่ว่าจะเป็นไปโดยทางตรงด้วยอำนาจของคณะรัฐประหาร หรือโดยทางอ้อมด้วยการมีคณะกรรมการภายใต้คณะรัฐประหารขึ้นมาทำหน้าที่ บุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งก็จะมาจากข้าราชการระดับสูงในหน่วยงานของรัฐ ระบบราชการเป็นฐานที่มั่นสำคัญขององค์กรนิติบัญญัติในรัฐธรรมนูญอำนาจนิยม แม้อาจมีองค์ประกอบที่มาจากภาคส่วนอื่น ไม่ว่าสื่อมวลชน มหาวิทยาลัย องค์กรพัฒนาเอกชน แต่ทั้งหมดต้องเห็นด้วยกับแนวทางการรัฐประหารเป็นประเด็นพื้นฐาน
ตัวอย่างของรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยมได้แก่ รัฐธรรมนูญ 2502, รัฐธรรมนูญ 2515, รัฐธรรมนูญ 2557 เป็นต้น
ฉบับที่สามคือรัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย รัฐธรรมนูญฉบับนี้แสดงถึงการยอมรับหลักการของระบอบประชาธิปไตยไปพร้อมกับพลังอำนาจของระบบราชการที่ดำรงอยู่ในสังคมไทย โดยจะเป็นรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้มีรัฐสภาซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้งและยอมรับการดำรงอยู่ของพรรคการเมือง การคัดเลือกบุคคลเข้าสู่องค์กรนิติบัญญัติถือเป็นกิจกรรมพื้นฐานที่ไม่อาจขาดได้ แต่ในขณะเดียวกันก็ยอมรับให้อำนาจจากระบบราชการดำรงอยู่ในระบอบการเมืองและมีหน้าที่ในการควบคุมกำกับทิศทางทางการเมืองได้เช่นกัน
รัฐธรรมนูญชนิดนี้ก่อนหน้าทศวรรษ 2540 จะเปิดให้ข้าราชการประจำสามารถได้รับการแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิกโดยไม่มีบทบัญญัติห้าม หรือการไม่มีบทบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง เป็นต้น แต่ภายหลังรัฐธรรมนูญ 2550 องค์กรอิสระไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ (ป.ป.ช.) เป็นต้น กลายเป็นองค์กรที่สะท้อนถึงอำนาจจากระบบข้าราชการประจำ
รัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย เช่น รัฐธรรมนูญ 2492, รัฐธรรมนูญ 2521, รัฐธรรมนูญ 2550 เป็นต้น
ในโอกาสดังกล่าว ผมเสนอว่าแนวโน้มของรัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตยมีความเป็นไปได้มากที่สุดสำหรับสังคมไทย แม้ว่าจะยังคงมีโอกาสสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม (ซึ่งได้ปรากฏขึ้นจริงเมื่อ พ.ศ. 2557) ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยมอันเป็นรัฐธรรมนูญที่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยมีความเป็นไปได้น้อยที่สุด
ภายหลังจากที่ผ่านพ้นไปเป็นเวลา 15 ปี (นับจาก พ.ศ. 2550) มีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นอย่างไพศาลในสังคมไทยอย่างที่ยากจะเดามาก่อน แม้ความเปลี่ยนแปลงนี้จะเกิดขึ้นในมิติทางวัฒนธรรม (ซึ่งสัมพันธ์กับการเมือง) ที่ยังไม่กระทบต่อรัฐธรรมนูญฉบับทางการ แต่ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ก็อาจส่งผลต่อแนวโน้มและทิศทางของอภิรัฐธรรมนูญไทยอยู่ไม่น้อย
ความเปลี่ยนแปลงในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม[2] ที่จะกระทบถึงอภิรัฐธรรมนูญของไทยในอนาคตอันใกล้มีอย่างน้อยในประเด็นดังต่อไปนี้
