ผู้อพยพแบบไม่หวนกลับ
ในศตวรรษที่ 20 สืบเนื่องมาถึงต้นศตวรรษที่ 21 การเคลื่อนย้ายของผู้คนอย่างขนานใหญ่เป็นสิ่งที่สามารถเกิดขึ้นและเห็นได้อย่างชัดเจน อย่างน้อยมีการเคลื่อนย้ายในสามรูปแบบสำคัญ กล่าวคือ การอพยพจากดินแดนอาณานิคมไปยังประเทศเจ้าอาณานิคม, การอพยพในฐานะแรงงาน, การอพยพในฐานะผู้ลี้ภัย
การอพยพจากดินแดนอาณานิคมไปยังประเทศอาณานิคมเป็นปรากฏการณ์ในห้วงเวลาที่ประเทศในยุโรปยังมีดินแดนอยู่ภายใต้อำนาจของตน แต่การเคลื่อนย้ายเช่นนี้ลดลงภายหลังจากดินแดนต่างๆ ทั้งในแอฟริกา, อเมริกาใต้ ได้ประกาศเอกราชและกลายเป็นประเทศที่มีอำนาจอธิปไตยของตน
ส่วนการอพยพในฐานะแรงงานจะเป็นการโยกย้ายจากสังคมที่ระบบเศรษฐกิจด้อยกว่าไปสู่สังคมที่มีระบบเศรษฐกิจที่ดีกว่า แม้ว่าจำนวนหนึ่งจะเป็นการโยกย้ายจากประเทศยากจนไปสู่ประเทศที่มีฐานะร่ำรวยโดยเฉพาะในยุโรปหรือสหรัฐฯ แต่ในสังคมไทยก็สามารถเห็นการอพยพในลักษณะเช่นนี้ มีแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้านเข้ามาทำมาหากินและจำนวนไม่น้อยก็ใช้ชีวิตอยู่ในดินแดนแห่งนี้และกินเวลามากกว่าชั่วอายุคน มีลูกหลานเล่าเรียนในโรงเรียน และใช้ชีวิตอยู่ในสังคมไทย
ขณะที่การอพยพในฐานะผู้ลี้ภัยก็เป็นผลมาจากความขัดแย้งภายในของรัฐหรือความขัดแย้งระหว่างรัฐที่มีความรุนแรง และส่งผลให้ผู้คนจำเป็นต้องโยกย้ายจากบ้านเมืองของตนไปยังดินแดนอื่น การอพยพของผู้คนนับล้านในซีเรียอันเป็นผลมาจากสงครามภายในคือตัวอย่างที่เห็นกันอยู่
ท่ามกลางการเคลื่อนย้ายของผู้คนจำนวนไพศาลที่ยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องเฉพาะอย่างยิ่งในฐานะของแรงงานและผู้ลี้ภัย ปมปัญหาประการหนึ่งก็คือ การโยกย้ายไปยังสังคมอื่นในลักษณะไม่หวนกลับ หรือเป็นการอพยพไปอย่างถาวร (หรือค่อนข้างถาวร) ด้วยการลงหลักปักฐานใช้ชีวิต ก่อตั้งครอบครัว ทำมาหากินและมีลูกหลานในสังคมที่ไม่ใช่บ้านเกิดเมืองนอน
ปมปัญหาสำคัญก็คือ จะจัดวางสถานะทางกฎหมายของบุคคลกลุ่มนี้ไว้ในลักษณะอย่างไร คนกลุ่มนี้มีจำนวนมหาศาลเกินกว่าจะผลักดันให้กลับไปยังดินแดนต้นทาง หรือในประเทศนั้นก็ไม่มีความปลอดภัยเพียงพอให้บุคคลได้เดินทางกลับ หรือจำนวนมากก็ตัดสินใจที่จะไม่หวนกลับไปยังดินแดนบ้านเกิดอีกต่อไป คนกลุ่มนี้คือผู้อพยพในลักษณะแบบที่ไม่หวนกลับ
ข้อจำกัดของสัญชาติแบบดั้งเดิม
แนวความคิดโดยทั่วไปในการจำแนกประเภทของผู้คนที่ดำรงชีวิตอยู่ภายใต้อำนาจรัฐแต่ละแห่ง มักจะมีการจัดแบ่งเป็นออกเป็นพลเมือง (citizen) กับบุคคลที่มีสถานะเป็นต่างด้าว (alien) เงื่อนไขสำคัญสำหรับบุคคลที่เป็นพลเมืองจะพิจารณาจากความสามารถในการถือสัญชาติของรัฐ ส่วนบุคคลที่มีสถานะเป็นต่างด้าวจะหมายถึงบุคคลที่ไม่ได้มีสัญชาติของรัฐ โดยอาจหมายรวมถึงกลุ่มคนที่เข้าเมืองมาอย่างถูกต้องตามกฎหมายและหลบหนีเข้าเมืองอย่างผิดกฎหมาย
สถานะการเป็นพลเมืองของรัฐจะทำให้บุคคลดังกล่าวสามารถเข้าถึงสิทธิต่างๆ ตามที่ได้รับการรับรองไว้ตามกฎหมายอย่างเท่าเทียมในระหว่างผู้เป็นพลเมือง เช่น การศึกษา การเป็นเจ้าของที่ดิน การได้รับบริการสาธารณสุข เป็นต้น ขณะที่บุคคลที่มีสถานะต่างด้าวจะไม่ได้รับสิทธิในระดับเดียวกันกับบุคคลที่เป็นพลเมือง เช่น อาจถูกจำกัดสิทธิในการถือครองที่ดิน สิทธิในการเดินทาง เป็นต้น
