หากมองไปในระดับโลก แนวโน้มใหญ่ของนโยบายสวัสดิการและนโยบายครอบครัวคือ การหันมาให้ความสำคัญกับเด็กเล็กช่วงอายุ 0-6 ปี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้เงินอุดหนุนโดยตรงไปยังครอบครัวเด็ก
‘สำคัญ’ และ ‘คุ้มค่า’ เหตุผลหลักไม่มีอะไรซับซ้อนมากไปกว่านี้
สำหรับประเทศไทย นโยบายสวัสดิการเด็กเล็กเพิ่งมีอายุได้ไม่นานนัก โดยเริ่มต้นโครงการนำร่องในปี 2558 ก่อนจะขยับขยายเนื่องจากให้ผลลัพธ์ที่น่าพอใจ ปัจจุบันรัฐไทยให้เงินอุดหนุนเดือนละ 600 บาทต่อคน เฉพาะกับครัวเรือนที่สมาชิกมีรายได้น้อยกว่า 100,000 บาทต่อคนต่อปี ซึ่งคิดเป็นเงิน 16,659 ล้านบาทต่อปี หรือประมาณ 0.5% ของงบประมาณไทยเท่านั้น
ปัญหาใหญ่ของนโยบายชุดนี้คือ การมีเด็กยากจนตกหล่นเข้าไม่ถึงเงินอุดหนุนคิดเป็น 30% ของเด็กยากจนทั้งหมด เป็นการตกหล่นที่ ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) บอกว่า ‘รับไม่ได้’ และสร้างความเสียหายมากเกินไป
สมชัยเป็นนักวิชาการที่ร่วมขับเคลื่อนนโยบายสวัสดิการเงินอุดหนุนเด็กเล็กมานับ 10 ปี โดยเขายืนยันมาตลอดว่า นโยบายนี้ควรต้องเป็นแบบ ‘ถ้วนหน้า’ และ ‘ไม่มีเงื่อนไข’ เท่านั้น ในปี 2562 สมชัย ร่วมกับ UNICEF และภาคีเครือข่ายภาคประชาสังคมจัดทำวิจัย การประเมินผลกระทบโครงการเงินอุดหนุนเพื่อการเลี้ยงดูเด็กแรกเกิด เพื่อติดตามผลของโครงการในช่วงแรก ผลจากงานวิจัยยิ่งทำให้เขาเห็นความจำเป็นของการทำนโยบายแบบถ้วนหน้า
101 ชวนสมชัย จิตสุชน คุยถึงหลักคิดในการออกแบบนโยบาย เหตุผลและข้อถกเถียงเชิงวิชาการว่าด้วยนโยบายเงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้า รวมไปถึงวิธีการหาเงินมาทำนโยบาย
ในวันที่รัฐบาลอ้ำอึ้ง ถ่วงเวลา อ้างว่าไม่มีงบประมาณ และไม่ยอมเดินหน้านโยบายเงินอุดหนุนสวัสดิการเด็กเล็กถ้วนหน้า เราเชื่อว่าบทสัมภาษณ์ชิ้นนี้เป็นประโยชน์และมีคุณค่าอย่างยิ่ง
ถ้ามองในระดับโลก เทรนด์ของนโยบายเงินสนับสนุนเด็กเล็กเป็นอย่างไร อะไรเป็นโจทย์ที่ผู้กำหนดนโยบายในระดับโลกกำลังขบคิดกัน
ในระดับโลก นโยบายเงินสนับสนุนเด็กเล็กเป็นนโยบายที่ทุกประเทศให้ความสนใจมากขึ้นในช่วงหลายปีหลัง เพราะมีงานวิจัยสนับสนุนเป็นจำนวนมากว่าเป็นนโยบายที่มีประโยชน์จริง ตัวเลขที่นิยมใช้กันมาจากงานศึกษาของศาสตราจารย์เจมส์ เฮกแมน (James Heckman) นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลที่บุกเบิกการวิจัยด้านนี้ เขาพบว่าผลตอบแทนจากการลงทุนในเด็กเล็กโดยเฉลี่ยอยู่ที่ 7-10% ซึ่งถือว่าเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าอย่างมาก แล้วยิ่งการลงทุนในเด็กเล็กมักเป็นการลงทุนต่อเนื่องหลายปี ผลตอบแทนตรงนี้ก็มักจะเพิ่มทวีคูณ
หากแบ่งประเทศเป็นสามกลุ่มคือ ประเทศร่ำรวย ปานกลาง และรายได้น้อย แน่นอนว่าประเทศร่ำรวยจะลงทุนในเด็กค่อนข้างมาก ซึ่งสอดคล้องกับบริบทและโจทย์ของเขา กล่าวคือ ประเทศร่ำรวยมีอัตราการเกิดที่น้อยลง ดังนั้นจึงต้องการันตีให้ได้ว่าเด็กที่โตมาจะต้องมีคุณภาพทุกคน และเป็นหน้าที่ของภาครัฐที่ต้องเข้ามาดูแลตรงนี้ ส่วนประเทศรายได้น้อย ภาครัฐมักจะอ้างเรื่องงบประมาณไม่เพียงพอเลยไม่ลงทุนในเด็ก และปล่อยให้เป็นภาระหน้าที่ของครอบครัวที่ต้องดูแลตัวเอง งานของนักเศรษฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งเลยอธิบายว่า ในประเทศยากจน อัตราการเกิดของประชากรจะยังคงสูงอยู่ เพราะแต่ละครอบครัวต้องมีลูกเผื่อไว้ บางคนรอด บางคนไม่รอด ที่รอดไปก็ยังมีความเสี่ยงด้านคุณภาพอีก อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลังพบว่า ประเทศรายได้น้อยก็หันมาลงทุนในเด็กเล็กมากขึ้น แม้จะคิดเป็นเม็ดเงินที่น้อยก็ตาม
