จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
หนึ่งใน ‘ข่าวใหญ่’ แห่งปี 2020 ที่สั่นสะเทือนการเมืองโลกคือ การประกาศลาออกของนายกรัฐมนตรีดมิทรี เมดเวเดฟ และคณะรัฐมนตรีทั้งคณะ รวมทั้งการประกาศแก้รัฐธรรมนูญรัสเซียโดยประธานาธิบดีวลาดิมีร์ ปูติน ซึ่งครองอำนาจมายาวนานตั้งแต่ขึ้นดำรงตำแหน่งในปี 2000 เป็นต้นมา
มีการคาดการณ์ไปต่างๆ นานาว่า การเมืองรัสเซียกำลังเข้าสู่ช่วงเปลี่ยนผ่านสำคัญอีกครั้งหรือไม่ และจะเป็นไปในทิศทางใด นี่คือสัญญาณของการปรับตัว หรือคือหมุดหมายการเสื่อมถอยของระบอบปูติน?
บทความนี้จะสำรวจและวิเคราะห์ในเบื้องต้นถึงแนวโน้มและทิศทางของการเมืองรัสเซียในช่วงเปลี่ยนผ่านครั้งสำคัญ โดยพิจารณาปริศนา 3 ด้านสำคัญ คือ ปริศนาว่าด้วยการจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่ ร่องรอยความวิตกกังวลของชนชั้นนำ และการครองอำนาจนำของระบอบปูติน โดยบทความนี้เสนอว่า การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้คือการปรับตัวเพื่อเสริมสร้างและธำรงรักษาไว้ซึ่งการครองอำนาจนำของระบอบปูติน
การจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่
ปริศนาแรก คือ การจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่
โดยทั่วไปแล้ว รัฐธรรมนูญเป็นตัวสะท้อนหรือสถาปนาการจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจภายในรัฐใดรัฐหนึ่ง อย่างน้อยในระดับทางการ การแก้รัฐธรรมนูญของรัสเซียย่อมเป็นการปรับเปลี่ยนและจัดสรรความสัมพันธ์ดังกล่าวใหม่อย่างมีนัยสำคัญ
รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐรัสเซียในปี 1993 เป็นผลลัพธ์ของการยื้อยุดเชิงอำนาจระหว่างพลังของฝ่ายบริหาร นำโดยประธานาธิบดีบอริส เยลต์ซิน vs. พลังฝ่ายโซเวียต ที่ยังครองอำนาจในรัฐสภารัสเซียหลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียต โดยฝ่ายบริหารได้รับชัยชนะ และสถาปนาระบบการเมืองประชาธิปไตยแบบประธานาธิบดี
รัฐธรรมนูญรัสเซียจึงจัดวางความสัมพันธ์เชิงอำนาจที่ให้อำนาจมหาศาลแก่สถาบันและตัวประธานาธิบดี ทั้งในแง่ของอำนาจบริหาร การได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน อำนาจในการแต่งตั้งและปลดนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี อำนาจในด้านความมั่นคงและการต่างประเทศ อำนาจในการให้อภัยโทษ รวมทั้งสถานะของสถาบันประธานาธิบดีที่แม้จะตรวจสอบได้ แต่การถอนถอนจากตำแหน่งนั้นทำได้ยากมากจนแทบเป็นไปไม่ได้
ระบอบปูตินดำรงอยู่ภายใต้สถาบันรัฐธรรมนูญดังกล่าว และอาศัยพลังของสถาบันรัฐธรรมนูญในการเสริมสร้าง และขยายการครองอำนาจนำได้อย่างมีประสิทธิภาพในช่วงทศวรรษที่ 2000 โดยปูตินเลือกที่จะไม่แก้รัฐธรรมนูญเพื่อให้ตนเองดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีติดต่อกันเกิน 2 วาระ (วาระละ 4 ปี) แต่ให้เมดเวเดฟขึ้นเป็นประธานาธิบดีขัดตาทัพ ในช่วงปี 2008-2012 และตัวเขาสลับไปเป็นนายกรัฐมนตรี
ครั้งนั้น แม้ว่าจะไม่ได้ก่อให้เกิดวิกฤตการณ์รัฐธรรมนูญ แต่ก็สร้างความสับสนในเชิงการบริหารราชการแผ่นดินและเชิงสถาบันอยู่มากทีเดียว โดยเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันประธานาธิบดีกับสถานะของนายกรัฐมนตรี
นอกจากนี้ ในช่วงดังกล่าว ปูตินยังไม่ค่อยเห็นด้วยกับแนวทางการบริหารเศรษฐกิจของทีมเมดเวเดฟที่ค่อนข้างเสรีนิยม และวิพากษ์การดำเนินนโยบายต่างประเทศบางอย่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การตัดสินใจของเมดเวเดฟที่งดออกเสียงในการลงมติในที่ประชุมคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) ในปี 2011 ซึ่งอนุญาตให้มีการโจมตีทางอากาศในลิเบีย และเป็นเหตุนำไปสู่การกำจัดผู้นำเผด็จการของลิเบียอย่าง Muammar al-Gaddafi
กระนั้นก็ดี ในฝั่งการเมืองภายใน เมดเวเดฟได้ปรับแก้รัฐธรรมนูญเล็กๆ ด้วยการขยายระยะเวลาการดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีจากเดิม 4 ปี เป็น 6 ปี แต่อยู่ติดต่อกันได้ไม่เกิน 2 สมัย ซึ่งเป็นการปูทางสู่การหวนคืนตำแหน่งประธานาธิบดีของปูตินสมัย 3 ในปี 2012 และต่อเนื่องมายังสมัยที่ 4 (2018-2024)
จนกระทั่งต้นปีนี้ (2020) ปูตินตัดสินใจแก้รัฐธรรมนูญ โดยเสนอในเบื้องต้นว่า จะเพิ่มอำนาจให้แก่ระบบรัฐสภามากขึ้น โดยให้รัฐสภามีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี รวมทั้งจำกัดวาระของประธานาธิบดีไว้เพียงสองสมัยเท่านั้น
แม้ว่ายังไม่มีความชัดเจนในขณะนี้ แต่เราน่าจะเห็นแนวโน้มของการเปลี่ยนผ่านจากระบบประธานาธิบดีไปสู่ระบบรัฐสภามากขึ้น หรืออย่างน้อยประธานาธิบดีในยุคหลังจากปูตินคงไม่ใช่สถาบันที่ทรงพลังมากที่สุดอีกต่อไป
ร่องรอยความวิตกกังวลของชนชั้นนำ
ปริศนาประการที่สอง คือ ร่องรอยความวิตกกังวลของชนชั้นนำ
สุนทรพจน์ขนาดยาวของปูตินก่อนที่จะประกาศแก้รัฐธรรมนูญสะท้อนความรับรู้ของชนชั้นนำที่มีต่อกระแสสังคมรัสเซีย โดยเฉพาะกระแสความไม่พอใจต่อการบริหารเศรษฐกิจมหภาค
ปูตินใช้เวลาส่วนใหญ่ของสุนทรพจน์ที่ยาวกว่า 80 นาที ให้คำมั่นว่าจะเพิ่มมาตรฐานคุณภาพชีวิต กระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ และลดปัญหาความยากจนและความเหลื่อมล้ำที่เพิ่มสูงขึ้น รวมทั้งขจัดปัญหาคอรัปชั่นเชิงโครงสร้าง
ในช่วงที่ผ่านมา ระบบเศรษฐกิจของรัสเซียเผชิญกับปัญหาความถดถอยอันเนื่องมาจากราคาพลังงานโลกลดต่ำลง และการพึ่งพิงกับการส่งออกสินค้าขั้นปฐมภูมิ เมื่อประกอบกับการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจจากโลกตะวันตกหลังวิกฤตการณ์ไครเมียแล้ว ประเด็นด้านเศรษฐกิจกลายเป็นเหมือนปมใหญ่ที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากประชาชน
ในทางการเมือง การจับกระแสของประชาชน และความหวาดกลัวต่อการขยายตัว (แม้จะยังไม่มากนัก) ของภาคประชาสังคมและพลังของคนรุ่นใหม่ สะท้อนร่องรอยความวิตกกังวลของชนชั้นนำรัสเซียไม่มากก็น้อย
ร่องรอยความวิตกกังวลของชนชั้นนำในระบอบปูตินก่อตัวขึ้นมาได้ระยะหนึ่งแล้ว อย่างน้อยที่สุดก็ตั้งแต่การประท้วงครั้งสำคัญในช่วงปลายปี 2011 เมื่อปูติน ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ประกาศที่จะกลับมาเป็นประธานาธิบดีสมัยที่สาม ต่อเนื่องมาจนถึงการประท้วงบนท้องถนนในช่วงปี 2019 ในกรุงมอสโก
ในทศวรรษนี้ โจทย์ใหญ่ของผู้คนจำนวนหนึ่ง รวมทั้งคนรุ่นใหม่ในรัสเซีย จึงไม่ใช่โจทย์เดียวกับโจทย์สมัยบอริส เยลต์ซิน ที่ผู้คนรัสเซียต้องการระเบียบ เสถียรภาพ และผู้นำที่รวมศูนย์ ผู้คนรัสเซียในปัจจุบันจำนวนหนึ่งเติบโตขึ้นมาในระบอบการเมืองที่พวกเขามองว่า มีการรวมศูนย์อำนาจมากจนเกินไป สิ่งที่ผู้คนเหล่านี้ต้องการอาจจะไม่ใช่เพียงระเบียบและเสถียรภาพ หากแต่เป็นการกระจายอำนาจ สิทธิเสรีภาพ และอื่นๆ
ปริศนาสำคัญของระบอบการเมืองรัสเซียคือ ทำอย่างไรจึงจะบริหารจัดการความไม่พอใจดังกล่าว ที่แม้อาจจะยังไม่มากมายนักในปัจจุบัน แต่ก็ร้าวลึก และพร้อมที่จะปะทุขึ้นเมื่อใดก็ได้ หากเชื้อไฟแห่งความไม่พอใจถูกจุดติดชนวนขึ้นมา เพราะบางครั้ง วลีที่ว่า “It’s economy, stupid!” ก็สำคัญยิ่งนัก
การเลือกตั้งรัฐสภาที่กำลังจะมาถึงในปี 2021 คงจะเป็นสนามประลองสำคัญที่น่าจะเป็นตัวชี้วัดอะไรบางอย่างได้ไม่มากก็น้อย
การครองอำนาจนำของระบอบปูติน
ปริศนาที่สาม คือ ทำอย่างไรที่จะทำให้การครองอำนาจนำของระบอบปูตินหรือ Putinist Hegemony ดำรงอยู่ต่อไปได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ระบอบปูตินจะปรับตัวอย่างไรในช่วงระยะเปลี่ยนผ่านอำนาจ
นอกจากแนวโน้มของการแก้รัฐธรรมนูญรัสเซียและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ยังมีแนวโน้มสำคัญอย่างน้อยสองประการ ดังนี้
ประการแรก คือ การเลือกเทคโนแครตที่ไม่มีฐานอำนาจทางการเมืองของตนเองขึ้นมาทำงานบริหารประเทศมากขึ้น นี่เป็นกลไกหนึ่งของระบอบปูตินมาสักระยะแล้ว
เทคโนแครตที่ถูกเลือกคือ Mikhail Mishustin อายุ 53 ปี เป็นผู้อำนวยการ Federal Tax Service และเป็นที่รู้จักกันดีว่ามีส่วนสำคัญในการทำให้การจัดเก็บภาษีภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น และที่สำคัญ เขาไม่ได้มีฐานอำนาจทางการเมืองใดๆ ที่จะเป็นอันตรายต่อทั้งปูตินและระบอบปูติน
การที่ Mishustin ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่ ย่อมสะท้อนทิศทางการบริหารงานของรัสเซียมากขึ้น และยังช่วยรักษาดุลของขั้วอำนาจต่างๆ ภายในชนชั้นนำอีกด้วย ไม่ว่าจะเป็นปีก Siloviki หรือปีก St. Petersburg ที่เคยทำงานใกล้ชิดปูตินในอดีต
ประการที่สอง คือ การเสริมสร้างกลไกเชิงอำนาจและเขี้ยวเล็บให้แก่สถาบันอื่นทั้งที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ เพื่อเปิดทางให้ปูตินในช่วงหลังหมดวาระประธานาธิบดีในปี 2024 เช่น สภาแห่งรัฐ (State Council) หรือสภาความมั่นคงแห่งชาติ
หลังประกาศลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รัฐบาลรัสเซียได้แถลงว่า เมดเวเดฟจะไปดำรงตำแหน่งรองประธานสภาความมั่นคง ซึ่งประธานของสภาความมั่นคงคือประธานาธิบดีปูติน
ปูตินได้กล่าวเป็นนัยว่า เขาจะเสริมสร้างบทบาทของสภาความมั่นคงและสภาแห่งรัฐ ซึ่งอาจจะถูกใช้เป็นวิถีทางสำหรับผู้นำสูงสุดเพื่อใช้ในการธำรงรักษาอำนาจ (อย่างไม่เป็นทางการ) หลังลงจากตำแหน่งประธานาธิบดีในปี 2024 ก็เป็นได้ นอกเหนือไปจากการที่เขาอาจจะใช้ตัวแบบ ‘การสลับตำแหน่ง’ ไปเป็นนายกรัฐมนตรี ดังเช่นในช่วงปี 2008-2012
กล่าวโดยสรุป นี่คือการเตรียมความพร้อมสำหรับรองรับหรือตอบโจทย์ว่าด้วยการสืบทอดอำนาจทางการเมือง ในแง่หนึ่งแล้ว การเมืองรัสเซียที่วางอยู่บน Putinist hegemony ก็กำลังพยายามปรับตัว โดยทำให้สถาบันประธานาธิบดีในยุคหลังปูตินนั้นไม่เข้มแข็งมากจนเกินไป จนอาจเป็นภัยคุกคามต่อระบอบปูตินเอง
ในอีกแง่หนึ่ง การปรับตัวดังกล่าวเป็นไปเพื่อเป้าหมายเดิมคือ การครองอำนาจนำของระบอบปูตินต่อไป แม้ว่าเขาจะดำรงหรือไม่ได้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีในปี 2024 ก็ตาม
