ตลอดหลายปีมานี้ กลวิธีหนึ่งที่ถูกนำมาใช้จนสร้างกระแสข่าวได้เสมอคือ การรณรงค์เข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองผ่านเว็บไซต์ change.org เริ่มตั้งแต่หลังการเลือกตั้งปี 62 ที่มีคนเข้าชื่อถอดถอน กกต. มากถึงกว่า 8.6 แสนคน เรื่อยไปถึง ส.ส. บางคน ตลอดจน ส.ว. 250 ท่าน แน่นอนว่ากระบวนการนี้ไม่มีผลทางกฎหมาย ต่อให้มีคนร่วมลงชื่อเป็นล้านๆ ก็ตาม ประกอบกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ไม่ได้ให้อำนาจประชาชนเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ที่มีตำแหน่งทางการเมือง (ในความหมายกว้างรวมถึงประธานศาล กรรมการองค์กรอิสระ ผู้พิพากษาหรือตุลาการ อัยการ ฯลฯ) เหมือนรัฐธรรมนูญปี 2540 (50,000 รายชื่อ) หรือรัฐธรรมนูญปี 2550 (20,000 รายชื่อ) ได้อีกต่อไป คงเหลือเพียงตำแหน่งเดียวที่รัฐธรรมนูญปี 2560 ยอมให้ทำได้คือ ป.ป.ช. (สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) (20,000 รายชื่อ)
จะว่าไปแล้ว ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ประชาชนมีสิทธิเพียงเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภาเท่านั้น เพื่อให้วุฒิสภามีมติด้วยเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 5 จึงจะถือว่าถอดถอนบุคคลนั้นสำเร็จ ซึ่งภายใต้สถานการณ์ปกติ (ไม่ใช่ช่วงหลังการรัฐประหารที่ สนช. ทำหน้าที่แทน ส.ว.) ยังไม่เคยมีนักการเมืองผู้ใดถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งมาก่อน[1] ไม่ว่าจะสังกัดอยู่ฟากฝั่งอุดมการณ์การเมืองใดก็ตาม
กระบวนการเช่นนี้ในภาษาอังกฤษเรียกว่า ‘impeachment’ เป็นกระบวนการที่ดำเนินการโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ทว่ายังมีอีกคำหนึ่งคือ ‘recall’ หมายถึงกรณีที่เป็นการลงคะแนนเสียงให้นักการเมืองพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งทำโดยประชาชน พูดง่ายๆ ว่าถ้าแบบแรกเป็นประชาธิปไตยทางอ้อม แบบหลังก็คือประชาธิปไตยทางตรง แม้หนทางข้างต้นในการเมืองไทยระดับชาติจะถูกปิดตาย แต่ไม่ใช่กับบริบทของการเมืองท้องถิ่น
การเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมืองท้องถิ่นได้ด้วยตนเองหลากหลายรูปแบบ เป็นผลโดยตรงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ที่ยังคงส่งผลสืบเนื่องมาจนถึงตอนนี้ หนึ่งในนั้นก็คือ ‘การเข้าชื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น’[1]
อนึ่ง พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ที่เป็นกฎหมายลูก กำหนดเงื่อนไขเอาไว้ค่อนข้างสูง แบ่งออกเป็น 2 ขั้นตอนใหญ่ ได้แก่ ขั้นตอนของการเข้าชื่อกับขั้นตอนการออกเสียงลงคะแนน โดยไม่จำเป็นต้องระบุมูลเหตุ/พฤติการณ์อันเป็นที่มาของการถอนถอนแต่อย่างใด กฎหมายกำหนดเพียงเพราะประชาชนเห็นว่า ‘ไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป’ เหตุผลในการถอดถอนจึงกว้างขวาง เช่นที่เคยมีนายก อบต. แห่งหนึ่งถูกประชาชนร่วมกันเข้าชื่อถอดถอน เนื่องจากไม่พอใจที่นำเอาภรรยามาเป็นเลขานุการนายกฯ
ขั้นตอนการเข้าชื่อถอดถอน
– กรณีผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน 100,000 คน จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5
– กรณีผู้มีสิทธิเลือกตั้งระหว่าง 100,000-500,000 คน จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนไม่น้อยกว่า 20,000 คน
– กรณีผู้มีสิทธิเลือกตั้งระหว่าง 500,000-1,000,000 คน จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนไม่น้อยกว่า 25,000 คน
– กรณีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกิน 1,000,000 คน จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนไม่น้อยกว่า 30,000 คน
ยกตัวอย่าง หากคนโคราชต้องการถอดถอนนายก อบจ. ของตนต้องเข้าชื่อกันให้ได้มากกว่า 3 หมื่นคน เพราะจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งจังหวัดอยู่ที่เกือบ 1 ล้าน 9 แสนคน หรือ อบต.ราชาเทวะที่มีประชากรประมาณ 27,000 คนก็ต้องหามาให้ได้ไม่ต่ำกว่า 5,400 รายชื่อ ซึ่ง อปท. ที่เป็นเทศบาลและอบต. เกือบทั้งหมดทั่วประเทศอยู่ในเกณฑ์แรกเช่นเดียวกับ อบต.ราชาเทวะ นั่นคือต้องการชื่อ 1 ใน 5 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ทว่าลำพังในชั้นนี้เองก็ไม่ใช่เรื่องที่ใครจะไปทำกันได้ง่ายๆ
ขั้นตอนการลงคะแนนถอดถอน
ถ้าการเข้าชื่อผ่านเกณฑ์ข้างต้น ขั้นตอนต่อไปทาง กกต. จะเป็นผู้จัดให้มีการลงคะแนนเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นรายนั้น ถ้าผลลงคะแนนออกมาได้เสียงถอดถอนไม่ถึง 3 ใน 4 ของผู้ที่มาลงคะแนน หรือมีผู้มาลงคะแนนน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิทั้งหมด บุคคลที่ถูกยื่นถอดถอนนั้นก็สามารถอยู่ในตำแหน่งได้ต่อไป โดยจะต้องผ่านเกณฑ์ทั้ง 2 เงื่อนไขทั้งจำนวนผู้มาออกเสียงลงคะแนนและคะแนนเสียงถอดถอน หากเป็น อบจ.นครราชสีมาก็ต้องมีคนมาออกเสียงไม่ต่ำกว่า 9 แสน 5 หมื่นคน และได้คะแนนเห็นควรให้ถอดถอนอย่างน้อยๆ 7 แสนกว่าคะแนนขึ้นไป (ต้องใช้เสียงมากกว่าคะแนนของผู้ซึ่งชนะได้รับเลือกตั้งเสียอีก) ส่วน อบต.ราชาเทวะอยู่ที่ 13,500 คนกับ 10,125 คะแนน จากเงื่อนไขที่กฎหมายต้องกำหนดให้สอดคล้องตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับปี 2540) จึงดูแล้วไม่น่าเป็นไปได้จริงในทางปฏิบัติ
อย่างไรก็ดี นับแต่ปี 2546-2560 พบว่าประชาชนสามารถถอดถอนนักการเมืองท้องถิ่นออกจากตำแหน่งได้สำเร็จถึง 4 ครั้งจากการลงคะแนนถอดถอนรวมทั้งสิ้น 13 ครั้ง ซึ่งส่วนใหญ่ที่ไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากมีผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิในพื้นที่ (7 ครั้ง) หรือมีผู้เห็นด้วยกับการถอดถอนไม่ถึง 3 ใน 4 ของจำนวนผู้มาใช้สิทธิ (2 ครั้ง)
สถิติการลงคะแนนถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น[2]
| ลำดับ/อปท. | ตำแหน่ง | วัน/เดือน/ปี | ผลการยื่นถอดถอน |
| (1) องค์การบริหารส่วนตำบลโพนงาม อ.โกสุมพิสัย จ.มหาสารคาม | นายก อบต. | 2 ก.พ. 2546 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (2) องค์การบริหารส่วนตำบลห้วยโก๋น อ.เฉลิมพระเกียรติ จ.น่าน | นายก อบต. | 28 ม.ค. 2550 | พ้นจากตำแหน่ง |
| (3) องค์การบริหารส่วนตำบลป่าแฝก อ.พรเจริญ จ.หนองคาย | นายก อบต. | 17 มี.ค. 2550 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (4) องค์การบริหารส่วนตำบลหาดสูง อ.โกรกพระ จ.นครสวรรค์ | นายก อบต. | 18 มี.ค. 2550 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (5) องค์การบริหารส่วนตำบลพระธาตุ อ.เชียงกลาง จ.น่าน | นายก อบต. | 12 ม.ค. 2551 | มติไม่พ้นตำแหน่ง(คะแนนผู้เห็นด้วยต่อการถอดถอนน้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้มาใช้สิทธิ) |
| (6) องค์การบริหารส่วนตำบลนาเสียว อ.เมือง จ.ชัยภูมิ | นายก อบต. | 27 ม.ค. 2551 | พ้นจากตำแหน่ง |
| (7) เทศบาลตำบลบ้านเกาะ อ.เมือง จ.อุตรดิตถ์ | นายกเทศมนตรี | 7 ธ.ค. 2551 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (8) องค์การบริหารส่วนตำบลโนนแดง อ.บ้านเขว้า จ.ชัยภูมิ | นายก อบต. | 7 มี.ค. 2552 | พ้นจากตำแหน่ง |
| (9) องค์การบริหารส่วนตำบลภูแลนคา อ.บ้านเขว้า จ.ชัยภูมิ | นายก อบต. | 17 ต.ค. 2553 | มติไม่พ้นตำแหน่ง(คะแนนผู้เห็นด้วยต่อการถอดถอนน้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้มาใช้สิทธิ) |
| (10) เทศบาลตำบลสงเปลือย อ.สงเปลือย จ.กาฬสินธุ์ | นายกเทศมนตรี | 4 ธ.ค. 2553 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (11) องค์การบริหารส่วนตำบลหนองแดง อ.สีชมพู จ.ขอนแก่น | นายก อบต. | 27 ก.ย. 2554 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
| (12) เทศบาลตำบลบ้านฝาง อ.บ้านฝาง จ.ขอนแก่น | นายกเทศมนตรี | 3 เม.ย 2554 | พ้นจากตำแหน่ง |
| (13) องค์การบริหารส่วนตำบลแม่อ้อ อ.พาน จ.เชียงราย | นายก อบต. | 18 ม.ค. 2560 | มติไม่พ้นตำแหน่ง (ผู้มาใช้สิทธิไม่ถึงกึ่งหนึ่ง) |
โดยครั้งแรกเกิดขึ้นที่ อบต.โพนงาม อ.โกสุมพิสัย จ.มหาสารคาม เมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2546 ซึ่งยังไม่สามารถถอดถอนได้ เพราะผู้มาใช้สิทธิมีไม่ถึงครึ่ง แต่ครั้งแรกที่ประชาชนสามารถถอดถอดผู้บริหารท้องถิ่นได้สำเร็จเกิดขึ้นที่ อบต.ห้วยโก๋น อ.เฉลิมพระเกียรติ จ.น่าน เมื่อ 28 มกราคม พ.ศ. 2550 (สมัยรัฐบาล คมช.) ซึ่งนายก อบต. ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงได้ถูกประชาชนจำนวนถึงร้อยละ 85 ลงคะแนนเสียงให้พ้นจากตำแหน่ง เหตุเพราะถูกกล่าวหาว่าบริหารงานไม่โปร่งใส ไม่ดำเนินการช่วยเหลือผู้ประสบภัยเดือดร้อน และทุจริตเรียกรับผลประโยชน์จากประชาชน รวมทั้งมีข้อครหาเรื่องความจงรักภักดี[3]
และครั้งล่าสุดเกิดขึ้นกับนายก อบต.แม่อ้อ อ.พาน จ.เชียงราย วันลงคะแนนคือ วันที่ 18 มกราคม 2560 ในยุค คสช. ที่สั่งห้ามไม่ให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นทุกชนิด แต่กลับไม่ห้าม กกต. ไม่ให้จัดให้มีการลงคะแนนถอดถอน สาเหตุเนื่องจากประชาชนไม่พอใจที่ อบต. อนุญาตให้เอกชนตั้งฟาร์มเลี้ยงสุกรขึ้นในเขตพื้นที่ ซึ่งนำมาซึ่งปัญหาต่างๆ เช่น ตั้งอยู่ติดแหล่งน้ำที่ประชาชนใช้ แต่ถอดถอนไม่สำเร็จ เพราะไม่ผ่านเกณฑ์ข้อแรกคือมีผู้มาใช้สิทธิฯ 3,141 คน ไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนเต็ม 7,752 คน แม้จะได้เสียงถอดถอนไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้ที่มาลงคะแนนคือ เห็นด้วย 2,595 คะแนน และไม่เห็นด้วย 473 คะแนน
จากตารางเห็นได้ชัดว่าตำแหน่งที่มีการดำเนินการมาถึงขั้นลงคะแนนถอดถอนทั้งหมดเป็นผู้บริหารท้องถิ่นคือ นายก อบต. กับนายกเทศมนตรีตำบล จากข้อมูลที่มีการบันทึกไว้พบความพยายามที่จะถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นเพียงครั้งเดียวเท่านั้นที่ อบต.โนนภิบาล อ.แกดำ จ.มหาสารคาม ตั้งแต่เมื่อช่วงต้นปี 2546 แต่ไปไม่ถึงขั้นที่มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน เนื่องจากระดมรายชื่อได้ไม่ถึงเกณฑ์ 1 ใน 5 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งเขต[4]
ถึงกระนั้น ขณะนี้ได้มีความพยายามที่จะยกร่างกฎหมายฉบับใหม่ขึ้นมาเพื่อใช้แทนของเดิม ริเริ่มโดยกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย ทางคณะรัฐมนตรีได้เสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเมื่อวันที่ 26 มกราคม พ.ศ. 2564[5] และมีอีกร่างที่ถูกเสนอประกบโดยนายชินวรณ์ บุณยเกียรติกับคณะ สาระสำคัญแทบไม่แตกต่างกัน
ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวได้เข้าไปแก้ไขปรับปรุงหลักการใหญ่ โดยทำให้ การลงลายมือชื่อเพื่อเสนอถอดถอนและการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนเป็นกระบวนการเดียวกัน ลดลงเหลือแค่ขั้นตอนเดียว ความสำเร็จจึงขึ้นอยู่กับการรวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเข้าชื่อถอดถอนให้ได้จำนวนเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง เช่น กรุงเทพมหานครต้องใช้รายชื่อถอดถอนมากถึง 2,244,612 คน ไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใช้สิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนอีกต่อไป
นอกจากรูปแบบการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนแล้ว ยังเพิ่มรูปแบบการเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการสอบสวนเพื่อถอดถอน ซึ่งกำหนดจำนวนรายชื่อน้อยกว่ามาก (ไม่น้อยกว่า 5,000 คน หรือไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในเขตเลือกตั้งนั้น) แต่ทั้งนี้ผลการถอดถอนขึ้นอยู่กับการสอบสวนโดยคณะกรรมการสอบสวนที่ถูกแต่งตั้งขึ้น โดยผู้ริเริ่มกระบวนการถอดถอนทั้งสองรูปแบบต้องระบุพฤติการณ์อันเป็นเหตุให้ต้องเข้าชื่อถอดถอนผู้นั้นตามที่กฎหมายกำหนดให้ชัดเจน เช่น จงใจทอดทิ้งหรือละเลยไม่ปฏิบัติการตามหน้าที่และอำนาจอันจะเป็นเหตุให้เสียหายแก่ราชการอย่างร้ายแรง มีพฤติการณ์ส่อไปในทางทุจริต หรือกระทำการอันเป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[6]
แน่ละ ร่างกฎหมายนี้ย่อมไปลดทอนกระบวนการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในทางการเมือง เพิ่มภาระให้กับผู้ที่คิดจะระดมรายชื่อเพื่อถอดถอนนักการเมืองท้องถิ่น ขัดต่อหลักการการออกเสียงโดยลับ ต่างกับรูปแบบที่ใช้อยู่ในนานาประเทศประชาธิปไตยซึ่งเน้นให้อำนาจประชาชนตัดสินใจด้วยตัวเอง และกำลังขยายอำนาจกำกับดูแลของหน่วยราชการบริหารส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเหนือท้องถิ่นอีกครั้งหนึ่ง
ท่ามกลางกระแสข่าวโครงการเสาไฟประติมากรรมอลังการของ อปท. ที่ราคาสูงเกินจริง และตั้งอยู่ในตำแหน่งที่ไม่สมเหตุสมผลตลอด 1 เดือนที่ผ่านมา ทำให้หลายคนหมดหวังกับการเมืองท้องถิ่น ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าประชาชนเองยังมีเครื่องมือนี้ให้เลือกใช้ เพื่อย้ำเตือนว่าในเมื่อประชาชนเลือกเข้าไปได้ก็ต้องเอาออกได้เช่นกัน แต่ผู้มีอำนาจในบ้านในเมืองขณะนี้คงไม่เห็นพ้องด้วย
[1] รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มาตรา 286 เขียนว่า “ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ การลงคะแนนเสียงตามวรรคหนึ่งต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด”
[2] ปรับปรุงจาก เอกวีร์ มีสุข, บทวิเคราะห์ร่างกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น, สำนักส่งเสริมวิชาการรัฐสภา และสถาบันพระปกเกล้า, หน้า 24-25, จาก https://www.kpi.ac.th/uploads/pdf/YntN7GxgHD1gCvd5QSTwZmcoiQZs360dEuwQBwjV.pdf
[3] ยงยุทธ สิงห์ธวัช, การถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นโดยประชาชน ศึกษาเฉพาะกรณีองค์การบริหารส่วนตำบลห้วยโก๋น จังหวัดน่าน, วิทยานิพนธ์รัฐศาสตรมหาบัณฑิต สาขาวิชารัฐศาสตร์, (นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2551).
[4] เอกวีร์ มีสุข, อ้างแล้ว, หน้า 24.
[5] ศึกษาร่างพระราชบัญญัติการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. …. ฉบับดังกล่าวได้ที่ https://www.senate.go.th/document/Lawdraft/Ext5/5063_0001.PDF
[6] สรุปจาก เรื่องเดียวกัน, หน้า 19-20.
เรื่อง: ณัฐกร วิทิตานนท์