ส่วนประเทศรายได้ปานกลางก็จะอยู่กลางๆ ขึ้นอยู่กับว่าจะเบ้ไปทางไหน เช่น ในกรณีของไทยเมื่อสัก 20 ปีที่แล้ว สังคมไทยยังคาดหวังว่าครอบครัวต้องมีหน้าที่ดูแลเด็ก ยิ่งพื้นฐานสังคมไทยเป็นครอบครัวขยาย ก็ยิ่งคาดหวังว่า ญาติมิตร ปู่ย่าตายายจะช่วยพ่อแม่ดูแลเด็กได้ เคยพูดกันขนาดที่ว่า ในสังคมไทยต่อให้พ่อแม่ตายไปคนหนึ่ง เด็กก็ยังได้รับการดูแลดีพอ
แต่ในช่วงหลัง สังคมไทยเปลี่ยนไปมหาศาล เด็กไทยเกิดน้อยลง โครงสร้างครอบครัวไทยเปลี่ยนไปเป็นครอบครัวเดี่ยวและขนาดเล็กลงมาก ข้อมูลสถิติชี้ว่า ครัวเรือนไทยปัจจุบันมีสมาชิกโดยเฉลี่ยแค่ 3 คนกว่าๆ เท่านั้นเอง ก็อนุมานได้ว่ามีแค่พ่อ-แม่ กับลูก ครอบครัวขนาดเล็กถือว่ามีความเสี่ยงมาก และถ้าปล่อยให้ครอบครัวเป็นคนดูแลเด็กเพียงอย่างเดียว ความเสี่ยงของสังคมก็จะสูงมากขึ้น
ดังนั้น ต่อให้ประเทศยังไม่ได้มีรายได้สูงมากนัก รัฐก็ต้องเข้ามาดูแลเด็กมากขึ้น ยิ่งประเทศไทยกำลังก้าวสู่สังคมผู้สูงวัยในอัตราที่เร็วมาก เรื่องนี้ยิ่งต้องเป็นวาระสำคัญของประเทศ
อันที่จริง ตอนนี้ประเทศไทยก็มีนโยบายให้เงินอุดหนุนเด็กเล็ก 600 บาทสำหรับครัวเรือนที่ยากจน โดยให้ต่อเนื่องเป็นเวลา 6 ปีอยู่แล้ว
โครงการอุดหนุนเด็กแรกเกิดเริ่มเมื่อปี 2558 โดยคณะรัฐมนตรีมีมติช่วงประมาณเดือนเมษายนและเริ่มดำเนินการในเดือนตุลาคมปีเดียวกัน ซึ่งถือว่าเร็วมาก ในช่วงแรกของการดำเนินการ นักวิชาการต่างชาติที่สนใจประเด็นนี้ต่างมองไทยด้วยความสนใจ เพราะเขาไม่เคยเห็นประเทศไหนที่คิดนโยบายเด็กเล็กแล้วดำเนินการได้เลยแบบนี้
อย่างไรก็ตาม ในช่วงแรกนโยบายยังมีลักษณะเป็นโครงการนำร่องอยู่ โดยเป็นการให้เฉพาะครัวเรือนยากจนที่มีรายได้ไม่เกิน 3,600 บาท ให้เงินเดือนละ 400 บาทต่อเด็กเล็ก 1 คน เป็นเวลาแค่ 1 ปี จากนั้นในปี 2559 ก็ขยับเพิ่มจาก 400 บาทเป็น 600 บาท มีการปรับเกณฑ์เรื่องรายได้ขั้นต่ำต่อครัวเรือนเป็น 100,000 บาทต่อปี ขยายระยะเวลาในการให้เป็น 3 ปี ในช่วงนั้นนักวิชาการต่างชาติก็ทึ่งกันอีกรอบ เพราะขยับกันเร็วทั้งเรื่องการเพิ่มเงิน การปรับเกณฑ์ และการขยายระยะเวลา จากนั้นก็มีการปรับระยะเวลาเป็น 6 ปี
ระยะเวลาให้เงิน 6 ปีถือเป็นมาตรฐานหรือไม่ ในต่างประเทศจ่ายกันกี่ปี
หลากหลายมาก บางประเทศจ่ายกันจนถึงอายุ 18 ปี บางประเทศ 6 ปีหรือไม่ก็ 8 ปีหรือ 10 ปี เพราะนโยบายเงินอุดหนุนเด็กเล็กถือเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสวัสดิการเด็กทั้งหมด ขึ้นอยู่กับว่าจะใช้หลักคิดแบบไหน เหตุที่ประเทศไทยยึดที่ 6 ปี เพราะผลักดันภายใต้กรอบแนวคิดเรื่องการลงทุนในเด็กเป็นการลงทุนที่คุ้มค่าที่สุด และเป็นช่วงวัยก่อนเข้าโรงเรียนด้วย ซึ่งก็เชื่อว่าจะทำให้การผลักดันนโยบายง่ายขึ้น เพราะในกลุ่มคนที่สนใจเรื่องนโยบายหลายคนก็มองว่า ถ้าเด็กโตจนเข้าเรียนและไปอยู่ในระบบโรงเรียนแล้วก็จะมีครูดูแล รัฐบาลจ่ายงบประมาณเรื่องการศึกษาและอาหารกลางวันให้ ถือว่าเป็นสวัสดิการอย่างหนึ่งอยู่แล้ว กลุ่มที่มองอย่างนี้ก็จะเสนอให้จำกัดไว้ที่ 6 ปีแรก
ต้องออกตัวว่า ผมเป็นคนหนึ่งที่อยู่ในเครือข่ายที่ขับเคลื่อนนโยบายเงินอุดหนุนเด็กเล็ก ซึ่งทำงานต่อเนื่องมาร่วม 10 ปี ในกลุ่มคนที่ขับเคลื่อนฯ ด้วยกัน ผมอยู่ในกลุ่มที่อยากจะขยายสวัสดิการไปให้ไกลที่สุด ใจผมอยากให้ไปถึง 18 ปีเลย เพราะนโยบายการศึกษาก็คือนโยบายการศึกษา อาหารกลางวันก็คืออาหารกลางวัน ยังมีเรื่องอื่นที่ครอบครัวจำเป็นต้องใช้ในการดูแลเด็กอีกมาก ดังนั้น การให้เงินต่อเนื่องไปจึงน่าจะมีประโยชน์
