ในทุกหมุดหมายสำคัญที่พลิกผันความเป็นไปของสังคมการเมืองไทย ปฏิเสธไม่ได้ว่ากองทัพคือผู้เล่นสำคัญ นับตั้งแต่การอภิวัฒน์ 2475 การรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ที่ทหารออกจากกรมกองกลับสู่ฉากการเมืองไทยอีกครั้งหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 และการรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 ซึ่งนำไปสู่การกระชับอำนาจทางการเมืองในมือของกองทัพและลงหลักปักฐานอย่างเหนียวแน่น
อำนาจของกองทัพทำงานอย่างไรในการเมืองไทย อะไรคือสิ่งที่หนุนอำนาจกองทัพให้โลดแล่นอยู่ในสนามการเมืองไทยมาร่วม 89 ปีนับตั้งแต่การอภิวัฒน์ 2475 และที่ยิ่งไปกว่านั้นคือ อะไรคือหนทางในการปฏิรูปกองทัพที่จะนำไปสู่การสถาปนาการเมืองประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น
ท่ามกลางหลากหลายข้อถกเถียงและข้อเสนอในการปฏิรูปรื้ออำนาจกองทัพออกจากสนามการเมืองไทย แน่นอนว่านอกจากการจัดความสัมพันธ์ทางการเมืองแล้ว อีกหนึ่งในหัวใจสำคัญที่สุภลักษณ์ กาญจนขุนดีเสนอว่าไม่สามารถละเลยได้หากจะปลดล็อกการเมืองไทยออกจากเงื้อมมือทหารได้อย่างแท้จริง คือ ‘ความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพและสถาบันกษัตริย์’
“ถ้าพูดถึงการปฏิรูปกองทัพ อย่างแรกที่ผมคิดว่าเป็นแกนหลักของการปฏิรูปคือการจัดความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์และกองทัพเสียใหม่”
101 ชวนสำรวจอำนาจกองทัพไทยและข้อเสนอการปฏิรูปกองทัพให้ดำรงอยู่ท่ามกลางระบอบประชาธิปไตยได้อย่างมีเสถียรภาพผ่านมุมมองของ สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี สื่อมวลชนและนักวิจัยอิสระ ผู้เกาะติดเรื่องกองทัพ ความมั่นคงและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ โดยเฉพาะภูมิภาคอาเซียน
คุณทำความเข้าใจอิทธิพลของกองทัพในสังคมไทยอย่างไร
ในสายตาผม สังคมไทยตกอยู่ภายใต้ ‘ระบอบแบบแผนทางการเมืองที่สร้างบนฐานของสายสัมพันธ์ช่วงชั้นระหว่างสถาบันกษัตริย์และกองทัพ’ (Military-Monarchy Hierarchical Nexus) อย่างชัดเจน อาจารย์ประจักษ์ (ก้องกีรติ) เรียกระบอบการเมืองเช่นนี้ว่า ‘ระบอบประยุทธ์’ แต่ส่วนตัวผมไม่ค่อยเห็นด้วย เพราะในระบอบการเมืองแบบนี้ไม่ได้มีเฉพาะส่วนที่ออกแบบโดยพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาและคณะเท่านั้นหากแต่มีบางอย่างที่ใหญ่กว่าระบอบประยุทธ์อยู่ แต่ผมยังคิดไม่ออกว่าจะเรียกระบอบนี้ว่าระบอบอะไรดี
ระบอบการเมืองดังกล่าวมีทั้ง hard power และ soft power ที่ครอบคลุมทั้งสังคมไทย โดยมีกองทัพเป็นกลไกหลักที่ใช้สร้างความแข็งแกร่งให้กับ ‘พระราชอำนาจนำ’ ทั้งในเชิงรากฐานทางอุดมการณ์ ความชอบธรรมตามประเพณีและกฎหมาย รวมตลอดไปถึงความนิยมของระบอบ
หากต่อเติมภาพแบบแผนการเมืองดังกล่าวด้วยงานวิจัยอื่นๆ ที่ศึกษาบทบาทกองทัพไทยในการเมือง ไม่ว่าจะเป็น Network Monarchy ของดันแคน แม็กคาร์โก (Duncan McCargo), Monarchized Military ของพอล แชมเบอร์ (Paul Chamber) หรือ Thai Military Power ของเกรกอรี เรย์มอนด์ (Gregory Reymond) จะพบว่าระบอบการเมืองบนความสัมพันธ์ทหาร-กษัตริย์ใช้องคาพยพของสถาบันกษัตริย์ กองทัพทุกเหล่า ตำรวจ และกลไกข้าราชการพลเรือนในการกำกับและชี้นำการพัฒนาประเทศไทยมาโดยตลอด
ระบอบแบบแผนการเมืองแบบ Military-Monarchy Nexus ทำงานอย่างไรในการเมืองไทย สถาบันกษัตริย์และกองทัพพึ่งพิงกันอย่างไรบ้างในทางการเมือง
ความสัมพันธ์ใน Military-Monarchy Nexus ระหว่างกองทัพและกษัตริย์เป็นความสัมพันธ์แบบอสมมาตร กล่าวคือ ทหารและกษัตริย์เป็นพันธมิตรและหุ้นส่วน (partner) ซึ่งกันและกัน แต่ไม่ได้มีหุ้นเท่ากัน นักวิชาการบางส่วนก็เรียกว่าฝ่ายหนึ่งเป็น senior partner ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งเป็น junior partner
ในช่วงต้นรัชกาลที่ 9 กองทัพคือ senior partner ในความสัมพันธ์ หากพิจารณาความสัมพันธ์ตั้งแต่สมัยจอมพล ป.พิบูลสงครามจนถึงสมัยสฤษดิ์ ธนะรัชต์
ทราบกันดีว่าจอมพล ป.มีความเป็นทหารนิยมสูงมาก และแม้ว่าจะไม่ใช่ผู้นิยมสาธารณรัฐก็ตาม แต่จอมพล ป.ก็ให้ความสำคัญกับบทบาทของสถาบันกษัตริย์น้อยมาก เนื่องจากมีความเชื่อมโยงกับคณะราษฎร
แต่หลังปี 2500 เป็นต้นมา ในสมัยจอมพลสฤษดิ์ได้มีการสร้างสถานะของสถาบันกษัตริย์ให้สูงส่งมากขึ้น ผ่านความร่วมมือกับสหรัฐฯ งานศึกษาของอาจารย์ณัฐพล (ใจจริง) หรือของอาจารย์ประจักษ์ชี้ให้เราเห็นการทำงานของกองทัพและสถาบันกษัตริย์ที่เกื้อกูลซึ่งกันและกันในการแทรกแซงทางการเมือง กล่าวคือ กองทัพที่เป็นรัฐบาลในตอนนั้นมีเครือข่ายที่มากกว่าแค่ในกองทัพและสามารถใช้เครือข่ายเข้าไปควบคุมกลไกราชการอื่นๆ ได้เพื่อใช้ในการเชิดชูสถาบันกษัตริย์ โดยทำงานทั้งในเชิงปฏิบัติและในเชิงอุดมการณ์