หนึ่ง รัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับได้ปรากฏตัวขึ้นในสังคมไทยในต่างกรรมต่างวาระ ภายใต้การต่อสู้และการล้มลุกคลุกคลานของนักการเมืองอาชีพและนักการเมืองข้าราชการ ทั้งนี้ นับตั้งแต่ทศวรรษ 2490 เป็นต้นมา สถาบันกษัตริย์ที่เคยมีบทบาทและสถานะอันจำกัดในคราวเปลี่ยนแปลงการปกครองสามารถกลับมามีพื้นที่อยู่อย่างมั่นคงและศักดิ์สิทธิ์ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญชนิดใด ทั้งกลายเป็นส่วนสำคัญต่อการค้ำยันให้ระบอบการปกครองในแต่ละยุคสมัยมีความชอบธรรมในการดำรงอยู่
แต่บทบาทและความหมายของสถาบันกษัตริย์ในยุคสมัยของการเปลี่ยนผ่านรัชสมัยมีความผันแปรในแบบที่ “ไม่เคยคิดว่าจะเห็นก็ได้เห็น ที่เคยเห็นก็อาจจะไม่ได้เห็นอีกต่อไป”[3] สถาบันกษัตริย์กลายเป็นประเด็นอภิปรายและถกเถียงกันของหลายฝ่ายในทางสาธารณะดังเป็นที่รับรู้กันอย่างกว้างขวาง พระมหากษัตริย์ไม่ได้เป็นสถาบันศักดิ์สิทธิ์ที่ดำรงอยู่ ‘เหนือการเมือง’ เหนือทุกฝ่ายเฉกเช่นเดิม
สอง สถาบันที่ได้รับอำนาจและความศักดิ์สิทธิ์มาจากสถาบันกษัตริย์เฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายตุลาการซึ่งมีหน้าที่อย่างสำคัญในการปกป้องรัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยมก็ต้องเผชิญกับการท้าทายในแบบที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน การตั้งคำถามและโต้แย้งต่ออำนาจตุลาการได้กระทบต่อบทบาทและการทำหน้าที่ที่เคยดำรงมาโดยไม่ถูกตั้งคำถาม นำมาสู่การให้ความหมายต่ออำนาจตุลาการที่แตกต่างไปจากเดิม การใช้อำนาจตุลาการในทางการเมืองที่เคยเป็นที่ยอมรับกันอย่างเซื่องๆ ถูกท้าทายบ่อยครั้งและทำให้ฝ่ายตุลาการก็ต้องเข้ามาอยู่ในพื้นที่สาธารณะมากกว่าดินแดนสลัวๆ ที่ผู้คนเคยหวาดกลัวและเคารพยำเกรง
สาม การเคลื่อนไหวของกลุ่มคนรุ่นใหม่ในชื่ออันหลากหลายก่อนจะหลอมรวมเป็นคณะราษฎร 2563 พร้อมกับเยาวชนคนรุ่นใหม่อีกหลายกลุ่มที่ตั้งคำถามถึงการดำรงอยู่ของระบอบการเมือง เฉพาะอย่างยิ่งภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับอำนาจนิยม 2557 อันกลายเป็นการเคลื่อนไหวที่กลายเป็นกระแสอย่างสำคัญและปรากฏให้เห็นอย่างชัดเจนใน พ.ศ. 2563 แม้ว่าทางฝ่ายผู้ปกครองจะใช้กลไกทางกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมเป็นเครื่องมือในการควบคุมและลดทอนพลังของกระแสการเคลื่อนไหวให้ลดน้อยลงในพื้นที่สาธารณะทางกายภาพ แต่การเผยแพร่ข้อมูลและความรู้ก็ยังคงดำเนินไปอย่างต่อเนื่อง
แม้ว่าหนึ่งในข้อเสนอก็คือการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ แต่ในท่ามกลางการเคลื่อนไหวนี้ก็มีการเรียกร้องสิทธิและเสรีภาพอีกอย่างกว้างขวาง การเรียกร้องสังคมที่มีความเท่าเทียมในทางเศรษฐกิจ การเคลื่อนไหวเรื่องสิทธิทางเพศของบุคคลเพศหลากหลาย การต่อต้านความรุนแรงในทุกระดับ การปฏิรูปการศึกษา การจัดการทรัพยากรธรรมชาติที่คำนึงถึงชีวิตผู้คน เป็นต้น ความปรารถนาเหล่านี้ล้วนสอดคล้องกับคุณค่าของระบอบประชาธิปไตยมากกว่าระบอบอำนาจนิยม