อย่างไรก็ตาม การจะทำแบบนั้นได้ก็มีโจทย์ที่ต้องคิด ทั้งเรื่องงบประมาณและการยอมรับของผู้คน
ในแง่ของจำนวน บางคนอาจมองว่า 600 บาทต่อคนต่อเดือน อาจทำอะไรไม่ได้เยอะนัก
ในทางเศรษฐศาสตร์ เงินจะมีมูลค่าแค่ไหน อยู่ที่ใครเป็นคนได้ จากการทำวิจัยเพื่อประเมินโครงการฯ คณะวิจัยลงพื้นที่ไปเก็บข้อมูลและคุยกับชาวบ้านตั้งแต่ยังเป็นโครงการนำร่อง 400 บาทอยู่เลย มีกลุ่มตัวอย่างที่เป็นแม่เลี้ยงเดี่ยวอยู่กัน 3 คนคือ แม่ ยาย และเด็ก ยายอายุแค่ 30 กว่าเท่านั้น ส่วนแม่อายุ 15-16 ปี คนเป็นแม่ไม่มีงานทำประจำเพราะยังเด็กมาก ครัวเรือนต้องพึ่งพิงรายได้จากยาย ซึ่งก็มีบ้างไม่มีบ้าง สำหรับครัวเรือนกลุ่มนี้ เงิน 400 บาทสร้างความแตกต่างอย่างมาก เขาบอกเลยว่า 400 บาทถือว่าเยอะมาก เพราะบางวันเขามีรายได้ไม่ถึง 100 บาท เขาพูดไปก็ร้องไห้ไป คนที่เป็นนักวิชาการนั่งกดแต่ตัวเลขอย่างเดียวอย่างผมฟังแล้วก็อึ้งเลย
นอกจากการลงพื้นที่พูดคุยกับคนแล้ว คณะวิจัยยังพบผลกระทบเชิงบวกของนโยบายหลายเรื่องที่ชัดเจน ประการแรก เด็กที่อยู่ในครอบครัวที่ได้รับเงินอุดหนุนแรกเกิดได้รับสารอาหารมากขึ้นเมื่อเทียบกับเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่มีสถานะใกล้เคียงกันแต่ไม่ได้เงินอุดหนุน คณะวิจัยใช้วิธีวัดความยาวและชั่งน้ำหนักตัวเด็กทำกันในพื้นที่ทั่วประเทศเลย ซึ่งพบว่าเด็กที่อยู่ในครอบครัวที่ได้รับเงินอุดหนุนมีแนวโน้มที่จะมีความยาวและน้ำหนักตัวมากกว่า
ประการที่สอง คณะวิจัยพบว่าครัวเรือนที่ได้รับเงินอุดหนุนพาเด็กไปหาหมอมากขึ้นเมื่อเทียบกับครัวเรือนที่ไม่ได้รับเงินช่วยอย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะการไปตรวจหลังคลอดทั้งแม่ทั้งลูก
ประการที่สาม แม่จากครอบครัวที่ได้เงินมีแนวโน้มที่จะให้นมลูกจากเต้า (breastfeeding) มากกว่าครอบครัวที่ไม่ได้เงินอุดหนุน อันนี้เป็นเรื่องที่คณะวิจัยประหลาดใจมากเพราะไม่คิดว่าจะเจอ หนึ่งในคำอธิบายที่เป็นไปได้คือ ครัวเรือนเหล่านี้รายได้ไม่สูงมากนักอยู่แล้ว ทำให้มองว่าเงินอุดหนุนรายเดือนที่ได้รับสามารถทดแทนรายได้ตัวเองได้ระดับหนึ่ง ดังนั้นเมื่อลูกคลอดแล้วก็ไม่จำเป็นต้องรีบกลับไปทำงาน
ประการที่สี่คือ การจ่ายเงินอุดหนุนไปที่แม่โดยตรงทำให้แม่มีสถานะและอำนาจในการตัดสินใจในครอบครัวสูงขึ้น รวมไปถึงได้รับความเคารพจากคนในครอบครัวมากขึ้น
ดังนั้น 400-600 บาทต่อเดือน แม้จะเป็นเงินที่น้อยสำหรับชนชั้นกลาง แต่กลับสร้างความแตกต่างได้กับกลุ่มคนที่ยากจนจริงๆ ผมทำวิจัยตอนที่ปรับเป็น 400 บาทด้วยซ้ำ เชื่อว่าหลังปรับเป็น 600 บาทผลน่าจะยิ่งดีขึ้นไปอีก
มีประเด็นอะไรที่คิดว่าเงินอุดหนุนเด็กจะช่วยได้ แต่กลับช่วยน้อยกว่าที่คิด หรือมีประเด็นอื่นๆ ที่เซอร์ไพรส์ทีมวิจัยไหม
จริง ๆ ผมเชื่อว่าเงินอุดหนุนเด็กจะช่วยเรื่องพัฒนาการในระยะยาวด้วย แต่ที่เราทำวิจัยยังทำประเด็นนี้ไม่ได้ นักวิจัยชาวต่างชาติที่อยู่ในทีมบอกว่า การวัดพัฒนาการในเด็ก 1-2 ขวบยังเป็นเรื่องยาก กล่าวคือ แม้เราจะบอกได้ว่าเด็กคนไหนได้รับการดูแลด้านอาหารหรืออื่น ๆ ดีขึ้น แต่ไม่สามารถบอกได้ว่าเด็กคนไหนมีพัฒนาการที่ดีกว่า เขาบอกว่าอาจต้องรอสัก 10 ปี แล้วกลับมาประเมินผลอีกรอบ ก็คุยกันอยู่ว่าครบสิบปีเมื่อไหร่เดี๋ยวกลับมาทำวิจัยอีกรอบ
ส่วนเรื่องที่เซอร์ไพรส์คือ เราพบว่าความสม่ำเสมอของเงินที่เข้ามาเป็นประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่ง คณะวิจัยถามว่าถ้าให้เลือกระหว่างเพิ่มเงินกับเพิ่มระยะเวลาจะเลือกแบบไหน เช่น สมมติว่าเพิ่มเงินจาก 600 บาทเป็น 1,000 บาทกับเพิ่มระยะเวลาจาก 3 ขวบเป็น 6 ขวบ ปรากฏว่าเกือบทุกคนเลือกอย่างหลัง เพราะอยากได้เงินระยะยาวมากกว่าอยากได้เงินเพิ่มขึ้น แต่แน่นอนว่าถ้าเลือกได้ก็อยากได้ทั้งคู่นั่นแหละ
ถ้าคิดบนฐานวิชาการ เงินช่วยเหลือควรจ่ายเดือนละเท่าไหร่จึงจะคุ้มค่าที่สุด
ผมกำลังทำวิจัยประเด็นนี้อยู่ จากที่ดูงานวิจัยในต่างประเทศข้อสรุปเบื้องต้นไม่ต่างจากที่คาดการณ์ไว้เท่าไหร่ นั่นคือ ‘ไม่มีสูตรสำเร็จ’ (หัวเราะ) เพราะเงื่อนไขในแต่ละประเทศไม่เหมือนกัน
อย่างไรก็ตาม หากจะหาความคุ้มค่าที่สุดจริงๆ งานวิจัยจะซับซ้อนมากๆ เพราะในทางเศรษฐศาสตร์คุณต้องหาให้ได้ว่าบาทสุดท้ายที่จะจ่ายแล้วคุ้มค่าคือเท่าไหร่ ซึ่งแต่ละครอบครัวไม่เหมือนกันเลย แถมงานที่ออกมาจะกลายเป็นแบบฝึกหัดทางวิชาการที่ถกเถียงกันสนุกเฉพาะกลุ่มมากกว่า งานที่พอจะเป็นไปได้คือการวิจัยแบบควบคุมกลุ่มตัวอย่างทดลอง แล้วลองไปกำหนดดูว่าถ้าครอบครัวนี้ได้ 600 บาท ครอบครัวนั้นได้ 800 บาท อีกครอบครัวได้ 1,000 บาท ผลลัพธ์สุดท้ายจะต่างกันไหม
เวลามีข้อเรียกร้องสวัสดิการถ้วนหน้า เสียงวิจารณ์หนึ่งที่มักได้ยินคือทำให้คนพึ่งพิงรัฐมากเกินไป ข้อวิจารณ์นี้ฟังขึ้นไหม
ฟังขึ้นถ้ารัฐจ่ายให้มากเกินไป แต่ในโลกมีไม่กี่แห่งหรอกที่รัฐจ่ายให้ในระดับนั้น ซึ่งประเทศเหล่านี้ก็คิดทบทวนเรื่องปรับลดเหมือนกัน แต่งานวิจัยในประเทศกำลังพัฒนาที่ศึกษากลุ่มครัวเรือนยากจนแทบไม่เจอคนที่รับเงินจากรัฐแล้วไม่ทำอะไร เหตุผลก็ตรงไปตรงมาคือ เงินที่รัฐให้ไม่มากพอจนไม่ต้องทำอะไรอยู่แล้ว ในประเทศไทยผมคิดว่าไม่ต้องเถียงกันหรอก เดือนละ 600 บาทต่อเด็กหนึ่งคนไม่ทำให้เกิดวัฒนธรรมพึ่งพิงหรอก ถ้าเป็นระดับเดือนละ 5,000 บาท หรือ 10,000 บาทต่อคน จึงอาจจะเริ่มประเด็นนี้
เท่าที่ฟังมา นโยบายเงินอุดหนุนแบบที่เป็นอยู่ก็ดีแล้วในระดับหนึ่ง ต่างชาติเองก็ชื่นชม ทำไมจึงต้องเปลี่ยนนโยบายไปเป็นการให้เงินแบบถ้วนหน้า (universal) ด้วย เพราะงานวิชาการจำนวนไม่น้อยก็สนับสนุนนโยบายแบบช่วยเหลือเฉพาะกลุ่ม (targeting) เพราะประหยัดงบประมาณมากกว่า
นโยบายนี้เป็นนโยบายที่สามารถพูดได้เต็มปากเลยว่า ‘มีดีกว่าไม่มีมากๆ’ แต่จากการทำงานวิจัยชุดใหญ่ที่สำรวจผลกระทบของนโยบาย เราพบว่ามีเด็กยากจนที่ตกหล่นไปจากโครงการนี้เป็นจำนวนมาก ซึ่งนี่เป็นเหตุผลหลักเลยที่เราจำเป็นต้องหันมาสนับสนุนการให้เงินแบบถ้วนหน้าหรือให้เด็กทุกคน
ในการทำนโยบายใดๆ ถ้าเมื่อไหร่ที่มีการตั้งเกณฑ์ว่ากลุ่มไหนจะได้ประโยชน์จากนโยบาย จะต้องมีการตกหล่นเสมอ ประเด็นนี้เป็นความรู้พื้นฐานของคนออกแบบนโยบายเลยว่า เมื่อไหร่ก็ตามที่มีกระบวนการคัดกรอง ไม่ว่าจะออกแบบมาดีแค่ไหนก็ตาม มันจะมีข้อผิดพลาดสองประเภทคือ inclusion error กับ exclusion error สมมติเรากำหนดเกณฑ์ว่าคนที่จะได้รับเงินจะต้องยากจนเท่านั้น inclusion error คือคนที่เข้าถึงนโยบายแต่ดันไม่ใช่คนจน ส่วน exclusion error คือคนที่ควรจะเข้าถึงนโยบายแต่กลับเข้าไม่ถึง ในส่วนของ exclusion error นี่แหละที่เรียกว่า ‘คนจนตกหล่น’
คำถามคือ ในกระบวนการออกแบบนโยบายหนึ่งๆ ข้อผิดพลาดสองอย่างนี้ใหญ่แค่ไหน อยู่ในระดับที่ยอมรับได้หรือไม่ ข้อสังเกตของผมคือ สังคมไทยกังวลกับ inclusion error ค่อนข้างมาก เวลามีใครได้อะไรที่ไม่สมควรได้ คนไทยจะโกรธมากๆ แต่สำหรับผม exclusion error สำคัญกว่า โดยเฉพาะถ้ากลุ่มเป้าหมายคือคนจน เพราะเป็นกลุ่มคนที่ชีวิตลำบากเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว หากนโยบายที่คิดขึ้นมาเพื่อช่วยเหลือพวกเขา กลับช่วยพวกเขาไม่ได้จริง แสดงว่านโยบายมีปัญหามาก
จากการศึกษา exclusion error ของนโยบายเงินอุดหนุนเด็กเล็กของไทยในช่วงปี 2560-2561 อยู่ที่ประมาณ 30% นั่นหมายความว่า กลุ่มเป้าหมายเด็กยากจนของเรา 100 คนจะมี 30 คนที่ไม่ได้เงินอุดหนุนตรงนี้ ซึ่งเป็นตัวเลขที่ยากจะยอมรับได้ เพราะในแต่ละปีที่มีเด็กเกิดมาในครอบครัวยากจน ทุกรุ่นจะมีเด็ก 30% ที่ตกหล่น นี่เป็นความเสียหายที่มหาศาลมาก ถ้าเป็นลูกคนรวยผมก็ไม่แคร์หรอก ยังไงพ่อแม่เขาก็ดูแลได้ แต่สำหรับคนจน การเข้าไม่ถึงสวัสดิการตรงนี้หมายถึงความเสี่ยงที่เขาจะไม่สามารถเติบโตได้อย่างมีคุณภาพ ขาดโอกาสในชีวิตไป ถ้าแก้ตรงนี้ได้ประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นแก่ประเทศชาติก็มหาศาลมากทีเดียว
ต่อให้ไม่มองประเด็นนี้ว่าเป็นคุณธรรมหรือความเป็นคนดีอะไร เราก็มองได้ว่าสังคมเศรษฐกิจไทยจะได้ประโยชน์จากการที่คนเหล่านี้เติบโตขึ้นมาอย่างมีคุณภาพในระดับหนึ่ง เขาจะมาช่วยพัฒนาสังคมไทยให้ดีขึ้น เราจะได้ประโยชน์จากตรงนั้นมหาศาล ถ้าพูดให้ถึงที่สุด ถ้าเด็กกลุ่มนี้ตกหล่นไปเพียงคนเดียวก็เป็นเรื่องที่รับไม่ได้แล้ว
ในต่างประเทศเทรนด์หนึ่งที่กำลังมาแรงมากคือ การให้เงินช่วยเหลือแบบมีเงื่อนไข (conditional cash transfer) เช่น ให้เงินช่วยเหลือก็ต่อเมื่อครอบครัวต้องพาเด็กไปตรวจสุขภาพหรือฉีดวัคซีนตามกำหนด เป็นต้น แต่การผลักดันเงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้าดูจะไม่ให้ความสำคัญกับประเด็นนี้เลย เพราะอะไร
การกำหนดเงื่อนไขจะทำให้เกิดการตกหล่นเช่นกัน เพราะการกำหนดเงื่อนไขก็เหมือนกับการกำหนดเกณฑ์ขั้นต่ำ คนที่จะเข้าถึงนโยบายก็มีทั้งคนทำได้และไม่ได้ แน่นอนว่าปกติเงื่อนไขที่ตั้งไว้ก็เพราะหวังดี เช่น การกำหนดให้พาเด็กไปฉีดวัคซีน แต่บางคนก็ฉีดวัคซีนไม่ได้ เช่น พ่อแม่ที่ถือเรื่องศาสนาอาจไม่ยอมฉีดวัคซีนให้ลูก เพราะกลัวว่าในวัคซีนมีสารบางอย่างที่ผิดหลักศาสนา เป็นต้น ประสบการณ์จากต่างประเทศพบว่า ถ้าใส่เงื่อนไขเข้าไป อาจเป็นครัวเรือนเองที่ปฏิเสธไม่รับเงินแม้จะเป็นครอบครัวยากจนก็ตาม
อีกประเด็นหนึ่งที่น่าคิดคือ ถ้าต้องการกำหนดเงื่อนไขจริงๆ ในบริบทประเทศไทยควรใส่เงื่อนไขอะไรดี เพราะไทยไม่ใช่แบบแอฟริกาที่เข้าไม่ถึงวัคซีน อัตราการฝากครรภ์ของเราก็สูงมากๆ เกือบ 100% ดังนั้นก็คิดว่าจำเป็นต้องมีเงื่อนไขดีกว่า
ถึงที่สุดแล้ว วิธีเดียวที่จะทำให้การตกหล่นกลายเป็นศูนย์หรือใกล้เคียงกับศูนย์มากที่สุดคือการให้การช่วยเหลือแบบถ้วนหน้า เพราะแปลว่าไม่มีกระบวนการคัดกรองเลย ถ้าเป็นคนไทยมีเลข 13 หลักก็ได้สิทธิทันที
ผู้กำหนดนโยบายบางกลุ่มเสนอว่า ทำไมต้องให้ถ้วนหน้า แทนที่จะหาวิธีลด exclusion error ให้น้อยที่สุด ยิ่งในโลกที่เทคโนโลยีดิจิทัลและระบบข้อมูลก้าวหน้ามาก ปัญหานี้น่าจะแก้ได้หรือเปล่า
การลดให้น้อยที่สุด คำถามคือเท่าไหร่จึงจะยอมรับได้? ตอนนี้ของประเทศไทยอยู่ที่ประมาณ 30% ต่อให้ลดได้อย่างเก่งก็เหลือแค่ 10% – 20% รับกันได้ไหม ซึ่งอย่างที่ผมบอกไปแล้วว่าในกลุ่มคนที่ยากจนที่สุดตกหล่นไปคนเดียวก็รับไม่ได้แล้ว
กระทั่ง อภิจิต เบนเนอร์จี และเอสเธอร์ ดูโฟล สองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลที่ทำวิจัยเรื่องการให้เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข ยังเสนอว่า จนถึงตอนนี้นโยบายสวัสดิการคนจนควรเป็นการช่วยเหลือแบบถ้วนหน้า แม้เขาจะสนับสนุนว่าควรหาทางพัฒนาวิธีทำนโยบายแบบระบุกลุ่มเป้าหมายให้ดีขึ้นก็ตาม ซึ่งผมก็เห็นด้วยนะว่าต้องทำ แต่ตอนนี้เครื่องมือก็ยังไม่พร้อม
นอกจากนี้ สาเหตุของ exclusion error ไม่ได้เป็นแค่เรื่องเทคโนโลยีหรือข้อมูลเพียงอย่างเดียว มีประเด็นเชิงวัฒนธรรม เช่น การไม่อยากถูกตีตราว่าเป็นคนจน ซึ่งทำให้เขาเลือกจะไม่เข้ามาเอง นี่ไม่ใช่เรื่องที่เทคโนโลยีจะมาช่วยได้ แต่การให้เงินแบบถ้วนหน้าเป็นการมองผ่านกรอบสิทธิที่ทุกคนควรจะได้ ซึ่งตอบโจทย์นี้มากกว่าด้วย
ฟังแล้วเหมือนเราไม่ควรทำนโยบายที่มีการกำหนดกลุ่มตัวอย่างเลย เพราะทำเมื่อไหร่ก็จะมีคนตกหล่น
ต้องดูเป็นกรณีไป สุดท้ายต้องดูว่า ประเด็นอะไรที่ให้ความสำคัญมากและไม่สามารถ exclusion error ได้เลย ถ้าเป็นประเด็นลักษณะนี้ยังไงก็ต้องเป็นนโยบายแบบถ้วนหน้า แต่ถ้าเป็นประเด็นที่ตกหล่นไปบ้างก็พอรับได้ เรื่องนี้ก็สามารถทำแบบระบุกลุ่มเป้าหมายได้
ตัวอย่างที่ชัดเจนในเรื่องนี้คือ นโยบายการศึกษา นโยบายเรียนฟรี 15 ปีควรเป็นแบบถ้วนหน้า เพราะการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นสิ่งที่ประชาชนควรได้รับ ยอมให้มีการตกหล่นไม่ได้ แต่การศึกษาในมหาวิทยาลัยก็อาจไม่ใช่แล้ว เพราะไม่มีความจำเป็นที่ทุกคนจะต้องจบมหาวิทยาลัยก็เปลี่ยนไปใช้วิธีให้ทุนการศึกษาเฉพาะคนยากจน เป็นต้น
สำหรับประเทศพัฒนาแล้ว เริ่มมีการขยับนโยบายจากถ้วนหน้ามาเป็นระบุกลุ่มเป้าหมายมากขึ้น แต่ก็เฉพาะในเรื่องที่แพงและพอจะบอกได้ว่าไม่ใช่เรื่องพื้นฐาน แต่ถ้าเป็นเรื่องพื้นฐานยังไงก็ต้องพยายามยืนยันแบบถ้วนหน้าไว้
อีกประเด็นหนึ่งที่มีการถกเถียงกันมากคือ เรื่องการให้เป็นเงินอุดหนุนโดยตรงกับการให้เป็นสิ่งของที่จำเป็นสำหรับการเลี้ยงเด็ก เพราะกลัวว่าครอบครัวจะนำไปใช้จ่ายเรื่องอื่นที่ไม่จำเป็น
ประเด็นนี้เป็นที่ถกเถียงกันมาก เวลาคุยกันผมก็มักจะเคืองคนที่เสนอการให้เป็นของด้วยนิดหน่อย (ยิ้ม) แนวคิดการให้เป็นของดูดีนะ หรือจะมีประเภทต้องให้ความรู้เพื่อที่เขาจะไปตั้งตัวได้ หนักเข้าก็พูดเรื่องให้ปลา ให้เบ็ด ปัญหาของวิธีการแบบนี้คือ คุณกำลังทำตัวเป็น ‘คุณพ่อ-คุณแม่รู้ดี’ คุณรู้จริงๆ หรือว่าครอบครัวนี้ต้องการอะไรมากที่สุดในชีวิตของเขา
ยกตัวอย่างเรื่องโครงการอาหารกลางวัน ถามว่าดีไหม ดีแน่นอน แต่บางครอบครัวเขาไม่ได้มีปัญหาเรื่องสารอาหาร เพราะเขาอยู่ในพื้นที่ที่อาหารการกินไม่ได้ขาด แต่เจอปัญหาอื่นแทน เช่น การเข้าไม่ถึงการคมนาคมทำให้ไม่สามารถเดินทางไปรับบริการทางสาธารณสุขได้ เป็นต้น ข้อดีของการให้เป็นเงินคือเราไม่ต้องทำตัวเป็นคุณพ่อคุณแม่รู้ดี เพราะเขารู้ดีกว่าเราว่าควรจะใช้อะไรให้เป็นประโยชน์ต่อเขามากที่สุด พอเขาได้เงินก็เอาไปซื้อของหรือบริการที่ให้ประโยชน์กับลูกเขาได้มากกว่า
ส่วนเรื่องการใช้เงินผิดประเภท เช่นซื้อเหล้า บุหรี่ หวย งานวิจัยที่ทำมาทั่วโลกเจอเพียงแค่ 2-3% เท่านั้น และถ้าเราโอนเงินโดยตรงไปที่แม่ โดยไม่ต้องผ่านพ่อ อย่างที่ไทยก็ทำอยู่ โอกาสที่ใช้เงินผิดประเภทก็จะลดลงไปอีก
แม้ผมจะเชื่อว่าการให้เงินโดยตรงดีกว่า แต่ไม่ได้หมายความว่าห้ามให้ของ ในหลายประเทศก็มีทั้งการให้เงินและการให้ของ
การไม่ให้ความสำคัญกับ inclusion error ทำให้นโยบายแบบถ้วนหน้ายิ่งถูกตั้งคำถามหรือเปล่า เพราะถ้าเด็กรวยได้รับเหมือนกับเด็กยากจนความเหลื่อมล้ำจะลดได้อย่างไร
ลดแน่นอน อย่างแรกเลยคือ การทำให้คนตกหล่น 30% กลายเป็นไม่ตกหล่น ตรงนี้ยังไงก็ลดความเหลื่อมล้ำแน่ๆ ส่วนลูกคนรวยการได้เงินเพิ่ม 600 บาทก็ไม่ได้สร้างความเปลี่ยนแปลงหรือทำให้ชีวิตเขาดีขึ้นมากมาย
คนที่อ่านมาถึงตรงนี้คงเห็นความจำเป็นของการให้เงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้าแล้ว แต่รัฐมักจะอ้างเสมอว่าไม่มีเงินหรือเงินที่มีควรเอาไปช่วยเหลือเฉพาะคนที่เดือดร้อนจริงๆ มากกว่า เราควรมองเรื่องนี้อย่างไร
งบประมาณมีแน่ แต่ขึ้นกับว่าคุณให้ความสำคัญกับเรื่องนี้มากพอหรือไม่ การทำงบประมาณเด็กถ้วนหน้าใช้เงินประมาณ 30,000 ล้านบาท สำหรับเด็ก 4.2 ล้านคน แต่ทุกวันนี้เรามีงบประมาณที่จ่ายให้กับครัวเรือนยากจนอยู่แล้วประมาณ 16,000 ล้านบาท ดังนั้น ต้องใช้เงินเพิ่มจริงๆ ประมาณปีละ 15,000 ล้านบาท ส่วนตัวผมมองว่าคุ้มค่ามาก ถ้าจ่ายเงินเพิ่มแค่นี้แล้วทำให้ไม่มีคนตกหล่นเลย
ถามว่าจะเอาเงินมาจากไหน ถ้าคุยกันเองเล่นๆ ก็จะบอกว่า ‘ซื้อเรือดำน้ำน้อยลงสักลำหนึ่งสิ’ (หัวเราะ) แต่ถ้าคุยแบบซีเรียสจริงจังก็ต้องกลับไปถามว่า รัฐบาลให้ความสำคัญกับเรื่องอะไร ทำไมจึงให้ความสำคัญกับเรื่องเด็กน้อยกว่าที่ควรจะเป็น
สมมติเรายอมรับก็ได้ว่า งบประมาณถูกจัดสรรมาอย่างดีแล้วและรัฐบาลไม่มีเงินเหลือแล้ว แต่ยังมีวิธีอีกมากที่จะได้เงิน 15,000 ล้านบาท เช่น การปฏิรูประบบราชการให้มีประสิทธิภาพเพื่อใช้งบน้อยลง หรือการขึ้นภาษีบางชนิด เช่น ถ้าขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่มแค่ 0.25% ก็จะได้เงินเพิ่มขึ้นมาเป็นประมาณ 15,000 ล้านบาทพอดี เอามาใช้ตรงนี้ได้เลย
เสนอให้เพิ่ม VAT เดี๋ยวก็มีคนวิจารณ์ว่าซ้ำเติมคนจน
คงมีคนที่ออกมาบ่นแหละ(ยิ้ม) หลายคนก็เป็นห่วงคนจนจริง ๆ นะผมเข้าใจ แต่ถ้าเราไปดูข้อมูลจะพบว่า สัดส่วนของ VAT ประมาณ 80% มาจากกระเป๋าคนชั้นกลางและคนรวยนะ ออกจากกระเป๋าคนจนเพียง 20% แต่เราเอาเงินนี้มาให้คนทุกคนเท่ากันไม่ว่าจะเด็กครอบครัวจนหรือรวย
ถ้าไม่เอา VAT เอาเป็นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็ได้ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างออกมาจากกระเป๋าคนรวยแน่ๆ ซึ่งก็แฟร์นะ เพราะการจ่ายถ้วนหน้าก็ถือว่าคนรวยได้ภาษีคืนผ่านลูกตัวเอง ส่วนคนจนจะได้ประโยชน์แน่ๆ
เราสามารถออกแบบนโยบายที่ทำให้ exclusion error เป็นศูนย์ แต่ inclusion error ไม่สูงมากเพื่อลดงบประมาณได้ไหม เช่น ครอบครัวไหนที่ยื่นภาษีเงินได้มีรายได้สูงอยู่แล้ว หรือใครมีบัญชีเงินฝากยอดสูงๆ ก็ตัดออกได้
ผมก็เป็นคนเสนอเรื่องคัดกรองคนรวยออกนี้ด้วยนะ (หัวเราะ) เคยพูดคุยกับคุณจุติ ไกรฤกษ์ (รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์) ซึ่งเขาก็สนใจนะ อันที่จริง ‘วิธีกรองคนออก’ เป็นวิธีที่มีการทำกันอยู่ เช่นการคัดกรองคนมีฐานะออกจากคนที่สมัครบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ซึ่งเขาใช้ข้อมูลคนรวยหลายอันเลย ถ้าใช้แต่ข้อมูลภาษีปัญหาของประเทศไทยคือ ครัวเรือนจำนวนมากอยู่ในภาคเศรษฐกิจอย่างไม่เป็นทางการ ไม่มีข้อมูลภาษี การกรองออกคงทำได้ไม่มากนัก ถ้าเพิ่มด้วยข้อมูลอื่นเช่นบัญชีเงินฝากธนาคาร การถือครองที่ดิน การจดทะเบียนรถยนต์ก็จะทำให้แม่นยำขึ้น
อย่างไรก็ตาม ภาคประชาสังคมที่ขับเคลื่อนโยบายจะไม่เห็นด้วยกับวิธีการนี้เท่าไหร่ เพราะเขาอยากยืนยันว่าเป็นเรื่องของสิทธิที่ทุกคนต้องได้ไม่ว่าจะยากดีมีจน
ช่วงเริ่มนโยบายใหม่ๆ เมื่อปี 2558 มีการผ่านนโยบายเร็วมากจนต่างชาติชม แต่พอจะขยับให้เป็นการให้แบบถ้วนหน้ากลับช้าลง ถอดบทเรียนเรื่องนี้อย่างไร
การขายไอเดียเรื่องช่วยเหลือเด็กเป็นไอเดียที่เอาเข้าจริงแล้วขายไม่ยาก เพราะคนในสังคมส่วนใหญ่มักจะโอเคกับการช่วยเด็ก ตอนเอาตัวเลขของเฮกแมนมาพูดทุกคนชอบใจหมด ท่องตัวเลข 7 ถึง 10 เท่ากันขึ้นใจ นึกย้อนไปที่น่าประหลาดใจมากกว่าคือ ทำไมนโยบายนี้ไม่เกิดมาก่อนหน้านี้มากกว่า
อีกเรื่องที่ทำให้การผลักนโยบายทำได้ไม่ยาก เพราะในโครงการนำร่องใช้เงินเพียงแค่หลักพันล้านบาทเท่านั้น
แต่การขยับไปถ้วนหน้ากลับยากมาก พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นคนไม่ชอบแนวคิดการให้แบบถ้วนหน้าเลย เพราะมีภาพฝังใจว่าการให้ถ้วนหน้าคือประชานิยม ทุกวันนี้ก็ยังมองว่าหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าเป็นประชานิยมอยู่เลย เรื่องนี้แก้ยากมาก เพราะพอนายกฯ ไม่ขยับ ทุกอย่างก็นิ่ง
พรรคการเมืองแทบทุกพรรค รวมถึงพลังประชารัฐก็ชูนโยบายนี้ตอนหาเสียงเลือกตั้ง
รัฐบาลนี้ทำอะไรตามที่หาเสียงไว้หรือเปล่า เอาเข้าจริง ไม่ใช่เรื่องนี้เรื่องเดียว เกือบทุกเรื่องก็ไม่ได้ทำ ทำน้อยมาก ผมยังนึกไม่ออกเลยว่าพลังประชารัฐเขาทำอะไร พลเอกประยุทธ์ก็ทำไม่รู้ไม่ชี้ อ้างว่าตัวเองไม่เกี่ยวกับพรรค แต่ที่น่าแปลกคือสังคมก็ไม่ได้ทวงเท่าไหร่ด้วยนะ (หัวเราะ)
การระบาดของโควิด-19 ทำให้นโยบายสวัสดิการเงินอุดหนุนเด็กเล็กถ้วนหน้ายิ่งจำเป็นมากขึ้นไหม
ทีดีอาร์ไอร่วมกับสำนักงานสถิติแห่งชาติเคยทำสำรวจเรื่องนี้ตอนการระบาดเมื่อปี 2563 พบว่า เด็กเล็ก คนพิการ คนแก่ได้รับผลกระทบหนักมาก โดยเฉพาะในกลุ่มเปราะบางที่ต้องพึ่งพิงรายได้จากงานนอกระบบเป็นหลักและไม่มั่นคงอยู่แล้ว สายป่านก็สั้น เงินเก็บเงินออมมีน้อย จะเรียนออนไลน์ก็ไม่พร้อม ฯลฯ
ที่น่าเป็นห่วงคือ มีครัวเรือนที่เดิมไม่ได้เงิน เพราะไม่ผ่านเกณฑ์ เลยเกณฑ์มานิดเดียว แต่พอโควิดมาก็กลายเป็นคนจนรุ่นใหม่ที่ไม่ได้เงินช่วยเหลือใดๆ ซึ่งก็กลับมาที่โจทย์เดิมว่า ถ้าเป็นการให้แบบถ้วนหน้าปัญหาแบบนี้จะไม่เกิดขึ้น
ในสถานการณ์โควิด มีแนวโน้มที่จะมีการตัดงบสวัสดิการไหม
ในระดับโลกดูจะไปได้สองทาง คือมีคนเจอวิกฤตเศรษฐกิจ รายได้ ภาษีหายไปเยอะมาก หนี้สาธารณะเพิ่มมากขึ้น ฉะนั้นต้องใช้เงินอย่างระมัดระวัง งบประมาณที่ออกมาก็จะลดลงไปด้วยเพื่อป้องกันไม่ให้หนี้สาธารณะพุ่ง ขณะเดียวกันก็มีกลุ่มที่คิดว่ารัฐต้องดูแลประชาชนให้ดีในยามวิกฤต จึงต้องเพิ่มงบประมาณด้านสังคม สวัสดิการต่างๆ
ถ้ามองย้อนไปในอดีต วิกฤตหลายครั้งมักนำไปสู่การปรับปรุงเรื่องการดูแลประชาชนที่ดีขึ้น กระทั่งของไทยเอง วิกฤตต้มยำกุ้งก็นำไปสู่นโยบายสวัสดิการที่น่าสนใจหลายอัน แต่มักจะยังไม่เกิดขึ้นทันที ต้องผ่านวิกฤตไปสักพักพอเศรษฐกิจฟื้น รายได้ภาษีเข้ามา ก็จะเริ่มเห็นการเคลื่อนไหวกัน
ผมเองคาดว่าวิกฤตรอบนี้คงเป็นอย่างนั้น แต่ผมอยากท้าทายว่าควรไปไกลกว่านั้นด้วย คือไม่ต้องรอ 2-3 ปี ต่อให้รัฐบาลยังขาดดุลอยู่ เงินไม่พอ ก็ต้องทำทันที ถ้าต้องตัดงบก็ไปตัดงบที่ไม่จำเป็นออก กระทั่งตัดการลงทุนพื้นฐานทางเศรษฐกิจยังโอเคเลย ในสถานการณ์แบบนี้ การใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลแม้จะจำเป็นแต่ก็ให้เอกชนร่วมทำได้ เช่นผ่าน PPP รัฐบาลควรหันกลับมาดูแลประชาชนมากกว่า
ดังนั้นต่อให้งบประมาณภาพรวมลดลง แต่สัดส่วนและวงเงินด้านสวัสดิการสังคมควรจะเพิ่มมากขึ้น แต่ก็หวังยากเหมือนกันเท่าที่ดูทั้งกระทรวงการคลัง สภาพัฒน์ฯ ยังค่อนข้างให้ความสำคัญกับหนี้สาธารณะและการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นหลัก
ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และ The101.world
สัมภาษณ์: สมคิด พุทธศรี
