การรัฐประหารของมิน อ่อง หล่าย ผู้นำสูงสุดกองทัพพม่า (ตัดมาดอว์) เมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2021 ไม่เพียงทำให้ประชาชนชาวพม่าต่างพากันลุกฮือขึ้นต่อต้านจนก่อให้เกิดความขัดแย้ง ความรุนแรง และการสู้รบ ส่งผลให้คนหลายพันคนต้องบาดเจ็บล้มตาย และอีกกว่าล้านคนต้องพลัดที่นาคาที่อยู่ทิ้งถิ่นฐานบ้านเรือนอพยพหนีตายกันจ้าละหวั่นเท่านั้น หากแต่นานาชาติทั้งใกล้และไกลต่างก็วิ่งกันวุ่นเพื่อหาทางแก้ปัญหาและสร้างสันติสุขในประเทศที่มีแต่การรบราฆ่าฟันกันมาตลอดประวัติศาสตร์ยุคใหม่นับแต่ได้เอกราชเมื่อกลางศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา
หลายประเทศและองค์การระหว่างประเทศหลายแห่งดำเนินนโยบายและใช้วิถีทางการทูตที่แตกต่างกันเพื่อหวังจะบรรลุวัตถุประสงค์ที่คล้ายๆ กันคือสร้างสันติภาพและประชาธิปไตยในพม่า ประเทศตะวันตกนำโดยสหรัฐฯ และสหภาพยุโรป ใช้มาตรการแข็งกร้าวรุนแรง ดำเนินการคว่ำบาตรผู้นำตัดมาดอว์และรัฐบาลทหาร อีกทั้งยังประณามและวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงถึงการกระทำของทหารพม่า องค์การสหประชาชาติมีมติประณามการรัฐประหาร เรียกร้องให้กองทัพคืนอำนาจให้กับรัฐบาลที่ประชาชนเลือกมาโดยชอบธรรม ปล่อยนักโทษการเมืองและขอร้องไม่ให้สมาชิกสหประชาชาติส่งอาวุธให้กองทัพและประชาชนในพม่าใช้ประหัตประหารกันอีก ส่วนกลุ่มอาเซียนซึ่งพม่าก็เป็นสมาชิกอยู่ด้วยนั้นใช้วิธีการที่ละมุนละม่อมกว่าด้วยการออกฉันทมติ 5 ข้อ เรียกร้องให้ทุกฝ่ายยุติความรุนแรง ติดต่อประสานงานกับผู้มีส่วนได้เสียทุกกลุ่มเพื่อให้พวกเขาหันหน้าเข้าหากันเพื่อเจรจาแก้ไขปัญหาโดยสันติและส่งมอบความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมแก่ชาวพม่าที่ตกทุกข์ได้ยากเพราะความขัดแย้งในทางการเมืองครั้งนี้
ประเทศไทยซึ่งเป็นเพื่อนบ้านใกล้ชิดของพม่าก็อยู่เฉยไม่ได้อีกเช่นกัน ดอน ปรมัตถ์วินัย รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ กล่าวในต่างกรรมต่างวาระกันว่า แนวทางการทูตแบบเงียบๆ (quiet diplomacy) ซึ่งรัฐบาลภายใต้การนำของประยุทธ์ จันทร์โอชา นักรัฐประหารคนสำคัญของกองทัพไทยนำมาใช้นั้น จะเป็นแนวทางที่มีประสิทธิภาพที่สุดในการแก้ไขวิกฤตการณ์ในพม่า
บทความนี้โต้แย้งว่า วิถีทางการทูตของรัฐบาลไทยในยุคปัจจุบันนอกจากจะไม่เข้าข่ายการทูตแบบเงียบๆ แล้ว ยังโฉ่งฉ่างและไร้ประสิทธิภาพอย่างยิ่ง และอาจจะไม่ช่วยแก้ไขวิกฤตการณ์ในประเทศเพื่อนบ้านแต่อย่างใด อีกทั้งในบางกรณีความเคลื่อนไหวของรัฐบาลไทยกลับกลายเป็นการบั่นทอนความพยายามของนานาชาติและกลุ่มอาเซียนในการแก้ไขปัญหาอีกด้วย
Quiet Diplomacy คืออะไร
คำว่าการทูต (diplomacy) หมายถึงการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การระหว่างประเทศหรือกลุ่มประเทศดำเนินกระบวนการความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ โดยที่การดำเนินการเช่นว่านั้นมีหลายแบบหลายแนวทาง มีชื่อเรียกแตกต่างกันออกไป เช่น การทูตเชิงป้องกัน (preventive diplomacy) การทูตทหาร (defense diplomacy) การทูตสาธารณะ (public diplomacy) เป็นต้น
