จากตุลาคม 2563 จนวันนี้ ‘เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ’ ทำงานในตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มาเกินครึ่งวาระแล้ว
เศรษฐพุฒิเข้ารับตำแหน่งท่ามกลางวิกฤตโควิด-19 โจทย์สำคัญในขณะนั้นคือจะพลิกฟื้นเศรษฐกิจที่ตกต่ำระดับหนักหนาสาหัสจากการปิดเมือง-ปิดประเทศสู้โรคระบาดได้อย่างไร ผ่านมา 32 เดือนเต็มในฐานะผู้กุมบังเหียนเศรษฐกิจมหภาคไทยในภาคการเงิน เศรษฐพุฒิต้องเผชิญหน้าความท้าทายทางเศรษฐกิจยากๆ ระลอกแล้วระลอกเล่า
จากวิกฤตโควิดที่สร้าง ‘แผลเป็น’ เป็นหนี้ก้อนใหญ่ทั้งหนี้ครัวเรือนและหนี้สาธารณะ สู่สถานการณ์เศรษฐกิจช็อกโลกอีกสามชุดใหญ่ ได้แก่ ช็อกเงินเฟ้อสูงจากวิกฤตห่วงโซ่อุปทาน ซ้ำเติมด้วยสงครามยูเครน-รัสเซีย, ช็อกอัตราดอกเบี้ยขาขึ้นเร็วเป็นประวัติการณ์ควบค่าเงินดอลลาร์แข็ง และช็อกจากวิกฤตสถาบันการเงินสามแห่งในสหรัฐอเมริกา เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา
4 ช็อกใหญ่ในเวลาไม่ถึง 3 ปี เศรษฐพุฒินำทีม ธปท. พาเศรษฐกิจไทยฝ่าสารพัดวิกฤตอย่างไร ทุกวันนี้เขามองความเปลี่ยนผันของโลกอย่างไร อะไรคือความเสี่ยงใหญ่ของประเทศไทยหลังเลือกตั้ง สมดุลระหว่างการรักษาเสถียรภาพและการกระตุ้นเศรษฐกิจ ณ เวลานี้อยู่ตรงไหน ธปท. ควรปรับตัวสู่อนาคตอย่างไร
และในฐานะคนที่นั่งอยู่แถวหน้าสุด มองเห็นภาพเศรษฐกิจในมุมที่น้อยคนจะได้เห็น บทเรียนจากวิกฤตทำให้เศรษฐพุฒิเข้าใจเศรษฐกิจโลก เศรษฐกิจไทย กระทั่งตัวเอง เปลี่ยนไปอย่างไร
เชิญอ่านคำตอบจากวงเศรษฐกิจสนทนาระหว่างสามบรรณาธิการ 101 กับผู้ว่าการ ธปท. ในบรรทัดถัดจากนี้
คุณเคยบอกว่า ความเสี่ยงหรือความท้าทายของเศรษฐกิจไทยไม่ได้มีแค่เรื่องภูมิรัฐศาสตร์ เรื่องเศรษฐกิจโลกถดถอย หรือปัญหาความบกพร่องในตลาดเงิน-ตลาดทุนโลก แต่ปัจจัยหลักเป็นเรื่องนโยบายภายในประเทศ แล้วคุณก็บอกว่าเราต้องเรียนรู้จากประวัติศาสตร์ เพราะว่า ‘ตลาด’ จะลงโทษนโยบายที่ไม่พึงประสงค์ ในความคิดของคุณ เส้นแบ่งระหว่างนโยบายที่พึงประสงค์กับไม่พึงประสงค์คืออะไร
ขอย้ำว่า ความเสี่ยงต่างๆ จากเศรษฐกิจการเงินโลกที่พูดถึง ไม่ว่าจะเป็นภาวะสงครามรัสเซีย-ยูเครน และปัญหาการเงินโลกต่างๆ ยังมีอยู่ แต่ความเสี่ยงในประเด็นเหล่านี้ต่อเศรษฐกิจการเงินไทยยังอยู่ในกรอบวิสัยทัศน์ที่บริหารจัดการได้
ความเสี่ยงที่น่ากังวลมากกว่าคือ นโยบายเศรษฐกิจที่บั่นทอนเสถียรภาพ เพราะตอนนี้เศรษฐกิจโลกมีความไม่แน่นอนสูงมาก ที่ผ่านมาเราเจอช็อกสารพัดรูปแบบ เสถียรภาพเลยเป็นโจทย์ที่สำคัญมากเป็นพิเศษ เพราะฉะนั้น ผมมองว่านโยบายที่ทำลายหรือบั่นทอนเสถียรภาพเป็นเรื่องไม่พึงประสงค์ ตอนนี้ผู้กำหนดนโยบายทั่วโลกมองคล้ายกันว่า นโยบายไหนที่บั่นทอนเสถียรภาพจะโดนตลาดลงโทษ
ผมยกตัวอย่างกรณีอังกฤษที่รัฐบาลประกาศว่าจะลดภาษี และใช้นโยบายการคลังแบบขาดดุลมหาศาล แต่กลับไม่ชัดเจนว่าจะจัดหาแหล่งรายได้จากไหนเข้ามาดำเนินนโยบาย ทำให้ในที่สุดตลาดการเงินของอังกฤษก็ถูกทุบจนตลาดพันธบัตรรัฐบาลปั่นป่วน ธนาคารกลางของอังกฤษต้องเข้ามาดำเนินการต่างๆ เพื่อรักษาเสถียรภาพ เห็นได้ว่าขนาดอังกฤษ ซึ่งเป็นประเทศพัฒนาแล้วยังโดนลงโทษ หากประเทศขนาดเล็กอย่างเราไปทำอะไรอย่างนั้น ก็อาจก่อให้เกิดปัญหาลุกลามกลายเป็นวิกฤต
ในด้านหนึ่ง เราต้องการเสถียรภาพ แต่อีกด้านหนึ่งโลกก็ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัวจากวิกฤตต่างๆ สมดุลของเรื่องนี้ควรอยู่ตรงไหน
โจทย์ของไทยตอนนี้ ถ้าต้องหาสมดุลระหว่างเรื่องการกระตุ้นเศรษฐกิจกับเรื่องเสถียรภาพ ผมให้น้ำหนักกับเสถียรภาพมากกว่า เพราะว่าเศรษฐกิจตอนนี้ฟื้นตัวได้แล้ว ตัวเลขคาดการณ์การเติบโตทางเศรษฐกิจ ปีนี้อยู่ที่ราว 3% กว่าๆ และปีหน้าก็น่าจะอยู่ประมาณนี้ต่อไป แต่ที่สำคัญกว่าการเติบโตคือ กิจกรรมทางเศรษฐกิจและรายได้ของประชาชน ซึ่งเริ่มดีขึ้นจากการที่นักท่องเที่ยวทยอยกลับมา ก่อนหน้านี้เราแทบไม่เห็นนักท่องเที่ยวเลย อย่างในช่วง 12 เดือนตั้งแต่เมษายนปี 2563 ถึงมีนาคมปี 2564 ประเทศไทยมีนักท่องเที่ยวแค่ 31,000 คน แต่ในปัจจุบันนี้ เรามีนักท่องเที่ยวเข้ามาราว 60,000 คนต่อวัน ขณะที่ฝั่งการบริโภคก็มีการเติบโตที่ดี
ในช่วงวิกฤตโควิด ซึ่งลามมาเป็นวิกฤตเศรษฐกิจ เราต้องการการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งจากฝั่งนโยบายการเงินและการคลัง ซึ่งทุกประเทศทั่วโลกทำเหมือนกัน แต่ตอนนี้เราอยู่ในช่วงฟื้นตัว ต่างประเทศกำลังถกกันเรื่อง policy normalization คือการปรับนโยบายต่างๆ ให้กลับสู่ภาวะปกติ เพราะฉะนั้นเราไม่ควรทำอะไรที่สวนกระแสและทำให้เสถียรภาพถูกบั่นทอน
ในกรณีประเทศไทย เวลาพูดถึงเสถียรภาพต้องคำนึงถึงเรื่องอะไรบ้าง
เสถียรภาพทางด้านเศรษฐกิจทั่วไปหมายรวมถึงเรื่องการเงินและการคลัง ในฝั่งการเงินก็คือ เสถียรภาพของระดับราคา หรืออัตราเงินเฟ้ออยู่ในระดับที่เหมาะสม เสถียรภาพของระบบการเงิน และเสถียรภาพของสถาบันการเงิน เป็นต้น ในฝั่งการคลังก็หมายถึงเรื่องวินัยการคลัง ในสถานการณ์ที่เศรษฐกิจไทยฟื้นตัว เราควรปรับโหมดจากการเหยียบคันเร่งกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างเต็มที่ มาเป็นการค่อยๆ สร้างความมั่นคงทางการคลัง เพื่อให้การขาดดุลงบประมาณค่อยๆ ลดลง เพราะหนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นกว่า 20% ของจีดีพี ในช่วงที่รับมือกับโควิด-19 ซึ่งเป็นสภาวะที่เกิดขึ้นทั่วโลก
ตอนนี้รัฐบาลทั่วโลกก็เปลี่ยนโหมดจากเดิมที่ภาครัฐเป็นตัวขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เป็นให้เอกชนขับเคลื่อน และหันมาใส่ใจไม่ให้การขาดดุลสูงเกินไป
ย้อนไปช่วงโควิด-19 ระบาด ตอนนั้นหลายคนคาดการณ์ว่า วิกฤตที่เกิดขึ้นจะเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจไทย มีการพูดคุยถึงแผลเป็นที่จะเกิดขึ้น ฯลฯ ผ่านมาแล้ว 3 ปีนับจากโควิด-19 เริ่มระบาด สิ่งที่เคยคาดการณ์ไว้มีอะไรที่ถูกบ้าง แผลเป็นต่างๆ หนักหน่วงรุนแรงกว่าที่คิดไว้ไหม แล้วบนเวทีการประชุมผู้กำหนดนโยบายระหว่างประเทศในวันนี้ เขาคุยกันเรื่องอะไร
แผลเป็นที่สำคัญของไทยคือ หนี้ที่เพิ่มขึ้นสูงมากในช่วงโควิด-19 ทั้งหนี้ครัวเรือนและหนี้สาธารณะ และนี่เป็นหนึ่งในเหตุผลที่เศรษฐกิจไทยจำเป็นต้องปรับโหมดจากการเหยียบคันเร่ง มาเป็นการถอนคันเร่ง ตรงนี้ค่อนข้างชัดเจน
ถามว่าเราคาดการณ์อะไรถูกบ้างไหม (หัวเราะ) ในรอบ 2-3 ปีที่ผ่านมา โลกเจอช็อกซึ่งมาคนละแบบกันหมดเลย ทั้งช็อกโควิด-19 ช็อกเงินเฟ้อจากวิกฤตห่วงโซ่อุปทาน และถูกซ้ำด้วยสงครามยูเครน-รัสเซีย ช็อกดอกเบี้ยขาขึ้นกับดอลลาร์แข็ง และล่าสุดคือ ช็อกจากการที่ธนาคารในสหรัฐอเมริกาเริ่มมีปัญหา ซึ่งบนเวทีระดับนานาชาติที่มีการพูดคุยถกเถียงกันก็เปลี่ยนไปตามสถานการณ์เหล่านี้
มีสำนวนภาษาอังกฤษหนึ่งที่ว่า “Generals always fight the last war.” หรือนายพลมักพร้อมรบในสงครามครั้งที่แล้ว ซึ่งนี่เป็นธรรมชาติของมนุษย์เลยนะ คือคนเรามักคิดทำอะไรเหมือนเดิม ในทำนองเดียวกัน “Policymakers always fight in the last crisis.” (หัวเราะ) ซึ่งเห็นชัดเจนจากกรณีสถาบันการเงินในสหรัฐอเมริกาที่เพิ่งเกิดขึ้น บทเรียนจากวิกฤตซับไพรม์ปี 2008 ทำให้ธนาคารกลางให้น้ำหนักกับการคุมเข้มสินเชื่อของสถาบันการเงิน แต่ถ้าดูจะเห็นว่า ซิลิคอนวัลเลย์แบงก์ (Silicon Valley Bank) ที่เพิ่งล้มไป พอร์ตคลีนมาก ปัญหาไม่ใช่เรื่องเครดิต แต่เป็นผลจากการที่ดอกเบี้ยขึ้นเร็วและแรงอย่างที่ไม่เคยเห็นมาก่อน ซึ่งไม่มีใครคาดคิด
เมื่อเกิดช็อกแบบใหม่มา เราก็ต้องปรับ เมื่อก่อนอาจจะคิดแบบหนึ่ง แต่พอสถานการณ์เปลี่ยนไปแล้ว ก็ต้องปรับตัว การจะคาดการณ์ทุกอย่างได้เป็นเรื่องยาก เพราะไม่มีใครรู้ว่าช็อกจะมาแบบไหน รู้แค่ว่าช็อกกำลังจะมาอีก มันยังไม่จบ ดังนั้นเราต้องสามารถยืดหยุ่น ปรับตัวได้เร็ว มีกันชนที่ดี
มีอะไรที่พอคาดการณ์ได้ไหมว่า กำลังจะเกิดขึ้นแน่ๆ
ถ้าให้ชี้ตอนนี้ ผมเชื่อว่าผมชี้ผิด ตอนนี้บอกได้แค่ว่า ช็อกยังไม่จบ เพราะเรากำลังอยู่ในช่วง ‘น้ำลดตอผุด’ เราอยู่ในโลกที่ดอกเบี้ยต่ำติดดินมานานมากจนทุกคนชินกับโลกแบบนั้น โมเดลธุรกิจต่างๆ ก็วางสมมติฐานไว้บนฐานความเคยชินนั้น แต่ตอนนี้พอดอกเบี้ยขึ้นก็น่าจะมีคนหงายหลัง เพียงแต่ตอนนี้ยังไม่รู้ว่าตอจะไปโผล่ตรงไหน
แล้ววิกฤตสถาบันการเงินที่เกิดขึ้นสหรัฐอเมริกามีอะไรที่น่ากังวลต่อเศรษฐกิจการเงินไทยไหม
รูปแบบของสถาบันการเงินประเทศไทยต่างออกไป พอร์ตการลงทุนของสถาบันการเงินไทยเฉลี่ยอยู่ที่ราว 10-20% ไม่ได้ใหญ่เหมือนซิลิคอนวัลเลย์แบงก์ที่อยู่ระดับเกือบ 60% ต้องยอมรับว่า การผ่านวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 มาทำให้ในดีเอ็นเอของระบบการเงินไทยไม่ว่าจะเป็นสถาบันการเงิน กลุ่ม non-bank ผู้กำกับดูแล รวมทั้งผู้กู้ มีความระมัดระวังมาก
ถ้ามองไปฝั่งภาคการเงิน คนให้ความสำคัญกับเงินเฟ้อค่อนข้างมาก เพราะเป็นปัญหาที่เจอกันทั่วโลก ตอนนี้เงินเฟ้อของไทยมีปัญหาอยู่ โดยเฉพาะ core inflation (อัตราเงินเฟ้อพื้นฐาน: อัตราเงินเฟ้อที่ไม่นับรวมหมวดอาหารสดและพลังงาน) ซึ่งเป็นผลมาจากฝั่งต้นทุน ไม่ใช่ฝั่งอุปสงค์ ถ้าอย่างนั้นวิธีการจัดการเงินเฟ้อที่ควรจะเป็นในปัจจุบันควรเป็นอย่างไร
ที่ผ่านมาเราแทบไม่ค่อยเจอปัญหาเงินเฟ้อ คือเงินเฟ้อค่อนข้างต่ำกว่าเป้ามาโดยตลอด แต่ครั้งนี้เป็นช็อกใหม่ที่เราเจอและเหมือนไม่ได้เจอมานานมาก
เงินเฟ้อที่เกิดขึ้นในปัจจุบันต่างกับที่โลกเคยเจอ กล่าวคือ ในอดีตเงินเฟ้อมักมาจากฝั่งอุปสงค์มากกว่าอุปทาน เครื่องมือทางการเงินในการรับมือปัญหาเงินเฟ้อของเราจึงเคยชินกับการรับมือเงินเฟ้อที่มาจากฝั่งอุปสงค์มากกว่า ซึ่งไม่ได้เป็นแค่ที่ไทย หลายประเทศก็เคยชินแบบนี้ แต่ครั้งนี้ปัญหาเงินเฟ้อมาจากฝั่งอุปทาน คือเกิดจากการชะงักของห่วงโซ่อุปทาน (supply chain disruption) ซึ่งไม่ใช่สิ่งที่ธนาคารกลางคุ้นชิน เพราะฉะนั้นการตอบสนองต่อเงินเฟ้อรอบนี้เลยต้องต่างออกไปจากเดิมหน่อย
นอกจากนี้ เศรษฐกิจไทยยังมีบริบทที่ไม่เหมือนกับต่างประเทศ แม้ว่าช็อกครั้งนี้จะเกิดจากฝั่งอุปทานคล้ายๆ กัน แต่ในช่วงที่เงินเฟ้อเริ่มปรับสูงขึ้นต่อเนื่อง เศรษฐกิจต่างประเทศได้ฟื้นตัวชัดเจนขึ้นและเริ่มมีความร้อนแรง ซึ่งเป็นผลมาจากนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจขนานใหญ่ เลยเจอช็อกจากฝั่งอุปสงค์เพิ่มด้วย ทำให้มีโอกาสเกิดปัญหา wage-price spiral (การเพิ่มขึ้นของราคาสินค้ากับค่าจ้างที่สัมพันธ์กันและเป็นวงจรต่อเนื่องกัน) ดังนั้น ธนาคารกลางหลายแห่ง โดยเฉพาะธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด) จึงขึ้นดอกเบี้ยอย่างรวดเร็วและแรง
ส่วนเศรษฐกิจไทยยังเพิ่งอยู่ในช่วงฟื้นตัว แรงกดดันทางฝั่งอุปสงค์ยังมีไม่มาก เราเลยไม่มีความจำเป็นต้องรีบขึ้นดอกเบี้ยเร็วและแรงเหมือนในต่างประเทศ
แปลว่าถ้ามีการกระตุ้นเศรษฐกิจแรงๆ หรือกระตุ้นฝั่งอุปสงค์มากๆ ก็มีแนวโน้มที่เศรษฐกิจไทยจะเดินไปตามรอยนั้น
ถูก ตัวเลขที่เราจับตามอง นอกจาก headline inflation (อัตราเงินเฟ้อทั่วไป) ก็คือ core inflation ซึ่งเป็นตัวชี้วัดสำคัญว่าเครื่องยนต์เงินเฟ้อเริ่มติดแค่ไหน เหตุผลที่เรายังไม่อาจชะล่าใจได้ในเรื่องเงินเฟ้อ เพราะแม้ headline inflation ของไทยในเดือนมีนาคม 2566 จะเริ่มลดลงมาอยู่ที่ 2.8% ซึ่งกลับเข้ามาอยู่ในกรอบเงินเฟ้อเป้าหมายที่ 1-3% แต่ว่า core inflation ยังอยู่ในระดับที่สูงกว่าในอดีต โดยตัวเลข core inflation ปีนี้ คณะกรรมการนโยบายการเงิน (กนง.) ประมาณการไว้ (ณ การประชุมรอบมีนาคม) ที่ 2.4%
การที่ core inflation เพิ่มขึ้น มีรากฐานปัญหามาจากอะไร
สิ่งที่ทำให้ core inflation สูงขึ้น คือ food in core (อัตราเงินเฟ้อพื้นฐานในกลุ่มอาหาร เช่น อาหารบริโภคตามร้านอาหารหรือร้านค้าทั่วไป) นอกจากนี้ ยังมีเงินเฟ้อในภาคบริการที่ยังต้องจับตาอย่างใกล้ชิด เพราะในขณะที่เงินเฟ้อในกลุ่มอื่นเริ่มลดลงแล้ว ตัวนี้ยังคงหนืดๆ อยู่ ตัวอย่างในกลุ่มนี้ เช่น ค่าโดยสาร ค่าห้องพักโรงแรม ตรงนี้น่าเป็นห่วง เพราะหากในอนาคตนักท่องเที่ยวกลับมาและใช้จ่ายในภาคบริการเพิ่มมากขึ้น ก็จะกลายเป็นแรงกดดันต่อราคาทำให้เงินเฟ้อมีแนวโน้มพุ่งสูงขึ้น
ยิ่งถ้าหากมีนโยบายเศรษฐกิจที่กระตุ้นการบริโภค เงินเฟ้อก็มีโอกาสพุ่งสูงขึ้นไปอีก นี่คือโจทย์ด้านเสถียรภาพที่คุยกันเมื่อช่วงต้น
ปกติเราถนัดในการจัดการเงินเฟ้อจากฝั่งอุปสงค์ แต่ในเมื่อรากของเงินเฟ้อมาจากฝั่งอุปทาน ต้องใช้นโยบายแบบไหนในการจัดการเงินเฟ้อ
ธนาคารกลางไม่ว่าจะในไทยหรือทั่วโลกยังมีเครื่องมือในการจัดการเงินเฟ้อที่มาจากอุปทานค่อนข้างจำกัด ส่วนใหญ่ที่ใช้กันคือ ‘อัตราดอกเบี้ย’ นโยบายที่ใช้แล้วมีประสิทธิภาพมากกว่า คือ เครื่องมือทางการคลัง เช่น มาตรการอุดหนุนราคาพลังงาน ซึ่งประเทศที่เงินเฟ้อไม่สูงมากมักจะใช้เครื่องมือนี้เสียเป็นส่วนใหญ่ พูดแบบนี้ไม่ได้หมายความว่า มาตรการอุดหนุนต่างๆ เป็นสิ่งที่ดีนะ แค่เล่าให้ฟังว่ามีการใช้กันมาก
ที่สุดแล้วต้องยอมรับว่า เรายังไม่ค่อยมีเครื่องมือที่ใช้จัดการปัญหาจากอุปทานได้ เพราะต้นตอของปัญหาไม่ใช่แค่อาหารและพลังงาน แต่เป็นเรื่องห่วงโซ่อุปทานในระบบการผลิตโลก ซึ่งจัดการยากกว่ามาก
อีกหนึ่งความท้าทายของ ธปท. คือ ต้นตอของเงินเฟ้อไม่ใช่ปัจจัยภายในประเทศ แต่มาจากสถานการณ์โลก ซึ่งนโยบายการเงินของไทยไม่สามารถส่งผลต่อสถานการณ์โลกได้ ดังนั้น เครื่องมือในการแก้ปัญหาเงินเฟ้อของเราจึงค่อนข้างจำกัดกว่าในอดีต
‘อัตราดอกเบี้ย’ แทบจะเป็นเครื่องมือเดียวที่ ธปท. ใช้รับมือกับปัญหาเงินเฟ้อ ทั้งที่ปัญหามีต้นตอมาจากฝั่งอุปทาน เอาเข้าจริงแล้ว นโยบายดอกเบี้ยยังทำหน้าที่ได้ดีอยู่ไหม และ ธปท. เรียนรู้อะไรจากการใช้เครื่องมือนี้ในบริบทปัจจุบันบ้าง
สิ่งที่สำคัญอย่างยิ่ง แต่คนมักจะไม่ค่อยพูดถึงในการจัดการเงินเฟ้อคือ ความน่าเชื่อถือของการดำเนินนโยบาย ซึ่งส่งผลต่อ ‘การคาดการณ์เงินเฟ้อ’ (inflation expectations) ของคนโดยตรง เวลาที่ ธปท. ขึ้นดอกเบี้ย ผลของนโยบายไม่ใช่แค่การส่งผ่านไปยังตลาดพันธบัตร หรือไปยังธนาคารพาณิชย์ตามทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เพียงอย่างเดียว แต่หัวใจสำคัญคือ การทำให้คนเชื่อมั่นว่า ธนาคารกลางได้ดำเนินการอย่างเพียงพอแล้วในการจัดการปัญหาเงินเฟ้อ ถ้าคนเชื่อมั่น นโยบายก็จะมีประสิทธิภาพมากขึ้น และในทางกลับกัน การคาดการณ์ของคนก็จะเป็นตัวบ่งบอกว่า นโยบายที่ ธปท. ดำเนินการน่าเชื่อถือหรือไม่
นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมเฟดถึงต้องขึ้นดอกเบี้ยเร็วและแรง เพราะเขาต้องแสดงพันธสัญญาในการจัดการเงินเฟ้อ ถ้าเฟดไม่แสดงพันธสัญญาตรงนี้และไม่สามารถทำให้การคาดการณ์เงินเฟ้อกลับเข้าสู่กรอบได้ เครื่องยนต์เงินเฟ้อก็จะติด คล้ายกับช่วงทศวรรษ 1980 สมัยที่พอล โวล์คเกอร์ (Paul Volcker) เป็นประธานเฟด ซึ่งเงินเฟ้อสูงมาก และเฟดต้องเหยียบเบรกกันแรงสุดๆ จนทำให้เศรษฐกิจสหรัฐเข้าสู่ภาวะถดถอย
เท่าที่เห็น ทุกวันนี้คนเชื่อมั่นใน ธปท. ไหม?
เชื่อ (ตอบทันที)
ตั้งแต่วิกฤตโควิด ธปท. ได้แสดงพันธสัญญาให้เห็นชัดเจนว่าเราดูแลและประคับประคองเศรษฐกิจไทยอย่างเต็มที่ และเมื่อต้องเผชิญกับปัญหาเงินเฟ้อ เราก็ดำเนินการอย่างเหมาะสม จะเห็นว่าการคาดการณ์เงินเฟ้อของไทยค่อนข้างขึ้นช้า ทั้งๆ ที่ในช่วงแรกเงินเฟ้อขึ้นไปพอสมควร
มีข้อวิจารณ์อยู่บ้างว่า ธปท. ขึ้นดอกเบี้ยช้า ซึ่งต้องอธิบายว่า การขึ้นดอกเบี้ยไม่ใช่แค่เรื่องการตอบสนองต่อเงินเฟ้อที่เกิด ณ ตอนนั้นเพียงอย่างเดียว แต่ต้องดูการคาดการณ์เงินเฟ้อด้วยว่ายังอยู่ในกรอบที่วางไว้หรือไม่ ซึ่งที่ผ่านมาก็อยู่ในกรอบมาตลอด และล่าสุดผลสำรวจระยะ 5 ปีก็พบว่า การคาดการณ์เงินเฟ้ออยู่ที่ 1.8% ซึ่งค่อนข้างนิ่งและต่ำ
คุณบอกว่าความน่าเชื่อถือเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งโยงไปถึงการแสดงพันธสัญญาของทางการในการจัดการปัญหา แต่หลังเลือกตั้ง หากพรรคการเมืองต่างๆ จะทำตามนโยบายที่หาเสียงไว้ ซึ่งหลายนโยบายก็ถือว่าเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งสวนทางกับแนวทางที่ควรจะเป็นในความเห็นของคุณ ในบริบทใหม่นี้ การทำงานของ ธปท. จะมีความท้าทายเพิ่มมากขึ้นไหมในการทำให้คนเห็นว่าจะยังสามารถรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้
โจทย์ของเราไม่ได้เปลี่ยนและยังอยู่ในกรอบของกฎหมาย กฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ธปท. ต้องดูแลเสถียรภาพของระดับราคาและเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน ซึ่งเราต้องทำหน้าที่ตรงนั้น อย่างที่เล่าไปตอนต้น ถ้ามองย้อนกลับไปในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา เราเจอสารพัดช็อกเลย ทั้งโควิด หลังจากนั้นก็มาเจอเรื่องรัสเซีย-ยูเครน ต่อมาเป็นเงินเฟ้อ แล้วยังเจอดอกเบี้ยทั่วโลกขึ้นในอัตราเร็วที่สุดในประวัติการณ์ ซึ่งทำให้ดอลลาร์สหรัฐแข็งขึ้นอย่างมากในปีที่แล้ว และล่าสุดเราก็เจอช็อกจากธนาคารในต่างประเทศที่ประสบปัญหา แต่ภายใต้ช็อกที่เราเจอมาโดยตลอด เราก็ทำหน้าที่ของเรา ถ้าจะมีช็อกที่มาจากภายในประเทศ เราก็ต้องทำหน้าที่ของเราต่อไป
นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่คุณกังวล แต่ถ้าเป็นนโยบายสวัสดิการหรือนโยบายแรงงาน ถือว่าเป็นนโยบายที่บั่นทอนเสถียรภาพไหม
ขึ้นอยู่กับรูปแบบและหน้าตาของนโยบาย ซึ่งต้องกลับมาที่เส้นแบ่งระหว่างนโยบายพึงประสงค์กับไม่พึงประสงค์ ประเด็นที่ผมอยากชวนคิดคือ การทำนโยบายหนึ่งๆ ต้องดูให้ครบทั้งเรื่องงบประมาณและผลกระทบข้างเคียงที่อาจเกิดขึ้น เช่น นโยบายค่าแรงขั้นต่ำ ซึ่งไม่ได้เป็นภาระทางการคลัง แต่มีผลกระทบข้างเคียง ก็ต้องมาดูในรายละเอียดว่าผลข้างเคียงเป็นอย่างไร และจะจัดการอย่างไร ในหมวกที่ผมใส่อยู่ ผมไม่สามารถพูดได้ว่าค่าแรงควรขึ้นหรือไม่หรือควรขึ้นเท่าไหร่ แต่บอกได้ว่ามีอะไรน่าจะต้องคิด เช่น นโยบายนี้ช่วยคนรายได้น้อยได้อย่างที่ต้องการไหม นโยบายกระทบใครบ้าง ได้หรือเสียคุ้มกว่ากัน เป็นต้น
การผลักดันนโยบายต้องคิดถึงผลที่จะตามมาให้ครบถ้วนและรอบด้าน ทั้งผลที่พึงประสงค์และไม่พึงประสงค์ ผมจำได้ว่าเราเคยคุยกันเมื่อ 4 ปีที่แล้ว เกี่ยวกับนักเศรษฐศาสตร์ฝรั่งเศสคนหนึ่งในยุคทศวรรษ 1800 ที่ชื่อเฟรเดริก บาสเตีย (Frederic Bastiat) เขาเขียนหนังสือเล่มสั้นๆ ที่ชื่อ That Which is Seen, and That Which Is Not Seen หมายถึงสิ่งที่มองเห็นและสิ่งที่มองไม่เห็น ซึ่งการจะทำนโยบายที่พึงประสงค์ต้องดูให้ครบทั้งสองสิ่งนี้
หน้าที่ของผู้กำหนดนโยบายหรือนักเศรษฐศาสตร์ที่ดีคือพยายามทำให้คนเห็นสิ่งที่มองไม่เห็น เช่น นโยบายประชานิยม ซึ่งคนส่วนใหญ่อาจจะเห็นประโยชน์ที่เป็นรูปธรรมว่าได้เงินเท่าไหร่ เศรษฐกิจเติบโตขึ้นแค่ไหน แต่ในอีกด้านหนึ่ง เราต้องฉายภาพที่คนมองไม่ค่อยเห็นด้วย เช่น หนี้ที่ซุกอยู่เป็นอย่างไร และถ้าทำจะมีหนี้เพิ่มขึ้นเท่าไหร่ รวมถึงภาระภาษีในอนาคตที่จะเพิ่มขึ้นและต้องมีคนจ่าย
อีกสิ่งหนึ่งที่เรามักมองไม่ค่อยเห็นคือ ต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการใช้นโยบายเหล่านี้ เช่น โอกาสในการทำโครงสร้างพื้นฐาน หรือการจ้างงานที่จะเกิดขึ้น ฯลฯ หน้าที่ของคนทำนโยบายและนักเศรษฐศาสตร์ต้องส่องแสงให้คนเห็นสิ่งที่มองไม่เห็นเหล่านี้มากขึ้น
คุณนิยามนโยบายประชานิยมอย่างไร
เคยมีผู้พิพากษาศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาคนหนึ่งตอบคำถามเรื่องการนิยามคำว่า ‘pornography’ (สื่อลามก) เขาตอบว่า “I cannot define, but I know when I see it.” (ผมนิยามไม่ได้ แต่ผมจะรู้เมื่อได้เห็นมัน) (หัวเราะ)
สมมติถ้าเป็นนโยบายอย่างหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า คงไม่คิดว่าเป็นประชานิยมอยู่แล้วใช่ไหม
สำหรับผม นโยบายนี้มีลักษณะ self-selection คือถึงแม้ว่าตัวนโยบายจะไม่ได้ตั้งใจกีดกันคนกลุ่มไหน แต่ในการออกแบบนโยบายส่งผลเสมือนเจาะจงกลุ่มที่เข้าถึงสิทธิโดยพฤตินัย เช่น คนรวยจะไม่ค่อยใช้สิทธิตรงนี้ ในทางปฏิบัตินโยบายนี้จึงไม่ใช่นโยบายที่ใช้กันแบบถ้วนหน้าจริงๆ
การพยายามนิยามประชานิยมอาจไม่ใช่ประเด็น เพราะว่าสิ่งที่เป็นประชานิยมสำหรับผม อาจจะไม่ได้เป็นประชานิยมสำหรับคุณ สิ่งที่ประเทศต้องการมากกว่าคือ ‘a good social safety net’ (ตาข่ายรองรับทางสังคมที่ดี) ที่มองอย่างครบถ้วน ความหมายของคำว่าครบถ้วนคือครบตั้งแต่แรกเกิดจนตาย ครบในแง่ที่ว่าคนที่พึงอยู่ใน safety net นั้นต้องเข้าถึงได้ แต่ครบในที่นี้ไม่ได้แปลว่าต้องได้ทุกคน ไม่ได้แปลว่าต้องให้มากมายแบบล้นเกิน ไม่ใช่การอุ้มไปตลอดชีวิต แต่คือถ้ามีคนตกร่วงลงมา เขาก็จะสามารถยืนขึ้นใหม่ได้ ประเทศไทยควรมีอะไรแบบนี้ แต่ตอนนี้สิ่งที่เรามีไม่ค่อยบูรณาการกันดีเท่าไหร่ เช่น กลุ่มเด็กเล็ก (early childhood) ที่มีผลการศึกษาบอกว่าการลงทุนให้สวัสดิการเด็กเล็กจะให้ผลตอบแทนทางสังคมกลับคืนมาดีมาก แต่เรากลับไม่ได้ลงทุนมากอย่างที่ควรจะเป็น
ประเด็นคือประเทศไทยห่างจากโลกในฝันเยอะ โดยเฉพาะระบบข้อมูลที่มีปัญหา เลยทำให้การทำสวัสดิการแบบเจาะจงทำได้ยาก มีคนจนที่ตกหล่นไม่สามารถเข้าถึงสวัสดิการเหล่านั้นได้ เช่นในงานวิจัยเรื่องเงินอุดหนุนเด็กเล็กของอาจารย์สมชัย จิตสุชน ที่ชี้ว่ามีครอบครัวเด็กเล็กที่ควรจะได้สวัสดิการตกหล่นถึง 30% ทำให้มีข้อเสนอว่าควรให้แบบถ้วนหน้าดีกว่า นอกจากนี้ การบูรณาการแพ็กเกจสวัสดิการข้ามหน่วยราชการเกิดขึ้นได้ยาก เพราะฉะนั้นในเมื่อเราอยู่ในโลกที่เป็นแบบนี้ นโยบายเศรษฐกิจแบบไหนที่จะทำให้สวัสดิการดูแลคนตลอดเส้นทางชีวิตเกิดขึ้นได้จริง
อยู่ที่การออกแบบนโยบาย ซึ่งในประเด็นเด็กเล็ก ผมเห็นคล้ายอาจารย์สมชัยที่ว่าการให้แบบเจาะจงอาจลำบาก แต่ผมขอยกตัวอย่างเรื่องการอุดหนุนค่าเรียนมหาวิทยาลัย ซึ่งมีประเด็นชวนคิดต่อหลายประเด็น นับตั้งแต่อดีตค่าเรียนมหาวิทยาลัยแนวหน้าของไทยถือว่าถูกมาก และถูกกว่าต่างประเทศเยอะ เพราะมีการอุดหนุนจากภาครัฐ แต่ในปัจจุบันนักศึกษาที่เรียนมหาวิทยาลัยแนวหน้าส่วนใหญ่ไม่ใช่คนยากไร้แล้ว แต่การเสนอให้เลิกอุดหนุนจะถูกต่อต้านอยู่เสมอ เพราะกลัวว่าคนจนจะไม่มีโอกาส แทนที่จะอุดหนุนค่าเล่าเรียน ซึ่งเป็นการอุดหนุนแบบถ้วนหน้า เราอาจจะไปอุดหนุนส่วนอื่นแทน เช่น ค่าหอพัก นี่เป็นตัวอย่างของกลไกที่ออกแบบให้เกิด self-selection โดยไม่จำเป็นต้องมานั่งตรวจสอบรายได้ของคนรับเงินอุดหนุน ทำให้โดยพฤตินัยนโยบายเหล่านี้กลายเป็นนโยบายที่เฉพาะเจาะจงได้
อีกเรื่องหนึ่งที่ผมเชื่อว่าทุกคนควรได้รับคือ สินค้าและบริการสาธารณะ (public goods and services) ที่ดี ซึ่งคำนี้โดยนิยามตามเศรษฐศาสตร์คือ สินค้าและบริการที่การบริโภคของคนหนึ่งไม่กระทบต่อการบริโภคของคนอื่น (non-rival) และไม่สามารถกีดกันใครไม่ให้เข้ามาบริโภคสินค้าได้ (non-excludable) ดังนั้นโดยธรรมชาติสินค้าและบริการสาธารณะจะไม่สามารถให้แบบเจาะจงได้ แต่ถามว่าแล้วมันควรทำไหม ก็แน่นอน และเป็นบทบาทหน้าที่ที่ภาครัฐต้องทำด้วยซ้ำ ในความเป็นจริง การทำสินค้าและบริการสาธารณะที่ดี คนที่ได้รับอานิสงส์ที่สุดก็คือคนรายได้น้อย เช่นระบบขนส่งมวลชนต่างๆ ที่คนเข้าไปใช้บริการส่วนมากก็คือคนมีรายได้น้อย หรืออย่างเรื่องทางเดินเท้า ที่คนนั่งรถอาจไม่ได้สนใจ แต่คนที่ได้รับผลกระทบก็คือคนเดินถนนทั่วไป
เสถียรภาพทางเศรษฐกิจเป็นตัวอย่างคลาสสิกของสินค้าและบริการสาธารณะเลย เพราะถ้าระบบเศรษฐกิจมีเสถียรภาพ เงินเฟ้อไม่สูงเกินไป ทุกคนก็ได้ประโยชน์ แต่ถ้าเศรษฐกิจพัง ทุกคนจะเดือดร้อนหมด และคนที่เดือดร้อนที่สุดก็คือคนจนที่สุด ถ้าเงินเฟ้อสูง คนที่มีความสามารถในการเอาตัวรอดได้ดีกว่าก็คือคนที่มีทรัพย์สิน แต่คนจนจะลำบากกว่า
ในระยะหลัง เรามักพูดถึงการเติบโตแบบมีคุณภาพ เช่น การเติบโตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม การเติบโตที่มีการกระจายผลได้อย่างทั่วถึง รวมถึงการเติบโตที่รัฐช่วยกำกับทิศทาง แต่ต่างจากแนวทาง “รัฐคือคุณพ่อรู้ดี” แบบดั้งเดิม เช่นพยายามออกแบบระบบจูงใจให้เอกชนลงมือทำบางเรื่อง หรือรัฐช่วยลงทุนตั้งต้นให้ ท่ามกลางโจทย์เรื่องการเติบโตแบบนี้ ธปท. เชื่อมโยงสิ่งเหล่านี้เข้าด้วยกันอย่างไร และต้องปรับเปลี่ยนบทอะไรไหม รวมถึงมีอะไรที่คุณอยากชวนคิดต่อในเรื่องนี้บ้าง
ผมไม่เชื่อว่ารัฐจะสามารถชี้นำได้ถูกทั้งหมด ไม่มีทางเลย (หัวเราะ)
มองย้อนดูภาคอุตสาหกรรมของไทยที่ประสบความสำเร็จ เช่น ชิ้นส่วนยานยนต์ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเราไม่ได้มีนโยบายว่าจะผลิตรถเอง ซึ่งถ้าให้เลือก จริงๆ เราก็คงอยากมีรถที่ผลิตเองใช่ไหม แต่ถ้ารัฐบาลบอกว่าเราต้องมีรถของไทยเอง ก็คงไม่เกิด กลายเป็นว่าสิ่งที่เราทำสำเร็จ เราไม่ได้ไปมีนโยบายที่จะสนับสนุนให้เกิด แต่เป็นการเกิดขึ้นโดยกลไกตลาดหรือโดยธรรมชาติ เรื่องการท่องเที่ยวก็เป็นภาคเศรษฐกิจที่เติบโตด้วยตัวเอง มีนโยบายภาครัฐอะไรที่ทำให้การท่องเที่ยวประสบความสำเร็จขนาดนี้หรือเปล่า ก็คงไม่ใช่
รัฐไม่ควรเข้าไปเลือกว่าอยากทำอะไร เพียงแต่ถ้ามีอุตสาหกรรมเกิดขึ้นมาแล้ว รัฐก็ควรเข้าไปส่งเสริม
การชี้ทิศทางการเติบโตอาจไม่ได้เท่ากับการที่รัฐเข้าไปลงทุนสร้างบริษัทแห่งชาติเสมอไป เช่น การส่งเสริมอุตสาหกรรมภาพยนตร์เกาหลีใต้ รัฐก็ไม่ได้ทำเอง แต่ว่ามีบทบาทบางอย่าง อาทิ ช่วยในการเชื่อมตลาดกับโลก หรือการให้แรงจูงใจบางอย่าง ถ้าเป็นแนวนโยบายแบบนี้ตอบโจทย์ไหม
การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานหรือสร้างระบบนิเวศที่เอื้อให้อุตสาหกรรมเกิดขึ้น โดยไม่ได้ไปชี้ว่าต้องเป็นอุตสาหกรรมไหนเป็นเรื่องที่โอเค และต้องไม่ใช่แค่เรื่องโครงสร้างพื้นฐานด้านกายภาพ (hard infrastructure) แต่ต้องรวมถึงโครงสร้างพื้นฐานด้านกฎระเบียบ มาตรฐาน การกำกับดูแลด้วย (soft infrastructure) ส่วนเรื่องการให้แรงจูงใจ ผมไม่มั่นใจว่าเวิร์กจริงหรือเปล่า ตอบยาก
ปัจจัยที่ต้องนำมาคิดด้วยคือเรื่องศักยภาพของรัฐ ถ้าเราเป็นสิงคโปร์ ผมอาจจะคิดอีกแบบหนึ่ง (หัวเราะ) คำถามคือภายใต้ศักยภาพที่เรามี การให้รัฐเข้าไปมีบทบาทสูง ทำตรงโน้นตรงนี้ เป็นเรื่องเหมาะจริงหรือไม่ รัฐควรทำแค่โครงสร้างพื้นฐาน แล้วถอยออกมา ปล่อยให้กลไกตลาดทำงานอย่างที่ควร และคุมกติกาต่างๆ ดีกว่า
ทุกวันนี้คนมักถกเถียงกันว่า รัฐหรือตลาดควรขับเคลื่อนเศรษฐกิจ แต่วิธีการถกเถียงเกือบเป็นเหมือนลัทธิ แบ่งเป็นค่าย ซึ่งไม่ควรเลย เพราะการแก้ปัญหาเศรษฐกิจไม่มีคำตอบตายตัว ขึ้นอยู่กับบริบทของประเทศ ผมทำงานธนาคารโลกมาเกือบ 10 ปี ซึ่งเน้นทำงานกับภาครัฐในประเทศต่างๆ ได้เห็นข้อจำกัดว่าในหลายครั้งภาครัฐไม่ใช่ทางออกของปัญหา แต่อาจจะเป็นส่วนหนึ่งของปัญหาด้วยซ้ำ แต่ในขณะเดียวกัน รัฐก็ไม่ควรถอยออกมาทุกอย่าง เรื่องไหนตลาดล้มเหลวก็ต้องเข้าไปแก้ ดีเบตจึงไม่ใช่ ‘รัฐ’ หรือ ‘ตลาด’ แต่เป็นเรื่องการจัดวางบทบาทของสถาบันทั้งสองอย่างเหมาะสม ยกตัวอย่าง บางเรื่องรัฐควรมีบทบาทเพิ่มขึ้น เช่น ทำสินค้าและบริการสาธารณะ แต่บางเรื่องก็ถอยออกมาและทำหน้าที่เพียงอำนวยความสะดวก (facilitator) แทน เช่น ช่วยลดกฎเกณฑ์ที่ไม่จำเป็น (regulatory guillotine) เพื่อลดภาระต่อภาคเอกชน
สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ (PIER) เพิ่งออกบทความ 16 ความคิดเพื่อชีวิตคนไทย: สิ่งที่เป็น ปัญหาที่เห็น และประเด็นชวนคิด มีส่วนหนึ่งที่บอกว่าประเทศไทยมีทั้งปัญหา ‘ตลาดล้มเหลว’ และ ‘รัฐล้มเหลว’ ในบริบทที่มีความล้มเหลวของทั้งตลาดและรัฐแบบนี้ เราควรมีนโยบายอย่างไรเพื่อจะอยู่รอดไปได้
นอกจากการถกเถียงว่านโยบายไหนดีหรือไม่ดีแล้ว ต้องให้ความสำคัญกับกระบวนการทำนโยบายด้วย ถ้าอิงจากบทความ ประการแรก การทำนโยบายต้องอยู่บนฐานของข้อมูล ซึ่งบทความเขียนแนะนำไว้ในบทนำเลย ประการที่สองคือ ต้องคำนึงถึงผลข้างเคียง ซึ่งเป็นเรื่องที่เราคุยกันไปตอนต้น ประการที่สามคือ ต้องเทียบกับทางเลือกอื่นๆ เพื่อมั่นใจว่านโยบายนี้ดีที่สุดแล้ว และประการสุดท้าย ต้องมีการประเมินผลและถอดบทเรียนหลังทำนโยบาย
มีตัวอย่างกระบวนการทำนโยบายดีๆ ที่เป็นรูปธรรมไหม
ในบรรดากระบวนการทำนโยบายในประเทศไทยที่ผมเห็นว่าอยู่บนพื้นฐานข้อมูล มีความรัดกุม เข้าข่ายที่ว่ามาคือ กนง. (คณะกรรมการนโยบายการเงิน ของธนาคารแห่งประเทศไทย) ซึ่งมีกระบวนการการตัดสินใจเกี่ยวกับอัตราดอกเบี้ยนโยบายที่ดีหลายประการ
ประการแรกคือ โครงสร้างคณะกรรมการ ซึ่งแยกคณะกรรมการด้านนโยบายออกมาเพื่อให้มีความเป็นอิสระในระดับหนึ่ง คณะกรรมการนโยบายประกอบด้วย 7 คน เป็นคนใน ธปท. 3 คน และคนนอก 4 คนที่เป็นที่ยอมรับในสังคม ประการที่สองคือ กระบวนการที่ออกแบบมาค่อนข้างดี ในกระบวนการตัดสินใจแต่ละครั้งจะมีการประชุม 2 วัน คือวันก่อนประชุมกับวันจริง แต่ละครั้งใช้เวลาประมาณครึ่งวัน ที่ออกแบบเช่นนี้เพื่อให้กรรมการได้ใช้เวลาใส่ใจอย่างเต็มที่ ในการประชุมครั้งแรกกรรมการแต่ละคนจะเห็นข้อมูลที่ผ่านการเตรียมแบบหนักแน่นจัดเต็ม มีการฝากการบ้านกันให้ไปดูจุดที่ยังไม่ชัดเจนเพิ่มเติม หลังจากนั้นกรรมการแต่ละคนก็กลับไปคิดแล้ววันจริงก็มาถกกันก่อนจะตัดสินใจ ประการสุดท้าย ความโปร่งใส โดยเฉพาะในแง่ของการสื่อสารกับสาธารณะ เช่น เปิดเผยกำหนดการประชุมล่วงหน้า แถลงข่าวผลการตัดสินนโยบายดอกเบี้ย และเผยแพร่รายงานการประชุม กนง. ฉบับย่อ
พูดแบบนี้ไม่ได้หมายความว่า โมเดลของ กนง. ดีที่สุดและทุกที่ควรต้องทำตาม กรณีของ กนง. มีความเฉพาะตัวอยู่ เพราะโจทย์ที่คณะกรรมการต้องตัดสินใจมีความชัดเจนพอสมควร และ ธปท. มีบริบทและองค์ประกอบที่ค่อนข้างครบในการทำให้กระบวนการตัดสินใจเกิดขึ้นจริงได้ แต่ที่อื่นอาจจะมีบริบทและข้อจำกัดต่างกัน
คุณอยู่ในตำแหน่งผู้ว่าการ ธปท. มาครึ่งทางแล้ว (วาระ 5 ปี) ถึงตรงนี้เห็นว่า ธปท. ยังต้องปรับอะไรอีกเพื่อให้เป็นองค์กรที่ยังเป็นหลักของสังคมได้ต่อไปในภาวะเศรษฐกิจที่ยากขึ้น
ที่นี่ก็เหมือนทุกที่ ยังมีอะไรที่ต้องปรับเยอะ เพราะว่าทุกอย่างเปลี่ยนแปลงเร็ว
ในตอนที่คุยกันครั้งที่แล้ว มีการคุยกันถึง OKRs (Objectives and Key Results: วัตถุประสงค์และผลลัพธ์หลัก) 5 ตัว ซึ่งยังคงมีอยู่ แต่ความหมายเปลี่ยนใหม่ทั้งหมด
O1 เป็นเรื่อง smooth takeoff หรือ การฟื้นตัวอย่างต่อเนื่อง โจทย์ของ ธปท. คือ ทำอย่างไรให้เศรษฐกิจไทยฟื้นจากสารพัดวิกฤตที่เจอมา ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเรื่องของการทำนโยบายให้กลับไปเป็นปกติ (policy normalization) และการทำให้เงินเฟ้อกลับเข้ามาอยู่ในกรอบ ซึ่งที่ผ่านมาเราทำ O นี้มาได้ค่อนข้างโอเค
O2 เป็นเรื่อง sustainability หรือ ความยั่งยืน อันนี้ถือว่าช้ากว่าผมที่อยากเห็น ซึ่งเป็นผลมาจากทั้งการที่เราปรับตัวช้าเอง อีกส่วนหนึ่งเป็นเพราะบริบทไม่เอื้อมากนัก ประเด็นหนึ่งที่ต้องเน้นย้ำคือ โจทย์เรื่องความยั่งยืนของไทยไม่ใช่เรื่องการทำอุตสาหกรรมให้เป็นสีเขียว (green economy) แต่เป็นเรื่อง ‘การเปลี่ยนผ่าน’ (transition) คือ การทำให้อุตสาหกรรมที่เป็นสีน้ำตาล (หมายถึงอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกและคาร์บอนสูง) สามารถเปลี่ยนผ่านไปอย่างยั่งยืนมากขึ้น ซึ่งเป็นโจทย์ที่ยากมาก ทำเร็วไปก็ไม่ได้ เพราะดิสรัปชั่นจะเยอะ และกลัวว่าสถาบันการเงินจะรีบตัดขาดธุรกิจที่เป็นสีน้ำตาลออกไป ช้าไปก็ไม่ไหว ต้นทุนในการทำจะสูงมากขึ้น แต่ก็ต้องทำเพราะเราเจอสารพัดช็อกจากเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศต่างๆ แล้วคนที่จะได้รับผลกระทบมากที่สุดก็คือคนจนหรือคนเปราะบาง
ที่คุณบอกว่า ธปท. ทำ โจทย์ด้านความยั่งยืนช้ากว่าที่คุณอยากเห็น คุณอยากเห็นอะไร และที่บอกว่าช้า ช้าตรงไหน
โจทย์ด้านความยั่งยืนของ ธปท. คือ การทำให้ระบบการเงินสามารถช่วยอำนวยความสะดวกและสามารถจัดสรรเงินทุนในการส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านได้ สิ่งที่เราไม่อยากเห็นคือการลงทุนในภาคอุตสาหกรรมที่สีน้ำตาลสุดๆ จนท้ายที่สุดต้องกลายเป็นสินทรัพย์ด้อยค่า (stranded asset) และอาจไปกระทบเสถียรภาพ เราเลยต้องหาวิธีให้การเปลี่ยนผ่านนี้เกิดขึ้นได้โดยมีผลกระทบน้อย
สำหรับประเทศไทยถ้าเป็นธุรกิจรายใหญ่ เขามีความตระหนักและมีความพร้อมในการเปลี่ยนผ่านอยู่พอสมควร แต่สำหรับ SMEs ซึ่งมีจำนวนมาก เป็นกลุ่มที่มีความพร้อมค่อนข้างจำกัด หน้าที่ของ ธปท. คือต้องสนับสนุนให้การเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้น ไม่เป็นอุปสรรคต่อการเปลี่ยนผ่าน และทำให้สถาบันการเงินเริ่มคำนึงถึงเรื่องนี้ ซึ่งตรงนี้ผมว่าเป็นจุดที่ช้า
O ที่สามคือเรื่องอะไร
O3 คือเรื่องดิจิทัล ซึ่งผมว่าเดินหน้าได้ค่อนข้างโอเค แต่ยังขาดบางจุดที่ต้องปรับจูน อย่างไรก็ตามก็ถือว่าเราไม่ได้ล้าหลังกว่าต่างประเทศในเรื่องนี้
การปรับภูมิทัศน์การเงินของไทยมี O อยู่ 3 ตัว คือ open data (การเปิดกว้างทางข้อมูล) open infrastructure (การเปิดกว้างทางโครงสร้างพื้นฐาน) และ open competition (การเปิดกว้างทางการแข่งขัน) นี่คือกรอบใหญ่ ส่วนโครงการหลักของ ธปท. ไม่ว่าจะเป็นโครงการ cross-border payment (การชำระเงินระหว่างประเทศ) โครงการ CBDC (Central Bank Digital Currency: สกุลเงินดิจิทัลของธนาคารกลาง) ก็ยังเดินหน้าอยู่ หรืออย่างโครงการที่จะต่อเนื่องกับพร้อมเพย์ (PromptPay) อย่างพร้อมบิซ (PromptBiz) ก็ยังเดินหน้าเหมือนกัน
อีกประเด็นที่มีความสำคัญมากขึ้นคือ ภัยการเงินดิจิทัลที่กำลังมาแรง เดิมเราตระหนักถึงปัญหานี้อยู่แล้ว แต่ภัยเหล่านี้พัฒนาไปเร็วมาก เลยทำให้ต้องรีบปรับตัว มีการออกมาตรการเพื่อมารับมือกับปัญหานี้เป็นการเฉพาะ ประเทศไทยมีความเปราะบางต่อภัยการเงินดิจิทัลสูง เพราะใช้ mobile banking สูงเป็นอันดับต้นๆ ของโลก อีกทั้งอัตราการใช้โซเชียลมีเดียก็สูงด้วย เลยทำให้โอกาสถูกหลอกลวงทางออนไลน์สูง นี่เป็นความท้าทายใหม่ และเราก็ต้องพยายามหาสมดุลระหว่างความสะดวกในการทำธุรกรรมการเงินกับความปลอดภัย
ในช่วงที่ผ่านมา เราเห็นเกิดวิกฤตเงินดิจิทัลในต่างประเทศ ซึ่งเริ่มส่งผลกระทบกับการเงินในโลกจริงด้วย ตรงนี้ทำให้ ธปท. ต้องเปลี่ยนความคิดเรื่องเงินดิจิทัลและมาตรการกำกับดูแลบ้างไหม
อันที่จริง เงินดิจิทัลอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) เป็นหลัก แต่ก็มีจุดที่คาบเกี่ยวทับซ้อนกันกับ ธปท. อยู่ อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เกิดขึ้นก็ทำให้เราต้องปรับตัวเช่นกัน ซึ่งจริงๆ ก็สอดคล้องกับแนวทางของเราที่ต้องดูแลภูมิทัศน์ทางการเงินที่เปลี่ยนไป กล่าวคือ เราต้องพยายามสร้างสมดุลระหว่างนวัตกรรมกับความเสี่ยง อะไรที่เสี่ยงเยอะก็ต้องกำกับดูแลอย่างเข้มงวด อะไรที่เสี่ยงน้อยก็ไม่จำกัดมาก
สินทรัพย์ดิจิทัลเป็นสิ่งที่ประเมินความเสี่ยงลำบาก เพราะเป็นของใหม่ ซึ่งก็มีการดีเบตกันภายในเยอะว่าควรมองอย่างไรดี สิ่งที่เราเป็นห่วงคือ สินทรัพย์ดิจิทัลในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสถาบันการเงิน โดยเฉพาะเงินฝาก ซึ่ง ธปท. ต้องคุ้มครองตามกฎหมาย เพราะเกี่ยวข้องกับความเชื่อมั่นของคนโดยตรง ที่ผ่านมามีตัวอย่างจากต่างประเทศแล้วว่ามีปัญหาลักษณะนี้เกิดขึ้น และเป็นสิ่งที่เราต้องป้องกัน ธปท.เลยไม่อนุญาตให้ธนาคารพาณิชย์ทำอะไรเกี่ยวข้องกับสินทรัพย์ดิจิทัลเลย ถ้าจะทำก็ต้องตั้งบริษัทลูก แล้วบริษัทลูกจะถือสินทรัพย์ดิจิทัลมากเกินไปก็ไม่ได้ น้อยเกินไปก็ไม่ดี เพราะถ้าน้อยเกินไปก็จะไม่พอที่จะทดลองหรือทำกิจกรรมที่นำไปสู่นวัตกรรมต่างๆ ได้ และถ้ามากไปจนกระทบเสถียรภาพของกลุ่มธนาคารพาณิชย์ก็ไม่ใช่ ธปท.เลยตั้งเกณฑ์ไว้ว่าการลงทุนในสินทรัพย์ดิจิทัลของเครือธนาคารห้ามเกิน 3% ของเงินกองทุน และถ้าพิสูจน์ได้ว่า สินทรัพย์บางอย่างปลอดภัยจริงๆ สินทรัพย์ประเภทนั้นไม่ต้องถูกนับใน 3% ก็ได้ จะเห็นว่า แนวทางแบบนี้มีความยืดหยุ่นอยู่ แต่หากเป็นเรื่องที่ยังมีจุดอ่อนอยู่มากหรือน่ากังวลจริงๆ เช่น การใช้เงินคริปโตในการทำธุรกรรมใช้จ่ายสินค้าและบริการ ตรงนี้ ธปท. เลือกที่จะแบนไปเลย
วิกฤตเงินคริปโตที่เกิดขึ้นทำให้แผนการทำ CBDC อย่างโครงการอินทนนท์เปลี่ยนไปไหม
อินทนนท์ยังเดินต่อ ตอนนี้กำลังทดลองทำ ‘wholesale CBDC’ หรือ เงินดิจิทัลของธนาคารกลางสำหรับการทำธุรกรรมระหว่างสถาบันการเงิน ในส่วนนี้ต้องขอย้ำว่า โจทย์ของ CBDC ต่างกับเงินคริปโตค่อนข้างมาก กล่าวคือ wholesale CBDC มีด้านดีชัด ด้านเสียค่อนข้างน้อย โดยเฉพาะในแง่การทำ cross-border payment ซึ่งมีศักยภาพที่จะเข้ามาทดแทนกลไกชำระเงินข้ามพรมแดนแบบปกติที่ทำผ่านสถาบันการเงินตัวกลาง ระบบแบบที่ใช้อยู่ยังนี้มีจุดอ่อนสำคัญคือ ต้นทุนแพงมาก และใช้เวลานาน
ส่วน ‘retail CBDC’ หรือ เงินดิจิทัลของธนาคารกลางสำหรับการทำธุรกรรมรายย่อยของประชาชนและภาคธุรกิจ ตอนนี้กำลังอยู่ในช่วงการศึกษาทดสอบในวงจำกัดทั้งในแง่ของความเข้าใจในเทคโนโลยี ข้อจำกัด และความเสี่ยงต่างๆ สำหรับ retail CBDC นั้น ข้อดีในการนำไปปฏิบัติจริงยังเห็นไม่ค่อยชัดเท่าไหร่ และยังมีข้อจำกัดการใช้อยู่บ้าง ขณะที่ระบบชำระเงินรายย่อยในปัจจุบันอย่างพร้อมเพย์ก็ยังดีอยู่ ธปท.จึงยังไม่รีบร้อนออก retail CBDC เพื่อใช้จริง
แล้ว O อีกสองตัวสุดท้ายคืออะไร
O4 คือเรื่องการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือนอย่างยั่งยืน ซึ่งเป็นอีกเรื่องที่สำคัญมาก เพราะหากไม่เร่งแก้ ภาระหนี้ที่สูงจะฉุดรั้งการบริโภคของประชาชน ครัวเรือนขาดกันชนรองรับช็อก เศรษฐกิจอาจโตสะดุด แต่ยอมรับว่า ต้องใช้เวลาในการแก้ เพราะปัญหานี้สะสมมานาน และถูกซ้ำเติมให้รุนแรงขึ้นในช่วงโควิด
การแก้หนี้ให้ได้อย่างยั่งยืนนั้น ต้องทำแบบครบวงจร ทั้งก่อนเป็นหนี้ มีหนี้แล้ว และหลังมีปัญหาชำระหนี้ ที่สำคัญ ต้องถูกหลักการ รู้ว่าอะไรควรทำ ไม่ควรทำ ตัวอย่างเช่น มาตรการต้องไปแก้ให้ตรงจุด ไม่สร้างภาระเพิ่มให้ลูกหนี้ เช่น ดอกเบี้ยที่จะเพิ่มขึ้นจากการพักชำระ รวมถึงต้องคำนึงถึงผลที่จะเกิดกับทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้ อีกทั้งต้องอาศัยความร่วมมือจากภาคส่วนอื่นที่เกี่ยวข้องด้วย โดย ธปท. เร่งทำเรื่องนี้มาตลอด และกำลังผลักดันมาตรการเพิ่มเติม
ท้ายสุด O5 คือ One BOT หมายถึง การปรับรูปแบบการทำงานของ ธปท. ให้เป็นเอกภาพ เพราะที่นี่ก็เหมือนหน่วยงานราชการหลายที่ ซึ่งทำงานกันแบบแยกส่วนมากๆ ทำให้การทำงานขาดประสิทธิภาพ ควบคู่กับการพัฒนาคนให้เท่าทันกับความท้าทายใหม่ๆ
สิ่งหนึ่งที่ผมอยากเห็นมากคือ อยากเห็นคนแบงก์ชาติโตเร็วกว่านี้ เรามีคนเก่งเป็นจำนวนมาก แต่ว่าแคบกว่าที่ควร ถ้าดูสเป็กของคนแบงก์ชาติคือสุดยอดเลย เรียนจบกันมาด้วยเกียรตินิยมอันดับ 1 หรือ 2 จากมหาวิทยาลัยดังๆ ทั้งในและต่างประเทศ แต่ถ้าเทียบกับคนในภาคเอกชน เราอาจจะมีความรอบด้านไม่เท่าเขา ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นเพราะว่าหน้างานของ ธปท. แคบไป เช่น งานตรวจสถาบันการเงิน ซึ่งเดิมทำกันเป็นทีม คือทีมหนึ่งดูสถาบันหนึ่ง อีกทีมดูอีกสถาบันหนึ่ง แยกส่วนกันไปเลยทำให้งานแคบ แต่ตอนนี้กำลังปรับให้หน้างานกว้างขึ้น หากใครมีความเชี่ยวชาญเฉพาะในการตรวจสถาบันการเงินด้านนี้ ก็จะถูกมอบหมายให้ตรวจหลายที่ เพื่อให้เห็นข้อมูลและลักษณะปัญหาที่ต่างกันออกไป อีกเรื่องที่พยายามทำคือ การหมุนเวียนงาน ซึ่งก็มีส่วนช่วยในเรื่องนี้ได้เหมือนกัน
ทุกครั้งที่เจอกัน เราให้คุณแนะนำหนังสือให้คนอ่าน แล้วในวันนี้ที่เราอยู่ในโลกที่คาดการณ์อะไรไม่ได้ คุณอ่านอะไรบ้าง
อ่านสารพัดอย่าง เอาเป็นว่าตื่นมาตอนเช้า สิ่งแรกที่เปิดดูคือบลูมเบิร์ก (Bloomberg) เพื่อเช็กสถานการณ์ความเคลื่อนไหวของตลาดในวันนั้นก่อน ตามมาด้วยไฟแนนเชียลไทมส์ (Financial Times) แล้วก็ตามด้วยข่าวในประเทศไทย
คุณมานั่งในตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยมาเกือบ 3 ปี ผ่านวิกฤตโควิด-19 ซึ่งเป็นวิกฤตที่ไม่เคยเจอมาก่อนในชีวิต ผ่านความผันผวนในเศรษฐกิจการเงินโลกในแบบที่ยากจะคาดเดา ในฐานะคนที่อยู่ที่นั่งแถวหน้าสุดในการเห็นภาพเศรษฐกิจที่น้อยคนจะได้เห็น คุณเข้าใจตัวเองเปลี่ยนไป รวมถึงเข้าใจเศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจไทยเปลี่ยนไปมากน้อยแค่ไหน
เป็นคำถามที่ดีมาก (หยุดคิด)
อาจจะฟังดูตลกๆ นะ คำแรกที่ผมเรียนรู้คือ humility (ความอ่อนน้อมถ่อมตน) เพราะการเจอ 4 ช็อกมาต่อเนื่องทำให้เราต้องถ่อมตัว อย่าเที่ยวไปบอกใครว่า เราเห็นนั่นเห็นนี่ เข้าใจนั่นนี่ อย่าหลอกตัวเอง เพราะอะไรก็เกิดขึ้นได้
ผมทำงานธนาคารโลกในช่วงทศวรรษ 1990 สงครามเย็นเพิ่งจบ ทุกคนกำลังพูดถึงการค้าเสรี โลกาภิวัตน์ ฉันทมติวอชิงตัน (Washington Consensus) และองค์การเศรษฐกิจโลกอย่างธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟคือตัวละครหลัก ไม่มีใครพูดเรื่องภูมิรัฐศาสตร์อะไรเลย มาถึงวันนี้โลกกลายเป็นโลกหลายขั้ว รัสเซียกลับมาเป็นตัวละครสำคัญ จีนกับอินเดียก็ขึ้นมาอีก โลกาภิวัตน์กับแนวคิดพหุภาคีดูแผ่วมาก การค้าขายระหว่างประเทศจากที่เคยเป็นเรื่องที่ได้ประโยชน์กันทุกฝ่าย ทุกวันนี้คือการแบ่งขั้ว ใครจะเชื่อว่าคนทำนโยบายอุตสาหกรรมของสหรัฐอเมริกาหรือยุโรปหันมาใช้นโยบายอุดหนุนอุตสาหกรรมตัวเองแล้วกีดกันจีน โลกแบบนี้เป็นโลกที่คนในยุค 90s ไม่มีทางจินตนาการถึง
สิ่งที่เจอสอนเราว่า ต้องยืดหยุ่นพอที่จะอยู่บนโลกใหม่นี้ได้ เราไม่มีทางรู้ว่าอะไรจะเกิดขึ้น ต้องเตรียมรับมือ ทั้งหมดนี้ยิ่งตอกย้ำว่า sense of humility เป็นสิ่งที่ขาดไม่ได้
หมายเหตุ: สัมภาษณ์เมื่อวันที่ 20 เมษายน 2566
เรื่อง: ปกป้อง จันวิทย์
เรื่อง: สมคิด พุทธศรี
เรื่อง: วงศ์พันธ์ อมรินทร์เทวา
