กองบรรณาธิการ เรื่อง

 

สังคมไทยกำลังเดินเข้าสู่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญ โดยมีการแก้รัฐธรรมนูญเป็นหนึ่งในเดิมพันใหญ่ของทุกฝ่าย ข้อเสนอแก้รัฐธรรมนูญแต่ละชุด จึงสะท้อนวิธีคิดและกลยุทธ์ทางการเมืองของผู้เสนอไว้อย่างแยบยลและแหลมคม

อ่านกลยุทธ์เกมแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเข้าใจการเมืองไทยภาพใหญ่ กับ รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

 

:: รัฐธรรมนูญที่ดี ::

 

 

การเขียนรัฐธรรมนูญที่ดี เราสามารถหาจังหวะสมดุลระหว่างการเขียนรัฐธรรมนูญให้เป็นตามอุดมคติกับการเขียนรัฐธรรมนูญให้สะท้อนดุลอำนาจการเมืองที่ปรากฏอยู่จริงในสังคมได้

รัฐธรรมนูญที่ดีควรมีบรรทัดฐาน (normative) บางอย่างว่า ต้องการวางการเมืองให้ไปถึงตรงจุดไหน เราอาจไปไม่ถึงอุดมคติที่หวังไว้ในความเป็นจริง แต่ก็ควรมีมาตรฐานบางอย่างรองรับไว้

รัฐธรรมนูญที่ดีควรมีหลักการที่ชัดเจน ต้องกำหนดขอบเขตอำนาจของตัวแสดงทางการเมืองในสังคมให้ชัดเจนหากจะเขียนรัฐธรรมนูญที่สะท้อนดุลอำนาจจริงในสังคม สมมติว่าเราจะนับกองทัพว่าอยู่ในดุลอำนาจและเขียนให้อยู่ในรัฐธรรมนูญก็ได้ แต่ต้องกำหนดขอบเขตให้ชัดเจนว่าให้อำนาจมากน้อยแค่ไหน ไม่ใช่ว่าเปิดให้ตีความขยายขอบเขตอำนาจได้

อีกประการหนึ่งที่สำคัญคือ เมื่อกำหนดขอบเขตดุลอำนาจจริงในสังคมแล้ว ก็ต้องเขียนรัฐธรรมนูญให้ตรวจสอบอำนาจเหล่านั้นได้ ไม่ปล่อยให้กลุ่มอำนาจต่างๆ ใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ เพราะฉะนั้นหัวใจสำคัญที่สุดของรัฐธรรมนูญคือ ต้องตรวจสอบได้ และนี่คือปัญหาหลักของรัฐธรรมนูญ ’60 ที่ทำให้สังคมเริ่มออกมาเรียกร้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ปิดช่องทางการตรวจสอบผู้ใช้อำนาจทางการเมือง

อีกประเด็นหนึ่งในการมีรัฐธรรมนูญที่ดีคือ ที่มาของผู้ใช้อำนาจต้องเชื่อมโยงกับประชาชน เพราะหากผู้มีอำนาจมาจากประชาชน เขาจะแก้ปัญหาเพื่อตอบโจทย์ของประชาชน พอมีวิกฤตเกิดขึ้น เขาจะแก้ปัญหาโดยเอาประชาชนเป็นตัวตั้ง แต่รัฐธรรมนูญฉบับ ’60 นี้ เราจะเห็นกลไกระบบราชการ กองทัพ กลุ่มทุนอยู่ในรัฐธรรมนูญมากกว่าประชาชน

อุดมคติของรัฐธรรมนูญที่ควรจะเป็นคือ ต้องสั้น เข้าใจง่าย และเงื่อนไขการแก้รัฐธรรมนูญควรมีความยืดหยุ่น มีกลไกในการแก้ไขที่ไม่ทำให้กระบวนการแก้ทำได้ง่ายหรือยากจนเกินไป รวมทั้งไม่ให้กลไกที่มาจากการแต่งตั้ง ซึ่งไม่ได้มาจากเสียงประชาชนเข้ามาเป็นเงื่อนไขในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะไม่สามารถตรวจสอบอำนาจเหล่านี้ได้

แต่ต้องตระหนักว่าความเป็นจริงในสังคมเปลี่ยนไปตามห้วงเวลาได้เสมอ สมมติว่าเราเคยเขียนรัฐธรรมนูญให้กองทัพอยู่ในสมการของดุลอำนาจ แต่หากในอนาคตกองทัพไม่อยู่ในดุลอำนาจจริงของสังคมแล้ว ความยืดหยุ่นของรัฐธรรมนูญจะช่วยรักษาอุดมคติและดุลอำนาจของกลุ่มต่างๆ ในสังคมให้ยังคงอยู่ได้พร้อมกัน

 

:: ข้อเสนอ ส.ส.ร. 200 คนคือเกมซื้อเวลาของรัฐบาล ::

 

 

จากข้อเสนอ ส.ส.ร. 200 คนของพรรครัฐบาล อย่างแรกเห็นได้อย่างชัดเจนคือ รัฐบาลกำลังพยายามซื้อเวลาอยู่ อย่างที่สองคือ เห็นว่ารัฐบาลกำลังอยู่ภายใต้แรงกดดันของสังคม และอีกสัญญาณของการถอยอีกก้าวคือ ครม. มีมติอนุมัติร่างพ.ร.บ. ว่าด้วยการทำประชามติภายใต้รัฐธรรมนูญ ’60 ตามที่ กกต. เสนอ ซึ่งทำให้เราเห็นสัญญาณจากรัฐบาลว่า เมื่อมี ส.ส.ร. และมีร่างรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐบาลจะเปิดให้มีการทำประชามติได้

แต่นอกเหนือจากการที่รัฐบาลยอมถอยสองก้าวแล้ว เรายังเห็นการรุกคืบและการฉกฉวยโอกาสนำคนฝ่ายตัวเองมาร่างรัฐธรรมนูญในนาม ส.ส.ร. เพราะการออกแบบระบบเลือกตั้ง ส.ส.ร. ให้ ส.ส.ร. 150 คนที่มาจากการเลือกตั้งใช้เขตจังหวัดเป็นฐาน จะทำให้เราได้ ส.ส.ร. ที่มีฐานเสียงแบบเดียวกันกับส.ส. หรือพูดอีกอย่างหนึ่งคือ มีโอกาสที่ ส.ส.ร. ที่ได้รับเลือกตั้งจะเป็นคนกลุ่มเดียวกับส.ส. ที่ชนะการเลือกตั้งในเขตนั้น

คำถามคือ เราต้องการ ส.ส.ร. ที่มีฐานเสียงแบบเดียวกันกับส.ส. หรือไม่ ส่วนตัวคิดว่าการออกแบบเขตเลือกตั้งเช่นนี้ไม่ตอบโจทย์การร่างรัฐธรรมนูญ เพราะผู้ร่างรัฐธรรมนูญไม่ควรเป็นตัวแทนผลประโยชน์ของจังหวัด แต่ต้องเป็นตัวแทนผลประโยชน์จากฐานของกลุ่มอัตลักษณ์หรือกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ในสังคม

 

:: แก้ไขระบบเลือกตั้งคือทางออกของการเมืองไทย ::

 

 

รัฐธรรมนูญมาตรา 256 กำหนดไว้ว่าต้องมีการทำประชามติเพื่อผ่านร่างรัฐธรรมนูญโดย ส.ส.ร. ซึ่งกระบวนการทั้งหมดอาจกินเวลาถึงปีกว่าหรือสองปี จึงจะสามารถจัดการเลือกตั้งใหม่ได้ ประเด็นอยู่ตรงที่ว่า หากเป็นช่วงที่สถานการณ์ทางการเมืองปกติ ทุกคนน่าจะรอเวลาให้กระบวนการเสร็จสิ้นได้ แต่หากสมมติว่าดุลทางการเมืองเปลี่ยนไป มีแรงกดดันทางการเมืองที่เพิ่มขึ้น เราจะรอให้ ส.ส.ร. ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จ และรอการเลือกตั้งใหม่ได้หรือไม่ เพราะฉะนั้น โจทย์ใหญ่ที่สังคมจะต้องร่วมกันคิดคือ หากมีจุดอับทางการเมืองเกิดขึ้น เราจะหาทางออกได้อย่างไร

ดิฉันขอเสนอว่า เราต้องแก้ที่ระบบเลือกตั้งก่อน เพราะสามารถใช้กระบวนการรัฐสภาแก้ไขได้เลยทันที รวมไปถึงการยกเลิกอำนาจของส.ว. ตามมาตราที่ 272 ด้วยโดยที่ไม่ต้องผ่านการทำประชามติ  ซึ่งในกรณีการยกเลิกมาตรา 272 สามารถแก้ไขด้วยกระบวนการรัฐสภาได้ภายใน 2-3 เดือนเสียด้วยซ้ำ

คำถามต่อไปคือ การเลือกตั้งใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญ ’60 จะลดอุณหภูมิทางการเมืองได้จริงหรือไม่ สมมติเกิดแรงกระสั่นสะเทือนทางการเมืองที่มากขึ้นจนต้องนำไปสู่การเลือกตั้งใหม่ แม้แก้ไขมาตรา 272 ยกเลิกอำนาจของส.ว. ไปเรียบร้อยแล้วก็จริง แต่ถ้ายังใช้ระบบเลือกตั้งเดิม ก็จะทำให้ได้รัฐบาลแบบเดิมอยู่ดี เพราะฉะนั้น หากจะให้ได้มาซึ่งรัฐบาลที่ชอบธรรมและประชาชนโอบรับได้มากกว่านี้ รัฐบาลต้องมาจากกระบวนการหรือวิธีการเลือกตั้งที่เป็นธรรม

ดังนั้น จึงต้องเริ่มที่การแก้ระบบเลือกตั้งโดยการแก้ไขมาตรา 83-94 ผ่านกระบวนการรัฐสภา เราต้องช่วยกันคิดว่าจะใช้ระบบเลือกตั้งแบบไหน

ส่วนตัวเห็นด้วยว่าต้องใช้ระบบบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ แต่ไม่ใช่ว่านำระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ ‘40 กลับมาใช้ทั้งหมดเลยเสียทีเดียว เพราะต้องยอมรับว่ามันเป็นระบบเลือกตั้งที่เอื้อให้พรรคขนาดใหญ่ได้เปรียบจากเงื่อนไขที่ว่าต้องได้คะแนนเสียงขั้นต่ำร้อยละ 5 ของคะแนนรวมทั้งประเทศ ส่วนระบบเลือกตั้งของรัฐธรรมนูญ ‘60 ก็เหมือนเป็นการโต้กลับระบบเลือกตั้ง ’40 ที่ออกแบบระบบอย่างไรก็ได้ให้พรรคการเมืองขนาดเล็กได้เปรียบในสนามเลือกตั้ง ซึ่งนี่คือการต่อสู้แบบสุดโต่งทั้งสองทาง ทางออกคือเราต้องหาตรงกลาง หากจะนำระบบเลือกตั้ง ’40 กลับมาใช้ ก็ต้องตัดเกณฑ์ขั้นต่ำออก หรือถ้าจะให้ดีกว่านั้น ควรใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม (MMP) ซึ่งจะทำให้คะแนนการเลือกตั้งออกมาได้อย่างสมดุล สะท้อนเจตนารมณ์ของผู้ลงคะแนนได้ตรงที่สุด และเป็นธรรมกับทุกฝ่ายที่สุด

 

:: การออกแบบกระบวนการการแก้ไขรัฐธรรมนูญในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อทางการเมือง ::

 

 

ที่จริงแล้ว เราไม่จำเป็นต้องมี ส.ส.ร. เสมอไปในการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ก็ได้ เพราะกระบวนการให้ได้มาซึ่ง ส.ส.ร. นอกจากจะใช้เวลานานแล้ว ยังต้องใช้งบประมาณมหาศาลถึงหลักหมื่นล้านอีกด้วย และเมื่อเรามองประวัติศาสตร์การมี ส.ส.ร. ของไทย เรามีรัฐธรรมนูญ 5 ฉบับที่มาจากการร่างของ ส.ส.ร. คือ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2490, ฉบับปี 2511 (ที่มาจากการร่างของ ส.ส.ร. ปี 2502), ฉบับปี 2540, ฉบับปี 2550 และฉบับปี 2560 ซึ่งจะเห็นว่า การมี ส.ส.ร. ไม่ได้เป็นหลักประกันเสมอไปว่าจะทำให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญที่มีอายุยืนยาวใช้ได้นาน หรือตอบโจทย์สังคมได้

ขอย้ำว่าการมี ส.ส.ร. ในช่วงที่การเมืองไม่อยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อเป็นเรื่องที่ดี เพราะ ส.ส.ร. จะเป็นกลไกกระจายความเห็นและเชื่อมโยงสังคมกับรัฐ แต่หากตกอยู่ในสภาวะที่การมี ส.ส.ร. เป็นโจทย์ยาก อีกแนวทางหนึ่งที่ไทยและอินโดนีเซียเคยใช้ในอดีตคือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญผ่านกลไกรัฐสภา ซึ่งก็เป็นกลไกที่มีอยู่แล้ว ไม่ต้องเสียงบประมาณเพิ่มเติม

อินโดนีเซียประสบความสำเร็จในการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตยในช่วงปี 2540 ด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นในสมัยซูการ์โน 4 ครั้งผ่านกลไกรัฐสภา หรืออย่างในไทยเองก็ปรากฏกรณีเช่นนี้ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ ’34 หลังเหตุการณ์พฤษภา ’35 ทั้งหมด 6 ครั้ง ซึ่งค่อยๆ แก้ไขบางมาตราในแต่ละครั้ง เช่น แก้ไขให้ประธานวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งมีอำนาจลดลงและให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรมีอำนาจมากขึ้น แก้ไขให้มีการตั้งกกต. และในการแก้ไขครั้งที่ 6 ค่อยแก้ไขให้มีการตั้ง ส.ส.ร. ซึ่งท้ายที่สุดนำมาสู่รัฐธรรมนูญ ‘40 โดยไม่ต้องผ่านการทำประชามติ กล่าวคือ ค่อยๆ บิวด์อารมณ์ของสังคม และเมื่อสังคมพร้อม ก็ค่อยมี ส.ส.ร.

เมื่อพิจารณาสถานการณ์ทางเศรษฐกิจที่หนักหน่วงหลังโควิด-19 เกรงว่าการทุ่มงบประมาณมหาศาลไปในกระบวนการเลือก ส.ส.ร. อาจนำไปสู่ข้อวิพากษ์วิจารณ์จากภาคประชาชนว่าสิ้นเปลืองจนกลายเป็นข้ออ้างของรัฐบาลในการยกเลิกการร่างรัฐธรรมนูญผ่าน ส.ส.ร.ได้ จึงมองตรงจุดนี้ว่าเป็นเพียงการซื้อเวลา และในอีกแง่หนึ่ง อาจผลักเราให้ไปสู่ทางตันทางการเมืองมากกว่าเดิมเสียด้วยซ้ำไป

:: รัฐธรรมนูญป้องกันรัฐประหารได้หรือไม่? ::

 

 

ไม่มีรัฐธรรมนูญฉบับไหนที่จะป้องกันการทำรัฐประหารได้ ถ้าจะให้รัฐธรรมนูญช่วยตรงจุดนี้ได้มากที่สุด ต้องเขียนรัฐธรรมนูญให้ได้มาซึ่งรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพและฟังเสียงของประชาชน หากจะเขียนรัฐธรรมนูญได้เช่นนี้ จะไม่มีการอ้างความชอบธรรมในการทำรัฐประหาร หรือการชักใย (orchestrate) เตรียมความพร้อมเพื่อรองรับการรัฐประหารที่จะตามมา

หากพิจารณาบรรยากาศของสังคมไทย ต้องตระหนักว่ารัฐประหารไม่ได้เกิดขึ้นในสูญญากาศ โดยเฉพาะการรัฐประหาร ’49 และการรัฐประหาร ’57 ซึ่งมันมีการถักทอร้อยเรียงเรื่องราวเพื่ออ้างความชอบธรรมให้กับการรัฐประหารมาก่อนแล้ว ดังนั้น ในส่วนที่สังคมไทยทำได้คือ จะต้องไม่สร้างเรื่องเล่าที่รองรับความชอบธรรมให้กับการรัฐประหาร แต่ต้องทำให้สังคมมองว่าการรัฐประหารเป็นกบฏ ส่วนสิ่งที่รัฐธรรมนูญทำได้คือ การสร้างกติกาให้การเข้าสู่อำนาจมีความเป็นธรรม มีรัฐบาลที่มีประสิทธิภาพ และมีการตรวจสอบที่เข้มข้น เพื่อให้ไม่มีข้ออ้างในการทำรัฐประหาร

 

:: อ่านดุลอำนาจระหว่างม็อบและรัฐบาลก่อนชุมนุม 19 กันยา ::

 

 

การชุมนุมในวันที่ 19 กันยายนที่จะถึงนี้ น่าจะเป็นจุดเปลี่ยนท่วงทำนองทางการเมืองที่สำคัญ

รัฐบาลจะยอมหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าข้อเรียกร้องและบรรยากาศในการปราศรัยเป็นอย่างไร และที่สำคัญยังขึ้นอยู่กับจำนวนคนที่เข้าร่วมด้วย หากคนเข้าร่วมเยอะ แรงกดดันต่อรัฐบาลจะเพิ่มขึ้น

ส่วนประเด็นเรื่องข้อเรียกร้อง หากเป็นข้อเรียกร้องเดิมก็น่าจะยังรักษาสถานภาพอยู่ได้ แต่หากเป็นข้อเรียกร้องที่มีเนื้อหาค่อนข้างอ่อนไหว ท่วงทำนองทางการเมืองของผู้เล่นในสนามอาจพลิกได้ แต่ ณ จุดนี้ ก่อน 19 กันยา ส่วนตัวคิดว่าข้อกังวลเกี่ยวกับข่าวลือการรัฐประหารยังไม่น่าจะเกิดขึ้น

Author