ส่วนการทูตแบบเงียบๆ หรือ quiet diplomacy ที่จะพูดในที่นี้นั้นไม่ใช่การสงบปากสงบคำหรืออ้ำอึ้ง อมพะนำ หรือทำอะไรลับๆ ล่อๆ แต่หมายถึงการดำเนินการทางการทูตของ ‘มือที่สาม’ (third party) ซึ่งไม่มีส่วนได้เสีย (dis-interest) ไม่ได้เกี่ยวข้องกับปัญหาหรือความขัดแย้งโดยตรง ดำเนินการโดยอิสระ ไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด แต่ทำตามอาณัติที่ได้รับและเพื่อประโยชน์สาธารณะโดยรวมเท่านั้น ไม่ใช่ผลประโยชน์ของฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดหรือกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดเป็นการเฉพาะ การทูตแบบเงียบๆ นั้นไม่ใช่การทูตสาธารณะจึงหลีกเลี่ยงการโพนทะนาหรือที่รู้จักกันในชื่อการทูตโทรโข่ง (megaphone diplomacy) แต่ก็ไม่ใช่การดำเนินการที่ปิดลับ (secret) อีกเช่นกัน หากแต่เน้น confidential และเปิดเผยเรื่องต่างๆ ด้วยความระมัดระวัง
วัตถุประสงค์สำคัญของการทูตแบบเงียบๆ คือ ‘สร้างเงื่อนไขที่ทำให้ทุกฝ่ายสามารถแสดงออกได้อย่างสบายใจ เฉพาะอย่างยิ่งอนุญาตให้ทุกฝ่ายได้ประเมินจุดยืนและผลประโยชน์ของตนอย่างเต็มที่ เพื่อที่ว่าจะได้นำเสนอทางออกได้อย่างอิสระและไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด'[1] การทูตแบบเงียบๆ นี้จะอนุญาตให้คู่กรณีดำเนินการเจรจากันโดยปราศจากการตรวจสอบของสาธารณะ ทั้งนี้ก็เพื่อลดความเสี่ยงในอันที่จะทำให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องเสียหน้าหรือถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงจนทำให้การเจรจาล้มเหลว
การทูตแบบเงียบๆ นี้มีเครื่องไม้เครื่องมือหลายอย่างให้เลือกใช้ได้ตามความเหมาะสม ซึ่งจะขอยกตัวอย่างพอเป็นสังเขปดังต่อไปนี้
Good offices คือองค์การระหว่างประเทศหรือประเทศที่สามจะเป็นผู้จัดการให้คู่กรณีเจรจากันเองโดยที่องค์กรหรือรัฐบาลของประเทศนั้นๆ ไม่เข้าไปมีส่วนร่วมในการเจรจาหรือเสนอข้อยุติแต่อย่างใด ตัวอย่างเช่น รัฐบาลไทยสมัยทักษิณ ชินวัตร เคยทำหน้าที่เป็น good office ให้กับการเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลศรีลังกาและกลุ่มพยัคฆ์ทมิฬอีแลม (Liberation Tigers of Tamil Eelam) เมื่อปี 2002 ซึ่งอนุญาตให้คู่พิพาทมาเจรจากันที่สัตหีบและสวนสามพรานโดยไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเนื้อหาและท่าทีการเจรจาของแต่ละฝ่ายแต่อย่างใด
Special Envoy หรือทูตพิเศษคือปัจเจกบุคคล (ส่วนใหญ่มักเป็นอดีตนักการทูตหรือนักการเมือง) ที่มีความน่าเชื่อถือ มีประสบการณ์ เป็นอิสระ ซึ่งประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศที่ไม่ใช่คู่กรณีส่งไปทำหน้าที่ในการลดความตึงเครียดและหาทางแก้ไขข้อพิพาท ทูตพิเศษจะทำหน้าที่ในการเก็บรวบรวมข้อมูล ส่งเสริมให้เกิดการเจรจา เสนอทางออกให้กับประเด็นปัญหาต่างๆ ของคู่พิพาท แต่ทูตพิเศษมักจะมีข้อจำกัดในอันที่จะทำให้คู่กรณียอมดำเนินการตามข้อเสนอแนะ