ในช่วงปลายรัชกาลที่ 9 จะเห็นได้ว่าสถาบันกษัตริย์มีบทบาทสูงมาก กองทัพก็เปลี่ยนสถานะไปเป็น junior partner ในความสัมพันธ์ กล่าวคือกษัตริย์สามารถเรียกสั่งการกองทัพได้ แต่จากการศึกษาช่วงหนึ่งก็ชี้ให้เห็นว่ารัชกาลที่ 9 อาศัยเครือข่ายขนาดใหญ่ที่เรียกว่า network monarchy ทำงานผ่านผู้จัดการเครือข่ายท่านหนึ่งที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดหลังจากยุคสฤษดิ์คือ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นทั้งองคมนตรี ประธานองคมนตรี รัฐบุรุษ รัชกาลที่ 9 ไม่ได้ทำด้วยพระองค์เอง ทั้งหมดนี้คือการทำงานของระบอบการเมืองกษัตริย์-ทหารในรัชกาลที่ 9
ในรัชสมัยปัจจุบัน รัชกาลที่ 10 ได้รับมรดกจากรัชการที่ 9 ในทุกด้าน มีการโอนทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์เข้าไปอยู่ในพระปรมาภิไธยเป็นการส่วนพระองค์ นำสถาบันทั้งสถาบันที่ถูกสร้างในรัชกาลที่ 9 เข้าไปอยู่ภายใต้รัชกาลที่ 10 รวมทั้งพยายามเปลี่ยนแปลงสถานะบางอย่างในความสัมพันธ์ที่คลุมเครือให้มีความชอบธรรมทางกฎหมายมากยิ่งขึ้น
ที่จริงกระบวนการนี้เริ่มดำเนินการมาตั้งแต่ปลายรัชกาลที่ 9 แล้ว ในสมัยที่รัชกาลที่ 10 ยังไม่เสด็จขึ้นครองราชย์ พระองค์ก็มีหน่วยถวายความปลอดภัยรักษาพระองค์อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาการอยู่จำนวนหนึ่ง แม้จะไม่ชัดเจนว่ามีกำลังทหารเท่าไหร่ มีสายบังคับบัญชาแบบไหน แต่หน่วยก็ไม่ได้มีขนาดใหญ่ เป็นหน่วยระดับกองพันเท่านั้น
สมัยก่อนหน่วยนี้อยู่ภายใต้กองบัญชาการทหารสูงสุด พอในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ก็มีการเปลี่ยนให้หน่วยมาสังกัดภายใต้กระทรวงกลาโหม แต่เมื่อเปลี่ยนรัชกาล ก็มีการเปลี่ยนอีกครั้งให้อยู่ภายใต้สำนักพระราชวัง อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของกษัตริย์โดยตรง กษัตริย์สามารถที่จะบังคับบัญชาหน่วยถวายความปลอดภัยให้สถาบันกษัตริย์ได้โดยตรง
เดิมทีทหารในหน่วยนี้ใช้วิธีผลัดเปลี่ยนและดึงกำลังบางส่วนเพียงแค่ให้พอสำหรับการถวายการรักษาความปลอดภัยให้กษัตริย์และพระบรมวงศานุวงศ์ที่อยู่ภายใต้สำนักพระราชวัง แต่ประเด็นอยู่ที่ว่าในสมัยรัชกาลที่ 10 มีการโยกย้ายหน่วยทหาร 2 หน่วยใหญ่ที่เป็นหน่วยพร้อมรบ (combat ready unit) และรวมทหารชั้นหัวกะทิหรือลูกท่านหลานเธอไว้ (elite squad) คือกรมการทหารราบที่ 1 และ 11 เข้ามาอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของกษัตริย์โดยตรง ทั้งสองหน่วยมีกำลังหลายพันนาย รวมกันแล้วอยู่ที่ประมาณ 5,000 นาย ถือว่ามีขนาดใหญ่และมีอาวุธยุทโธปกรณ์พร้อมรบมาก
อย่างไรก็ตาม แม้ว่ากษัตริย์จะบังคับบัญชาทั้ง 2 หน่วยนี้แต่ไม่ได้ควบคุมกองทัพทั้งหมดได้โดยตรง จึงมีความพยายามจะใช้สถานะจอมทัพไทยตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีความหมายในทางความเป็นจริง ในทางกฎหมายเราอาจจะถือว่าตำแหน่งจอมทัพไทยเป็นตำแหน่งเชิงสัญลักษณ์ แต่ก็มีบางคนตีความว่ามีความหมายตรงตัวตามที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญจริงๆ แต่ผมคิดว่ากษัตริย์รัชกาลปัจจุบันพยายามจะทำให้สถานะจอมทัพไทยมีความหมายแบบ commander-in-chief คือมีอำนาจบังคับบัญชาได้จริงเหมือนกับประธานาธิบดีสหรัฐฯ ซึ่งที่จริงแล้วมีสถานะต่างกันมาก ประธานาธิบดีสหรัฐฯ มาจากการเลือกตั้งสามารถบังคับบัญชากองทัพได้ในฐานะประมุขของรัฐก็จริง แต่ก็ต้องสั่งการผ่านผู้บังคับบัญชาการทหารตามลำดับชั้น แต่รัชกาลที่ 10 พยายามจะบังคับบัญชากองทัพในแบบที่กษัตริย์สมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ทำกัน คือมีกองกำลังส่วนพระองค์อยู่ส่วนหนึ่งและบังคับบัญชากองทัพทั้งมวลในฐานะจอมทัพ
เท่าที่ผมได้ศึกษารัชกาลที่ 10 กษัตริย์สามารถบังคับบัญชาหน่วยทหารบางหน่วยได้โดยตรง และบังคับบัญชาหน่วยทหารที่เหลือในกองทัพได้โดยอ้อม ระบบเช่นนี้ฟังก์ชันผ่านการที่รัชกาลที่ 10 คัดทหารหัวกะทิหรือทหารที่เป็นลูกท่านหลานเธอประมาณ 14-15 นายเข้าไปเป็นหน่วยเฉพาะกิจที่เรียกว่า ‘ทหารคอแดง’ (เพราะทหารกลุ่มนี้จะสวมเสื้อยืดคอกลมที่มีแถบสีแดงเอาไว้ข้างเครื่องแบบ) ฝึกอยู่ประมาณ 5-6 เดือนที่วังทวีวัฒนาซึ่งมีโรงเรียนทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์อยู่แล้ว ทหารกลุ่มนี้มียศสูง เป็นทหารสายวงศ์เทวัญ มีสายบูรพาพยัคฆ์บ้าง แต่ว่าก็เป็นคนที่อยู่ในเครือข่ายของพลเอกอภิรัชต์ คงสมพงษ์ตั้งแต่ก่อนรับตำแหน่ง ผบ.ทบ. แล้วก็สร้างเครือข่ายทหารในช่วงที่ดำรงตำแหน่งไว้ค่อนข้างจะแข็งแกร่ง เพราะฉะนั้น เราจะเห็นว่า ผบ.ทบ. คนปัจจุบัน (พลเอก ณรงค์พันธ์ จิตต์แก้วแท้) และผู้บัญชาการทหารหน่วยสำคัญที่อยู่ในเมืองหลวงอย่างกองทัพภาคที่ 1 หรือกองพลที่ 1 เป็นทหารในเครือข่ายทั้งสิ้น
ปัจจุบันในความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพและสถาบันกษัตริย์ สถาบันกษัตริย์มีอำนาจในการบังคับบัญชากองทัพได้โดยตรงผ่านเครือข่ายที่มีอยู่ ในบรรดาทหาร จะมีทหาร 2 กลุ่มที่ใกล้ชิดสนิทสนมกันมากคือ ทหารคอแดงและทหารมหาดเล็กราชวัลลภรักษาพระองค์ (ทม.) ซึ่งเป็นทั้งมหาดเล็ก ราชองครักษ์ และนายทหารกลุ่มที่ทรงโปรดในเวลาเดียวกัน เพราะฉะนั้นกลุ่มนี้จะมีความใกล้ชิดกับสถาบันกษัตริย์มากเป็นพิเศษ ทหารอีกส่วนหนึ่ง กษัตริย์จะบังคับบัญชาผ่านเครือข่าย ส่วนกองทัพที่เหลือซึ่งมีความสัมพันธ์ห่างไกลหน่อยก็บังคับบัญชาผ่านสายลำดับชั้นของระบบภายใต้กฎหมายกลาโหม
แล้วระบอบแบบแผนทางการเมืองเช่นนี้ส่งผลอย่างไรต่อการเมืองประชาธิปไตย
มีข้อถกเถียงว่าการย้ายกรมการทหารราบที่ 1 และ 11 ซึ่งเป็นสองหน่วยรบหลักในเมืองหลวงที่มีบทบาทในการทำรัฐประหารมาตลอดประวัติศาสตร์การเมืองไทยเข้าไปอยู่ภายใต้สำนักพระราชวังและการบังคับบัญชาของกษัตริย์ จะทำให้ไม่มีทหารหน่วยอื่นกล้าทำรัฐประหาร เพราะการรัฐประหารใดๆ ก็ตามหากไม่ได้รับการร่วมมือของกองพลที่ 1 หรือกองทัพภาคที่ 1 ก็จะไม่มีทางยึดอำนาจสำเร็จ
แต่ผมคิดว่าไม่ได้เป็นแบบนั้น กองทัพไม่เคยทำรัฐประหารหากไม่ได้รับอนุญาตหรือได้สัญญาณโดยตรง ไม่มีผู้บัญชาการทหารคนใดกล้าทำ เพราะมีโอกาสล้มเหลวเยอะมาก
ในประวัติศาสตร์ เหตุการณ์รัฐประหารพลเอกเปรมในปี 2524 คอนเฟิร์มข้อโต้แย้งของผมแล้ว ตอนนั้นกลุ่มยังเติร์กพยายามทำรัฐประหารยึดอำนาจพลเอกเปรม พลเอกเปรมก็ไปเข้าเฝ้ารัชกาลที่ 9 แต่ที่จริงคือกราบบังคมทูลเชิญไปที่โคราชเพื่อเป็นหลักประกันให้กับพลเอกเปรม เมื่อสถาบันสูงสุดของชาติเข้ากับฝ่ายพลเอกเปรม คนอื่นก็ต้องยอมแพ้อยู่ดี
ผมเสนอว่าการรัฐประหารที่ไม่ได้รับความยินยอมจากสถาบันกษัตริย์จะไม่มีทางสำเร็จ ในทางกลับกัน หากกษัตริย์จะใช้ความสัมพันธ์เช่นนี้ในการแทรกแซงทางการเมืองหรือบริหารประเทศผ่านกองทัพ ก็ย่อมทำได้เสมอ ไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม
ทั้งหมดนี้ส่งผลกระทบต่อประชาธิปไตยและการเมืองการปกครองในระบบรัฐสภา เพราะส่วนที่มีอำนาจแข็งแรงและแกร่งที่สุดในสนามการเมืองไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง หากไปดูโครงสร้างการเลื่อนลดปลดย้ายหรือการสับเปลี่ยนกำลังตาม พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหมฉบับปัจจุบัน (ออกในปี 2551) ที่ใช้อยู่ กฎหมายให้อำนาจผู้บัญชาการเหล่าทัพในการเลื่อนลดปลดย้าย มีเพียงแค่ตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการและช่วยว่าการกระทรวงกลาโหมเท่านั้นที่อยู่ในรัฐบาลและมีส่วนเข้าไปเกี่ยวข้องกับการเลื่อนลดปลดย้ายในกองทัพได้เฉพาะระดับนายพล ถ้าเป็นระดับอื่นๆ ผู้บัญชาการเหล่าทัพจะดูแลเอง รัฐมนตรีที่เป็นพลเรือนก็มักไม่ค่อยกล้าขัดใจผู้บัญชาการเหล่าทัพ ในประวัติศาสตร์ระยะสั้นเราจึงไม่เคยเห็นรัฐมนตรีกลาโหมที่เป็นพลเรือนคนไหนกล้าสั่งปลดผู้บัญชาการทหาร
ผมเสนอว่าการรัฐประหารที่ไม่ได้รับความยินยอมจากสถาบันกษัตริย์จะไม่มีทางสำเร็จ ในทางกลับกัน หากกษัตริย์จะใช้ความสัมพันธ์เช่นนี้ในการแทรกแซงทางการเมืองหรือบริหารประเทศผ่านกองทัพ ก็ย่อมทำได้เสมอ ไม่ว่าจะทางตรงหรือทางอ้อมก็ตาม
ในทางการเมือง Military-Monarchy Nexus คือกลไกที่นำไปสู่การทำรัฐประหาร แต่ในทางสังคม ความสัมพันธ์ชุดนี้ทำงานอย่างไรบ้าง
ระบอบแบบแผนการเมืองนี้ใช้กลไกหลายอย่างในการทำงานในสังคม ซึ่งจะใช้กองทัพมากกว่าสถาบันกษัตริย์และทำผ่านในนามสถาบันกษัตริย์ หรือบารมีส่วนพระองค์ของรัชกาลที่ 9 ลองสังเกตสิ่งที่กองทัพทำอย่างโครงการจิตอาสา จะเห็นว่าเป็นการลงไปทำงานกับประชาชนพลเรือนโดยตรง ในปัจจุบันคนที่สมัครเข้าโครงการจิตอาสาน่าจะมีจำนวนหลักล้านแล้ว
ในหลายหน่วยงาน ทั้ง กอ.รมน. กองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศก็มีโครงการในลักษณะคล้ายๆ กัน เรียกว่าโครงการปกป้องสถาบันหลักของชาติ หากไปดูงบประมาณ จะพบว่ามีการจัดสรรงบประมาณจำนวนหนึ่งไว้และทำหลายอย่างที่นอกเหนือไปจากการถวายความปลอดภัยให้พระมหากษัตริย์ เช่นจัดโครงการปลูกต้นไม้เฉลิมพระเกียรติ ทำป้ายเพื่อเชิดชูพระเกียรติของกษัตริย์ หรืออย่างเช่นที่ กอ.รมน. ทำ คือปฏิบัติการข่าวสาร ตอบโต้คนที่มีความคิดไปในทางที่ไม่ลงรอยกับอุดมการณ์ชาติ ศาสน์ กษัตริย์
ทั้งหมดนี้เป็นการทำงานทั้งในเชิงจิตวิทยาและในเชิงอุดมการณ์ สังคมไทยในทุกวันนี้กำลังถูก ‘แทรกซึม’ อย่างที่อาจารย์พวงทอง (ภวัครพันธุ์) เสนอ ในความเห็นของผมนี่คือการครอบงำ ปลูกฝัง กล่อมเกลาความคิด (indoctrination) คือพยายามจะเปลี่ยนให้ประชาชนคิดแบบทหาร มีความจงรักภักดี ซึ่งไม่ใช่แบบทหารที่ปกป้องชาติ แต่เป็นทหารที่จงรักภักดีต่อสถาบันกษัตริย์ ประชาชนก็ต้องไม่ใช่ประชาชนธรรมดา แต่เป็นไพร่ฟ้าข้าแผ่นดิน (loyal subject) ที่จงรักภักดี อยู่ในการอุปถัมภ์ของกษัตริย์ ฉะนั้น คนไทยไม่ใช่พลเมืองในความหมายของรัฐสมัยใหม่ คนไทยจำนวนหนึ่งเรียกตัวเองว่าเป็นประชาชนในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เป็นข้ารองพระบาทอะไรทำนองนั้น ไม่ได้มีความเป็นพลเมืองที่มีฐานะศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เท่าเทียมกับประมุขของรัฐแต่อย่างใด
คนไทยไม่ใช่พลเมืองในความหมายของรัฐสมัยใหม่ คนไทยจำนวนหนึ่งเรียกตัวเองว่าเป็นประชาชนในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นข้ารองพระบาทอะไรทำนองนั้น ไม่ได้มีความเป็นพลเมืองที่มีฐานะศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์เท่าเทียมกับประมุขของรัฐแต่อย่างใด
มีแหล่งความชอบธรรมอื่นอีกหรือไม่ที่ช่วยรักษาอิทธิพลและบทบาทของกองทัพไทย
หนึ่งในนั้นคือรัฐธรรมนูญที่ระบุภาระหน้าที่ของกองทัพสมัยใหม่ไว้ ในช่วงก่อนสงครามเย็น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2475 กำหนดบทบาทหน้าที่กองทัพแค่ว่ามีเพื่อการป้องกันประเทศและปกป้องผลประโยชน์แห่งชาติ ไม่ต่างไปจากกองทัพสมัยใหม่ในประเทศที่พัฒนาแล้ว รัฐธรรมนูญจำกัดบทบาทกองทัพไว้ ส่วนกองทัพก็จำกัดบทบาทของตัวเองเช่นกัน
แต่พอเข้าช่วงสงครามเย็น รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 ซึ่งเชื่อกันว่าเป็นหนึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุดก่อนฉบับปี 40 มีการขยายอำนาจกองทัพ คำถามคือ ทำไมรัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 ถึงเขียนให้ขยายบทบาทกองทัพ หากมองผ่านกระบวนการเปลี่ยนให้กองทัพกลายเป็นทหารของพระราชา กองทัพถูกทำให้กลายเป็น ‘ทหารพระราชา’ (monarchized) นับตั้งแต่ยุคสฤษดิ์ เพราะฉะนั้น กองทัพจึงขยายบทบาทออกไปปกป้องสถาบันกษัตริย์ ปราบจลาจล ปราบการประท้วง รักษาความมั่นคงแห่งรัฐ และที่สำคัญคือบทบาทในการพัฒนาประเทศ ผมจำได้ว่าสมัยผมเรียนหนังสือ เวลาพูดถึงบทบาทหน้าที่ของกองทัพจะมีหลายอย่างมาก
ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันไม่ได้ระบุบทบาทของกองทัพไว้ชัดเจนมากนัก แต่เนื่องจากการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้อาจมีทหารหนุน จึงมีการเขียนระบุแทรกกิจการทหารไว้ในหลายส่วน ยกตัวอย่างเช่น มาตรา 50 ที่ระบุว่าประชาชนมีหน้าที่รับราชการตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งการรับราชการตรงนี้ความหมายก็คือการเกณฑ์ทหาร แปลว่าหากมีกฎหมายกำหนดออกมา ทั้งผู้ชายทั้งผู้หญิงก็ต้องไปเกณฑ์ทหาร ส่วนมาตราที่ 51 ระบุบทบาทกองทัพไว้ชัดที่สุด ระบุว่ารัฐมีหน้าที่จัดการให้มีกำลังทหาร การทูต ข่าวกรองที่มีประสิทธิภาพ และที่สำคัญคือจัดให้มีกำลังทหารใช้เพื่อการพัฒนาประเทศด้วยซึ่งนั่นคือรับรองบทบาทหน้าที่ของกองทัพในการพัฒนาประเทศด้วย ไม่ใช่แค่ป้องกันประเทศอย่างเดียว ตรงจุดนี้สำคัญเพราะสร้างความชอบธรรมให้กับทหารในการแทรกแซงฝ่ายอื่นๆ ได้อย่างไม่จำกัด
ในเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันระบุบทบาทกองทัพไว้ไม่ชัดเจน แล้วที่จริงกองทัพมองภาระหน้าที่ของตนเองอย่างไรกันแน่
ผมลองประมวลบทบาทหน้าที่กองทัพไทยตามที่มีโอกาสสัมภาษณ์นายทหารทั้งในและนอกราชการ จากช่วงปีสองปีที่ผ่านมาที่ทำข่าวและทำงานวิจัยเรื่องความมั่นคง ต้องหมกมุ่นครุ่นคิดเกี่ยวกับความมั่นคงของชาติ และเรื่องกิจการทหารทั้งในไทยและบริเวณชายแดนประเทศเพื่อนบ้านค่อนข้างมาก ผมพบว่ากองทัพไทยกำหนดบทบาทตัวเองไว้ 4 อย่างคือ หนึ่ง ป้องกันประเทศ กองทัพทั่วไปต้องทำหน้าที่นี้ สอง พิทักษ์ราชบัลลังก์ ซึ่งกองทัพให้น้ำหนักเพิ่มขึ้นในระยะหลัง สาม รักษาความมั่นคงภายใน สี่ ช่วยเหลือรัฐบาลในการรับมือภัยคุกคามความมั่นคงรูปแบบใหม่ (non-traditional security threat) เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ
แต่โดยสรุป ผมมองว่าภารกิจส่วนใหญ่ของกองทัพไทยอยู่ที่กิจการภายใน หรือที่เรียกว่าความมั่นคงภายในในภาษาทหาร มากกว่าจะเป็นการป้องกันประเทศเสียด้วยซ้ำไป แถมในระยะหลังๆ มานี้ความมั่นคงภายในอาจเท่ากับความมั่นคงของสถาบันกษัตริย์มากกว่าสิ่งอื่นใด
กองทัพนิยามความมั่นคงภายในไว้อย่างไร