สี่ การเกิดขึ้นของพรรคอนาคตใหม่แสดงให้เห็นถึงความจำเป็นของการต่อสู้ทางการเมืองผ่านระบบรัฐสภา แม้ว่าจะต้องถูกยุบสถานะของการเป็นพรรคการเมืองและแกนนำถูกตัดสิทธิทางการเมือง แต่พรรคการเมืองที่ผลักดันในประเด็นการเปลี่ยนแปลงภายใต้คุณค่าของระบอบประชาธิปไตยก็ได้กลายเป็นแนวทางหนึ่งที่คนรุ่นใหม่จำนวนไม่น้อยได้เข้าร่วม การเมืองของประชาชนไม่ได้จำกัดอยู่แค่เพียง ‘คนรากหญ้าและการเมืองบนท้องถนน’ แต่รวมไปถึงคนหลากหลายกลุ่มและระบบการเมืองอย่างเป็นทางการ ผู้คนมีท่าทีที่เปลี่ยนไปและพรรคการเมืองมิใช่ที่รวมของ ‘อัปรีย์ชน’ ดังเช่นที่เคยมีความหมายในทศวรรษก่อนหน้า นักการเมืองมีความหมายที่สำคัญมากขึ้นต่อความพยายามผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในการเมืองที่เป็นทางการ
ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นนี้คือรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมใหม่ เห็นได้อย่างชัดเจนว่าปรากฏการณ์นี้มีคุณค่าสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยมและเป็นปฏิปักษ์ต่อรัฐธรรมนูญอำนาจนิยม รวมถึงอาจเป็นปฏิปักษ์แม้กระทั่งกับรัฐธรรมนูญฉบับกึ่งรัฐสภากึ่งอมาตยาธิปไตย
หากไม่ปิดบังดวงตาตนเองมากจนเกินไปนัก เราควรตระหนักว่าความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญ 2560 ในแง่มุมรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมนั้นได้จบลงไปแล้ว เหลือแต่เวลาที่ประกาศรูดม่านอย่างเป็นทางการในอนาคตอันใกล้ พร้อมกันไปรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมใหม่นั้นก็ได้มีผลใช้บังคับแล้ว เหลือแต่เพียงการประกาศใช้อย่างเป็นทางการอีกครั้งหนึ่งเท่านั้น
ที่สำคัญก็คือหากปล่อยเวลาทอดยาวออกไปเนิ่นนานเท่าใด รวมทั้งความพยายามปิดกั้นความเปลี่ยนแปลงให้บังเกิดขึ้นได้อย่างยากลำบาก ก็มีความเป็นไปได้ที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะกลายเป็นรัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภานิยมอันหมายถึงรัฐธรรมนูญที่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยเพิ่มมากขึ้น โดยสถาบันและองค์กรที่ขัดกับคุณค่าของระบอบประชาธิปไตยซึ่งไม่อาจปรับตัวให้ทันกับความเปลี่ยนแปลงก็จะกลายเป็นสถาบันที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง
[1] สมชาย ปรีชาศิลปกุล, อภิรัฐธรรมนูญไทย ปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ ประจำปี พ.ศ. 2550 (กรุงเทพฯ: สถาบันปรีดี พนมยงค์, 2550)
[2] นิธิ เอียวศรีวงศ์ คือผู้ที่ใช้คำว่า ‘รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม’ เพื่อชี้ให้เห็นว่านอกจากรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่เป็นกระดาษแล้ว ยังมีรัฐธรรมนูญอีกประเภทหนึ่งที่มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่ากันและมีส่วนสำคัญที่ทำให้ระบอบรัฐธรรมนูญไทยล้มลุกคลุกคลานก็คือ วัฒนธรรมการเมืองไทย ดู นิธิ เอียวศรีวงศ์, “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ใน ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและอนุสาวรีย์ (กรุงเทพฯ: มติชน, 2538)
[3] คำอธิบายของชาญวิทย์ เกษตรศิริ ต่อสถานการณ์การเมืองที่กระชับและตรงเป้ามากที่สุด