Facilitation คือการอำนวยความสะดวก หมายถึงการที่ฝ่ายที่สามที่ไม่มีส่วนได้เสีย เปิดเวที สร้างพื้นที่และบรรยากาศที่เอื้ออำนวยให้เกิดการยุติข้อขัดแย้ง ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดในปัจจุบันคือ มาเลเซียทำหน้าที่อำนวยความสะดวกให้กับการเจรจาสันติภาพระหว่างรัฐบาลไทยกับกลุ่มแบ่งแยกดินแดนในภาคใต้ (อาจจะมีผู้ไม่ชอบคำนี้เท่าใดนัก แต่ผู้เขียนเห็นว่ามีความหมายดีกว่าคำว่า ‘กลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ’ ซึ่งรัฐบาลและสื่อมวลชนไทยนิยมใช้ ทำให้ดูเหมือนเป็นการชี้นิ้วใส่ว่าอีกฝ่ายหนึ่งเป็นผู้ผิดเสมอ) ในบางกรณีอาจมีการดำเนินการในลักษณะที่เป็นการอำนวยความสะดวกในการเป็นตัวกลางช่วยไกล่เกลี่ยความขัดแย้ง (facilitated mediation) หมายความว่าทำหน้าที่ในการนำเสนอทางเลือกหรือหนทางแห่งการประนีประนอมไปด้วย
Mediation คือการไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง กล่าวคือฝ่ายที่สามที่เป็นประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศจะทำหน้าที่ในการไกล่เกลี่ยข้อขัดแย้ง แต่ก็จะต้องแยกตัวเองจากผลประโยชน์และจุดยืนของคู่พิพาทให้ชัดเจน การไกล่เกลี่ยนี้ในด้านหนึ่งอาจจะมีสภาพของการแทรกแซงโดยไม่ใช้กำลัง ทำโดยสันติวิธี แต่(ส่วนใหญ่)มักจะมีข้อเสนอหรือทางเลือกแบบไม่ผูกพัน (non-binding) ให้คู่กรณีเลือกเสมอ ในบางครั้งคู่พิพาทอาจจะขอความช่วยเหลือจากบุคคลภายนอกได้เพื่อทำให้เกิดแรงผลักดันหรือเปลี่ยนแปลงความคิดมุมมองเกี่ยวกับปัญหาพิพาทนั้นๆ ได้โดยไม่ผิดกติกา ประเทศไทยและกลุ่มอาเซียนเคยมีประสบการณ์ในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทของกัมพูชาในช่วงทศวรรษ 1980-1990
Reconciliation คือการปรองดอง หมายถึงการที่บุคคลหรือคณะบุคคลช่วยให้คู่พิพาทรอมชอมจุดยืนที่แตกต่างกัน กรณีจะแตกต่างจากการไกล่เกลี่ยตรงที่บุคคลหรือประเทศที่สามจะทำหน้าที่เป็นตัวกลางประสานจุดยืนและผลประโยชน์โดยที่คู่พิพาทไม่จำเป็นต้องมานั่งเผชิญหน้ากันบนโต๊ะเจรจา บางครั้งมีการใช้การทูตกระสวย (shuttle diplomacy) เป็นเครื่องมือในการดำเนินการคือ ฝ่ายที่สามจะทำหน้าที่เป็นตัวกลางสื่อสารระหว่างสองฝ่ายที่พิพาทกันหรือรับข้อเสนอของอีกฝ่ายหนึ่งไปเสนออีกฝ่ายหนึ่ง หรืออาจมีข้อเสนอใหม่ให้ทั้งสองฝ่ายพิจารณาเพื่อหาทางรอมชอมกัน ซึ่งนั่นจะทำให้คนหรือประเทศที่ทำหน้าที่เป็นผู้สร้างความปรองดองนี้จะต้องทำงานหนักกว่าผู้ไกล่เกลี่ยตรงที่บางครั้งจะต้องนำเสนอทางเลือกที่ดีที่สุด ซี่งจะทำให้ทั้งสองฝ่ายดองปรองกันได้
การทูตแบบ(ไม่)เงียบของไทย
ความเคลื่อนไหวทางการทูตของไทยในกรณีวิกฤตการณ์พม่านั้นเกิดขึ้นสามสัปดาห์หลังจากที่มิน อ่อง หล่าย ผู้บัญชาการทหารสูงสุดของตัดมาดอว์ยึดอำนาจจากรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งภายใต้การนำของอองซาน ซูจีสุภาพ สตรีที่เป็นสัญลักษณ์แห่งประชาธิปไตยพม่ายุคใหม่ โดยเริ่มต้นจากการเชิญวันนะ หม่อง ลวิน รัฐมนตรีต่างประเทศของสภาบริหารแห่งรัฐ (State Administration Council) มากรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2021 เพื่อพบกับประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี, ดอน รัฐมนตรีต่างประเทศ และที่สำคัญพบกับเรตโน มาร์ซูดี รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งเป็นตัวตั้งตัวตีสำคัญในการเคลื่อนไหวผลักดันให้ประธานอาเซียนซึ่งในเวลานั้นคือบรูไนและสมาชิกอื่นๆ อย่างมาเลเซียและสิงคโปร์ต้องแสดงท่าทีต่อวิกฤตการณ์ทางการเมืองของพม่าในครั้งนี้
แรกทีเดียวรัฐบาลประยุทธ์ ซึ่งได้อำนาจทางการเมืองมาโดยการรัฐประหารแบบเดียวกับมิน อ่อง หล่าย จึงต้องการเชิดชูหลักการไม่แทรกแซงกิจการภายในของกลุ่มอาเซียนเอาไว้อย่างเหนียวแน่น เพื่อป้องกันไม่ให้ประเทศสมาชิกอื่นวิพากษ์วิจารณ์หรือเข้ามายุ่งเกี่ยวกับการที่กองทัพเข้าแทรกแซงทางการเมือง มองในแง่หนึ่งประยุทธ์ต้องการเชิดชูลัทธิทหารเป็นใหญ่มากกว่าอย่างอื่น
ในด้านหนึ่งประยุทธ์เองก็รอดพ้นจากการวิพากษ์วิจารณ์ของสมาชิกกลุ่มอาเซียนมาแล้วเมื่อครั้งที่เขาทำรัฐประหารในปี 2014 และสามารถอยู่ในอำนาจได้ต่อเนื่องยาวนานโดยที่ไม่มีอาเซียนชาติใดแสดงความรังเกียจอย่างออกนอกหน้า ในอีกด้านหนึ่งประยุทธ์ก็ต้องการแสดงการปกป้องมิน อ่อง หล่าย ผู้ซึ่งตีสนิทกับผู้นำเหล่าทัพไทยมาตั้งแต่เขาขึ้นสู่อำนาจกุมบังเหียนตัดมาดอว์ในปี 2011 เขาฝากตัวเป็นบุตรบุญธรรมเปรม ตินสูลานนท์ อดีตประธานองค์มนตรีและพ่อทูนหัวของนายพลไทยในปี 2012 นับเป็นการซื้อใจทหารอย่างได้ผล ทำให้ดูเหมือนว่ากองทัพไทยและตัดมาดอว์มีความสัมพันธ์อันดีต่อกันมากที่สุดในช่วงประวัติศาสตร์ระยะสั้น
หลังการรัฐประหารใหม่ๆ มิน อ่อง หล่ายเขียนจดหมายถึงประยุทธ์เพื่อขอแรงสนับสนุน ซึ่งนายกรัฐมนตรีของไทยก็แสดงไมตรีอันดีต่อนายพลรุ่นน้องชาวพม่าด้วยการบอกว่าเขายินดีจะช่วยเหลือให้ตัดมาดอว์แก้ปัญหาพม่า และเน้นว่าเขาไม่ต้องการเห็นขบวนการต่อต้านการรัฐประหารพม่ามาเคลื่อนไหวในประเทศไทย มิน อ่อง หล่ายเองก็เคยพูดกับนายทหารอาวุโสของไทยรายหนึ่งที่ไปเยี่ยมเขาว่าเขาคงไม่คิดทำรัฐประหารถ้าหากว่าประยุทธ์ไม่ได้เป็นนายกรัฐมนตรีของไทย และประยุทธ์ได้พิสูจน์ให้เห็นอย่างนั้นจริงๆ เมื่อเขาปฏิเสธที่จะเข้าร่วมประชุมสุดยอดอาเซียนสมัยพิเศษในเดือนเมษายน 2021 เพื่อออกฉันทมติ 5 ข้อในการแก้ไขวิกฤตการณ์ของพม่า นัยว่าเขาไม่ต้องการรับฟังคำวิพากษ์วิจารณ์เสียดสีระบอบทหารจากผู้นำอาเซียนคนอื่นๆ
แต่การปรากฏตัวของวันนะ หม่อง ลวิน ที่กรุงเทพฯ ในคราวนั้นก็ถือว่าเป็นการประนีประนอมที่ทำให้ทุกฝ่ายสมประโยชน์สมประสงค์ กล่าวคือมาร์ซูดีมีโอกาสพบกับผู้แทนของรัฐบาลทหารพม่าเพื่อหยั่งท่าทีกัน เพราะผู้นำตัดมาดอว์ปฏิเสธที่จะให้เธอเดินทางไปวิพากษ์วิจารณ์ถึงกรุงเนปิดอว์ รัฐบาลไทยก็ได้อาศัยความเคลื่อนไหวของอินโดนีเซียเพื่อกลบเกลื่อนท่าทีที่แท้จริงของตน กระทรวงต่างประเทศไทยไม่ได้กล่าวถึงการพบปะสามฝ่ายระหว่างวันนะ หม่อง ลวิน ดอน และมาร์ซูดีที่สนามบินดอนเมืองในวันนั้น หากแต่พูดถึงปัญหาพม่าในบริบทของการพบปะทวิภาคีระหว่างดอนกับมาร์ซูดีแทน เพราะไม่ต้องการให้นานาชาติตีความว่าไทยให้การรับรองรัฐบาลทหาร
อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าชั้นเชิงทางการทูตของทหารพม่าจะเหนือชั้นกว่าทหารไทย เพราะหนังสือพิมพ์ เดอะ โกบอล นิวไลท์ ออฟ เมียนมาร์ กระบอกเสียงทางการได้ประโคมข่าวว่ารัฐมนตรีต่างประเทศพม่าเดินทางเยือนประเทศไทยตามคำเชิญของนายกรัฐมนตรีของไทยพร้อมทั้งมีภาพประกอบการพบปะพูดคุยสนทนาระหว่าง วันนะ หม่อง ลวิน และประยุทธ์บนหน้าหนังสือพิมพ์ฉบับวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2021 ซึ่งฉบับออนไลน์หาอ่านได้ทั่วโลก เรื่องจากมุมของสื่อพม่าจึงกลายเป็นว่า รัฐบาลไทยเป็นแห่งแรกของโลกที่ให้การรับรองรัฐบาลทหารของสภาบริหารแห่งรัฐของมิน อ่อง หล่าย
หลังจากที่กลุ่มอาเซียนออกฉันทมติและตั้งผู้แทนพิเศษของประธานอาเซียนเพื่อผลักดันการแก้ไขปัญหาพม่าแล้ว รัฐบาลไทยไม่ได้แสดงความกระตือรือร้นใดๆ ในการแก้ไขวิกฤตในประเทศเพื่อนบ้านใกล้ชิด แม้ว่าจะเกิดความตึงเครียดและการสู้รบใกล้ชายแดนไทยจนเป็นเหตุให้มีชาวพม่าและกลุ่มชาติพันธุ์หนีตายเข้ามาพักพิงอยู่ชายแดน ทางการไทยก็จะพยายามผลักดันกลับออกไปอย่างรวดเร็วโดยไม่คำนึงว่าผู้อพยพเหล่านั้นจะกลับไปเผชิญกับภัยอันตรายจากสงครามกลางเมืองนั้นแต่อย่างใดเลย แม้ว่าจะมีเสียงเรียกร้องจากนานาชาติและองค์กรทางด้านสิทธิมนุษยชนหรือแม้แต่สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติขอให้ไทยช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมแก่ผู้ลี้ภัยเหล่านั้นก็ไม่เป็นผลแต่อย่างใด
รัฐบาลประยุทธ์พยายามหลีกเลี่ยงการแสดงท่าทีทางการทูตอันจะเป็นการกระทบกระเทือนความรู้สึกของรัฐบาลทหารพม่า ผู้แทนของไทยในสหประชาชาติงดออกเสียงในการลงมติของสมัชชาใหญ่สหประชาชาติเมื่อเดือนมิถุนายน 2021 เพื่อเรียกร้องให้ตัดมาดอว์คืนอำนาจให้กับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ปล่อยนักโทษการเมืองรวมทั้งประธานาธิบดีวิน มินต์ และที่ปรึกษาแห่งรัฐ อองซาน ซูจี รวมตลอดไปถึงการขอร้องไม่ให้สมาชิกสหประชาชาติส่งอาวุธไปให้พม่า ความจริงมติในคราวนั้นก็ไม่ได้มีผลผูกพันอะไรมากไปว่าการยืนยันหลักการประชาธิปไตยและนิติรัฐเท่านั้น แต่รัฐบาลประยุทธ์ก็ไม่สามารถแสดงจุดยืนแบบนั้นได้ โดยอ้างว่ามติสหประชาชาติดังกล่าวไม่ได้พิจารณาปัจจัยหลายประการที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาโดยสันติและยั่งยืน
การดำเนินการทางการทูตของรัฐบาลประยุทธ์เกิดขึ้นอีกครั้งเมื่อรัฐมนตรีต่างประเทศดอนได้เดินทางเยือนกรุงเนปิดอว์และพบกับมิน อ่อง หล่าย อย่างเงียบๆ เมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2021 แต่เรื่องก็กลับไม่ได้เงียบอย่างที่ต้องการเพราะทางฝ่ายพม่าได้แถลงข่าวการเยือนเพื่อแสวงหาความชอบธรรมและมิตรประเทศ แต่นั่นทำให้รัฐมนตรีดอนต้องชี้แจงในสภาผู้แทนราษฎรถึงวัตถุประสงค์และความจำเป็นในการเยือนว่า ได้นำความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมไปให้กับพม่าและปฏิเสธข้อกล่าวหาของพรรคฝ่ายค้านที่ว่าการเยือนในครั้งนั้นเป็นการให้ความชอบธรรมกับการรัฐประหารและให้การรับรองรัฐบาลทหาร
ความเคลื่อนไหวของรัฐบาลประยุทธ์ที่อาจจะเข้าข่าย (แต่ความจริงไม่ใช่) การทูตแบบเงียบๆ คือการแต่งตั้งพรพิมล กาญจนลักษณ์ ที่ปรึกษาคนหนึ่งของดอนเป็นทูตพิเศษในกิจการพม่า เมื่อเดือนเมษายน 2022 โดยกระทรวงการต่างประเทศให้เหตุผลว่าเพื่อให้ช่วยลดภาระงานในการติดตามสถานการณ์พม่าเพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล ไม่ได้ตั้งขึ้นมาเพื่อเข้าไปมีบทบาทในการแก้ไขวิกฤตการณ์ในพม่าเหมือนกรณีทูตพิเศษของประธานอาเซียนหรือของเลขาธิการใหญ่สหประชาชาติแต่อย่างใด