นิยามความมั่นคงภายในจะเปลี่ยนแปลงไปตามยุคสมัย ในช่วงสงครามเย็น ระบอบพยายามเอาตัวรอดจากภัยคอมมิวนิสต์ เพราะฉะนั้นภัยคุกคามความมั่นคงที่กองทัพมองว่าสำคัญที่สุดคือภัยคอมมิวนิสต์ พอสงครามเย็นสิ้นสุดลง เริ่มมีการนิยามภัยคุกคามความมั่นคงรูปแบบใหม่ๆ เพิ่มเข้ามา เช่น การก่อการร้ายหรือภัยยาเสพติด แต่ที่น่าสนใจที่สุดคือ ในศตวรรษที่ 21 มีนิยามภัยความมั่นคงแบบใหม่ที่เรียกว่า ‘ภัยคุกคามความมั่นคงแบบลูกผสม’ (hybrid) ซึ่งคนที่หยิบคำนี้มาใช้ในประเทศไทยแล้วเป็นที่ฮือฮากันคือพลเอก อภิรัชต์ คงสมพงษ์ ซึ่งดูเหมือนท่านพยายามจะเหมารวมเอาการใช้สิทธิและเสรีภาพทางการเมืองของประชาชนว่าเป็นภัยคุกคามแบบลูกผสมนี้ด้วย
แต่ในความหมายที่แท้จริง ภัยคุกคามความมั่นคงแบบลูกผสมคือการผสมระหว่างภัยความมั่นคงแบบดั้งเดิม (conventional threat) กับภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่ (unconventional threat) ไม่ว่าจะเป็นความมั่นคงไซเบอร์ ภัยคุกคามทางเศรษฐกิจ การประท้วง ความเห็นต่างทางการเมือง การจลาจล ทั้งหมดนี้สามารถถูกจัดรวมอยู่ในภัยคุกคามความมั่นคงแบบลูกผสมได้ทั้งสิ้น
หากถามว่าทหารระดับชั้นนำที่เป็นมันสมองของกองทัพไทยมองภัยคุกคามความมั่นคงแบบลูกผสมอย่างไรบ้าง ผมคิดว่า 10 ท่านคงมีความเห็นไม่ตรงกันว่าหมายถึงอะไรบ้าง ท่านอภิรัชต์อาจจะให้นิยามว่าคือคุณธนาธรกับโจชัว หว่อง ส่วนท่านอื่นๆ ที่ผมเคยคุยด้วยก็นิยามรวมทุกอย่างเข้าด้วยกันอย่างที่อธิบายไว้
ในเมื่อภารกิจส่วนใหญ่ของกองทัพไทยอยู่ที่กิจการความมั่นคงภายใน คุณประเมินอำนาจที่กองทัพใช้ผ่านกิจการความมั่นคงภายในอย่างไร มีประสิทธิภาพมากน้อยแค่ไหน
กลไกกิจการความมั่นคงภายในไม่ค่อยมีประสิทธิภาพ (effectiveness) เท่าไหร่ ในความเห็นผม การลงทุนของกองทัพไม่ค่อยได้ผลงอกงาม ประชาชนโดยเฉพาะกลุ่มรุ่นใหม่ไม่ยอมรับแนวเล่า (narrative) ของกองทัพอีกต่อไป ด้วยเหตุผลว่าเรื่องเล่าเหล่านั้นล้าสมัยไปแล้ว การสื่อสารที่ก้าวหน้าในปัจจุบันทำให้คนไทยเรียนรู้แนวคิดใหม่ๆ จากสังคมภายนอกได้มากยิ่งขึ้นและรวดเร็วขึ้น โดยไม่ต้องเชื่อสิ่งที่ชนชั้นนำไทยพยายามทำให้เชื่อ เพราะฉะนั้น เราจึงเห็นการประท้วงของคนรุ่นใหม่ที่พยายามจะสร้างแนวเล่าใหม่ ผมคิดว่าปรากฏการณ์ดังกล่าวทำให้ชนชั้นนำไทยกังวลค่อนข้างมาก แผนยุทธศาสตร์ของสภาความมั่นคงแห่งชาติที่ประกาศเมื่อปี 2019 ก็ยอมรับว่าปรากฏการณ์การประท้วงของคนรุ่นใหม่เป็นปัญหาความมั่นคงที่น่าเป็นห่วง เพราะคนรุ่นใหม่เริ่มไม่ศรัทธาสถาบันหลักของชาติอีกต่อไปแล้ว
แต่ชนชั้นนำไทยยุคนี้ไม่ค่อยมีหัวทางเศรษฐศาสตร์เท่าไหร่ ชนชั้นนำเหล่านี้รู้อยู่ว่าขาดทุนจากการลงทุนการปลูกฝังอุดมการณ์ เปลี่ยนแปลงความคิด ยิ่งทุ่มเททรัพยากรและกำลังลงไปก็ยิ่งขาดทุน คือเปลี่ยนความคิดคนรุ่นใหม่ไม่ได้ แต่แทนที่จะเปลี่ยนแผนการลงทุนใหม่ กองทัพกลับทุ่มเทงบประมาณลงไปตรงส่วนนี้มากขึ้นเพื่อทำในสิ่งที่ไม่มีประโยชน์ ยกตัวอย่างเช่น ปฏิบัติการข่าวสารที่ถูกพรรคฝ่ายค้านจับได้ช่วงปีที่ผ่านมา หลายกรณีผมเห็นว่าการทุ่มเททรัพยากรไปทำเรื่องพวกนี้เป็นการขัดขวางความเจริญก้าวหน้าของสังคมเสียด้วยซ้ำไป
เสนออย่างตรงไปตรงมา ผมอยากให้นำงบประมาณมากมายมหาศาลส่วนนี้ไปใช้ส่งเสริมงานวิจัยและพัฒนา สร้างนวัตกรรมต่างๆ เฉพาะอย่างยิ่งวิกฤตการแพทย์และสาธารณสุขที่เผชิญตอนนี้ หากกองทัพมองว่าโรคระบาด หรือโรคภัยไข้เจ็บคือภัยคุกคามความมั่นคง ผมคิดว่าเราจะมีวัคซีนจำนวนเยอะมากกว่าที่มีอยู่ทุกวันนี้ แทนที่จะเสียงบประมาณไปจ้างคนทำปฏิบัติการข่าวสารหรือจ้างนักพูดไปปฏิบัติการจิตวิทยาเพื่อปลุกใจให้คนรักชาติในแบบที่กองทัพหรือชนชั้นนำอยากจะให้รัก ผมว่าเอาเงินไปวิจัยวัคซีนหรือยาต้านไวรัสดีกว่า
หากจะพาการเมืองไทยเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพและยั่งยืน ต้องปฏิรูปกองทัพอย่างไร ต้องจัดวางบทบาทและความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างกองทัพกับองคาพยพในระบบการเมืองได้อย่างไร
ระบบรัฐไทยมีปัญหาตรงที่ว่ากองทัพไม่เคยถูกปฏิรูปเลยตั้งแต่ก่อตั้งมา โอกาสครั้งสำคัญที่น่าจะปฏิรูปได้คือหลังพฤษภา 35 แต่ก็ไม่มีการปฏิรูปเกิดขึ้น กองทัพแค่กลับกรมกองไปชั่วคราว แล้วก็ฟื้นกลับเข้ามาในสนามการเมืองใหม่ได้อีกครั้งในช่วงระยะเวลาแค่ 10 กว่าปี
ถ้าพูดถึงการปฏิรูปกองทัพอย่างแรกที่ผมคิดว่าเป็นแกนหลักของการปฏิรูปคือการจัดความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์และกองทัพเสียใหม่ ยิ่งในรัชกาลใหม่ก็ยิ่งเป็นโอกาสอันดีในการจัดความสัมพันธ์ใหม่
ในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพและสถาบันกษัตริย์ใหม่ ผมคิดว่ามีอยู่ 5 ประเด็นย่อยที่จะต้องพิจารณา
อย่างแรก ในระดับรัฐธรรมนูญ จะต้องมีการตั้งคำถามต่อมาตรา 8 ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ที่บัญญัติไว้ว่า ‘พระมหากษัตริย์ทรงดำรงตำแหน่งจอมทัพไทย’ ในความเห็นของผม ต้องตัดถ้อยคำตรงนี้ออก เพราะพระมหากษัตริย์ดำรงตำแหน่งประมุขแห่งรัฐแล้ว ไม่มีความจำเป็นต้องระบุเพิ่มว่าดำรงตำแหน่งจอมทัพ พระมหากษัตริย์ในโลกยุคสมัยใหม่ไม่มีความจำเป็นต้องบังคับบัญชากองทัพแล้ว
อย่างที่สอง ในระดับอุดมการณ์ ผมคิดว่าทัศนคติของกองทัพต่อสถาบันกษัตริย์ควรต้องเปลี่ยนแปลง โดยเปลี่ยนจาก Royal Army เป็น People’s Army เรื่องนี้คงต้องเริ่มต้นสอนกันใหม่ว่ากองทัพมีอุดมการณ์หลักคือป้องกันประเทศและปกป้องประชาชนจากภัยคุกคามชนิดต่างๆ ไม่ใช่แค่ปกป้องราชบัลลังก์จากการคุกคามของพวกล้มเจ้า ซึ่งเป็นภัยคุกคามที่ไม่มีอยู่จริง
อย่างที่สาม ต้องเปลี่ยนแปลงโครงสร้างและสายการบังคับบัญชาระหว่างพระมหากษัตริย์และกองทัพให้ชัดเจนมากขึ้น กล่าวให้ชัดคือ ต้องมีการปรับลดขนาดหน่วยถวายความปลอดภัยซึ่งมีขนาดใหญ่โตในรัชกาลปัจจุบันนี้ ในฐานะประมุขของรัฐ ยังมีความจำเป็นต้องมีการถวายการรักษาความปลอดภัยที่รัดกุมในระดับหนึ่ง แต่ถึงกับระดับที่มีหน่วยภายใต้การบังคับบัญชาการพร้อมรบที่มีลักษณะเป็น elite squad ก็อาจไม่ใช่สิ่งที่ถูกต้องเท่าไหร่นัก ประธานาธิบดีสหรัฐฯ ศัตรูเยอะนะครับ และเขาก็มีอำนาจในการบังคับบัญชากองทัพด้วย แต่ไม่เห็นจำเป็นต้องมีกองกำลังส่วนตัวไว้รักษาความปลอดภัยเลย
อย่างที่สี่ ต้องมีการยกเลิกการระบุว่ารักษาพระองค์ (รอ.) ต่อท้ายชื่อหน่วยทหาร คือในสารบบของกองทัพไทย จะมีหน่วยทหารที่ระบุต่อท้ายชื่อว่าหน่วยรักษาพระองค์กับหน่วยที่ไม่ได้ระบุว่าเป็นหน่วยรักษาพระองค์ แต่ในบรรดาหน่วยที่ระบุว่าเป็นหน่วยรักษาพระองค์ต่อท้ายชื่อประมาณ 100 กว่าหน่วยก็ยังมีแบ่งชั้นข้างในอีก มีหน่วยมหาดเล็กรักษาพระองค์ที่นับได้ว่าเป็นวงใน (inner circle) อย่างกรมทหารราบที่ 1 และกรมทหารราบที่ 11 ซึ่งย้ายอยู่ไปภายใต้การบังคับบัญชาของกษัตริย์โดยตรงแล้ว แต่หน่วยอื่นๆ ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของกษัตริย์โดยตรงก็ยังมี รอ. ต่อท้ายชื่อหน่วยและคิดว่าหน่วยของตนมีหน้าที่รักษาพระองค์ ไม่แน่ใจว่าจะรักษาพระองค์หรือจะรักษาประเทศชาติกันแน่ ถ้าเป็นไปได้ ควรมียกเลิกการต่อท้ายชื่อหน่วยงานว่า รอ.
อย่างที่ห้า ซึ่งต่อเนื่องมาจากการยกเลิกการต่อท้ายชื่อหน่วยว่ารักษาพระองค์ หากยกเลิกตรงจุดนี้ได้ ก็จะทำให้กองทัพสามารถจัดลดงบประมาณในการเชิดชูและถวายความปลอดภัยสถาบันกษัตริย์ได้
จากที่เคยศึกษาเรื่องนี้ พบว่าที่จริงแล้วมีหลายหน่วยงานที่จัดงบประมาณจำนวนหนึ่งเพื่อการถวายพระเกียรติสถาบันพระมหากษัตริย์ แต่กองทัพเป็นหน่วยงานที่ทำมากที่สุด กองทัพไม่ได้แค่จัดงบประมาณเฉพาะในส่วนของการถวายความปลอดภัยเท่านั้น แต่มีการจัดงบประมาณสำหรับถวายพระเกียรติ เชิดชู ตอบโต้การหมิ่นสถาบันกษัตริย์ หรือใช้โฆษณาชวนเชื่อ เผยแพร่อุดมการณ์ประมาณเกือบพันล้านบาทต่อปี เฉพาะกองทัพบก จัดงบประมาณในส่วนนี้ประมาณ 600 กว่าล้านบาท ไม่เคยปรับลดตลอดทุกปี ทั้งๆ ที่ฝ่ายวังก็มีหน่วยถวายความปลอดภัยอยู่แล้ว ทำไมกองทัพต้องจัดงบประมาณส่วนนี้เพิ่มเข้ามาอีก ผมคิดว่าต้องมีการจัดงบประมาณใหม่
ระบบรัฐไทยมีปัญหาตรงที่ว่ากองทัพไม่เคยถูกปฏิรูปเลยตั้งแต่ก่อตั้งมา โอกาสครั้งสำคัญที่น่าจะปฏิรูปได้คือหลังพฤษภา 35 แต่ก็ไม่มีการปฏิรูปเกิดขึ้น กองทัพแค่กลับกรมกองไปชั่วคราว แล้วก็ฟื้นกลับเข้ามาในสนามการเมืองใหม่ได้อีกครั้งในช่วงระยะเวลาแค่ 10 กว่าปี
นอกจากความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับสถาบันกษัตริย์แล้ว ยังต้องปรับความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับสถาบันใดอีกบ้าง
ต้องมีการปรับความสัมพันธ์ของกองทัพกับฝ่ายการเมืองใหม่ หากจะปรับแก้แบบเฉพาะหน้า อย่างแรกคือต้องปรับให้อำนาจในการในการโยกย้ายหรือแต่งตั้งนายพลระดับสูงของกองทัพอยู่ภายใต้รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะเมื่อก่อน อำนาจในการเลื่อนลดปลดย้ายภายในกองทัพถูกแทรกแซงจากอำนาจนอกกฎหมาย หากกล่าวอย่างตรงไปตรงมาคือโผในการโยกย้ายทหารต้องผ่านมือองคมนตรีก่อนจะทูลเกล้า
ที่ผ่านมา เมื่อมีรัฐมนตรีกลาโหมมาจากรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งอย่างเช่นสมัยคุณยิ่งลักษณ์หรือคุณสมัคร ก็ทำอะไรไม่ได้ เพราะคนที่นั่งอยู่ในสภากลาโหมคือผู้นำเหล่าทัพทั้งหมด การให้คุณให้โทษ การวิ่งเต้นแทรกแซงทางการเมืองจึงอยู่นอกเหนืออำนาจรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ผมมองว่าอำนาจการโยกย้ายแต่งตั้งนายพลระดับสูงควรอยู่ในระดับรัฐมนตรีกลาโหมโดยอย่างมากอาจผ่านการปรึกษาของสภากลาโหม ผมยอมให้มีเงื่อนไขแบบนั้น
เรื่องที่สองคืออำนาจในการประกาศกฎอัยการศึก ซึ่งสำคัญมาก กฎหมายไทยที่ให้อำนาจทหารในการประกาศกฎอัยการศึกนั้นเป็นกฎหมายที่เก่ามาก ตำแหน่งระดับผู้บังคับกองพันก็มีอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึก ยึดอำนาจรัฐบาลได้แล้ว แต่เวลายกเลิกกฎอัยการศึกต้องมีการลงพระปรมาภิไธย ตรงจุดนี้ต้องเปลี่ยนแปลง เพื่อที่อย่างน้อยที่สุดทำให้อำนาจของกองทัพไม่เป็นที่หวาดกลัวสำหรับรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ตอนนี้เพียงแค่เป็นทหารระดับนายพัน ก็สามารถใช้อำนาจในการประกาศกฎอัยการศึกข่มขู่รัฐบาลได้
เรื่องต่อมาคือ ต้องมีกฎหมายห้ามไม่ให้ผู้บัญชาการทหารดำรงตำแหน่งทางการเมืองและตำแหน่งในบริษัทธุรกิจเพราะจะทำให้เกิดผลประโยชน์ทับซ้อน
แล้วต้องปฏิรูปหรือปรับเปลี่ยนโครงสร้างภายในกองทัพอย่างไรเพื่อให้ตอบโจทย์การเมืองแบบประชาธิปไตย
ต้องมีจัดภารกิจและโครงสร้างของกองทัพใหม่ ซึ่งผมมองว่าเป็นเรื่องหลักมาก
หน้าที่หลักของกองทัพคือการป้องกันประเทศจากภัยคุกคามทุกชนิด อย่างไรก็ตาม กองทัพต้องนิยามภัยคุกคามใหม่ ซึ่งที่จริงมีการปรับเปลี่ยนอยู่ตลอดเวลาช่วงที่สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ (สมช.) เปลี่ยนแผนระดับชาติว่าด้วยความมั่นคงฉบับใหม่
ผมคิดว่าเวลานิยามภัยความมั่นคง ไม่ว่าจะนิยามว่าเป็นความมั่นคงแบบลูกผสมหรืออะไรตาม ต้องมีการแบ่งย่อยประเภทความมั่นคงเพื่อให้เกิดความชัดเจนสักหน่อย หากเป็นภัยความมั่นคงรูปแบบดั้งเดิมอย่างการทำสงครามระหว่างรัฐ ก็ยกให้เป็นหน้าที่ของกองทัพได้ ส่วนภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่อาจแบ่งให้กองทัพมีบทบาทเฉพาะแค่ในส่วนที่ต้องอาศัยการสู้รบที่เป็นความชำนาญเฉพาะทางของกองทัพ เช่นในการปราบปรามก่อการร้าย แต่อย่างไรก็ตาม ในการจัดการภัยก่อการร้ายก็มีหลากหลายมิติ ไม่ได้อาศัยแค่การใช้กำลังอย่างเดียว เราไม่สามารถมอบหมายให้กองทัพรับผิดชอบเรื่องนี้ได้ทั้งหมดแต่เพียงหน่วยงานเดียว พูดตามตรง ทหารมีทักษะในการจัดการความรุนแรงแต่อาจจะไม่สามารถดูแลเรื่องความมั่นคงได้ทั้งหมด
ส่วนภัยความมั่นคงรูปแบบใหม่อื่นๆ ที่ไม่ต้องอาศัยกำลังทางการทหาร (non-combat) ต้องให้ฝ่ายพลเรือนที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะทางรับผิดชอบ ทั้งหมดนี้ต้องนำไปจัดแจงภารกิจของกองทัพใหม่ และในขณะเดียวกันต้องมีการจัดทำแผนความมั่นคงใหม่
กิจการความมั่นคงก็ต้องมีการจัดหน้าที่ความรับผิดชอบใหม่ ต้องไม่ใช่กองทัพแล้วที่รับผิดชอบเรื่องนี้ ต้องยุบ กอ.รมน. แล้วเปลี่ยนให้หน่วยงานอื่นรับผิดชอบงานความมั่นคงภายในแทน อาจมีการตั้งกระทรวงความมั่นคงแห่งมาตุภูมิ (homeland security) หรือยกให้กระทรวงมหาดไทยหรือตำรวจดูแล ในขณะเดียวกัน ก็ต้องยุบหน่วยงานที่รับผิดชอบกิจการพลเรือนของกองทัพ ไม่มีความจำเป็นที่กองทัพต้องทำงานกิจการพลเรือน
อีกสิ่งหนึ่งที่ต้องยุบคือหน่วยธุรกิจทหาร ไม่มีความจำเป็นใดๆ เช่นกัน
ส่วนศาลทหารต้องใช้อำนาจในขอบเขตของกองทัพเท่านั้น ห้ามมีการนำพลเรือนขึ้นศาลทหารเด็ดขาดไม่ว่าจะกรณีใด
เรื่องต่อมา ต้องมีการจัดระบบสวัสดิการกำลังพลเสียใหม่ ยกเลิกการเกณฑ์ทหาร การรับสมัครกำลังพลของกองทัพในโลกสมัยใหม่ต้องอาศัยความชำนาญเฉพาะทาง อย่างสงครามในยุคใหม่ ต่อให้เป็นหน้าที่รักษาความมั่นคงแบบดั้งเดิมก็ตาม แต่การไปรบก็ต้องการความรู้ความเข้าใจมากกว่าพลทหารเกณฑ์ที่ผ่านการฝึก ซึ่งคนเหล่านี้ไม่ได้สมัครใจเข้ามาเป็นทหาร เพราะฉะนั้น ควรยกเลิกเกณฑ์ทหารและเปลี่ยนไปใช้วิธีสมัครใจ ใครสนใจอยากเป็นทหาร มีความรู้ความเข้าใจเรื่องความมั่นคง การรบ และมีจิตใจอยากจะทำ ควรมีการรับสมัครเข้ามา อย่างในปัจจุบัน กองทัพก็มีการสอบคัดเลือกนักเรียนทหารมากมายหลายระดับทั้งประทวนและสัญญาบัตร คนสมัครเยอะแยะ ยังจะต้องเกณฑ์คนไปเป็นพลทหารอีกทำไมกัน
ปัจจุบันกองทัพไทยมีกำลังพลที่ประจำการ (active) อยู่ประมาณ 360,000 นาย ทหารเกณฑ์ผลัดหนึ่งอยู่ที่ประมาณ 100,000 นายต่อปี กองทัพไม่จำเป็นต้องมีพลทหารเกณฑ์แล้ว ไม่ควรต้องให้ทหารเกณฑ์ไปรับใช้ที่บ้านนายพลกันแล้ว เราพ้นยุคศักดินาที่ต้องการมีการเกณฑ์คนไปรบหรือรับใช้เจ้านายมานานแล้ว แต่กองทัพก็ยังรักษาระบบนี้เอาไว้จนกระทั่งปัจจุบัน ซึ่งดูจะไม่ค่อยเข้ากับยุคสมัยเท่าไหร่
สุดท้าย หากปรับภารกิจกองทัพได้ ก็จะสามารถปรับลดขนาดของกองทัพและโครงสร้างสารบบอาวุธยุทโธปกรณ์ได้ ในความเห็นของผม รถถังที่ใช้กันอยู่ไม่ได้ตอบสนองภารกิจอะไรอีกต่อไปแล้ว เท่าที่เคยอ่าน ในสมรภูมิต่างๆ รถถังใช้แทนปืนใหญ่ได้ ที่สมรภูมิบ้านภูมิซรอลที่เคยปะทะกับกัมพูชา ผมเห็นทหารใช้รถถังอยู่เยอะ แต่ปืนรถถังยิงไม่ข้ามเขาพระวิหาร กรณีแบบนี้ต้องใช้อาวุธปล่อยนำวิถี (missile) ถึงจะยิงข้าม เพราะฉะนั้นการมีรถถังจำนวนมากไม่ตอบโจทย์ หรือแม้แต่รถหุ้มเกราะก็ตาม ที่ภาคใต้ผมเห็นเขาใช้รถกระบะเยอะแยะ แล้วทำไมเราต้องใช้รถหุ้มเกราะราคาแพง อาจจะซื้อรถกระบะแล้วเอาเหล็กหนาๆ มาทำเกราะกันกระสุนแทน จะซื้อของแพงทำไมในเมื่อสามารถดัดแปลงได้ เพราะฉะนั้น ต้องมีการปรับปรุงโครงสร้างสารบบอาวุธยุทโธปกรณ์ใหม่ให้สอดคล้องกับภัยคุกคาม
อะไรคือเงื่อนไขสำคัญที่จะทำให้ข้อเสนอการปฏิรูปกองทัพเกิดขึ้นได้จริง
เงื่อนไขอยู่ที่การเมืองเป็นหลัก ถ้าฝ่ายการเมืองเข้มแข็งพอ การปฏิรูปกองทัพก็เป็นไปได้
จากประวัติศาสตร์ที่ผ่านมาในไทย ในสภาพการเมืองที่มีทหารครอบงำอยู่ ข้อเสนอการปฏิรูปกองทัพเป็นได้แค่การหาไอเดียและเสนอต่อไปเรื่อยๆ ว่าจะปฏิรูปกองทัพอย่างไร
แต่จากประสบการณ์ในต่างประเทศ การปฏิรูปกองทัพเกิดขึ้นได้จาก 3 ส่วน
อย่างหนึ่งคือกองทัพปฏิรูปจากภายในเอง แต่การปฏิรูปจากภายในจะเกิดขึ้นเมื่อกองทัพแพ้ราบคาบเพราะขาดความชอบธรรมในผลงาน (performance legitimacy) กล่าวคือระบอบที่มีทหารหนุนหลังอยู่ล้มเหลวโดยสิ้นเชิง เช่น บริหารเศรษฐกิจไม่ได้ เช่นในกรณีของอินโดนีเซียในปี 1997-98
อย่างในปัจจุบัน ผมคิดว่ามีเงื่อนไขบางประการที่น่าสนใจมากคือ รัฐบาลของพลเอกประยุทธ์ซึ่งมีกองทัพและสถาบันกษัตริย์หนุนหลังกำลังจะล้มเหลว เพราะการบริหารจัดการโควิด-19 ไม่ดี นี่เป็นสิ่งที่สะท้อนว่าโอกาสในการปฏิรูปกองทัพกำลังจะเกิดขึ้น
ในความเห็นของผม การปฏิรูปกองทัพไม่มีทางเกิดขึ้นโดยคนในกองทัพ หากคนในกองทัพจะเดินหน้าปฏิรูปกองทัพเอง อย่างมากก็คือเปลี่ยนไปซื้ออาวุธที่ทันสมัยมากขึ้น แพงมากขึ้นโดยให้เหตุผลว่าเพื่อเพิ่มขีดความสามารถกองทัพในการปกป้องประเทศ ซึ่งไม่ตรงโจทย์ปฏิรูปกองทัพที่คนไทยอยากให้เกิดขึ้น
ส่วนที่สองมาจากฝ่ายการเมือง นักการเมืองพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งต้องเข้มแข็งมากกว่านี้และมีแนวคิดการปฏิรูปกองทัพที่ชัดเจนยิ่งขึ้น
นักการเมืองไทยส่วนใหญ่ประมาณ 70-80% เมื่อได้อำนาจก็พยายามจะตามใจกองทัพ ไม่ว่าจะชอบหรือไม่ชอบก็ตามเพื่อความปลอดภัยของตนเอง สิ่งที่นักการเมืองส่วนใหญ่ทำคือไม่วิพากษ์วิจารณ์กองทัพ ไม่แตะปัญหาคอร์รัปชันในกองทัพ ทั้งๆ ที่จริงๆ มีเยอะมาก แต่กลับกัน รัฐบาลพลเรือนมักจะโดนกองทัพวิพากษ์วิจารณ์ตลอดทั้งเรื่องบริหารงานหรือคอร์รัปชัน
เพราะฉะนั้น รัฐบาลพลเรือนก็จะตามใจกองทัพ กองทัพอยากซื้ออาวุธ ต่อให้ใช้ไม่ได้ รัฐบาลก็ยอมซื้อให้ เห็นได้ชัดเจนมากในสมัยรัฐบาลสมัคร รัฐบาลอภิสิทธิ์ รัฐบาลยิ่งลักษณ์ ต่อให้เป็นรัฐบาลที่มาการเลือกตั้ง ได้รับความนิยมสูงมากและได้รับอำนาจและการสนับสนุนจากประชาชนที่แข็งแรงมาก แต่ก็ไม่สามารถทำอะไรกองทัพได้นอกจากตามใจกองทัพ อย่างสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ซื้อ GT200 กันเยอะแยะทั้งๆ ที่ใช้งานไม่ได้ ผมเห็นนายกฯ อภิสิทธิทำท่าจะตรวจสอบแต่ก็เหลว สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ไม่ว่ากองทัพต้องการปรับปรุงอะไร รัฐบาลก็ยอมทั้งนั้น เพราะรัฐบาลไม่สามารถควบคุมกองทัพได้ กองทัพต่างหากที่ครอบงำรัฐบาล รัฐบาลต้องยอมแสวงหาพันธมิตรให้รัฐบาลอยู่รอด
ความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับรัฐบาลพลเรือนเช่นนี้ต้องเปลี่ยน รัฐบาลพลเรือนต้องควบคุมกองทัพได้ เมื่อไหร่จะรบหรือไม่รบ จะถอนทหารเมื่อไหร่ ต้องการกำลังไว้ที่ชายแดนมากน้อยแค่ไหน นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งควรจะมีแนวคิดในเรื่องเหล่านี้ชัดเจน ส่วนทหารก็ให้มีหน้าที่เฉพาะส่วนที่ทหารมีความรู้ทางเทคนิค แต่การตัดสินใจทางการเมืองต้องไม่ใช่หน้าที่ของทหาร
ถ้ารัฐบาลพลเรือนชัดเจน มีความเข้มแข็งในการกดดัน ก็น่าจะมีเอกภาพในการตั้งคำถาม ตรวจสอบ ปรับลดหรือปรับโครงสร้างงบประมาณที่ไม่จำเป็นของของกองทัพได้มากขึ้น
ส่วนที่สาม ซึ่งอาจจะทำให้เกิดการปฏิรูปกองทัพได้คือ ประชาชน คือเมื่อประชาชนสามารถพูดได้ว่าพอกันทีระบอบทหาร พอกันทีกับพวกนายพลทั้งหลายที่ทำตัวเป็นเจ้าของประเทศ ผูกขาดความรักชาติ หวงอำนาจทางการเมืองแต่ไม่มีความสามารถจะบริหารประเทศเพื่อให้ประชาชนอยู่รอดปลอดภัยอยู่ดีมีสุขได้ ประชาชนทั้งหลายพึงรู้ว่าเราสิทธิอันชอบธรรมที่จะได้กองทัพที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันประเทศและปกป้องประชาชน ไม่ใช่กองทัพที่เอาแต่ข่มเหงรังแก ข่มขู่คุกคามประชาชนอย่างที่เป็นอยู่ทุกวันนี้
ถ้าฝ่ายการเมืองเข้มแข็งพอ การปฏิรูปกองทัพก็เป็นไปได้
เรียบเรียงเนื้อหาบางส่วนจากรายการ 101 Policy Forum #13 : ปฏิรูปกองทัพ: รื้ออำนาจหลากมิติของกองทัพในสังคมไทย วันพฤหัสบดีที่ 24 มิถุนายน 2564 เวลา 14.00-16.30 น. และสัมภาษณ์เพิ่มเติม ณ วันที่ 19 กรกฎาคม 2564
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง แผนงานบูรณาการยุทธศาสตร์เป้าหมาย (Spearhead) ด้านสังคม คนไทย 4.0 สนับสนุนโดยสำนักงานการวิจัยแห่งชาติ (วช.) ประจำปีงบประมาณ 2563 และ The101.world
เรื่อง: ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล
