ปกป้อง ศรีสนิท เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
การสอบสวนและการฟ้องคดีอาญาในกระแสหลักของโลกแบ่งออกเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรก คือ ประเทศที่รวมการสอบสวนและการฟ้องคดีเข้าด้วยกันอยู่ภายใต้การควบคุมของอัยการ เช่น ประเทศฝรั่งเศส ประเทศเยอรมนี และประเทศที่ได้รับระบบการดำเนินคดีอาญาแบบภาคพื้นยุโรป [1] กลุ่มที่สอง คือ ประเทศที่แยกการสอบสวนและการฟ้องคดีออกจากกัน หมายถึง ให้ตำรวจสอบสวน และให้อัยการฟ้องคดี เช่น ประเทศอังกฤษ และประเทศที่ได้รับระบบการดำเนินคดีอาญาแบบอังกฤษ [2] ไม่ว่าจะอยู่ในกลุ่มใด พนักงานอัยการซึ่งเป็นตัวแทนรัฐมีอำนาจหน้าที่สำคัญในการตัดสินใจว่าจะฟ้องคดีอาญาหรือไม่ฟ้องคดีอาญา
ประเทศไทยเป็นประเทศที่ให้ตำรวจมีอำนาจสอบสวนและให้อัยการมีอำนาจตัดสินใจฟ้องคดีอาญาแบบอังกฤษ เมื่ออัยการมีคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญา ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาได้สร้างกลไกให้ตำรวจ [3] มีอำนาจตรวจสอบถ่วงดุลคำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการ ซึ่งหากตำรวจ [4] ‘แย้ง’ คำสั่งไม่ฟ้องของอัยการ เรื่องจะถูกส่งไปที่อัยการสูงสุดชี้ขาดว่าจะฟ้องหรือไม่ฟ้องคดี หากตำรวจ ‘ไม่แย้ง’ คำสั่งไม่ฟ้อง คำสั่งไม่ฟ้องนั้นก็จะเป็น ‘คำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดี’ เช่นเดียวกันกับคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญาที่อัยการสูงสุดเป็นผู้สั่งตั้งแต่แรก คำสั่งนั้นจะเด็ดขาดทันที กลไกการตรวจสอบโดยตำรวจก็จะไม่มี
คำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีอาญา ชื่อดูเหมือนจะเด็ดขาด แต่ความจริงแล้วก็ยังไม่เด็ดขาด เพราะแม้จะมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีแล้ว คดีอาญาก็ยังอาจขึ้นสู่การพิจารณาของศาลได้เมื่อมีเหตุอย่างหนึ่งอย่างใดใน 3 กรณี คือ
1. เมื่อผู้เสียหายฟ้องคดีเอง ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 28(2) [5] แม้คำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีนั้นเป็นคำสั่งของอัยการสูงสุดก็ตาม ผู้เสียหายก็ยังมีอำนาจฟ้องคดีได้ [6]
2. เมื่อปรากฏพยานหลักฐานใหม่ ตามที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 147 [7] แม้อัยการมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีไปแล้วก็ตาม หากมีการพบพยานหลักฐานใหม่ในภายหลัง พนักงานสอบสวนก็สามารถสอบสวนพยานหลักฐานใหม่และเสนอให้อัยการฟ้องคดีได้
3. เมื่ออัยการแก้ไขคำสั่งเดิมและมีคำสั่งใหม่ให้ฟ้องคดี แม้ไม่ปรากฏพยานหลักฐานใหม่
ในกรณีที่ 3 นี้ แม้ไม่มีกฎหมายไทยบัญญัติไว้โดยตรง แต่ปรากฏเป็นหลักการและแนวปฏิบัติในระบบกฎหมายหลักของโลก ทั้งในประเทศฝรั่งเศส ประเทศเยอรมนี และประเทศอังกฤษ
1. การแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการในประเทศฝรั่งเศส
ในประเทศฝรั่งเศส อัยการสามารถแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีให้เป็นคำสั่งฟ้องคดีได้อย่างกว้างขวาง แม้อัยการจะมีคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญาเรื่องใดไว้แล้ว อัยการก็สามารถสั่งฟ้องผู้ต้องหาคนเดียวกันในการกระทำเรื่องเดียวกันนั้นใหม่ได้ ภายในอายุความ แม้ไม่ปรากฏพยานหลักฐานใหม่ อีกทั้งไม่ต้องอธิบายถึงเหตุผลในการแก้ไขคำสั่ง ดังที่ศาลฎีกาฝรั่งเศสได้วินิจฉัยไว้ในคดี Cass. Crim. 5 dec 1972[8] และยืนยันอีกครั้งในคดี Cass. Crim. 12 mai 1992[9]
ในคดี Cass. Crim. 5 dec. 1972 อัยการประจำเมือง Toulon ได้มีคำสั่งไม่ฟ้องคดีฉ้อโกงที่นาย Jacques X. เป็นผู้ต้องหา ต่อมาอัยการประจำเมือง Bourg-en-Bresse ได้มีคำสั่งฟ้องคดีฉ้อโกงนาย Jacques X. ทั้งๆ ที่ไม่มีพยานหลักฐานใหม่หรือข้อเท็จจริงใหม่ ศาลเมือง Bourg-en-Bresse พิพากษาลงโทษจำคุกนาย Jacques X. ตามฟ้อง นาย Jacques X. อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน นาย Jacques X. จึงยื่นฎีกาข้อกฎหมายในประเด็นที่ว่า เมื่ออัยการเมือง Toulon ได้มีคำสั่งไม่ฟ้องคดีแล้ว และไม่มีข้อเท็จจริงอะไรใหม่ อัยการเมือง Bourg-en-Bresse จะมาพิจารณาสำนวนอีกครั้งและมีคำสั่งฟ้องตนอีกไม่ได้เพราะอำนาจอัยการเป็นอำนาจที่แบ่งแยกไม่ได้ (indivisible) หมายถึง อัยการไม่ว่าประจำอยู่เมืองใด ก็เป็นอัยการของรัฐที่เป็นหนึ่งเดียว ดังนั้นเมื่ออัยการเมืองหนึ่งสั่งไม่ฟ้องไปแล้วเท่ากับรัฐไม่ฟ้องคดีอาญา อัยการเมืองอื่นจะมาพิจารณาสำนวนและสั่งฟ้องคดีเดียวกันนั้นอีกไม่ได้
ศาลฎีกาฝรั่งเศสวินิจฉัยว่าข้อต่อสู้ของนาย Jacques X. ฟังไม่ขึ้น ด้วยเหตุผล ดังนี้
1. คำสั่งไม่ฟ้องของอัยการ ไม่ใช่คำพิพากษาของศาล (jurisdictional act) [10]
2. หากคดียังไม่ขาดอายุความ อัยการสามารถกลับมาพิจารณาคำสั่งใหม่ และเปลี่ยนเป็นคำสั่งฟ้องคดีได้ แม้ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงใหม่หรือพยานหลักฐานใหม่ และไม่ต้องอธิบายถึงเหตุผลของการแก้ไขคำสั่งดังกล่าว
ในคดี Cass.Crim. 12 mai 1992 ศาลฎีกาฝรั่งเศสได้ยืนยันหลักดังกล่าวอีกครั้งหนึ่งว่า “คำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการไม่ใช่คำพิพากษาของศาล (jurisdictional decision) แต่เป็นคำสั่งทางฝ่ายบริหาร (administrative decision) คำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการจึงไม่มีความเป็นที่สุดของคำพิพากษา (autorité de la chose jugée หรือ Res iudicata) อัยการหรืออัยการสูงสุดจึงสามารถแก้ไขคำสั่งได้ แม้ไม่มีข้อเท็จจริงใหม่หรือพยานหลักฐานใหม่” [11] ซึ่งความเห็นทางวิชาการในตำรากฎหมายฝรั่งเศสก็เห็นไปในทำนองนี้[12]
2. การแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการประเทศเยอรมนี
ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเยอรมัน มาตรา 170(1) กำหนดให้อัยการฟ้องคดีเมื่อมีพยานหลักฐานเพียงพอที่จำเลยจะถูกลงโทษ (sufficient cause, genügenden Anlass) [13] หากอัยการสั่งไม่ฟ้องคดี การสอบสวนคดีอาญาสามารถเริ่มใหม่ได้ และอัยการสามารถฟ้องเรื่องเดียวกันนั้นใหม่ได้โดยไม่จำเป็นต้องปรากฏพยานหลักฐานใหม่[14] การที่อัยการสั่งไม่ฟ้องแล้วต่อมากลับมาฟ้องคดีเรื่องเดียวกันนั้นอีกไม่ใช่กรณีของการทำให้บุคคลได้รับความเดือดร้อนสองครั้ง (double jeopardy) ตามกฎหมายเยอรมัน[15]
3. การแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีของอัยการประเทศอังกฤษ
กฎหมายอังกฤษอนุญาตให้มีการแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีได้เช่นเดียวกัน แต่แคบกว่าของฝรั่งเศสกับเยอรมนี อัยการอังกฤษมีประมวลการทำงานที่เรียกว่า ‘The Code for Crown Prosecutors’ [16] ซึ่งในข้อ 10.1 และ 10.2 ได้กล่าวว่าประชาชนควรจะเชื่อถือคำสั่งของอัยการได้ โดยปกติแล้วถ้าอัยการสั่งไม่ฟ้อง โดยหลักแล้วคดีจะไม่อาจถูกนำมาพิจารณาเพื่อฟ้องร้องได้อีก เว้นแต่มีกรณีข้อยกเว้นที่อัยการสามารถแก้ไขคำสั่งให้เป็นคำสั่งฟ้องคดีได้ โดยเฉพาะในเรื่องร้ายแรง 4 กรณี เช่น คำสั่งไม่ฟ้องเป็นคำสั่งที่ผิดพลาด (original decision was wrong) หรือ มีพยานหลักฐานที่ปรากฏใหม่ หรือที่จะได้รับในอนาคตอันใกล้ ทำให้เชื่อว่าจำเลยควรถูกดำเนินคดี หรือ มีการชันสูตรพลิกศพพบข้อเท็จจริงใหม่[17]
หากจะกล่าวโดยเฉพาะถึงคำสั่งไม่ฟ้องที่ผิดพลาด แนวปฏิบัติของอัยการอังกฤษ (Legal Guidance : Reconsidering a Prosecution Decision) [18] ให้แนวทางกับอัยการผู้ที่จะตัดสินใจแก้ไขคำสั่งจากไม่ฟ้องเป็นฟ้องต้องตอบคำถามสองข้อ คือ
1. คำสั่งไม่ฟ้องนั้นเป็นคำสั่งที่ผิดพลาดหรือไม่
2. ควรจะแก้ไขคำสั่งนั้นให้เป็นคำสั่งฟ้องคดี เพื่อรักษาความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาหรือไม่
แนวปฏิบัติของอัยการอังกฤษ (Legal Guidance) ให้พิจารณาความสมควรที่จะแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องคดีที่ผิดพลาดให้เป็นคำสั่งฟ้องคดีโดยการชั่งน้ำหนักสองสิ่งที่ขัดแย้งกัน คือ ‘ความแน่นอนของคำสั่งของอัยการ’ (providing certainty to the public in decision-making) กับ ‘การไม่ปล่อยให้คำสั่งที่ผิดพลาดมีผลอยู่’ (not allowing wrong decisions to stand.)
ไม่ใช่ทุกคดีที่สั่งผิดพลาดจะต้องถูกแก้ไข แต่หากมีการสั่งไม่ฟ้องอย่างผิดพลาดในคดีสำคัญที่กระทบความเชื่อมั่นของประชาชนต่อกระบวนการยุติธรรม การแก้ไขคำสั่งให้เป็นคำสั่งฟ้องคดีจะดึงความเชื่อมั่นดังกล่าวกลับมา การแก้ไขคำสั่งก็เป็นสิ่งที่ควรกระทำแม้จะเป็นการลดความแน่นอนของคำสั่งของอัยการไปบ้างก็ตาม
ในช่วงหนึ่งอธิบดีกรมอัยการของประเทศไทย [19] ก็เคยมีอำนาจที่จะแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องของอัยการได้แบบที่ทำกันในต่างประเทศ โดยในปี พ.ศ. 2487 ได้มีการเพิ่มเติมกฎหมาย [20] ให้อำนาจอธิบดีกรมอัยการสามารถแก้ไขคำสั่งไม่ฟ้องของอัยการได้ โดยเพิ่มเติมเป็นประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาไทย มาตรา 147 วรรคสอง ซึ่งมีข้อความว่า “เมื่อมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีแล้ว ห้ามมิให้พนักงานอัยการฟ้องคดีนั้น เว้นแต่จะได้มีการสอบสวนตามบทบัญญัติในวรรคก่อน [21] หรือได้มีคำสั่งให้ฟ้องของอธิบดีกรมอัยการ” แต่มาตรา 147 วรรคสองได้ถูกใช้เพียงไม่กี่เดือนก็ถูกยกเลิกไปโดยพระราชบัญญัติไม่อนุมัติพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช 2487 พุทธศักราช 2487
ในระบบกฎหมายทั้งสามประเทศไม่ว่าจะเป็นฝรั่งเศส เยอรมนี หรืออังกฤษ ล้วนแต่มีทางออกให้กับกรณีที่เกิดคำสั่งไม่ฟ้องคดีอาญาที่ผิดพลาด เพื่อเรียกความเชื่อมั่นของประชาชนต่อกระบวนการยุติธรรมให้กลับคืนมา ซึ่งน่าจะเป็นสิ่งที่ควรกระทำนอกเหนือจากการหาผู้รับผิดชอบในการออกคำสั่งที่ผิดพลาด
[1] ตัวอย่างของประเทศที่ได้รับแนวคิดระบบการสอบสวนโดยอัยการร่วมกับตำรวจ เช่น France, Germany, Cameroon, China, Indonesia, Japan, South Korea, Lao, The Philippines ดูที่นี่
[2] ตัวอย่างของประเทศที่ได้รับแนวคิดระบบการสอบสวนโดยตำรวจแบบอังกฤษ เช่น UK, Costa rica, Ghana, India, Kenya, Malaysia, Maldives, Nepal, Pakistan, Singapore, Sri Lanka, Thailand, Zambia ดูที่นี่
[3] ในอดีตผู้ที่มีหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลคำสั่งไม่ฟ้องของอัยการ ถ้าในกรุงเทพคือเจ้าพนักงานตำรวจ และในต่างจังหวัดคือผู้ว่าราชการจังหวัด แต่ในปัจจุบัน คดีที่ตำรวจเป็นผู้สอบสวน ผู้ที่มีหน้าที่ตรวจสอบคำสั่งไม่ฟ้องของอัยการ ทั้งในกรุงเทพและต่างจังหวัดคือเจ้าพนักงานตำรวจทั้งสิ้น ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 145/1
[4] ในกรุงเทพ คือ ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ รองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ หรือผู้ช่วยผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ในต่างจังหวัด คือ ผู้บัญชาการ หรือรองผู้บัญชาการตำรวจซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานสอบสวนผู้รับผิดชอบ
[5] ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 28(2)
[6] ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 34
[7] ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามาตรา 147 “เมื่อมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องคดีแล้ว ห้ามมิให้มีการสอบสวนเกี่ยวกับ บุคคลนั้นในเรื่องเดียวกันนั้นอีก เว้นแต่จะได้พยานหลักฐานใหม่อันสำคัญแก่คดี ซึ่งน่าจะทำให้ศาลลงโทษผู้ต้องหานั้นได้”
[8] Cour de Cassation, Chambre criminelle, du 5 décembre 1972, 72-92.579, Publié au bulletin
[9] Cour de Cassation, Chambre criminelle, du 12 mai 1992, 92-81.080, Publié au bulletin
[10] หากเป็นคำพิพากษาของศาลจะมีความเป็นที่สุดของคำพิพากษาตามหลัก autorité de la chose jugée หรือ Res iudicata
[11] Cour de Cassation, Chambre criminelle, du 12 mai 1992, 92-81.080, Publié au bulletin
[12] Serge Guinchard et Jacques Buisson, Procédure pénale, 2e édition, (Paris : Litec, 2002), no. 889, p.723. ; Coralie Ambroise-Castérot et Philippe Bonfils, Procédure pénale, 2e édition, (Paris :PUF,2018), no. 101, p.79.
[13] Michael Bohlander, Principles of German Criminal Procedure, (Oxford:Hart Publishing, 2012,) p. 103. ; ขอขอบคุณ Dr. Lasse Schuldt สำหรับการแนะนำตำรากฎหมายเยอรมัน
[14] Ibid., p.104.
[15] Ibid.
[16] The Code for Crown Prosecutors
[17] The Code for Crown Prosecutors
10.1 People should be able to rely on decisions taken by the CPS. Normally, if the CPS tells a suspect or defendant that there will not be a prosecution, or that the prosecution has been stopped, the case will not start again. But occasionally there are cases where the CPS will overturn a decision not to prosecute or to deal with the case by way of an out-of-court disposal or when it will restart the prosecution, particularly if the case is serious.
10.2 These cases include:
– cases where a further review of the original decision shows that it was wrong and, in order to maintain confidence in the criminal justice system, a prosecution should be brought despite the earlier decision;
– cases which are stopped so that further anticipated evidence, which is likely to become available in the fairly near future, can be collected and prepared. In these cases, the prosecutor will tell the defendant that the prosecution may well start again;
– cases which are not prosecuted or are stopped because of a lack of evidence but where more significant evidence is discovered later; and
– cases involving a death in which a review following the findings of an inquest concludes that a prosecution should be brought, notwithstanding any earlier decision not to prosecute.
[18] Reconsidering a Prosecution Decision, ขอขอบคุณ ผศ.ดร.รณกรณ์ บุญมี ที่แนะนำ Legal Guidance ของอัยการอังกฤษ
[19] เทียบเท่ากับ อัยการสูงสุด ในปัจจุบัน
[20] พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา พุทธศักราช 2487
[21] ซึ่งหมายถึง เมื่อปรากฏพยานหลักฐานใหม่ตามกรณีของมาตรา 147 วรรคแรก