แม้ว่าพรพิมลจะมีประสบการณ์การทำงานในสถานทูต มีเครือข่ายในวงการทูต รู้จักมักจี่กับเจ้าหน้าที่ระดับสูงในกรุงวอชิงตัน เป็นล็อบบี้ยิสต์ แต่ไม่ปรากฏว่ามีประสบการณ์ในการกระบวนการสันติภาพใดๆ ในโลกนี้ แต่มีรายงานข่าวว่าพัวพันกับการระดมทุนให้พรรคการเมืองในสหรัฐฯ โดยมิชอบ จึงอาจจะกล่าวได้ว่าไม่มีคุณสมบัติเพียงพอจะเป็นผู้แทนพิเศษในกิจการพม่าเพื่อมีบทบาทในการแก้ไขความขัดแย้งทางการเมืองในพม่าได้ อีกทั้งเธอยังไม่เคยแสดงวิสัยทัศน์ในเรื่องแนวทางการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งให้เห็นเป็นประจักษ์ นอกจากการเรียกร้องให้เลิกคว่ำบาตรพม่าในการประชุมความมั่นคงนานาชาติที่รู้จักกันในชื่อ แชงกรี-ลา ไดอะลอก ที่สิงคโปร์เมื่อเดือนมิถุนายน 2022 และการให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนไทย ซึ่งดูเหมือนเป็นแสดงความเห็นอกเห็นใจและให้ความชอบธรรมแก่ตัดมาดอว์ในการยึดอำนาจมากกว่าจะแสดงให้เห็นว่ามีแนวทางในการแก้ไขวิกฤตการณ์พม่าอย่างไร แล้วก็ยังไม่ปรากฏว่าผู้แทนพิเศษของรัฐมนตรีต่างประเทศไทยได้ดำเนินการใดอันจะนำไปสู่การสร้างสันติภาพในพม่า
แต่ความเคลื่อนไหวล่าสุดของรัฐบาลไทยไม่เพียงพิสูจน์ให้เห็นว่าห่างไกลการทูตแบบเงียบๆ เท่านั้นหากยังมีส่วนในการขัดขวางความพยายามของนานาชาติและกลุ่มอาเซียนในการแก้ไขปัญหาอีกด้วย ดอนเชิญวันนะ หม่อง ลวิน มาเยือนกรุงเทพฯอีกครั้งในวันที่ 22 ธันวาคม 2022 เพื่อพูดคุยปัญหาพม่าร่วมกับแปลก สุคนธ์ รัฐมนตรีต่างประเทศกัมพูชา ซึ่งตอนนั้นยังดำรงตำแหน่งทูตพิเศษของประธานอาเซียนอยู่ด้วย พร้อมกับสะเหลิมไซ กมมะสิด รัฐมนตรีต่างประเทศลาว และ โด่ ฮุง เวียด รัฐมนตรีช่วยต่างประเทศเวียดนาม
รัฐมนตรีต่างประเทศอื่นๆ ของกลุ่มอาเซียนไม่ได้ร่วมประชุมด้วย วิเวียน บาลากริชนัน รัฐมนตรีต่างประเทศสิงคโปร์เขียนจดหมายตอบคำเชิญของไทยด้วยการเตือนให้รัฐมนตรีดอนระลึกถึงมติของที่ประชุมสุดยอดอาเซียนที่พนมเปญเมื่อเดือนพฤศจิกายนเพื่อทบทวนฉันทมติ 5 ข้อนั้นได้กำหนดว่าจะไม่เชิญผู้แทนทางการเมืองของพม่าเข้าร่วมการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศและการประชุมสุดยอด “การประชุมใดๆ ที่ใช้ชื่ออาเซียนไม่ว่าจะเป็นทางการหรือไม่เป็นทางการไม่สมควรจะฝืนมตินี้”[2]
กล่าวอย่างตรงไปตรงมาคือมีเพียงสมาชิกอาเซียนบนแผ่นดินใหญ่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้เท่านั้นที่เห็นด้วยกับความริเริ่มของไทยครั้งนี้ ในกรณีของเวียดนามนั้นแสดงไมตรีกับไทยค่อนข้างมากด้วยการส่งรัฐมนตรีช่วยที่เพิ่งได้รับแต่งตั้งใหม่มาร่วมประชุมทั้งๆ ที่เวียดนามมีข้ออ้างเพียงพอที่จะปฏิเสธคำเชิญร่วมประชุม เพราะรัฐมนตรีว่าการต่างประเทศนั้นติดตามประธานาธิบดีเหงียน ซวน ฟุก ไปเยือนอินโดนีเซียในห้วงเวลาเดียวกัน
ความจริงกระทรวงการต่างประเทศของไทยไม่ต้องการโปรโมตการประชุมรายการนี้เท่าใดนัก แต่ทนการรบเร้าจากผู้สื่อข่าวไม่ไหวเลยต้องออกเอกสารเพื่อให้ข้อมูล (information paper) ว่าการประชุมนี้เป็นการหารืออย่างไม่เป็นทางการ ไม่ใช่การประชุมรัฐมนตรีอาเซียน (non-ASEAN) แม้ว่ารัฐมนตรีที่เข้าร่วมทั้งหมดจะมาจากกลุ่มอาเซียน แต่ก็จัดขึ้นด้วยวัตถุประสงค์เพื่อให้พื้นที่ทางการทูต (diplomatic space) สำหรับการสนทนาอย่างตรงไปตรงมา และการติดต่อที่เป็นจริงได้ในทางปฏิบัติ เฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ในพม่าโดยตรง การสนทนาเป็นไปอย่างราบรื่นและเป็นโอกาสสำคัญให้รัฐมนตรีที่เข้าร่วมประชุมมีโอกาสรับฟังข้อมูลจากฝ่ายรัฐบาลทหารพม่า และแลกเปลี่ยนความเห็นว่าจะหาทางออกร่วมกันได้อย่างไรเพื่อให้พม่ากลับคืนสู่สภาวะปกติ โดยที่เน้นเรื่องการให้ความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรม และถือว่าการประชุมครั้งนี้เป็นการหาแนวทางใหม่ๆ ในการดำเนินการบังคับใช้ฉันทมติ 5 ข้อของอาเซียนในอีกทางหนึ่ง
ส่วนรัฐบาลทหารพม่านั้นไม่ลังเลที่จะถือโอกาสจัดเต็มคาราเบลด้วยการพารัฐมนตรีอื่นที่รับผิดชอบทางด้านความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศและความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมร่วมคณะมาด้วย อันได้แก่ คัน ซอว์ รัฐมนตรีกระทรวงลงทุนและความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจต่างประเทศ และโก โก หล่าย รัฐมนตรีความร่วมมือสากล พร้อมทั้งเจ้าหน้าที่อาวุโสอีกจำนวนมาก วันนะ หม่อง ลวินถือโอกาสบรรยายสถานการณ์จากมุมมองของรัฐบาลทหารและชี้แจงจุดยืนของรัฐบาลของเขาต่อกรณีที่ประชุมสุดยอดได้ทบทวนฉันทมติ 5 ข้อและห้ามไม่ให้ผู้แทนทางการเมืองของฝ่ายรัฐบาลทหารเข้าร่วมประชุม (ซึ่งสภาบริหารแห่งรัฐไม่เห็นด้วยอย่างยิ่ง) นอกจากนี้ยังบอกกับที่ประชุมถึงแผนสันติภาพกับกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ (บางกลุ่ม) รวมตลอดไปจนถึงการหารือกับพรรคการเมือง (บางพรรค) เกี่ยวกับการเตรียมการเลือกตั้งที่อาจจะมีขึ้นในเดือนสิงหาคม 2023
ที่สำคัญคือได้อธิบายให้ที่ประชุมฟังถึงการก่อการร้ายของฝ่ายต่อต้าน เฉพาะอย่างยิ่งโดยฝีมือของรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ คณะกรรมการสภาปิดองซูและกองกำลังพิทักษ์ประชาชน ที่ทางรัฐบาลทหารถือว่าเป็นองค์กรก่อการร้ายที่คอยขัดขวางแผนการของตัดมาดอว์ในการสร้างสันติภาพและประชาธิปไตยและทำร้ายประชาชนผู้บริสุทธิ์ ในการนี้รัฐบาลทหารพม่าได้เรียกร้องให้สมาชิกอาเซียนประณามการก่อการร้ายของฝ่ายต่อต้านดังกล่าวอีกด้วย และรวมถึงให้ยุติการสนับสนุนนานาชนิดทั้งเงินทุนและอาวุธให้กับรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติและกองกำลังพิทักษ์ประชาชน
บทสรุปและบทบาทที่พึงปรารถนา
อันวาร์ อิบราฮิม นายกรัฐมนตรีคนใหม่ของมาเลเซียออกปากข้อร้องประยุทธ์ระหว่างที่เยือนประเทศไทยอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ ว่าให้ช่วยทำอะไรมากกว่านี้สักหน่อยเพื่อแก้ไขหรืออย่างน้อยก็ลดปัญหาวิกฤตการณ์ในพม่า เพราะไม่เช่นนั้นมันก็จะกระทบกระเทือนไปถึงประเทศอื่นๆ ทั่วภูมิภาค
“คุณ (ประยุทธ์) อยู่ในฐานะที่ดีกว่าคนอื่นๆ ที่จะบอกให้พม่ารู้ถึงความห่วงกังวลของเราว่า ปัญหาภายในพม่าก็ควรแก้กันเป็นการภายในแต่ผลของปัญหานั้นได้กระทบกระเทือนไปทั่วภูมิภาค” อันวาร์กล่าวกับประยุทธ์ระหว่างการแถลงข่าว ซึ่งประยุทธ์ไม่ตอบอะไรตรงๆ เพียงแต่พูดว่า “เราครอบครัวเดียวกัน ขอบคุณ เพื่อน”
ถ้าฟังโดยผิวเผินก็จะคิดว่าสมาชิกอาเซียนเป็นครอบครัวเดียวกันว่าอะไรว่าตามกัน แต่ถ้าคิดให้ลึกซึ่งประยุทธ์น่าจะหมายถึงเขาเป็นครอบครัวเดียวกับมิน อ่อง หล่าย เพราะเป็นทหาร ได้อำนาจมาด้วยการรัฐประหาร และนิยมชมชอบระบอบอัตตาธิปไตยเหมือนกัน สิ่งที่ประยุทธ์จะทำคือหาทางทำให้ระบอบการปกครองของมิน อ่อง หล่าย ได้รับการยอมรับจากอาเซียนด้วยการใช้กระบวนการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือฟอกตัวเองเหมือนอย่างที่ตัวเขาเคยทำสำเร็จมาแล้ว
แต่สิ่งที่อันวาร์และผู้นำอื่นในอาเซียนคาดหวังคือต้องการให้ประเทศไทยเป็นครอบครัวเดียวกับอาเซียนและใช้กระบวนการทางการทูตแบบเงียบๆ ให้มีประสิทธิภาพเพื่อผลประโยชน์ของสันติภาพในพม่าคงจะไม่เกิดขึ้นถ้าหากประเทศไทยไม่ทำสิ่งต่อไปนี้
ประการแรก ต้องทำให้ประยุทธ์และพรรคทหารในเครือข่ายของเขา (ในที่นี้หมายถึงพรรครวมไทยสร้างชาติและพรรคพลังประชารัฐ รวมตลอดถึงพรรคที่โปรทหารทั้งหลาย) แพ้การเลือกตั้งที่จะมาถึงในอีกไม่กี่เดือนข้างหน้านี้เสียก่อน ถ้าหากนายพลของไทยยังอยู่ในอำนาจต่อไปไม่มีทางที่พวกเขาจะเปลี่ยนแปลงนโยบายและท่าทีที่มีต่อพม่าเป็นอันขาด
ประการที่สอง รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งต้องปรับนโยบายและกำหนดท่าทีต่อพม่าเสียใหม่ให้สอดคล้องกับความเป็นประชาธิปไตยและเห็นแก่มนุษยธรรมมากกว่าที่ผ่านมา นิยามคำว่า ‘ผลประโยชน์แห่งชาติ’ เสียใหม่ให้สอดคล้องกัน กล่าวคือ ให้ความสำคัญกับประโยชน์สุขร่วมกันระหว่างประชาชนชาวไทยและพม่ามากกว่าผลประโยชน์ของพวกพ้องและบริวารของผู้นำทหารและบริษัทธุรกิจขนาดใหญ่
ประการที่สาม เปลี่ยนตัวบุคคลและบทบาทของผู้แทนพิเศษเสียใหม่ โดยสรรหาจากนักการทูตหรือนักการเมืองที่มีประสบการณ์ในกระบวนการสันติภาพ มีความน่าเชื่อถือ มีความรู้ ความสามารถ และเข้าใจสภาพและเงื่อนไขที่ซับซ้อนของปัญหาพม่า
ประการที่สี่ ติดต่อประสานงานกับทุกฝ่ายที่มีส่วนได้เสีย ถ้าหากจะมีการประชุมแบบที่จัดขึ้นที่กรุงเทพฯ เมื่อเดือนธันวาคม 2022 ก็สมควรที่จะต้องมีผู้แทนของผู้มีส่วนได้เสียทั้งหมด รวมทั้งผู้แทนของรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติ กองกำลังพิทักษ์ประชาชนและกองกำลังกลุ่มชาติพันธุ์ด้วย ไม่จำเป็นที่ทุกกลุ่มจะต้องมานั่งร่วมโต๊ะเจรจาในคราวเดียวกัน แต่อาจจะประชุมทีละกลุ่มแต่ผู้แทนพิเศษหรือผู้แทนรัฐบาลไทยที่ดำเนินการในเรื่องจะต้องแสดงเจตนาชัดเจนในเบื้องต้นว่าประสงค์จะติดต่อพูดคุยกับทุกกลุ่มอย่างเท่าเทียมกัน
ประการสุดท้ายซึ่งสำคัญไม่น้อย ประสานท่าทีให้สอดคล้องกับแนวทางของกลุ่มอาเซียน ไทยสามารถแสดงตัวเป็นผู้นำริเริ่มแนวทางใหม่ๆ แม้ว่าจะไม่ได้เป็นประธานอาเซียนก็ตาม โดยร่วมมือกับอินโดนีเซียซึ่งรับหน้าที่ประธานในปีนี้ เหมือนดังเช่นที่เคยดำเนินการมาแล้วในกรณีของการดำเนินกระบวนการสันติภาพในกัมพูชาในห้วงระยะเวลา 1980-1990 หรือแม้แต่ตั้งเป็นกลุ่มประเทศที่มีความเห็นคล้ายกันเพื่อช่วยเสริมบทบาทของกลุ่มอาเซียนได้
เรื่อง: สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี
