ศุภมิตร ปิติพัฒน์ เรื่อง
Shin Egkantrong ภาพประกอบ
การจัดการความมั่นคง เป็นโจทย์ใหญ่เรื่องหนึ่งของการศึกษาทางรัฐศาสตร์ ผมขอใช้บทความขนาดสั้นเดือนนี้นำเสนอแนวทางศึกษาการจัดการความมั่นคงจากความรู้ของสาขาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งสังกัดอยู่กับรัฐศาสตร์นะครับ
ในชั้นต้น การศึกษาแนวทางจัดการความมั่นคงอาจแบ่งออกได้เป็น 2 กลุ่มใหญ่ๆ งานกลุ่มแรกถือว่ามีเรื่องที่จัดอยู่ในข่ายเป็นประเด็นปัญหาด้านความมั่นคงชัดอยู่ก่อนแล้ว การศึกษาเกี่ยวกับเรื่องนี้จึงเน้นไปที่การเสนอทางเลือกเชิงยุทธศาสตร์ หรือข้อโต้แย้งและข้อจำกัด เกี่ยวกับแนวทางและเครื่องมือที่เหมาะสมสำหรับจัดการกับปัญหานั้นๆ ได้ดีที่สุดตามลักษณะเฉพาะในแต่ละแบบของมัน เช่น การป้องกัน การป้องปราม การถ่วงดุลอำนาจ การทูต ปฏิบัติการทางทหารในรูปแบบต่างๆ และการรักษาสันติภาพภายหลังการสู้รบยุติ เป็นต้น
ส่วนงานอีกกลุ่มหนึ่งเป็นการพิจารณาการจัดการความมั่นคงผ่านกระบวนการทางการเมือง และอำนาจตัดสินใจทางการเมืองในการเปลี่ยนเรื่องๆ หนึ่งให้กลายเป็นปัญหาความมั่นคงขึ้นมา เพื่อเปิดทางให้หน่วยงานที่มีหน้าที่ด้านนี้โดยตรงเข้ามาเป็นผู้รับผิดชอบ และใช้อำนาจหน้าที่และเครื่องมือที่มีอยู่จัดการกับเรื่องนั้นตามตรรกะการรักษาความมั่นคงของรัฐ และโดยเหตุผลแห่งรัฐ
นอกจากนั้น งานในกลุ่มหลังยังเสนอให้พิจารณาการจัดการความมั่นคงที่เป็นการย้อนกลับกระบวนการข้างต้น นั่นคือ การหาทางที่จะให้ความหมายและความเข้าใจในแบบอื่นๆ แก่เรื่องที่ถูกจัดว่าเป็นความมั่นคงของรัฐ ส่วนหนึ่งเพื่อทำให้สังคมเปลี่ยนการพิจารณาเรื่องนั้นผ่านเลนส์อันใหม่ที่ไม่ใช่เรื่องความมั่นคง หรือไม่มองเรื่องนั้นในมิติที่เป็นปัญหาความมั่นคงแต่เพียงด้านเดียว และอีกส่วนหนึ่งเป็นการหาทางถอนหรือลดบทบาทของหน่วยงานด้านความมั่นคงออกมาจากการจัดการเรื่องดังกล่าว เพื่อเปิดทางให้เรื่องนั้นดำเนินไปตามครรลองปกติของการเมือง นโยบายที่เป็นการแข่งขันระหว่างฝ่ายต่างๆ ในการรักษาผลประโยชน์ของตนหรือของสาธารณะ และใช้การตัดสินใจที่อาศัยหลักการและเหตุผลอื่น นอกเหนือจากเรื่องความมั่นคงและเหตุผลแห่งรัฐสำหรับจัดการกับปัญหาดังกล่าว
งาน 2 กลุ่มนี้จึงพิจารณาแนวทางการจัดการความมั่นคงในความหมายที่ต่างกันอยู่มาก งานกลุ่มแรก ซึ่งเน้นการเลือกยุทธศาสตร์กับมาตรการและเครื่องมือเชิงนโยบายเพื่อบรรลุเป้าหมายความมั่นคงแต่ละรูปแบบ สนใจความเป็นการเมืองของเรื่องความมั่นคงน้อยกว่างานกลุ่มหลัง หรือจำกัดวงของการเมืองไว้ที่การตัดสินใจกำหนดนโยบายและบทบาทของตัวแสดงต่างๆ ที่แข่งขันกันอยู่ในกระบวนการนโยบาย
ส่วนความเป็นการเมืองที่เป็นหัวใจของงานในกลุ่มหลัง เสนอให้พิจารณาเรื่องนี้ในความหมายเฉพาะ และมิได้หมายถึงแต่เพียงการแข่งขันระหว่างฝ่ายต่างๆ ในกระบวนการนโยบายเพื่อหาทางตอบสนองความต้องการและผลประโยชน์ของแต่ละฝ่ายเท่านั้น ในงานกลุ่มหลังซึ่งได้อิทธิพลความคิดของคาร์ล ชมิตต์ ความหมายสำคัญกว่านั้นของความเป็นการเมืองในปัญหาความมั่นคง คือ ความเป็นการเมืองในความหมายที่ใช้แบ่งแยกระหว่างพวกเราฝ่ายเรา กับฝ่ายที่เราถือว่าอยู่คนละพวก อีกทั้งยังเป็นศัตรูที่คุกคามคุณค่าที่สำคัญต่อการดำรงอยู่ของเรา หรือเป็นภัยอันตรายต่อคุณค่าที่ใช้นิยามความเป็นพวกเรา
ความเป็นการเมืองในความหมายของการแบ่งแยกระหว่างมิตร-ศัตรู ระหว่างความอยู่รอดของพวกเรากับภัยอันตรายจากพวกเขาที่มาคุกคาม ระหว่างการป้องกันตัวเองกับการขจัดหรือการตกเป็นฝ่ายถูกขจัด เปิดทางให้การพิทักษ์รักษาความมั่นคงแห่งรัฐที่สร้างขึ้นมาในความหมายของความเป็นการเมืองแบบนี้ ถูกนำมาใช้เป็นเหตุผลรองรับการจัดการความมั่นคงด้วยมาตรการขั้นเด็ดขาด การใช้กำลังบังคับ สกัดกั้น และปราบปราม ตลอดจนการประกาศสภาวะฉุกเฉินเพื่อภารกิจเหล่านั้น รวมทั้งอนุญาตให้ยกเว้นการตัดสินใจและการดำเนินการแบบ ‘พิเศษ’ เหล่านั้นจากการกำกับควบคุมหรือตรวจสอบถ่วงดุลในกระบวนการตามกฎหมายปกติ
การจัดการเปลี่ยนเรื่องหนึ่งให้กลายเป็นปัญหาความมั่นคง ที่จะย้ายเรื่องนั้นเข้ามาในแดนความรับผิดชอบของหน่วยงานด้านความมั่นคงของรัฐ และเปิดโอกาสให้ยกปัญหานั้นออกจากกระบวนการทางการเมืองปกติเข้ามาจัดการในสภาวะยกเว้น จำต้องอาศัยกระบวนการจัดการหลายอย่างมาช่วยทำให้เป็นไปได้หรือให้เกิดขึ้นมาได้ กระบวนการเหล่านั้นมักสัมพันธ์กับความกลัวและการจัดการกับความกลัวในสังคม ตั้งแต่การนำเสนออันตราย โดยใช้การรับรู้ ความรู้ ปฏิบัติการข่าวสาร ประวัติศาสตร์ ความทรงจำ การชี้นำความเข้าใจ การปลุกเร้าอารมณ์ ที่เชื่อมโยงภัยอันตรายนั้นเข้ากับแหล่งที่มาหรือกับฝ่ายที่เป็นศัตรู ไปจนถึงการระดมพลังในสังคมให้สนับสนุนการจัดการปัญหาที่กลายเป็นเรื่องความมั่นคงดังกล่าว ภายใต้เงื่อนไขของสภาวะยกเว้นจากการเมืองและกฎหมายตามปกติ โดยการกำหนดพื้นที่ ‘พิเศษ’ สถานการณ์ ‘พิเศษ’ รวมถึงการใช้อำนาจและมาตรการ ‘พิเศษ’ เพื่อหาทางลบอันตรายนั้นออกไป
อย่างไรก็ดี การจัดการให้เรื่องหนึ่งกลายเป็นเรื่องความมั่นคงและทำให้เรื่องนั้นเข้ามาอยู่ในสภาวะยกเว้นจากกฎหมายตามปกติ เพื่อที่จะได้จัดการด้วยอำนาจพิเศษ หรือด้วยกฎหมายพิเศษสำหรับปกป้องความมั่นคงแห่งรัฐแทนนั้น ก็มีอันตรายอยู่ในตัวเองด้วยเหมือนกัน เพราะมันมีโอกาสเป็นไปได้มากที่การจัดการความมั่นคงแบบนั้นจะก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิเสรีภาพ ไปจนถึงเป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน หรือกระทบคุณค่าและหลักการอื่นๆ ที่สำคัญต่อสถานะความชอบธรรมของรัฐ ของรัฐบาล และของระบอบการเมืองการปกครอง ทั้งในสายตาของประชาชนและการยอมรับของสังคมโลกได้มาก อีกทั้งไม่มีอะไรเป็นหลักประกันได้ว่า มาตรการเพื่อปกป้องความมั่นคงของรัฐในสภาวะยกเว้น จะสามารถจัดการแก้ไขปัญหาที่ถูกทำให้เป็นเรื่องความมั่นคงไปแล้วนั้นให้พ้นจากอันตรายได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในสภาวะยกเว้นที่ทำให้รัฐสูญเสียความชอบธรรมและการยอมรับของประชาชนโดยสมัครใจมากขึ้นทุกที
การคงไว้ซึ่งพื้นที่ ‘พิเศษ’ สถานการณ์ ‘พิเศษ’ และอำนาจกับมาตรการ ‘พิเศษ’ ในการจัดการปัญหาที่เห็นว่าเป็นเรื่องความมั่นคง จึงควรทำเท่าที่จำเป็นอย่างยิ่งยวดจริงๆ และต้องมียุทธศาสตร์ควบคู่กันไป สำหรับจัดการเปลี่ยนเรื่องนั้นไม่ให้เป็นปัญหาความมั่นคงตามตรรกะความเป็นการเมืองข้างต้น อันจะถูกใช้เป็นเหตุอ้างให้ต้องคงการจัดการเรื่องนั้นในสภาวะยกเว้นต่อไปไม่สิ้นสุด หากเป็นเช่นนั้น การจัดการความมั่นคงก็อาจลงเอยด้วยปฏิทรรศน์ (paradox) ที่ว่า ยิ่งทำอะไรให้เป็นเรื่องความมั่นคงมากขึ้นเท่าไร ก็จะยิ่งทำให้เรื่องนั้นตกอยู่ในความไม่มั่นคงมากขึ้นเท่านั้น
ขอย้อนกลับไปพิจารณางานกลุ่มแรกบ้างนะครับ งานกลุ่มนี้จะจำแนกลักษณะปัญหาความมั่นคงออกเป็นรูปแบบหรือประเภทต่างๆ แล้วพิจารณาว่าปัญหาความมั่นคงในแต่ละรูปแบบนั้น ต้องอาศัยยุทธศาสตร์แบบไหน และเลือกมาตรการกับเครื่องมือดำเนินยุทธศาสตร์อย่างไรจึงจะเหมาะกับปัญหาและขีดความสามารถที่มี เช่น ยุทธศาสตร์และเครื่องมือด้านการทหารนั้นเหมาะสำหรับจัดการภัยความมั่นคงรูปแบบเดิม ที่เป็นการป้องกันการรุกรานอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดนจากภายนอก หรือการแสวงหาพันธมิตรทางทหารเพื่อสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐในรูประบบความมั่นคงและการป้องกันร่วมกัน ก็เหมาะกับภัยคุกคามแบบนี้เช่นกัน
