ฉัตร คำแสง เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

ความเป็นสัตว์สังคมช่วยให้มนุษย์ร่วมมือกันลงทุนและจัดหาบริการที่สามารถใช้ร่วมกันได้ เมื่อรวมกลุ่มแล้ว การแบ่งงานกันทำเป็นเรื่องที่หลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะเป็นบ่อเกิดของประสิทธิภาพ ซึ่งมักจะมีคนกลุ่มหนึ่งถืออำนาจบริหารจัดการคนและทรัพยากรในสังคม ไม่ว่าอำนาจนั้นจะมาด้วยความศักดิ์สิทธิ์ การมีพละกำลังที่เหนือกว่า หรือด้วยความยอมรับของประชาชน กล่าวได้ว่า รัฐได้ถือกำเนิดและอยู่คู่กับอารยธรรมมนุษย์มาแต่โบราณ

รัฐทั่วโลกมีอำนาจหน้าที่ครอบคลุมแทบทุกมิติของชีวิตประชาชน รัฐเป็นผู้รับรองสิทธิและเสรีภาพของความเป็นคน ให้บริการด้านความมั่นคงและความเป็นธรรม บังคับใช้กฎหมายเพื่อส่งเสริมพฤติกรรมที่พึงประสงค์ตามมุมมองของรัฐ ลงโทษและยับยั้งพฤติกรรมที่รัฐไม่อยากเห็น ในหลายประเทศ รัฐยังเป็นผู้ผลิตสินค้าและบริการ อย่างการคมนาคมขนส่งและการสื่อสาร รัฐบางแห่งก็ชอบมายุ่มย่ามเรื่องส่วนตัว เช่น ระบบคะแนนความน่าเชื่อถือทางสังคม การบังคับวางแผนครอบครัว และการใช้เครื่องมือทางภาษีกระตุ้นให้คนทำบุญ เป็นต้น

เมื่อเราถกเถียงกันว่ารัฐสามารถทำหน้าที่ได้ดีหรือไม่ เรามักปะปนเอา 2 มิติย่อยของมันเข้าด้วยกัน คือ ความกว้างในหน้าที่ (scope) และ ความสามารถของภาครัฐ (strength) บางคนอาจมองว่ารัฐไม่ดีเพราะไม่ให้การส่งเสริมภาคการเกษตรหรือธุรกิจเท่าที่ควร ในขณะที่บางคนก็มองว่ารัฐไม่สามารถทำงานได้ดีเพราะมีปัญหาความล่าช้าและคอร์รัปชัน แม้สองเรื่องนี้จะมีความสัมพันธ์กัน แต่มันไม่จำเป็นต้องไปในทิศทางเดียวกันเสมอไป

 

เรามีรัฐไว้ทำอะไร?

 

หัวใจของสังคม คือ การจัดสรรทรัพยากรต่างๆ เพื่อสร้างเสรีภาพของสังคมโดยรวมมากที่สุด นั่นคือการที่ทุกคนรู้สึกมั่นคงปลอดภัย มีสุขภาพที่ดี เข้าถึงข้อมูลความรู้ และสามารถใช้ชีวิตเพื่อตามความฝันตัวเองตราบใดที่ไม่ไปลดทอนเสรีภาพของคนอื่น

คำถามใหญ่คือ แล้วเราจะจัดสรรทรัพยากรอย่างไร?

โดยทั่วไปทรัพยากรต่างๆ สามารถถูกจัดสรรได้ด้วยกลไกตลาด ชุมชน และรัฐ ซึ่งมีจุดแข็งจุดอ่อนต่างกันออกไป

ตลาด สามารถแสดงข้อมูลได้อย่างทั่วถึง และการทำธุรกรรมก็ไม่ต้องยึดโยงกับตัวบุคคล แต่ตลาดต้องการกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจนและการเอาผิดเมื่อคนไม่ทำตามสัญญา จุดอ่อนของตลาดคือ กลไกตลาดกีดกันคนที่ไม่มีกำลังซื้อออกไป ขณะเดียวกันสินค้าและบริการที่ไม่คุ้มค่าในการลงทุนสำหรับแต่ละคน แต่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลยหากปล่อยให้ตลาดทำงาน อัลวิน รอธ ปรมาจารย์ด้านการออกแบบตลาด เปรียบตลาดเป็นล้อรถ ที่จะทำงานได้ดีก็ต่อเมื่อมีเพลาและแกนขับที่เอื้ออำนวยให้ล้อสามารถหมุนนำรถเคลื่อนที่ไปข้างหน้าได้

ชุมชน อาศัยความสัมพันธ์ส่วนตัวในการจัดสรรทรัพยากรหรือปกป้องทรัพยากรของชุมชน โดยอาศัยการใช้เวลาร่วมกันและการไม่สามารถหนีออกจากวงเครือข่ายไปได้ แต่ชุมชนข้อจำกัดเรื่องขนาด เนื่องด้วยต้นทุนด้านข้อมูลในการติดตามสมาชิกในชุมชมค่อนข้างสูง ทรัพยากรชุมชนจึงมักสร้างประโยชน์ให้แก่คนกลุ่มเล็กๆ ที่รู้จักกันเท่านั้น เช่น ทรัพยากรของหมู่บ้านก็ควรถูกใช้งานโดยสมาชิกหมู่บ้าน คนภายนอกไม่มีสิทธิเข้าถึง

รัฐ สามารถเข้ามาจัดการความเสี่ยงขนาดใหญ่ แก้ปัญหาความล้มเหลวในตลาด หรือจัดสรรทรัพยากรที่ต้องการความร่วมมือของคนส่วนมาก แต่รัฐเองก็มีปัญหาเรื่องข้อมูล เพราะสายบัญชาการที่ยืดยาว การตรวจสอบที่ทำได้ยาก และความเป็นเจ้าของที่ไม่แน่ชัด ทำให้ผู้ถืออำนาจอาจไม่ทำสิ่งที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม

ไม่ว่าเราจะผสมผสาน 3 สถาบันข้างต้นในรูปแบบใด รัฐก็ยังเป็นสิ่งที่ต้องมีอยู่ เพราะรัฐมีความจำเป็นในการทำให้ระบบกลไกตลาดทำงาน และส่งเสริมจุดที่ชุมชนไม่สามารถขยายไปได้ แต่รัฐจะทำอะไรบ้างนั้นเป็นเรื่องที่ต้องถกเถียงกันต่อไป

ปีเตอร์ เบาเออร์ กล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า

“ถ้าหากรัฐบาลในประเทศยากจนขยันทำในสิ่งที่พวกเขาควรทำ กล่าวคือการปกป้องประชาชนจากภัยคุกคามจากภายนอกด้วยวิธีการทูต บังคับใช้หลักนิติรัฐ และจัดหาสาธารณูปโภคพื้นฐาน และช่วยให้ตลาดสามารถทำงานได้ราบรื่น รัฐบาลก็จะไม่มีเวลาหรือทรัพยากรมาทำเรื่องผิดพลาดทางเศรษฐกิจอย่างการแทรกแซงการค้า การอุดหนุนอุตสาหกรรมบางประเภทอย่างออกนอกหน้า การรับซื้อผลผลิตทางการเกษตรตามราคาที่รัฐประกาศ และการสร้างรัฐวิสาหกิจที่สุดท้ายกลายเป็นภาระ”

แนวคิดของ ปีเตอร์ เบาเออร์ สะท้อนมุมมองของรัฐที่มีขนาดเล็ก (minimal state) ซึ่งเป็นแนวคิดตามเศรษฐศาสตร์คลาสสิก ซึ่งมองว่ารัฐมีความไร้ประสิทธิภาพสูง และควรจะทำ ‘หน้าที่ขั้นต่ำ’ ที่ทำให้สถาบันอื่นๆ ทำงานได้ก็พอ แนวคิดดังกล่าวโด่งดังมากในทศวรรษที่ 1980 อันเป็นที่มาของนโยบายลดขนาดรัฐของ โรนัลด์ เรแกน ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา และ มากาเร็ต แทตเชอร์ นายกรัฐมนตรีหญิงเหล็กของสหรัฐอาณาจักร

อย่างไรก็ดี แนวคิดเรื่องสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานนำมาซึ่งรัฐแบบขยาย ซึ่งนอกจาก ‘หน้าที่ขั้นต่ำ’ แล้ว รัฐมักจะบริหารระบบประกันสังคม สวัสดิการดูแลสุขภาพ การศึกษา การกระจายความมั่งคั่ง ตลอดจนการใช้นโยบายอุตสาหกรรมเพื่อเร่งพัฒนาการเศรษฐกิจ

เนื่องจากการบริหารงานทุกขั้นตอนก็ต้องการทรัพยากร ความกว้างของหน้าที่รัฐที่เหมาะสมจึงสัมพันธ์กับความสามารถของรัฐ หากรัฐยังมีความสามารถไม่มาก การมีภารกิจรุงรังจะทำให้ไม่สามารถทำอะไรได้ดี กลายเป็นปัญหาให้ประชาชนไปเสียทุกด้าน แต่เมื่อรัฐมีความเข้มแข็ง จะขยับขยายทำเรื่องที่สร้างความยุติธรรมในสังคมให้มากขึ้นก็ได้

 

ความสามารถของภาครัฐคืออะไร?

 

‘ความสามารถของรัฐ’ เป็นสิ่งอธิบายว่ารัฐทำหน้าที่ของมันได้หรือไม่ นั่นหมายถึง ความสามารถในการกำหนดและดำเนินนโยบาย สามารถสั่งการราชการในแต่ละลำดับชั้นให้สามารถสร้างผลลัพธ์ออกมาได้ โดยไม่ล่าช้าและปราศจากคอร์รัปชัน แปลง่ายๆ ก็คือ ความสามารถในการบังคับใช้กฎหมายในทุกลำดับชั้นอย่างมีประสิทธิภาพ

การบังคับใช้กฎหมายของรัฐสามารถเกิดขึ้นในทางที่ดีหรือชั่วก็ย่อมได้ รัฐอาจใช้กฎหมายเพื่อปกป้องสิทธิในที่ดินทำกินของประชาชน หรืออาจยึดเอาโรงงานที่มีกำไรของเอกชนเข้ามาเป็นของรัฐเองก็ได้

ในทางหนึ่ง ความสามารถของรัฐมักจะถูกวัดด้วยศักยภาพในการเก็บภาษีเทียบต่อจีดีพี เพราะว่าการเก็บภาษีเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก (โดยเฉพาะภาษีจากรายได้และทรัพย์สิน) โดยมีปัญหาเรื่องแรงจูงใจในการจัดเก็บภาษีตลอดเส้นทางทั้งประชาชนผู้จ่ายภาษี ผู้จัดเก็บภาษี และผู้กำหนดนโยบายภาษี ทว่าตัวชี้วัดนี้เป็นเพียงภาพส่วนหนึ่งเท่านั้น ยังมีเรื่องอื่นที่สำคัญไม่แพ้กันเช่น ประสิทธิภาพในการใช้เงินภาษี แต่ด้วยโครงการที่หลากหลายทำให้ประเมินและเปรียบเทียบกันได้ยาก

การพิจารณารัฐเป็น 2 ด้าน ทำให้เราเข้าใจรัฐที่เป็นอยู่ได้ดีขึ้น และยังช่วยให้เห็นว่ารัฐที่พัฒนาแล้วอาจมีหน้าที่ที่กว้างหรือแคบก็ได้ แต่ล้วนมีความสามารถในการบริหารจัดการสูง

 

 

1. ประเทศในกลุ่มแรก คือประเทศในยุโรปตะวันตก โดยเฉพาะแถบสแกนดิเนเวีย ญี่ปุ่นและเกาหลีใต้ เพราะรัฐมีหน้าที่พื้นฐานทางด้านกฎหมาย รวมทั้งยังมีบริการต่อประชาชนที่กว้างขวาง ถ่ายโอนทรัพยากรผ่านระบบรัฐสวัสดิการที่เข้มแข็ง ทั้งนี้รัฐของพวกเขายังสามารถบริหารงานต่างๆ ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีอัตราคอร์รัปชันที่ต่ำ รัฐวิสาหกิจสร้างกำไร และสามารถจัดเก็บภาษีจากประชาชนได้

2. ภาครัฐของสหรัฐอเมริกา แคนาดา หรือนิวซีแลนด์มีหน้าที่ค่อนข้างจำกัด โดยเน้นการบังคับใช้กฎหมาย และนโยบายระหว่างประเทศ โดยไม่ได้มีหน้าที่ไปแทรกแซงกลไกตลาดมากนัก แต่ภายใต้หน้าที่ที่มีจำกัด รัฐก็สามารถทำหน้าที่เหล่านั้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ

3. ประเทศเปราะบาง (fragile states) ในทวีปแอฟริกา รัฐไม่ได้มีความสามารถในการบริหารจัดการที่ดี แต่ก็ไม่ได้ทำหน้าที่อะไรมาก โดยมักจะสาละวนกับเรื่องความสงบในประเทศเท่านั้น

4. รัฐในประเทศกำลังพัฒนาส่วนมากมักจะอยู่ในหมวดสุดท้าย คือ รัฐที่ไม่ค่อยจะมีความสามารถ แต่ชอบที่จะทำหลายๆ เรื่อง รัฐกลุ่มนี้จึงมีโครงการและองค์กรรัฐจำนวนมาก มีภารกิจรอบด้าน แต่ทำอะไรก็มักจะไม่ได้ประสิทธิผลมากนัก

 

รัฐไร้นำยากับการปฏิรูปและพัฒนาการทางเศรษฐกิจ

 

ในโลกนโยบายเราจะได้ยินข้อเรียกร้องให้รัฐในประเทศพัฒนาแล้วทำหน้าที่เพิ่มขึ้น เพื่อส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรมทางสังคม ในขณะเดียวกันประเทศกำลังพัฒนากลับได้รับคำแนะนำให้ลดขนาดของรัฐลง แม้ว่าความเหลี่อมล้ำภายในประเทศไม่ได้แตกต่างจากประเทศพัฒนาแล้วเท่าใดนัก

ประเทศกำลังพัฒนาหลายแห่งได้เดินตามแนวทางเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิก คือ การทำตาม Washington Consensus โดยเฉพาะเงื่อนไขในการปฏิรูปที่มาพร้อมกับเงินกู้ของ IMF เมื่อประเทศเกิดวิกฤต โดยสั่งให้ลดขนาดรัฐ ตัดกฎระเบียบ ลดอัตราภาษี แปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเปิดเสรีทางการค้า

ในยามวิกฤตส่วนใหญ่ รัฐมักจะมีเงินไม่เพียงพอ และถูกสั่งให้รัดเข็มขัด ตัดค่าใช้จ่ายออกไปเพื่อลดภาระทางการคลัง โดยผู้ให้เงินกู้มักจะมองว่าการมีรัฐขนาดเล็กยังนำประเทศไปสู่ความสำเร็จได้ ดังที่เห็นในกลุ่มประเทศที่ 2 และหากเกิดความเหลื่อมล้ำ รัฐที่มีความสามารถก็ยังกระจายความมั่งคั่งด้วยวิธีการที่ไม่แทรกแซงตลาด อย่างเช่นระบบภาษีที่มีฐานจากรายได้และทรัพย์สิน และใช้เงินโอนเพื่ออุดหนุนให้แก่คนที่ขาดแคลน

อย่างไรก็ตาม การลดขนาดรัฐบางครั้งก็เพิ่มความสามารถของรัฐ ในขณะที่การปฏิรูปบางทีก็บั่นทอนความสามารถลง การแปรรูปรัฐวิสาหกิจของสหราชอาณาจักรเป็นการช่วยลดภาระของภาครัฐ ทำให้มีทรัพยากรไปทุ่มให้กับหน้าที่พื้นฐานได้ดีขึ้น ในขณะที่การลดขนาดรัฐในประเทศแถบละตินอเมริกากลับนำไปสู่ปัญหาเพิ่มขึ้น เพราะการลดขนาดรัฐ ส่งผลให้รัฐไม่สามารถเก็บภาษีได้ และการตัดเอาบริการที่ประชาชนให้ความสำคัญออกไป ทำให้รัฐบาลไม่มีเสถียรภาพ

การปฏิรูปตามแนว Washington Consensus สามารถทำได้แต่ต้องอาศัยความระมัดระวังอย่างมาก เพราะการปฏิรูปอย่างค่อยเป็นค่อยไปมีความเสี่ยงที่จะ ‘ตกราง’ มากกว่าไปรอด และธรรมชาติของการต่อต้านการเปลี่ยนแปลง และความสามารถของรัฐที่ไม่อาจทำทุกเรื่องได้พร้อมกัน การปฏิรูปพร้อมกันหมดในทีเดียวก็เกิดขึ้นได้ยาก

ประชาชนในประเทศกำลังพัฒนาส่วนใหญ่มักจะอิจฉาประชาชนในประเทศแถบสแกนดิเนเวีย เพราะเห็นว่ารัฐสามารถช่วยเหลือพวกเขาได้แทบทุกเรื่อง ทำให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีกว่าในประเทศอื่นๆ นโยบายของประเทศเหล่านั้นจึงขยันทำมาตรการแทรกแซงตลาด อุดหนุนอุตสาหกรรม หรือกีดกันต่างประเทศ แต่ลืมนึกไปว่ารัฐยังไม่สามารถทำ ‘หน้าที่ขั้นต่ำ’ ได้ดีเลย

งบประมาณถูกกระจายไปสู่นโยบายหลายด้าน แต่ด้วยกฎระเบียบยุ่งยาก ความล่าช้าและการเก็บผลประโยชน์รายทาง ทำให้เป็นงบเบี้ยหัวแตก สุดท้ายการทำงานของรัฐก็กลายเป็นความรุงรัง ที่ไม่ว่าพูดเรื่องอะไร รัฐก็สามารถพูดว่าเราดำเนินการเรื่องนี้อยู่แล้ว แต่ประชาชนและนักธุรกิจกลับไม่เคยได้เห็นผลลัพธ์อะไร

‘การปฏิรูปแบบขั้นบันได’ จะช่วยให้รัฐค่อยๆ สร้างขีดความสามารถของตนเองขึ้นมาได้ รัฐจะต้องเริ่มจากการทำสิ่งที่ไม่เกินตัวแต่ช่วยให้เกิดการเรียนรู้ปัญหาและกระบวนการจัดการไปเรื่อยๆ

กาทำนโยบายอุตสาหกรรมที่ดี (ที่ไม่ใช่การตะบี้ตะบันลดภาษีในเจ้าสัวไทยและเทศอย่างไม่มีสิ้นสุด) เป็นการผจญภัยร่วมกันระหว่างรัฐและเอกชน ช่วยให้เรียนรู้ความต้องการและข้อจำกัดซึ่งกันและกัน รัฐได้เข้าไปรับรู้ว่า ‘ปัญหา’ ที่ทำให้ธุรกิจไม่เติบโตคืออะไร รู้จักแก้ปัญหาในปัจจัยการผลิตเหล่านั้น รู้จักการรักษาระยะห่าง ไม่ต้องเอาใจเจ้าสัวไปเสียทุกด้าน รัฐก็จะได้รับความยอมรับและทรัพยากรกลับมาในที่สุด ซึ่งกระบวนการเช่นนี้ก็อาจเกิดระหว่างรัฐและประชาชนได้เช่นกัน เพียงแค่เปลี่ยนบริบทของเรื่องไป

แนวนโยบายเช่นนี้อาจส่งให้เราปีนบันไดไปทางซ้ายหรือขวาก็ได้ รัฐอาจต้องตัดกฎระเบียบบางเรื่องออกไป เช่น ภาษีศุลกากรสำหรับวัตถุดิบที่จำเป็น และอุปสรรคในการเข้าถึงบริการภาครัฐของประชาชน แต่รัฐก็อาจต้องอุดหนุนให้เกิดการริเริ่มอุตสาหกรรมด้วยการการวางโครงสร้างพื้นฐาน สร้างมาตรฐานขั้นต่ำที่เฉพาะเจาะจงต่ออุตสาหกรรม ตลอดจนการให้สวัสดิการทางสุขภาพที่ประชาชนยินดีร่วมลงขัน ซึ่งการเรียนรู้ไปตามประสบการณ์ ก็จะช่วยให้รัฐค่อยๆ มีความสามารถที่ดีขึ้น อันเป็นเงื่อนไขสำคัญในการพัฒนาประเทศ

 

 


อ่านเพิ่มเติม

Fukuyama, Francis. 2004. State-building: governance and world order in the 21st century. Cornell University Press.