ตลอดกว่า 19 ปีของสถานการณ์ในจังหวัดชายแดนใต้ สังคมไทยคุ้นชินกับความรุนแรงในพื้นที่ชายแดนใต้มากขึ้น ข่าวความรุนแรงที่เกิดขึ้น หากเป็นกรณีเล็กก็แทบไม่ได้รับความสนใจเลย หรือต่อให้เป็นกรณีใหญ่ก็มีพื้นที่อยู่ในหน้าสื่อไม่กี่วันก็เงียบไป ในด้านหนึ่ง การรับรู้ที่น้อยลงเป็นมาจาก วงจรความรุนแรงมีแนวโน้มที่จะลดลงมาตลอดอย่างต่อเนื่อง แต่ในอีกด้านหนึ่ง เป็นผลมาจากทิศทางในการทำงานของรัฐในกาลดทอน ‘ความเป็นการเมือง’ ของปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้เอง
นับตั้งรัฐประหาร 2557 ปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้ถูกทำให้เป็นเรื่องเฉพาะมากขึ้น ในแง่พื้นที่ ปัญหาชายแดนใต้มีแนวโน้มจะมองว่าเป็นเรื่องของ 3 จังหวัด – ปัตตานี นราธิวาส ยะลา ไม่ได้เกี่ยวข้องกับพื้นที่อื่นของประเทศ ในแง่ลักษณะปัญหาก็ถูกทำให้เป็นเรื่องของความมั่นคงเป็นสำคัญ ในส่วนของผู้รับผิดชอบ กองทัพกลายเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักที่มีอำนาจในการบริหารจัดการงบประมาณ นโยบาย โครงการ และปฏิบัติการหลักโดยทั้งหมด
คำถามที่ต้องคิดต่อคือ การทำให้ปัญหาและนโยบายสันติภาพชายแดนใต้เป็นเรื่องเฉพาะคือแนวทางที่ถูกต้องแล้วหรือไม่ เพราะอย่างน้อยที่สุด งบประมาณกว่า 500,000 ล้านบาทที่รัฐไทยทุ่มลงไปเพื่อแก้ปัญหาชายแดนใต้ในตลอด 20 ปี ก็เป็นภาษีของคนทุกคน ไม่ต้องพูดถึงว่าการลดทอนความเป็นการเมืองในนโยบายสันติภาพชายแดนใต้นั้นแยกไม่ออกกับการขยายตัวของกองทัพในการเมืองภาพใหญ่ด้วย
101 ชวน ผู้ช่วยศาตราจารย์ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี ผู้อำนวยการศูนย์เฝ้าระวังสถานการณ์ภาคใต้ (Deep South Watch) และอาจารย์นักวิจัยประจำสถานวิจัยความขัดแย้งและความหลากหลายทางวัฒนธรรมภาคใต้ (CSCD) มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี อัปเดตสถานการณ์ชายแดนใต้ ประเมินการแก้ปัญหาในรัฐบาลประยุทธ์ และวิเคราะห์นโยบายสันติภาพชายแดนใต้ในสมรภูมิการเลือกตั้ง 2566
ถึงเวลาคืนการเมืองให้กับนโยบายสันติภาพชายแดนใต้
ในปี 2562 ซึ่งเป็นปีเลือกตั้งครั้งก่อน และเป็นปีที่ 15 ของความรุนแรงในชายแดนใต้ คุณเขียนบทความวิเคราะห์รูปแบบและวงจรของการก่อเหตุความรุนแรงที่ชายแดนใต้ไว้อย่างชัดเจน ผ่านมาแล้ว 4 ปี สถานการณ์ชายแดนใต้ยังคงเหมือนเดิม หรือแตกต่างออกไปอย่างไร
ในภาพใหญ่ สถานการณ์ยังคงขึ้นๆ ลงๆ และมีวงจรของความรุนแรงคล้ายเดิม โดยความรุนแรงจะเพิ่มสูงขึ้นในช่วงเหตุการณ์สำคัญ เช่น ช่วงเดือนรอมฎอน การเปลี่ยนแปลงรัฐบาล การเปลี่ยนตัวผู้บริหารในพื้นที่ แม่ทัพภาค เลขาธิการ ศอ.บต. (ศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้) หรือเปลี่ยนผู้นำคณะการเจรจาสันติภาพ หลังจากนั้นก็จะลดต่ำลงเป็นวงจรแบบนี้
อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่า แม้ความรุนแรงจะเกิดขึ้นเป็นวงจร แต่ความถี่ของเหตุการณ์ความไม่สงบไม่ว่าจะเป็นการยิงปะทะ การวางระเบิด หรือวางเพลิง มีทิศทางลดลงอย่างชัดเจนตั้งแต่ปี 2556 เป็นต้นมา เมื่อพิจารณาดูแล้วพบว่ามีปัจจัยหลักอยู่ 2 ประเด็น ประเด็นแรกคือการเริ่มต้นการพูดคุยสันติภาพ ซึ่งเริ่มต้นในปี 2556 สมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์และดำเนินมาอย่างต่อเนื่องถึงรัฐบาล คสช. และรัฐบาลประยุทธ์ ในระหว่างทางแม้จะมีการเปลี่ยนคณะเจรจาและคนเจรจา แต่นโยบายยังเดินหน้าก็ถือว่าไม่มีอะไรเลี่ยนแปลง
ประเด็นที่สอง รัฐจัดการควบคุมสถานการณ์อย่างเข้มข้นมากขึ้น โดยทุ่มทรัพยากรลงไปในพื้นที่เป็นจำนวนมหาศาล ตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา รัฐใช้งบประมาณแผ่นดินในการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนใต้รวมกันแล้วคิดเป็นเงินกว่า 5 แสนล้านบาท เฉลี่ยปีละกว่า 30,000 ล้านบาท ยิ่งในช่วงหลังทิศทางของงบประมาณก็มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะหลัง คสช. เข้ามายึดอำนาจ กราฟของงบประมาณก็เพิ่มขึ้นมาตลอด บางปีสูงขึ้น 40,000 ล้านบาทเลยทีเดียว เมื่อเข้าไปดูไส้ในก็พบว่ากว่าครึ่งของงบประมาณเป็นงบประมาณด้านการทหาร ซึ่งครอบคลุมกองกำลังติดอาวุธของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นทหาร อสส. ทหารพราน รวมกันแล้วคิดเป็น 50,000-60,000 คน นอกจากทรัพยากรแล้ว ก็มีใช้กฎหมายพิเศษทั้งกฎอัยการศึกและ พ.ร.ก. ฉุกเฉิน เข้ามาจัดการด้วย
กล่าวโดยสรุป ความรุนแรงที่ลดลงเกิดจากสองขา ขาหนึ่งคือการพูดคุย อีกขาหนึ่งคือการควบคุมด้านความมั่นคงที่เข้มงวดขึ้น แต่ภายใต้ทิศทางที่ลดลง ก็ยังมีวงจรความรุนแรงตามสถานการณ์อยู่
แนวโน้มความรุนแรงที่ลดลงสะท้อนว่าการดำเนินแนวทางแบบที่เป็นทั้ง ‘พิราบ’ และ ‘เหยี่ยว’ ไปพร้อมๆ กันถือว่ามาถูกทางแล้วไหม
ดูเผินๆ การไม่ได้ควบคุมเข้มอย่างเดียว แต่ใช้การเจรจาด้วย น่าจะมาถูกทาง ยิ่งใช้แล้วปัญหาลดลงด้วย ยิ่งทำให้หลายคนมั่นใจ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ต้องดูว่าการแก้ปัญหานั้นแก้ที่รากเหง้าหรือเปล่า เพราะการแก้ปัญหาโดยสันติภาพที่แท้จริงจะต้องแก้ที่รากเหง้าด้วย ต้องค้นหาปมความขัดแย้งให้เจอ เห็นโครงสร้างของปัญหาในพื้นที่ว่าอยู่ตรงไหน
รากเหง้าของปัญหาในพื้นที่ชายแดนใต้คือ ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจและสังคม ความอยุติธรรมต่างๆ และการกดทับทางอัตลักษณ์ หรือที่ในทางวิชาการเรียกว่า ‘ความรุนแรงเชิงโครงสร้าง’ ซึ่งเป็นชนวนสำคัญในการทำให้ความรุนแรงเชิงกายภาพปะทุออกมา ความรุนแรงเชิงโครงสร้างมักเป็นสิ่งที่มองเห็นด้วยตาเปล่าได้ยาก เลยทำให้ถูกแก้ได้ยากด้วย
ยกตัวอย่างเช่น ในเรื่องของโครงสร้างเศรษฐกิจ จังหวัดชายแดนภาคใต้ จังหวัดปัตตานี ยะลา นราธิวาส ถือว่าเป็นพื้นที่ความยากจนมากที่สุดของประเทศ ในขณะที่คุณภาพชีวิตของคนในพื้นที่ด้อยตามไปด้วย เช่น โครงสร้างพื้นฐานอย่างน้ำสะอาดก็ยังเข้ากันไม่ถึงทั่ว การศึกษาก็มีคุณภาพต่ำมาก ผลสอบคะแนนโอเน็ตของระดับประเทศของสามจังหวัด (ปัตตานี ยะลา นราธิวาส) เป็นกลุ่มที่ต่ำที่สุดของประเทศ อัตราการตายของทารกแรกเกิดก็สูงกว่าที่อื่น ตัวชี้วัดเหล่านี้สะท้อนชัดเจนว่า การพัฒนาในพื้นที่มีปัญหา ซึ่งน่าสนใจว่ารัฐทุ่มทรัพยากรลงไปแล้วกว่า 5 แสนล้านบาท แต่ความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตของผู้คนไม่ดีขึ้นเลย ก็ยังเป็นข้อสงสัยกันอยู่ว่าเงินหายไปไหน
นอกจากนี้ มาตรการที่รัฐใช้ยังกลับกลายเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างเสียเอง โดยเฉพาะกฎหมายพิเศษอย่างกฎอัยการศึกและ พ.ร.ก.ฉุกเฉิน ในด้านหนึ่งรัฐอ้างว่ามีความจำเป็นที่ต้องใช้มาตรการในการจัดการพื้นที่อย่างเข้มข้น แต่ในอีกด้านหนึ่ง กฎหมายพิเศษเหล่านี้ก็ละเมิดสิทธิของประชาชน ที่ผ่านมามีกรณีร้องเรียนเป็นจำนวนมากเรื่องการวิสามัญฆาตกรรม ซึ่งค่อนข้างชัดเจนว่าการตายจากการปฏิบัติการของเจ้าหน้าที่ค่อนข้างสูง โดยเจ้าหน้าที่อ้างเป็นการปฏิบัติตามขอบเขตกฎหมาย ที่ผ่านมารัฐบาลก็พยายามแก้เรื่องนี้ โดยระมัดระวังไม่ให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนหรือว่าการปฏิบัติการที่รุนแรงเกินควร แต่ก็ควบคุมได้บางส่วน หลายส่วนแก้ไม่ตก
ในระยะหลัง การเจรจาสันติภาพก็เริ่มเห็นตรงกันมากขึ้นว่า ต้องแก้ปัญหาทั้งหมดไปพร้อมกัน ฝ่ายที่เห็นต่างจากรัฐ ซึ่งมี BRN เป็นตัวหลักก็เสนอให้มีการแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างด้วย นอกจากนี้ การศึกษาหารือกับประชาชนก็เริ่มเห็นแล้วว่ามีการพูดถึงข้อเสนอเหล่านี้มากขึ้น ตรงนี้ถือว่าเป็นหัวใจที่สำคัญ
การที่คู่ขัดแย้งของรัฐเสนอให้แก้ปัญหาเชิงโครงสร้างความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรม เป็นสิ่งที่ปรากฏตั้งแต่แรกหรือเป็นการข้อเสนอที่เกิดขึ้นภายหลัง หากเป็นกรณีหลัง เราพอจะบอกได้ไหมว่ามีการตกผลึกเรื่องนี้กันในระดับหนึ่งหลังจากความขัดแย้งเกิดขึ้นมาเกือบ 20 ปี
เป็นการตกผลึกร่วมกัน ซึ่งฝ่ายรัฐก็ยอมรับในเรื่องมากขึ้นด้วย ในช่วงแรกการแก้ปัญหาชายแดนใต้มักพุ่งเป้าไปที่การยุติความรุนแรงอย่างเดียว ในช่วงปี 2556-2558 ซึ่งเป็นช่วงแรกของการพูดคุยสันติภาพ ข้อโต้แย้งเกิดขึ้นเมื่อ BRN เสนอว่า ต้องแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำและการกดทับเชิงวัฒนธรรมก่อน แล้วความรุนแรงจะลดลง แต่ทางรัฐบาลบอกว่าต้องยุติความรุนแรงก่อนจึงจะคุยกันต่อได้ ไม่ได้ตกผลึกทั้งคู่
นอกจากนี้ ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา ทั้งสองฝ่ายเริ่มตกผลึกด้วยกันว่าสารัตถะในการแก้ไขความรุนแรงมี 3 ประเด็นใหญ่
ประเด็นแรกคือการยุติความรุนแรงหรืออย่างน้อยลดความรุนแรงเป็นสิ่งที่ทั้งฝ่ายรัฐและประชาชนในพื้นที่ต้องการ ดังนั้น คู่ขัดแย้งทั้งสองต้องลดความเป็นปฏิปักษ์ทางการทหาร
ประเด็นที่สองคือการสื่อสารกับประชาชน (public communication) และการพูดคุยกับประชาชนแบบมีส่วนร่วม (public consultation) มีส่วนสำคัญในการลดความรุนแรง พูดแบบเป็นรูปธรรมคือการแก้ปัญหาหรือดำเนินการใดๆ ต้องมีการปรึกษากับประชาชนก่อน ซึ่งทั้งรัฐและ BRN เองก็ยอมรับข้อนี้และดำเนินการกับมวลชนฝ่ายตัวเอง ซึ่งอาจทำให้เกิดกระบวนการและกลไกอื่นตามมาอีก เช่น การมีกลไกการปรึกษาหารือกับประชาชน ตรงนี้สำคัญมาก เพราะถ้าจบแค่รัฐกับคู่ขัดแย้งคุยกัน ประชาชนก็ไม่รู้เรื่องอยู่ดี
ประเด็นที่ 3 ก็คือการหาทางออกในทางการเมือง (political solution) เมื่อตกผลึกกันแล้วว่า รากของความขัดแย้งอยู่ที่ปัญหาเชิงโครงสร้างทั้งหลาย การแก้ปัญหาจึงต้องใช้กระบวนการในทางการเมืองในการจัดการ ซึ่งตรงนี้ก็รวมถึงเรื่องใหญ่ๆ ที่มีการถกเถียงกัน เช่น รูปแบบการปกครองแบบพิเศษ การกระจายอำนาจ นโยบายเศรษฐกิจและการพัฒนา จะเห็นว่าเรื่องพวกนี้เป็นไม่ใช่เรื่องที่การทหารจะจัดการได้
ความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของประเทศไทยทั้งประเทศ ไม่ใช่แค่พื้นที่ชายแดนใต้เท่านั้น อะไรทำให้ปัญหาในพื้นที่ชายแดนใต้มีความเฉพาะตัว
คำตอบที่ชัดมากที่สุดคือ ความรุนแรงเชิงโครงสร้างในที่อื่นไม่มีการใช้อาวุธในการตัดสิน ไม่มีการยิง และไม่มีการใช้ระเบิด และมักจะหยุดเพียงแค่การเรียกร้องของประชาชนและรัฐก็อาจจัดการคนเห็นต่างด้วยเครื่องมือทางกฎหมาย ความรุนแรงก็ไม่เกิดขึ้น
คำถามที่ต้องคิดต่อคือ แล้วอะไรที่ทำให้ความขัดแย้งในชายแดนใต้กลายเป็น ‘ความไม่สงบ’ (insurgency) ซึ่งเป็นความขัดแย้งอีกระดับหนึ่ง ตรงนี้เป็นปัจจัยเฉพาะในพื้นที่ซึ่งมีเชื้อที่อาจจะนำไปสู่ความรุนแรงอยู่ก่อนแล้ว ซึ่งเป็นเรื่องของประวัติศาสตร์ปัตตานีและเรื่องราวในอดีต ซึ่งมีความขัดแย้งอยู่ก่อนแล้ว
ในภาพใหญ่ คล้ายกับว่านโยบายรัฐในการแก้ไขปัญหาความรุนแรงในพื้นที่ดูมีความเป็นต่อเนื่องเป็นเนื้อเดียวกันดี แต่ในอีกด้านหนึ่ง คุณก็ย้ำให้เห็นว่าการแก้ปัญหาในพื้นที่เป็นเรื่องของนโยบายและการเมือง ที่สุดแล้วการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองทั้งจากรัฐบาลยิ่งลักษณ์มาเป็น คสช. สู่รัฐบาลเผด็จการครึ่งใบแบบประยุทธ์ 2 นี้ส่งผลต่อนโยบายบ้างไหม
มีความต่างในความเหมือน ต้องเข้าใจว่าปัญหาชายแดนใต้มีการจัดการแบบเฉพาะตัว โดยมี ศอ.บต. ซึ่งตั้งมาตั้งแต่ปี 2524 ในยุคพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นองค์กรพิเศษที่ทำหน้าที่ดูแล โดย ศอ.บต. มีกฎหมายรองรับ ฐานะเทียบเท่ากับกระทรวง เลขาธิการ ศอ.บต. เป็นข้าราชการระดับ 11 เหมือนปลัดกระทรวงและรับรองโดยนายกฯ โดยตรง อีกหนึ่งความเฉพาะตัวคือ อำนาจของทหารในพื้นที่จะสูงกว่าพื่นที่อื่น โดยเฉพาะกองทัพภาคที่ 4 มีอำนาจมาก หากใครติดตามข่าวในพื้นที่จะได้ยินชื่อหน่วยงานกองทัพภาคที่ 4 ส่วนหน้า กอ.รมน.ภาค 4 ส่วนหน้า องค์กรเหล่านี้มีบทบาทและอำนาจมาก
การรัฐประหารส่งผลต่อการทำงานส่วนนี้โดยตรง ความต่างสำคัญเพราะรัฐบาลพลเรือนจะใช้ ศอ.บต. ซึ่งเป็นองค์กรพลเรือนในการจัดการปัญหา แต่ในประกาศคำสั่งคสช. ที่ 98/2557 คสช. ใช้อำนาจปรับโครงสร้างอำนาจให้ กอ.รมน. ภาค4 ส่วนหน้ามีอำนาจมากขึ้นและมากกว่า ศอ.บต. ด้วย ภายใต้โครงสร้างการบริหารจัดการแบบที่เป็น กอ.รมน. ภาค 4 จึงเป็นเครื่องมือทางนโยบายของรัฐ มีอำนาจในการกำหนดนโยบาย แผน โครงการ และงบประมาณทุกอย่าง และทำงานโดยตรงกับคณะกรรมการขับเคลื่อนการแก้ไขปัญหาจังหวัดชายแดนภาค (คปต.) ที่ คสช. ตั้งขึ้น มีรองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคง ซึ่งก็คือพลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ เป็นประธาน
การเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารจัดการส่งผลต่อการทำงานอย่างมาก นี่เป็นส่วนหนึ่งที่เงินงบประมาณในเรื่องภาคใต้เพิ่มสูงขึ้นในช่วง 7-8 ปีที่ผ่านมา กลไกนี้ทำให้ฝ่ายความมั่นคงมีบทบาทนำอย่างชัดเจน หน่วยงานพลเรือนทุกหน่วยหากต้องทำโครงการหรือของบประมาณจะต้องผ่านการกลั่นกรองโดย กอ.รมน. ภาค 4 ส่วนหน้า โครงสร้างนี้เมื่อบวกกับอำนาจในเชิงกฎหมายพิเศษเท่ากับว่าอำนาจถูกกระชับเข้าไปอยู่กับฝ่ายความมั่นคงทั้งหมดเลย
ในด้านความมั่นคงที่เข้มข้นขึ้นพอจะเห็นภาพ แต่ในด้านการเจรจาสันติภาพกระทบมากไหม
ต้องยอมรับว่ามีส่วน นอกจากคำสั่ง คสช. ที่ 98/2557 แล้ว ในปีเดียวกันพลเอกประยุทธ์ออกคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 206 ว่าด้วยเกี่ยวกับการพูดคุย ‘สันติสุข’ ซึ่งคำสั่งสำนักนายกฯ บอกเลยว่าให้ใช้คำนี้ ‘การพูดคุยสันติสุข’ จึงเป็นคำที่ถูกใช้ใน 7-8 ปีที่ผ่านมา จากนั้นก็เกิดโครงสร้าง ‘คณะพูดคุยเพื่อสันติสุขชายแดนใต้’ ขึ้นมา ซึ่งเป็นระบบการจัดการคณะพูดคุย 3 ระดับ ระดับบนนายกรัฐมนตรีเป็นคนคุมนโยบาย ระดับกลางคือคณะพูดคุย ซึ่งปัจจุบันหัวหน้าคณะพูดคุยคือพลเอกวัลลภ รักเสนาะ และระดับที่ 3 คือคณะประสานงานระดับพื้นที่ การทำงานก็จะเป็นระดับบนคุยกันแล้วระดับล่างรับมาประสานงานต่อ โดยมีแม่ทัพภาคที่ 4 เป็นหัวหน้าคณะที่ปรึกษา เรียกว่าเป็นการทำให้ระบบเชื่อมต่อเป็นเนื้อเดียวกัน
ถ้าพิจารณาจากโครงสร้างและการทำงานแล้วจะเห็นความคิดเบื้องหลังว่า การจะพูดคุยไม่ว่าจะเป็นเรื่องอะไรก็ตาม ทหารต้องเป็นคนคุย นี่คือการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญมาก เพราะอำนาจด้านจัดการนโยบายเป็นของทหาร อำนาจทางกฎหมาย และอำนาจในการพูดคุย นั้นถูกรวบเข้าไปเป็นของทหารหมดเลย
ฝ่ายความมั่นคงอ้างได้ไหมว่า โครงสร้างแบบนี้ทำให้การแก้ไขปัญหามีความเป็นเอกภาพและมีประสิทธิภาพ
ประสิทธิภาพและเอกภาพเป็นเรื่องของการบริหารจัดการ อันที่จริงการทำงานภายใต้ระบบนี้ในช่วงแรกก็มีปัญหาอยู่พอสมควร หัวหน้าคณะพูดคุยคนแรกในสมัย คสช. คือ พลเอกอักษรา เกิดผล ก็ไม่ได้ทำงานอย่างราบรื่น พูดกันตรงๆ คือ ทำงานไม่ค่อยเข้าขากันกับแม่ทัพภาคที่ 4 คนหนึ่งอยู่กรุงเทพฯ อีกคนอยู่ในพื้นที่ การดำเนินการหลายอย่างค่อนข้างตะกุกตะกัก จนถึงขั้นที่พลเอกประยุทธ์ต้องตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นมาสนับสนุนคือ ‘คณะผู้แทนพิเศษของรัฐบาลในการแก้ปัญหาทางใต้’ ซึ่งประกอบไปด้วยอดีตแม่ทัพภาคที่ 4 และอดีตเลขา ศอ.บต. เพื่อทำหน้าที่เชื่อมต่อให้เกิดการบูรณาการ ซึ่งต่อมาคณะผู้แทนนี้ก็ลดบทบาทลงเพราะไม่เวิร์ก
แต่เรื่องที่สำคัญกว่านั้นคือ โครงสร้างอำนาจและเครื่องมือนโยบายที่ คสช. สร้างขึ้นและเป็นมรดกตกทอดมาถึงปัจจุบันนั้นมาถูกทางหรือไม่ ถ้าเราเชื่อว่าการแก้ปัญหาสันติภาพ ต้องแก้โดยพลเรือน โอเค อย่างไรเสียเราก็คงไม่สามารถมองข้ามทหารและความมั่นคงในพื้นที่ได้ แต่ว่าอย่างน้อยสถานภาพและบทบาทของพลเรือนและข้าราชการฝ่ายพลเรือนต้องมีมากขึ้น ต้องขึ้นมามีสถานะและอำนาจใกล้เคียงกันกับฝ่ายทหาร ไม่ใช่อยู่ภายใต้โครงสร้างอำนาจทหารแบบที่เป็นอยู่
ในช่วง 4-5 ปี หลัง โลกถูกดิสรัปต์หนักๆ หลายครั้ง ทั้งการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี และการแพร่ระบาดของโควิด-19 ปรากฏการณ์เหล่านี้ส่งผลต่อสถานการณ์ใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ไหม
โควิด-19 มีผลกระทบด้านลบอย่างมาก เพราะส่งผลโดยตรงต่อคุณภาพชีวิตของผู้คนในพื้นที่โดยตรง ทั้งคนป่วย เสียชีวิต และผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นจากการปิดเมือง ในส่วนของความรุนแรงอาจถือว่าส่งผลทางบวก โดยเฉพาะปี 2563 ซึ่งเป็นปีที่โควิดระบาดรุนแรงมาก ตัวชี้วัดความถี่ของเหตุการณ์ความไม่สงบลดลงมากที่สุดในรอบเกือบ 20 ปีเลย อย่างไรก็ตาม การลดลงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจ เพราะขบวนการ BRN ประกาศชัดว่าจะไม่มีปฏิบัติการความรุนแรงในช่วงโรคระบาด ไม่อยากให้ประชาชนเดือดร้อน
อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่าการแก้ไขปัญหาโควิดทำให้รัฐได้รับความไว้วางใจเพิ่มมากขึ้นจากมวลชนและชุมชนเพิ่มมากขึ้น ก่อนหน้าที่โควิดจะระบาด ทหารคือคนที่มีอำนาจสูงสุดในพื้นที่และความไว้วางใจของคนในพื้นที่ถือว่าต่ำมาก แต่ในช่วง 2 ปีที่โควิดแพร่ระบาด กลไกรัฐด้านอื่นๆ โดยเฉพาะด้านสาธารณะสุขอย่าง อสม. ได้เข้าไปมีบทบาทในแก้ปัญหาและช่วยจัดการในชุมชนต่างๆ ได้ค่อนข้างลงตัวในพื้นที่ และสามารถช่วยให้ชุมชนป้องกันและรับมือกับโรคได้ค่อนข้างดี ตรงจุดนี้ทำให้ประชาชนเริ่มกลับมาไว้วางใจมากขึ้น
ตรงนี้เป็นตัวสะท้อนได้ไหมว่า ถ้าแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างได้ สถานการณ์ในพื้นที่น่าจะดีขึ้นจริง
ถ้าหน่วยงานรัฐทำหน้าที่ได้มีประสิทธิภาพจริง แก้ปัญหาได้จริง ประชาชนก็ยอมรับมากขึ้น จริงอยู่ว่าความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อรัฐไม่ได้ฟื้นกลับมาจนสูงลิ่ว แต่ถ้าเปรียบเทียบกับสถานการณ์ที่เป็นอยู่ ตรงนี้ก็ถือว่าฟื้นฟูกลับมาได้พอสมควร
เมื่อโควิดผ่านพ้นไป สถานการณ์ความรุนแรงก็กลับมาเป็นปกติไหม
ในปี 2564 ความรุนแรงเริ่มกลับมาสูงอีกครั้ง แต่ก็ไม่มากเท่ากับแต่ก่อน สาเหตุส่วนหนึ่งเป็นเพราะในช่วงที่ BRN หยุด แต่ฝ่ายความมั่นคงไทยไม่ได้หยุดด้วย ตอนนั้นสื่อมวลชนไปถามแม่ทัพภาค 4 ว่าฝ่ายขบวนการยุติชั่วคราวแล้ว ฝ่ายเจ้าหน้าที่ความมั่นคงจะเอาอย่างไร ซึ่งก็ได้คำตอบว่า เจ้าหน้าที่จะยังคงบังคับใช้กฎหมายตามปกติ ดังนั้น เหตุการณ์ตั้งแต่ปี 2563 ส่วนใหญ่จะเป็นการปิดล้อมตรวจค้นและการวิสามัญฆาตกรรมของเจ้าหน้าที่ หลังจากปี 2564 ความรุนแรงก็เริ่มกลับมา มีระเบิด และปฏิบัติการตอบโต้ เพิ่มขึ้นมาเรื่อยๆ
นอกจากโควิดแล้ว ในปี 2563 ยังมีเหตุการณ์ใหญ่ทางการเมืองในประเทศไทยนั่นคือ การเกิดขึ้นของม็อบคนรุ่นใหม่และคณะราษฎร 2563 ซึ่งมีเรียกร้องที่แหลมคมอย่างการปฏิรูปสถาบันกษัตริย์ และเปิดเพดานข้อถกเถียงในการเมืองไทยไปอีกขึ้นหนึ่ง ประเด็นความเคลื่อนไหวจากส่วนกลางส่งผลมากน้อยแค่ไหนต่อพลวัตการเมืองในชายแดนใต้
แม้คนในพื้นที่จะสนใจติดตามการเมืองของม็อบเยาวชน แต่น่าสนใจว่ากระแสการเคลื่อนไหวของส่วนกลางไม่มีผลอะไรต่อการถกเถียงและการต่อสู้ที่นี่เลย ประเด็นสำคัญในพื้นที่ยังคงเป็นเรื่องการต่อสู้ อัตลักษณ์ วัฒนธรรม ชาติพันธุ์ ศาสนา ส่วนฝ่ายขบวนการ BRN หรือขบวนการอื่นที่เกี่ยวข้องกับเหตุการเมืองความไม่สงบภาคใต้ก็ไม่มีการพูดถึงเรื่องนี้
พูดให้ถึงที่สุด คนที่อยู่ตรงใจกลางความขัดแย้งเรื่องชายแดนใต้มีแนวโน้มจะมองว่า เรื่องที่เกิดขึ้นในส่วนกลางเป็นเรื่องที่ไกลตัว เช่น คนที่สู้เรื่องอัตลักษณ์บางคนก็พูดเลยว่า “เป็นเรื่องของคนไทย” ซึ่งในด้านกลับก็คล้ายกับการที่คนนอกพื้นที่ไม่ได้คิดว่าปัญหาชายแดนใต้เกี่ยวข้องอะไรกับเขาโดยตรง
ปัญหาชายแดนใต้ถูกทำให้เป็นปัญหาเฉพาะไปแล้วหรือเปล่า ทั้งในแง่ของผู้ได้รับผลกระทบและในแง่ของคนที่มีหน้าที่บริหารจัดการ ซึ่งตัวชี้วัดหนึ่งคือแทบไม่มีพรรคการเมืองไหนเสนอวาระเรื่องชายแดนใต้เป็นนโยบายหาเสียงหลักเลย
ต้องยอมรับว่าสถานการณ์ในพื้นที่จังหวัดชายแดนใต้ไม่ได้เชื่อมต่อโดยตรงกับชีวิตประจำวันของคนจากพื้นที่อื่น โดยเฉพาะส่วนกลาง พรรคการเมืองที่ได้เสียงส่วนใหญ่ในพื้นที่คือ พรรคประชาชาติ ซึ่งชูนโยบายอัตลักษณ์ ชาติพันธุ์ และศาสนา เป็นแคมเปญหลัก
อย่างไรก็ตาม การที่นโยบายจังหวัดชายแดนใต้ไม่เชื่อมต่อกับการเมืองในพื้นที่อื่นเพิ่งเกิดขึ้นในยุค คสช. เป็นต้นมา ในช่วงก่อนรัฐประหาร 2557 ประเด็นร่วมกันของชายแดนใต้กับภาคอื่นคือการกระจายอำนาจและรูปแบบการปกครองพิเศษ ซึ่งบางจังหวัดเรียกร้อง เช่น ‘เชียงใหม่จัดการตนเอง’ หรือขอนแก่นก็มีข้อเรียกร้องทำนองนี้ ซึ่งตรงกับประเด็นความต้องการของคนในพื้นที่ภาคใต้ คนที่ทำงานขับเคลื่อนในประเด็นเหล่านี้ก็จะไปมาหาสู่กัน แลกเปลี่ยนประเด็นปัญหากัน ดังนั้น คนในพื้นที่อื่นก็จะเห็นปัญหาในชายแดนใต้ ส่วนคนชายแดนใต้ก็เห็นความเป็นไปของที่อื่น
หลังปี 2557 ประเด็นเหล่านี้หายไปหมด เนื่องจาก คสช. ไม่ต้องการให้คนพูดเรื่องกระจายอำนาจไม่ว่าจะเป็นรูปแบบไหน ในช่วงนั้นใครจัดประชุมหรือสัมมนาเรื่องนี้จะโดนห้าม ไม่ก็โดนจับไปปรับทัศนคติกันหมด
น่าสนใจว่า ในการเลือกตั้ง 2566 การกระจายอำนาจก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่หลายพรรคชูเป็นจุดขาย แต่แคมเปญปัจจุบันดูจะเน้นไปที่การทลายอำนาจรัฐราชการและรัฐรวมศูนย์ ไม่ได้มีการพูดถึงพื้นที่ที่มีปัญหาเฉพาะอย่างชายแดนใต้อยู่ดี
ประเด็นนี้ยังเป็นช่องว่างอยู่ แนวคิดนี้ถูกกดทับอยู่ภายใต้อำนาจของ คสช. ค่อนข้างยาวนาน คงต้องอาศัยจังหวะเวลาหรือต้องเปลี่ยนผ่านไปสู่รัฐบาลประชาธิปไตยเสียก่อน แล้วจึงจะมีการเปิดพื้นที่ให้พูดคุยกัน ซึ่งก็จะเปิดโอกาสให้เรื่องของภาคใต้เชื่อมต่อกับพื้นที่อื่นได้อีกครั้ง
ถ้าดูจากป้ายหาเสียงในพื้นที่ชายแดนใต้ ตอนนี้พรรคการเมืองส่วนใหญ่ขายนโยบายอะไรกัน
ป้ายหาเสียงส่วนใหญ่จะพูดเรื่องการส่งเสริมสันติภาพ กระบวนการสันติภาพ สันติสุข ทุกพรรคพูดถึงเรื่องนี้กันหมด ซึ่งสะท้อนว่ากระบวนการสันติภาพยังเป็นประเด็นที่สามารถใช้ในการรณรงค์ทางการเมืองได้ อย่างไรก็ตาม เท่าที่เห็นก็ยังมีลักษณะเป็นสโลแกนทางการเมืองเป็นหลัก รูปธรรมของนโยบายยังไม่ค่อยมีการขยายความกันมาก
ถึงที่สุดแล้ว เราจะคืนความเป็นการเมืองให้กับปัญหาชายแดนใต้อย่างไร จะตั้งโจทย์ข้อถกเถียงอย่างไรให้คนเห็นว่านี่เป็นประเด็นเชิงนโยบายใหญ่ที่แยกไม่ออกจากแคมเปญการเมืองอื่นๆ ไม่ใช่แค่เรื่องของพื้นที่เฉพาะ
ประเด็นที่คนมักไม่ค่อยคิดกันคือ งบประมาณที่เราลงไปกับการแก้ปัญหาชายแดนใต้ในรอบ 19 ปีนี่กว่า 500,000 ล้านบาทไปแล้ว ซึ่งเป็นงบประมาณจำนวนมหาศาลมาก เทียบเท่ากับรถไฟความเร็วสูง 2 สาย เอาไปเงินทำสวัสดิการ หรือโครงสร้างพื้นที่อื่นๆ ได้อีกไม่รู้เท่าไหร่ และนี่ไม่ใช่เงินของคนใต้ แต่เป็นเงินของคนทั้งประเทศ
มองไปในอนาคต หากเราไม่สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างยั่งยืน ต้องเอาทรัพยากรลงไปอีกปีละ 30,000-40,000 ล้านบาท ต้องจ่ายกันอีกหลายแสนล้านก็ไม่ไหวเหมือนกัน กลไกและระบบงบประมาณภาครัฐคงรับไม่ไหว ในแง่นี้สันติภาพในชายแดนใต้จึงเป็นสิ่งที่ทุกคนได้ประโยชน์ เป็นเรื่องที่การเมืองภาพใหญ่ต้องพูดถึง
ฉากทัศน์หนึ่งที่มีความเป็นไปได้สูงคือ ฝ่ายประชาธิปไตยจะเป็นแกนนำในการจัดตั้งรัฐบาลใหม่หลังเลือกตั้ง การเปลี่ยนแปลงนี้จะส่งผลต่อสมดุลในพื้นที่ไหม ความรุนแรงที่ถูกกดเอาไว้จะปะทุออกมากอีกไหม หากมีการลดงบประมาณด้านความมั่นคง
ตอนนี้เราแก้ปัญหาด้วยการเอาก้อนหินไปทับหญ้า เพราะเราไม่อยากเห็นหญ้าขึ้น เมื่อหญ้าเริ่มยาวขึ้น ก็แก้ปัญหาด้วยการเติมก้อนหินเข้าไปให้เห็นยากขึ้น แต่ถึงที่สุดแล้วหญ้าก็ยังอยู่ตรงนั้นและก็แทรกตัวให้เห็นขึ้นมาเป็นหย่อมๆ ซึ่งก็กลับไปถึงประเด็นที่เราคุยกันตั้งแต่ช่วงแรกว่า สุดท้ายแล้วการแก้ปัญหาต้องแก้ไปที่รากเหง้า
แทนที่จะอยู่กับความกังวล ความกลัว และความระแวง เราต้องมองเห็นความหวังในการแก้ปัญหา แบบที่เป็นอยู่ก็มิใช่ความสงบที่แท้จริง ตูมตามขึ้นมาเป็นบางช่วง เราไม่รู้ว่าเมื่อไหร่ ตรงไหน ก็ไม่ใช่สถานการณ์ที่ปกติสุขมากนัก แต่ผมเชื่อว่าหากมีกระบวนการพูดคุยสันติภาพและเวทีพูดคุยเปิดในระดับกว้าง จะลดปัจจัยเรื่องการใช้อำนาจและการกดทับลง เงื่อนไขความรุนแรงก็จะลดลงด้วย แน่นอนมาตรการด้านความมั่นคงปลอดภัยยังคงต้องมี แต่สิ่งที่สำคัญอย่างยิ่งเลยคือกระบวนการ หากกระบวนการเกิดขึ้นบนพื้นฐานของความความยินยอมพร้อมใจก็มีโอกาสที่จะลดความรุนแรงได้มาก
โมเดลการแก้ปัญหาในช่วงโควิดสะท้อนให้เห็นว่า ประชาชนยอมรับการแก้ปัญหาของรัฐ ปิดหมู่บ้าน ปิดเมือง รับได้หมด แต่นั่นเกิดจากการลงพื้นที่ไประดับรากหญ้า พุดคุยกับชุมชน กระบวนการมีส่วนร่วมสูงมาก ไม่ได้ใช้อำนาจอย่างเดียว ตอนนั้นเรื่องใหญ่มากนะ เพราะเงื่อนไขของทางการคือการปิดมัสยิดไม่ให้ละหมาด แต่การพูดคุยเจรจาต่อรองทำให้ชาวบ้านยอมรับและเข้าใจเหตุผลได้ ในกระบวนการที่เกิดขึ้นพลเมืองเป็นคนจัดการ ทหารไม่ได้ลงมายุ่งโดยตรง เพียงแค่คอยเฝ้าดูว่ามีเหตุการณ์อะไรไหม นี่เป็นแนวทางลดความรุนแรงที่ได้ผลและยั่งยืนมากกว่า
พูดได้ไหมว่าโจทย์เชิงนโยบายของรัฐบาลประชาธิปไตยในการแก้ปัญหาความรุนแรงในชายแดนใต้คือ การรื้อโครงสร้างอำนาจที่ คสช. สร้างไว้และเปลี่ยนแนวทางการแก้ปัญหาให้พลเรือนมีบทบาทนำอีกครั้งหนึ่ง
ใช่! อย่างน้อยก็ควรกลับไปสู่ในช่วงก่อนปี 2557 ต้องลดบทบาทของกองทัพ ยกเลิกคำสั่ง คสช. 98/2557 ปรับโครงสร้างการบริหารจัดการใหม่ คืนอำนาจของ ศอ.บต. ในกรณีนี้อาจมีคนโต้แย้งว่า ศอ.บต. ก็ไม่ได้ทำงานดีขนาดนั้น ซึ่งต้องย้ำว่า นี่ไม่ใช่การให้อำนาจ ศอ.บต. มากขึ้น แต่เป็นการให้กลับไปสู่ตรงจุดเดิม ประเด็นของข้อเสนอนี้คืออำนาจพิเศษต้องน้อยที่สุด มีตรงจุดไหนต้องเข้าไปแก้ กลับเข้าไปสู่สภาวะเดิมก่อน
จากนั้นค่อยลองดูว่าการลดกำลังทหารในพื้นที่ลงสามารถทำได้ไหม หากทำแล้วจะมีมาตรการรองรับอย่างไร การปฏิรูปกองทัพและความมั่นคงนั้นจำเป็น ก็ต้องลงไปดูในรายละเอียดจะจัดการอย่างไร การปฏิรูปควรต้องอยู่บนฐานความรู้และเหตุผล ซึ่งในทางวิชาการเชื่อว่า มีข้อเสนอในเชิงกระบวนการที่ดีได้ ก็ต้องลองศึกษากันดู
การเลือกตั้งมาถึงช่วงโค้งสุดท้ายแล้ว คุณเห็นความหวังอะไรบ้างไหม
ผมยังหวังว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล ซึ่งมีโอกาสสูงที่จะเห็นการเปลี่ยนแปลงนี้ อย่างไรก็ตาม การเมืองไทยยังเต็มไปด้วยความไม่แน่นอน เรารู้กันว่าพรรคฝ่ายค้านปัจจุบันน่าจะชนะเลือกตั้งและสามารถตั้งรัฐบาลพลเรือนได้ แต่ต่อให้พรรคฝ่ายค้านชนะการเลือกตั้ง เราก็ยังไม่รู้ว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลใหม่จะมีหน้าตาแบบไหน ซึ่งหน้าตาของรัฐบาลจะมีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายชายแดนใต้เช่นกัน หากรัฐบาลผสมเป็นรัฐบาลฝ่ายค้านปัจจุบันทั้งหมด ก็อาจนำไปสู่การปฏิรูปหลายๆ อย่างได้ แต่หากรัฐบาลผสมมีลักษณะของการประนีประนอมก็อาจคาดหวังการปรับเปลี่ยนได้แค่บางส่วน การแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างที่กระทบอำนาจทหารคงไม่เกิดขึ้น
แต่ไม่ว่าหน้าตารัฐบาลจะเป็นอย่างไร ผมก็ยังเชื่อว่ารัฐบาลพลเรือนสามารถแก้ไขปัญหาความรุนแรงในชายแดนใต้ได้ดีกว่ารัฐบาลทหาร
