เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล ชวนมอง กยศ. ในฐานะบริการสาธารณะที่ขาดทุนได้และไม่จำเป็นต้องมีผู้คำประกัน พร้อมเสนอวิธีการปฏิรูปเพื่อให้กองทุนมีประสิทธิภาพและความเป็นธรรม

เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล เรื่อง

 

ปัจจุบันรัฐไทยสนับสนุนการศึกษาให้เด็กนักเรียนได้เรียนฟรีโดยไม่มีค่าใช้จ่ายเป็นเวลาสิบสองปีหรือจนจบชั้นมัธยมศึกษาปีที่ 3[1]  หากเด็กคนนึงมีความตั้งใจจะเรียนหนังสือหรือฝึกวิชาชีพเพื่อต่อยอดทางการศึกษาให้สูงขึ้น ถ้าครอบครัวมีความพร้อมทางเศรษฐกิจ ค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่เกิดขึ้นระหว่างการศึกษาในระดับชั้นมัธยมศึกษาตอนปลายหรือระดับอุดมศึกษา ย่อมไม่ใช่อุปสรรคของเด็กคนนี้ แต่สำหรับครอบครัวมีสถานะทางเศรษฐกิจจำกัด การแสวงหาโอกาสในการเรียนต่อยังระดับชั้นที่สูงขึ้นของเด็กจากครอบครัวกลุ่มหลัง ย่อมมีต้นทุนที่สูงมาก สะท้อนความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงโอกาสทางการศึกษา จำกัดการสร้างทรัพยากรมนุษย์ที่จะเป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาประเทศต่อไปอย่างน่าเสียดาย

 

ระบบการศึกษาของไทย – หลักคิดของกองทุน กยศ.

 

ความเหลื่อมล้ำจากระบบการศึกษาที่ผลักภาระค่าใช้จ่ายไปยังผู้เรียนภายหลังจบชั้นมัธยมศึกษาตอนต้น ยังตอกย้ำความไม่เท่าเทียมกันต่อไปถึงระดับอุดมศึกษา จากการที่มหาวิทยาลัยของประเทศได้ทยอยออกนอกระบบ กล่าวคือ ทุกวันนี้มหาวิทยาลัยไม่ใช่ส่วนราชการอีกต่อไป แต่มีความเป็นอิสระและต้องพึ่งพาตัวเองมากขึ้น รับเงินอุดหนุนจากรัฐน้อยลง ส่งผลให้มหาวิทยาลัยต้องหารายได้ด้วยตนเองด้วยวิธีการต่างๆ  เช่น การขึ้นค่าเล่าเรียนให้เพิ่มสูงขึ้น “เงิน” จึงเป็นปัจจัยอย่างหนึ่งต่อความอยู่รอดของระบบการศึกษาในประเทศไทย ทั้งฝั่งผู้เรียนและฝั่งสถาบันการศึกษา

เมื่อเงินกลายเป็นต้นทุนของการ “ซื้อโอกาส” เพื่อเข้าถึงการศึกษา  หากพิจารณาถึงเครื่องมือในปัจจุบัน พบว่า กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษาหรือกองทุน กยศ. เป็นเครื่องมือทางการคลังอย่างหนึ่งที่จะลดความเหลื่อมล้ำของประชาชนโดยผ่านทางการให้เงินกู้ยืมเพื่อเพิ่มโอกาสให้คนไม่มีเงินสามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากขึ้น

หากตั้งหลักว่าการศึกษาคือ “บริการสาธารณะ” กองทุน กยศ. คือการสร้างโอกาสให้คนไม่มีเงินได้เข้าถึงการบริการสาธารณะด้านการศึกษาอย่างเท่าเทียม เป็นการเอาเงินภาษีมาลงทุนระยะยาวเพื่อสร้างเด็กคนหนึ่งให้เป็นทรัพยากรของประเทศชาติในอนาคต

การลงทุนระยะยาวเพื่อสร้างทรัพยากรมนุษย์เช่นนี้ ทำให้กองทุน กยศ. มีมิติที่แตกต่างจากกองทุนประเภทอื่นของรัฐ

 

“กยศ. – บริการสาธารณะ – งบประมาณ”

 

เมื่อการศึกษาเป็นภารกิจด้านบริการสาธารณะของรัฐ เช่นเดียวกับการสาธารณสุขหรือสวัสดิภาพความปลอดภัยของประชาชน เป้าหมายของการจัดตั้งกองทุน กยศ. ย่อมไม่ใช่การหากำไรหรือประกอบการพาณิชย์ รัฐจึงอาจขาดทุนจากการให้กู้ยืม ต้นเงินกู้และดอกเบี้ยที่นักเรียนหรือนักศึกษากู้ยืมไป รัฐอาจไม่ได้คืนกลับมาทั้งหมด

ในประเทศอังกฤษเองก็มีความเห็นว่า ไม่มีการให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาใดที่รัฐจะได้รับเงินกลับคืนมาเต็มจำนวน แต่อาจได้กลับได้คืนมาบางส่วน[2] อันเนื่องมาจากปัจจัยต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต เช่น ภาวะเงินเฟ้อ อัตราการจ้างงาน การเสียชีวิตหรือทุพพลภาพของผู้กู้ยืม

รัฐและผู้เสียภาษีในประเทศที่มีระบบกองทุนการให้กู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาต้องเข้าใจว่า ดอกผลที่เกิดจากการให้กู้ยืมเหล่านี้จะกลับคืนให้กับสังคมในรูปแบบอื่นที่ไม่ใช่เพียงเม็ดเงินงบประมาณ แต่เป็นทรัพยากรมนุษย์ที่มีทักษะและศักยภาพเพื่อเป็นแรงงานพัฒนาประเทศต่อไป

อย่างไรก็ดี รัฐยังคงมีความจำเป็นที่จะต้องได้เงินกลับคืนมาส่วนหนึ่งเป็นฐานในการหมุนเวียนเงินของกองทุนให้ยั่งยืนสำหรับผู้กู้ยืมรุ่นต่อๆ ไป

ในปี พ.ศ. 2559-2560 ที่ผ่านมา พบว่าเงินของกองทุน กยศ. ที่เคยให้กู้ยืมเริ่มไหลกลับคืนเข้ามาในระบบของกองทุนมากขึ้น จนสามารถเริ่มพึ่งพาใช้เงินทุนหมุนเวียนของกองทุนได้เอง[3] สะท้อนว่าเงินภาษีของประเทศได้สร้างโอกาสให้กับคนรุ่นหนึ่งจนเรียนจบ มีงานมีอาชีพ บัดนี้คนเหล่านี้ได้ส่งเงินกลับคืนเข้ากองทุนเพื่อให้โอกาสกับคนรุ่นต่อๆ ไป

การจัดตั้งกองทุน กยศ. จึงเป็นส่วนหนึ่งในการสร้างความเป็นธรรมให้กับสังคม ขณะเดียวกันความยั่งยืนของกองทุนที่จะต้องมีเงินหมุนเวียนให้อยู่รอดเพื่อโอกาสของคนรุ่นต่อๆ ไปได้กู้ยืมต้องขับเคลื่อนไปด้วยกันอย่างสมดุล

 

“บริการสาธารณะ – สัญญาทางแพ่ง – ผู้ค้ำประกัน”

 

แม้การศึกษาคือการจัดทำบริการสาธารณะ แต่ทุกวันนี้การกู้ยืมเงินเพื่อการศึกษาของไทยถูกจัดวางภายใต้กระบวนการทางกฎหมายแพ่ง ตั้งอยู่บนมุมมองของเอกชนทำสัญญากับเอกชน มีผู้กู้-ผู้ให้กู้-ผู้ค้ำประกัน

เมื่อรัฐเรียกเงินจากลูกหนี้ผู้กู้ยืมไม่ได้ ก็ไปดำเนินการไล่บี้กับผู้ค้ำประกัน-ฟ้องร้อง- บังคับคดี-ยึดทรัพย์สิน สะท้อนการบริหารจัดการของรัฐว่ามุ่งติดตามเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาด้วยวิธีคิดแบบธุรกิจ กล่าวคือรัฐต้องไม่เสีย ไม่ขาดทุน แสดงให้เห็นถึงการขาดมิติเรื่องจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งการใช้จ่ายเงินลักษณะนี้ รัฐต้องตระหนักว่าผลลัพธ์ที่ได้กลับคืนมา ไม่ได้สิ้นสุดที่ต้นเงินกู้และดอกเบี้ย แต่เป็นดอกผลในรูปของการ “สร้างคน”

เมื่อพิจารณาถึงกฎหมายกองทุน กยศ. ที่แก้ไขใหม่ปี 2560 ก็ไม่ได้ไปไกลกว่าการที่กองทุน กยศ. จะหาวิธีติดตามเอาเงินคืนมาจากลูกหนี้ รวมถึงผู้กู้ยืมก็ยังคงต้องมีผู้ค้ำประกันอยู่ แต่ไม่มีการหาวิธีให้ผลของการกู้ยืมกลับคืนมาอย่างมีประสิทธิภาพหรือตั้งคำถามว่าการมีผู้ค้ำประกันยังมีความจำเป็นแค่ไหน

ทั้งที่บทบาทของกองทุน กยศ. ภายหลังจากกองทุนได้จัดตั้งมาร่วม 20 ปี ควรไปในทิศทางที่ชัดเจนว่าทำอย่างไรจึงจะสร้างคนให้สอดคล้องกับการพัฒนาชาติ หาวิธีการให้เด็กมาเรียนในสาขาที่เป็นความต้องการของประเทศ โดยสร้างมาตรการจูงใจต่างๆ เช่น การให้กู้ยืมเงินแบบไม่คิดดอกเบี้ยหรือลดจำนวนเงินกู้ที่ต้องชำระคืนเหลือเพียงครึ่งเดียวหากเด็กคนใดกู้เงินเพื่อไปเรียนในสาขาที่ประเทศยังขาดแคลน

 

“กยศ. – ข้อเสนอเพื่ออนาคต”

 

เมื่อกองทุน กยศ. เป็นภารกิจที่รองรับการบริการสาธารณะด้านการศึกษา การนำวิธีการทางกฎหมายแพ่งมาบังคับใช้เพื่อให้รัฐสามารถตามเก็บเงินกู้ยืมทุกบาททุกสตางค์จนกระทบบุคคลที่ 3 หรือผู้ค้ำประกัน จึงเป็นเรื่องผิดฝาผิดตัว ไม่เกิดความเป็นธรรมและไม่สอดคล้องกับหลักการของกองทุน กยศ. ผู้เขียนมีข้อเสนอดังนี้

1. ยกเลิกระบบผู้ค้ำประกัน

ผู้ใดกู้ยืมเงิน รัฐควรไปจัดการตามเก็บเงินกับบุคคลนั้น ข่าวครูผู้ค้ำประกันหนี้ กยศ. ให้ลูกศิษย์ จนท้ายที่สุดถูกฟ้องบังคับคดี จะกลายเป็น “มาตรฐานความเสี่ยง” ของตัวผู้ค้ำประกันในอนาคต สร้างความลำบากให้กับผู้กู้ยืมรุ่นใหม่ที่สุจริต เพราะคงไม่มีผู้ค้ำประกันคนใดอยากลงเอยแบบครูที่ถูกรัฐยึดทรัพย์สินจนหมดเนื้อหมดตัว เมื่อหาผู้ค้ำประกันยากขึ้น การขอกู้ยืมย่อมลำบากขึ้น กระทบโอกาสในการเข้าถึงเงินกองทุน เป็นการซ้ำเติมคนที่ขาดโอกาสทางการศึกษาอย่างไม่จำเป็น

การที่รัฐยืนยันว่าเงินทุกบาทต้องไม่หล่นหาย เพราะเป็นเงินภาษีของประชาชนย่อมเป็นสิ่งดี แต่ควรปักหมุดตามเก็บเงินทุกบาทของคนไทยที่สูญหายจากการทุจริตคอร์รัปชั่น ในขณะที่การกู้ยืมเพื่อการศึกษาไม่ควรผูกมัดโอกาสของคนไม่มีเงินไว้กับการมีผู้ค้ำประกัน

การที่รัฐยึดโยงระบบผู้ค้ำประกันจนทำให้คนจำนวนหนึ่งไม่มีโอกาสได้เรียนหนังสือเนื่องจากหาผู้ค้ำประกันไม่ได้นั้น ในระยะยาวแล้ว สิ่งใดจะสร้างความเสียหายให้กับรัฐและสังคมโดยรวม มากกว่ากัน?

2. ผูกระบบติดตามหนี้

รัฐต้องดำเนินการบันทึกเลขบัตรประจำตัวประชาชนหรือเก็บข้อมูลที่จำเป็นของผู้กู้ยืมไว้ตั้งแต่เริ่มกระบวนการกู้ยืม และบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อยึดโยงไปถึงระบบการเสียภาษี ระบบประกันสังคมหรือระบบประกันสุขภาพของผู้กู้ยืมในอนาคต

การบูรณาการข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเป็นหน้าที่ของราชการไทยที่ต้องทำงานเชิงรุกมากขึ้น

ในหลายประเทศการชำระเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาและดอกเบี้ยเริ่มต้นเมื่อผู้กู้ยืมมีรายได้ถึงเกณฑ์ที่รัฐกำหนด[4] หากผู้กู้ยืมยังอยู่ในสถานะที่เงินได้ยังไม่เข้าเกณฑ์การเสียภาษี ภาระการชำระเงินต้นกู้พร้อมดอกเบี้ยจะยังไม่เกิดขึ้น

นอกจากนี้กรณีผู้กู้ยืมที่หลีกเลี่ยงการชำระหนี้ทั้งที่ตนเองมีศักยภาพในการชำระคืนเงินแก่รัฐได้ รัฐควรใช้วิธีสร้างความลำบากให้กับบุคคลเหล่านั้นผ่านทางเอกสารราชการ เช่น การไม่ต่อใบอนุญาตขับขี่หรือประสานไปยังบริษัทประกันภัย ห้ามขายประกันประเภทต่างๆ ให้กับลูกหนี้กลุ่มนี้

3. สร้างแรงจูงใจให้ลูกหนี้ชั้นดี

ผู้กู้ยืมหลายรายกู้ยืมเงินด้วยความตั้งใจที่จะสำเร็จการศึกษาอย่างรวดเร็ว หางานทำและรีบนำเงินชดใช้หนี้กลับคืนรัฐ รัฐต้องสร้างแรงจูงใจไปยังกลุ่มลูกหนี้ชั้นดีเหล่านี้ เช่น ผู้กู้ยืมคนใด เรียนจบเร็ว หนี้ที่กู้ยืมไปเมื่อเริ่มต้นการศึกษาอาจลดลงเหลือเพียงครึ่งหนึ่งที่ต้องชำระ

4. ลดหนี้ให้กับการทำงานที่เป็นประโยชน์สาธารณะ

เช่นเดียวกันกับการสร้างแรงจูงใจให้กลุ่มลูกหนี้ชั้นดีข้างต้น กรณีผู้กู้ยืมคนใดเข้าทำงานบางประเภทที่เป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ หรืออาสาลงไปทำงานยังพื้นที่ที่กันดานหรือเสี่ยงอันตราย รัฐควรมีมาตรการสนับสนุนลูกหนี้กลุ่มนี้ เช่น การหักลดหย่อนหนี้จากการกู้ยืมเพื่อการศึกษาบางส่วนให้

5. ทำงานแทนเงิน

แม้อัตราการว่างงานในประเทศจะต่ำ แต่การหางานทำได้ในแต่ละจังหวัดอาจไม่ใช่เรื่องง่าย กรณีลูกหนี้ กยศ. ที่ตกงานและไม่มีรายได้ แต่มีความตั้งใจที่ชดใช้หนี้ให้กับรัฐ บุคคลกลุ่มนี้รัฐควรดำเนินการแปลงหนี้และดอกเบี้ยให้เป็นแรงงาน ใช้มันสมองหรือศักยภาพของคนเหล่านี้แทน โดยรัฐเสนอหรือจัดหางานบางตำแหน่งในภาคส่วนต่างๆ ให้ทำเป็นการชั่วคราว เพื่อให้บุคคลเหล่านี้สามารถทยอยปลดเปลื้องภาระหนี้สินในรูปแบบอื่นนอกเหนือจากตัวเงิน

 

เชิงอรรถ

[1] มาตรา 54 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 กำหนดให้ “รัฐต้องดำเนินการให้เด็กทุกคนได้รับการศึกษาเป็นเวลาสิบสองปี ตั้งแต่ก่อนวัยเรียนจนจบการศึกษาภาคบังคับอย่างมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย”

[2] Student Loans Seventh Report of Session 2017-19, House of Commons Treasury Committee, 2018, P.4

[3] ข้อมูลจากนายชัยณรงค์ กัจฉปานันท์ ผู้จัดการกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ในการเสวนาเรื่อง “เรียน-กู้-ค้ำ-หนี้-หนี-บังคับ ความเป็นธรรมของกฎหมายกับนโยบายกองทุน กยศ.”,  คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, วันที่ 8 สิงหาคม 2561

[4] เช่น ประเทศออสเตรเลีย ดูที่นี่

Author

Aua-aree Engchanil

เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล - อาจารย์คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย