พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย เรื่อง
“ผมต้องการอากาศบริสุทธิ์สำหรับหายใจ น้ำดื่มบริสุทธิ์สำหรับดื่ม … เมื่อจะตาย ก็ขออย่าให้ตายอย่างโง่ๆ อย่างบ้าๆ … ตายเพราะน้ำหรืออากาศเป็นพิษ”
ดร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เคยเขียนถ้อยความข้างต้นไว้ใน “คุณภาพแห่งชีวิต ปฏิทินแห่งความหวัง จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าสิ่งแวดล้อมอย่างอากาศบริสุทธิ์และน้ำสะอาดเป็นความต้องการและสิทธิขั้นพื้นฐานที่มนุษย์พึงมี และพึงได้รับความคุ้มครองจากรัฐ
ตัดกลับมาปัจจุบัน ปัญหามลพิษทางอากาศกำลังเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจทั่วทั้งสังคม จนชวนให้ตั้งคำถามว่า คนไทยได้รับความคุ้มครองในสิทธิขั้นพื้นฐานอันสำคัญยิ่งนี้อย่างเหมาะสมแล้วหรือไม่?
วิกฤตมลพิษทางอากาศ
ช่วงนี้ปัญหามลพิษทางอากาศเลวร้ายขึ้นในหลายพื้นที่จนอาจเรียกได้ว่าถึงขั้นวิกฤต โดยเฉพาะภาคกลางและ กทม. ท้องฟ้าถูกปกคลุมด้วยหมอก จนมองไม่เห็นฟ้าไปหลายวัน หลายคนเริ่มรู้จักปัญหามลพิษทางอากาศที่เรียกว่า PM 2.5 หรือฝุ่นขนาดเล็กกว่า 2.5 micron ที่มีอำนาจทะลุทะลวงเข้าไปในร่างกายคนเรา จนอาจก่อให้เกิดปัญหาสุขภาพได้มากมาย โดยเฉพาะกับเด็ก คนชรา และกลุ่มเสี่ยงด้านระบบทางเดินหายใจและหัวใจ งานวิจัยหลายชิ้นยังชี้ด้วยว่า ฝุ่นจิ๋วนี้นำมาซึ่งความเสี่ยงต่างๆ เช่น โรคมะเร็ง และอัตราการตายที่สูงขึ้น
จริงๆ แล้ว ปัญหานี้อาจจะเกิดขึ้นมาหลายปีแล้ว แต่เราไม่ค่อยรู้กัน อาจจะเพราะไม่มีตัวตรวจวัดที่แพร่หลายเหมือนในปัจจุบัน แม้ประเทศไทยได้มีการตรวจวัดระดับ PM 2.5 มาตั้งแต่ปี 2544 แต่ใน “รายงานสถานการณ์และคุณภาพอากาศประเทศไทย” บนเว็บของกรมควบคุมมลพิษ ไม่ได้มีการรายงานระดับ PM 2.5 ในรายงานคุณภาพอากาศ จวบจนกระทั่งปี 2557 ในขณะที่ระดับมลพิษด้านอื่นๆ เช่น CO, SO2, NO2 และปริมาณฝุ่นขนาด 10 micron (PM 10) มีการรายงานกันมานานแล้ว
คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติได้ออกประกาศมาตรฐานฝุ่น PM 2.5 มาตั้งแต่ปี 2553 โดยกำหนดให้ระดับฝุ่น PM 2.5 เฉลี่ยในระยะเวลา 24 ชั่วโมง จะต้องไม่เกิน 50 ไมโครกรัม (mcg) ต่อลูกบาศก์เมตร และระดับเฉลี่ยทั้งปีต้องไม่เกิน 25 mcg ต่อลูกบาศก์เมตร ซึ่ง greenpeace บอกว่าเป็นระดับที่สูงกว่า (คือแย่กว่า) มาตรฐานสากลในหลายประเทศ
หลายปีที่ผ่านมา เราอาจจะเคยได้ยินเรื่องวิกฤตฝุ่นละอองในประเทศจีน จนคนอยากย้ายออกจากเมืองใหญ่อย่างปักกิ่ง ในที่สุดทางการจีนต้องมีมาตรการแก้ไขต่างๆ ออกมา แม้สถานการณ์ดีขึ้นบ้าง แต่บางช่วงเวลาก็ยังอยู่ในขั้นอันตราย
สำหรับประเทศไทย เมื่อก่อนเรามักรู้สึกว่าวิกฤตฝุ่นเป็นเรื่องไกลตัว ไทยคงไม่เจอปัญหานี้ หรืออาจจะเริ่มรู้สึกบ้างตอนมีปัญหาไฟป่า เช่น ไฟป่าในอินโดนีเซีย หรือปัญหาไฟป่า จากการเผาภูเขากันเป็นลูกๆ ในภาคเหนือ
แต่วันนี้ไม่ใช่แล้ว มันอยู่ใกล้ตัวเราอย่างหลบเลี่ยงไม่พ้น
แล้วปัญหามาจากไหน
งานวิจัยเรื่องแหล่งกำเนิดปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 ในเขต กทม. ของกรมควบคุมมลพิษ บอกว่าปัญหามลพิษในอากาศในเขต กทม. มาจากสามแหล่งใหญ่ๆ คือ (1) ไอเสียรถยนต์ โดยเฉพาะรถยนต์ที่ใช้น้ำมันดีเซล และการเผาไหม้เชื้อเพลิงอื่นๆ เช่น จากโรงงานอุตสาหกรรม (2) การเผาชีวมวล เช่น การเผาป่า การเผาไร่อ้อย การเผาซังข้าว และ (3) ฝุ่นทุติยภูมิ ที่เกิดจากการรวมตัวของก๊าซไอเสียที่มาจากรถยนต์กับก๊าซอื่นๆ
ต้นเหตุของสามแหล่งนี้มีทั้งส่วนที่เกิดขึ้นในพื้นที่ กทม. และนอกเขต กทม. หรือแม้กระทั่งนอกประเทศ และมีสัดส่วนของปัญหาต่างกันไปในแต่ละช่วงเวลา
สังเกตได้ว่า ปัญหาฝุ่นละอองมักรุนแรงขึ้นในช่วงฤดูหนาว จากสภาพอากาศที่หนักทำให้ฝุ่นละอองแขวนลอยอยู่ในอากาศนานขึ้น รวมทั้งจากทิศทางลมที่พัดเอาปัญหามาจากต่างประเทศ และเป็นช่วงฤดูแล้งที่มีการเผาเศษพืชมากขึ้นระหว่างและหลังการเก็บเกี่ยว บวกกับภูมิประเทศเขตภาคกลางที่เป็นเหมือนแอ่งกระทะ ที่ทำให้ปัญหามีมากขึ้น
มองปัญหาแบบเศรษฐศาสตร์
ถ้ามองจากหลักเศรษฐศาสตร์ มลพิษคือของเสียที่เกิดจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ถูกปล่อยออกมาในพื้นที่สาธารณะ ปัญหามลพิษเกิดขึ้นเพราะมีระดับมลพิษถูกปล่อยออกมา “มากเกินควร” เราอาจต้องยอมรับว่าไม่สามารถกำจัดมลพิษให้เหลือศูนย์ได้ เพราะต้นทุนในการกำจัดมลพิษทั้งหมดคงต้องสูงมหาศาลมาก เช่น เราอาจบำบัดน้ำเสียจากครัวเรือนให้ดีขึ้นได้ แต่ต้นทุนในการทำน้ำทุกหยดให้บริสุทธิ์ผุดผ่องคงต้องสูงมากๆ สิ่งที่เราทำได้คือการจำกัดมลพิษให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม
ทำไมระบบตลาดจึงไม่สามารถทำให้เกิดระดับมลพิษที่เหมาะสมได้ การปล่อยมลพิษออกมามีต้นทุนเกิดขึ้น (เช่น คนต้องแห่ไปซื้อหน้ากาก และเครื่องฟอกอากาศกันจนขาดตลาด หรือต้องจ่ายค่ายา ค่าหมอกันเยอะขึ้น) แต่ทำไมราคาสินค้าและกิจกรรมทางเศรษฐกิจจึงไม่สะท้อนต้นทุนที่เกิดขึ้น ไม่เหมือนต้นทุนการผลิตสินค้าธรรมดาทั่วไป
ในทางเศรษฐศาสตร์ มีประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาสองเรื่อง คือปัญหาเรื่อง externality กับปัญหาเรื่อง “สิทธิ” ที่ทำให้เกิดระดับมลพิษมากกว่าที่ควรจะเป็น
externality
externality (ผลกระทบภายนอก) คือ ปัจจัยภายนอกทั้งด้านที่เป็นประโยชน์และเป็นต้นทุนที่เกิดขึ้นกับบุคคลที่สาม ซึ่งไม่ได้มีส่วนได้ส่วนเสียกับการทำธุรกรรมนั้นๆ เช่น การผลิตสินค้าชนิดหนึ่งอาจมีการปล่อยมลพิษออกมา แต่ต้นทุนที่เกิดขึ้นจากมลพิษกระทบต่อคนอื่นๆ ที่ไม่ได้เป็นคนซื้อและคนขายสินค้านั้น ราคาสินค้าและปริมาณสินค้าที่ผลิตออกมาอาจจะสะท้อนแค่ต้นทุนการผลิตสินค้านั้นๆ โดยไม่ได้เอาต้นทุน (หรือประโยชน์) ทางสังคมที่เกิดขึ้นกับบุคคลที่สามไปนับรวมด้วย
สินค้าที่มี externality ด้านที่เป็นลบ เช่น สินค้าที่ก่อให้เกิดมลพิษต่อสิ่งแวดล้อม มักจะมีราคาถูกเกินไป และมีปริมาณสินค้าดังกล่าว (และระดับมลพิษ) มากเกินกว่าจุดที่เหมาะสม
ถ้ามองในมุมนี้ หน้าที่ของรัฐคือการเข้าไปบังคับให้มีการรวมต้นทุนที่เกิดขึ้นกับสังคมเข้าไปในต้นทุนการผลิต เช่น การเก็บภาษีเท่ากับต้นทุนของมลพิษที่เกิดขึ้น แล้วเอาเงินภาษีนั้นไปบรรเทาผลกระทบจากมลพิษ แน่นอนว่าราคาสินค้าต้องสูงขึ้น และปริมาณการผลิตก็จะลดลง ในทางทฤษฎี เราสามารถลดปริมาณมลพิษลงสู่ระดับที่เหมาะสมได้
“สิทธิ” ในทรัพยากรสาธารณะ
ปัญหามลพิษเกิดขึ้นเพราะมีการกำหนดและบังคับเรื่อง “สิทธิ” ของทรัพยากรสาธารณะที่ใช้ร่วมกันไม่ดีพอ เมื่อเราใช้น้ำและอากาศร่วมกัน คำถามคือใครมีสิทธิในน้ำและอากาศนั้น คนทั่วไปมีสิทธิที่จะหายใจและใช้น้ำสะอาด ในขณะเดียวกัน คนขับรถยนต์ โรงงานอุตสาหกรรม หรือเกษตรกร ก็คิดว่าตนเองมีสิทธิจะปล่อยของเสียเข้าสู่อากาศและน้ำเช่นกัน
ลองนึกภาพว่าถ้าเรากั้นเขตที่ดินของเราอย่างชัดเจน และมีคนคอยเฝ้าแนวเขตนั้น ก็จะไม่มีใครกล้าเอาขยะมาทิ้งในที่ดินของเรา แต่มักจะเห็นคนเอาขยะไปทิ้งในเขตที่ดินรกร้างหรือที่ดินสาธารณะกันบ่อยๆ เพราะไม่มีใครมาบังคับ “สิทธิ” ในที่ดินนั้น เช่นกัน ถ้าไม่มีใครอ้างสิทธิและบังคับสิทธิในน้ำและอากาศ ก็จะมีคนพยายามปล่อยมลพิษออกมาเสมอ
ผมคิดว่าประเด็นเรื่อง “สิทธิ” นี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง ใครเคยสอบใบขับขี่ในต่างประเทศจะรู้ว่าเรื่อง right of way เป็นเรื่องที่ต้องเรียนกันเรื่องแรกๆ ทุกคนต้องเรียนก่อนสอบใบขับขี่ว่า คนเดินถนนบนทางข้ามมี “right of way” และรถบนทางหลักมี right of way เหนือทางที่มีป้าย “หยุด” (เราแทบไม่เคยสังเกตว่ามีป้าย “หยุด” อยู่บนถนนเมืองไทย)
ใครละเมิดสิทธิเหล่านี้จะกลายเป็นเรื่องใหญ่มาก และโดนตำรวจจับกันบ่อยๆ เช่น ไม่หยุดให้คนข้าม หรือไม่หยุดให้สนิทที่ป้าย “หยุด” เรื่องเล็กๆ น้อยๆ แบบนี้เป็นการกำหนด “สิทธิ” ที่ต้องมี “หน้าที่” รองรับเสมอ เมื่อคนข้ามมีสิทธิ คนขับมีหน้าที่หยุดให้คนข้าม หรือหยุดที่ป้ายหยุด ในขณะที่คนไทยมักมองว่าเป็นเรื่องเล็ก และอาจจะมองว่าคนขับรถมีสิทธิเหนือคนข้ามถนนเสียด้วยซ้ำ ไม่ต้องพูดถึงว่าเรามักเห็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนถูกละเมิดกันบ่อยๆ บางครั้งแม้แต่จากรัฐเอง
ถ้าเรากำหนดให้ประชาชนทั่วไปมีสิทธิที่จะได้รับอากาศสะอาดไว้หายใจ ใครที่ปล่อยมลพิษเกินระดับปลอดภัย ก็มีหน้าที่ทำให้อากาศสะอาดเพียงพอก่อนปล่อยออกมา ถ้าไม่ทำก็ต้องจ่ายค่าปรับเพื่อให้เผชิญต้นทุนเพิ่มขึ้น จนต้องตัดสินใจหยุดหรือลดการสร้างมลพิษ
คนส่วนใหญ่อาจจะไม่คิดว่าสิ่งที่ตนเองทำตามปกติ อย่างการขับรถ เผากองขยะ เผาไร่อ้อย เลี้ยงสัตว์ ปล่อยควันจากโรงงานอุตสาหกรรม จะมีผลเสียต่ออากาศมากมาย เพราะแต่ละคนก็ปล่อยกันแค่คนละนิด และทำอย่างนี้กันมานานแล้วไม่เห็นเคยเป็นปัญหา แต่เมื่อปัญหาสิ่งแวดล้อมเลวร้ายถึงขีดสุด การปล่อยมลพิษกันคนละนิดก็สร้างปัญหาขนาดใหญ่ได้
การคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนเป็นหน้าที่สำคัญของรัฐ โดยจำเป็นต้องมีกฎหมายและการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด เพื่อแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุ ในเรื่องนี้อาจต้องการพลังสนับสนุนทางการเมืองในการสร้างความตระหนักรู้และแรงสนับสนุนจากประชาชนในการแก้ไขปัญหา เพื่อให้รู้ว่าสิทธิของเขามีค่าและความหมายจริงๆ
และที่สำคัญ มาตรฐานตัวชี้วัดและมาตรการแก้ไขต่างๆ จำเป็นต้องอยู่บนพื้นฐานของหลักวิชาการทั้งด้านสิ่งแวดล้อมและการสาธารณสุข ไม่ใช่อยู่บนความเชื่อ
ถ้าดูตัวอย่างในต่างประเทศ เราจะเห็นว่า การแก้ไขปัญหาเรื่องมลพิษมักจะเกิดขึ้นหลังเกิดวิกฤตขนาดใหญ่ อย่างในอังกฤษหลังจากเกิดปัญหาควันพิษในปี 1952 ที่ทำให้คนตายเป็นพันคน ก็มีการออก Clean Air Act กันในปี 1956 และมีการปรับปรุงกันต่อมาเรื่อยๆ หรือในสหรัฐอเมริกาก็มีการออก Clean Air Act ในปี 1970 หลังปัญหาควันพิษเข้าขั้นวิกฤตในหลายเมืองของสหรัฐ ทั้งยังมีการตั้ง Environment Protection Agency มีการกำหนดหน้าที่ของรัฐบาลแต่ละระดับ และเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดมาตรฐานและมาตรการในการแก้ไขปัญหา
หวังว่าวิกฤตฝุ่นที่เกิดขึ้นในบ้านเราจะนำไปสู่ความตระหนักรู้ถึงปัญหา และนำไปสู่การขับเคลื่อนของสังคม เพื่อให้เกิดความพยายามในการค้นหาต้นตอของปัญหาแบบไม่มีดราม่า การร่วมมือกันหาทางแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุ และการออกมาตรการที่เหมาะสมและมีการบังคับใช้อย่างเคร่งครัด
และที่สำคัญต้องมีช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบคุณภาพอากาศ เสนอแนะมาตรการและการบังคับใช้ และสามารถฟ้องร้องรัฐบาลหรือผู้ละเมิดสิทธิของเขาได้
นอกจากนั้น ปัญหาของเรารอบนี้ บางส่วนอาจมาจากปัญหาในต่างประเทศด้วย คงต้องมีกลไกความร่วมมือและการแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ คล้ายกับกรณีปัญหาในอินโดนีเซียที่เคยส่งผลต่ออาเซียนหลายประเทศมาแล้ว
เชื่อว่าอีกไม่กี่สัปดาห์ คุณภาพของอากาศคงดีขึ้นจากสภาพอากาศที่เปลี่ยนไป แต่ถ้าเราปล่อยโอกาสนี้ให้ผ่านไป โดยไม่ได้ทำอะไรที่ต้นเหตุ วิกฤตฝุ่นก็จะกลับมาเยือนอีกแน่ๆ เราจะเจอปัญหาซ้ำรอยเดิม แต่วิกฤตจะหนักหน่วงมากขึ้น และต้นทุนในการแก้ไขปัญหาจะสูงกว่านี้อีกหลายเท่า