แนวทางจัดการความมั่นคงที่เป็นภัยคุกคามหรือเกิดมาจากความขัดแย้งระหว่างประเทศในรูปแบบเดิม ไม่ได้อาศัยแต่เฉพาะการรับมือด้วยมาตรการและเครื่องมือจัดการที่เป็นกำลังทหารเท่านั้น แต่ยังคำนึงถึงการจัดการเพื่อหาทางแก้ไขปัญหาเหล่านั้น หรือทำให้เกิดสภาวะเหมาะสมที่เอื้อให้การแก้ปัญหาเหล่านั้นโดยสันติวิธีเป็นไปได้สะดวกขึ้น แนวทางจัดการความมั่นคงรูปแบบเดิมจึงครอบคลุมเครื่องมือทางการทูตและมาตรการการทูตแบบต่างๆ รวมทั้งการสร้างหลักการ บรรทัดฐาน กฎเกณฑ์กติกา และเวทีหรือช่องทางการเจรจาขึ้นมาเป็นกลไกเชิงสถาบันระหว่างประเทศ สำหรับหารือแลกเปลี่ยนทัศนะและท่าทีเชิงนโยบายของกันและกัน สร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจต่อกัน วางกรอบสำหรับเป็นแนวปฏิบัติในความสัมพันธ์ระหว่างกัน และร่วมมือกันวางมาตรการป้องกันหรือแก้ไขเหตุที่จะทำให้ความขัดแย้งที่มีอยู่เดิมยกระดับหรือขยายตัว
นอกเหนือจากความมั่นคงและภัยคุกคามต่อรัฐในรูปแบบเดิมแล้ว ในปัจจุบันรัฐจำเป็นต้องหันมาให้ความสำคัญแก่การจัดการความมั่นคงเพื่อรับมือกับภัยรูปแบบใหม่ๆ ที่ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงปลอดภัยของประชาชน ซึ่งถ้าเกิดขึ้นแล้วก็มักสร้างความเสียหายในวงกว้างได้มาก
หัวใจสำคัญในการจัดการปัญหาความมั่นคงแบบใหม่นี้ อยู่ที่การสร้างสมรรถนะความเข้มแข็งของประชาชนนั้นเอง เป็นหลักในการป้องกันตัวเองให้พึ่งตัวเองได้ก่อน และให้ช่วยเหลือกันและกันได้ ในการรับมือกับภัยความมั่นคงหรือในยามเกิดภัยพิบัติที่มีผลกระทบโดยตรงต่อสวัสดิภาพ ชีวิต และทรัพย์สินของประชาชน คนที่เข้าใจโจทย์ความมั่นคงแบบใหม่จึงกำหนดยุทธศาสตร์จัดการความมั่นคง ในรูปของการช่วยให้เกิดการประสานพลังและเครื่องไม้เครื่องมือในการทำงานร่วมกันระหว่างภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งการเตรียมพร้อมแผนงานและสมรรถนะของกำลังคนทั้งในภาครัฐและจิตอาสาของประชาชน การซ้อมระบบปฏิบัติการร่วมกัน และการเรียนรู้เพื่อปรับปรุงจากปฏิบัติการก่อนๆ รวมทั้งการจัดทำแผนสำรองสำหรับกรณีที่การปฏิบัติตามแผนงานหลักเกิดเหตุขัดข้อง
งานเกี่ยวกับการจัดการความมั่นคงในกลุ่มแรกนี้ แม้จะแตะเรื่องความเป็นการเมืองไม่มากนักก็จริง แต่ก็ให้ทางเลือกยุทธศาสตร์และแนวทางจัดการความมั่นคงจำนวนหนึ่ง ที่อาจนำมาใช้เปลี่ยนปัญหาความมั่นคงเรื่องหนึ่งให้พ้นอันตรายจากความไม่มั่นคง และช่วยให้เรื่องนั้นพ้นออกมาจากการเป็นปัญหาความมั่นคงในสภาวะยกเว้นได้ ถ้าหากหน่วยงานฝ่ายความมั่นคงรู้ที่จะพิจารณาจัดการความมั่นคงโดยแยบคาย