หลักการสำคัญในการให้สัญชาติโดยการเกิดแก่บุคคลมี 2 แนวคิดสำคัญ กล่าวคือ การให้สัญชาติด้วยหลักสืบสายโลหิต (law of the blood) การได้สัญชาติโดยหลักการนี้จะพิจารณาจากสัญชาติของบิดามารดาเป็นสำคัญ หากบิดามารดาถือสัญชาติใด เด็กที่เกิดมาในครอบครัวก็ถือว่าจะได้รับสัญชาติดังกล่าวตามบิดามารดา หลักสืบสายโลหิตได้กำหนดให้สัญชาติสามารถถ่ายทอดจากบิดามารดาไปยังเด็ก
สำหรับหลักดินแดน (law of the soil) จะให้ความสำคัญแก่รัฐที่มีอำนาจเหนือดินแดนขณะที่บุคคลดังกล่าวถือกำเนิดขึ้น ตามแนวความคิดของหลักดินแดน บุคคลที่ถือกำเนิดภายใต้อำนาจของรัฐใดก็ควรที่จะมีสิทธิในการถือสัญชาติของรัฐนั้น อย่างไรก็ตาม แต่ละรัฐอาจมีข้อกำหนดในการไม่ให้สัญชาติแก่บุคคลแม้จะเกิดขึ้นในดินแดนของรัฐตนก็ได้ ดังกรณีเด็กที่เกิดจากการเข้าเมืองผิดกฎหมายของพ่อแม่อาจถูกจำกัดสิทธิในการได้รับสัญชาติของรัฐนั้นได้
การให้สัญชาติแก่บุคคลผ่านสองแนวความคิดดังกล่าวไม่อาจนำมาปรับใช้กับกรณีการเคลื่อนย้ายของกลุ่มคนที่เป็นไปในลักษณะขนานใหญ่ – ไม่หวนกลับ เพราะกลุ่มบุคคลเหล่านี้แทบทั้งหมดไม่ได้ถือกำเนิดในดินแดนที่ตนเองอพยพเข้าไป รวมทั้งไม่ได้สืบเลือดเชื้อสายมาจากบุคคลที่เป็นพลเมืองของรัฐนั้นแต่อย่างใด
การดำรงอยู่ในสถานะต่างด้าวจะสร้างความยุ่งยากให้ติดตามมาเป็นอย่างมาก สภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในยุโรปและหลายประเทศที่ต้องเผชิญกับกลุ่มผู้อพยพที่ต้องดำรงอยู่นอกกรอบของกฎหมาย ส่งผลทั้งในด้านของกลุ่มคนผู้อพยพและสังคมที่ต้องรับบุคคลผู้อพยพเข้าไป ในด้านของกลุ่มคนผู้อพยพ การเข้าไม่ถึงสิทธิเฉกเช่นเดียวกับพลเมืองทำให้ต้องตกอยู่ในสถานะคนชั้นต่ำที่ถูกกีดกันออกจากโอกาสการพัฒนาตนเอง และอาจนำมาซึ่งความเกลียดชังระหว่างคนที่มีความแตกต่างทางด้านภูมิหลังให้เกิดขึ้น
แม้ว่าในมิติทางกฎหมาย อาจมีการเปิดโอกาสให้มีการแปลงสัญชาติ (naturalization) ให้บุคคลต่างด้าวสามารถถือสัญชาติของรัฐได้ แต่การแปลงสัญชาติมักจะเป็นไปด้วยข้อกำหนดและข้อจำกัดเป็นจำนวนมาก เงื่อนไขส่วนหนึ่งอาจพิจารณาจากการปรับเปลี่ยนตนเองให้เข้ากับสังคมนั้น ไม่ว่าจะเป็นแง่มุมด้านภาษา วัฒนธรรม แต่การแปลงสัญชาติก็มักจะเป็นการพิจารณาในเชิงรายบุคคล อันทำให้ไม่อาจตอบสนองได้อย่างทันท่วงทีต่อความต้องการมีอยู่อย่างไพศาล
ดังการอพยพหลีกหนีสงครามของชาวซีเรียหลังสงครามกลางเมืองในจำนวนหลักล้านย่อมไม่อาจสอดคล้องกับการแปลงสัญชาติที่จะพิจารณาเป็นรายๆ ไป
หรือกรณีการอพยพหลีกหนีสงครามของชาวยูเครนนับล้านที่กำลังเกิดขึ้นในปัจจุบัน ซึ่งยังไม่ปรากฏชัดว่าจะมีผลบั้นปลายในลักษณะเช่นใด หากสถานการณ์ในระยะยาวผลักดันให้คนเหล่านี้ต้องกลายเป็นผู้อพยพแบบไม่หวนกลับก็จะนำมาซึ่งความยุ่งยากเฉกเช่นเดียวกันกับผู้อพยพจำนวนมากที่เคยเกิดขึ้นมาก่อน
แนวคิดกึ่งพลเมือง
ในการเผชิญหน้ากับผู้อพยพแบบไม่หวนกลับ มีการเสนอแนวความคิดที่ได้พยายามทลายการแบ่งแยกอย่างเด็ดขาดระหว่างสถานะพลเมืองกับต่างด้าว ด้วยการเสนอให้มีสถานะที่เรียกว่า ‘กึ่งพลเมือง’ (quasi-citizen)[1] เข้ามาแทรกอยู่ตรงกลางระหว่างพลเมืองกับต่างด้าว
การให้สถานะกึ่งพลเมืองเป็นการให้ความสำคัญกับหลักพำนักอาศัย (jus domicile หรือ law of residence) ในการให้สัญชาติจะคำนึงถึงระยะเวลาที่ใช้ชีวิตอยู่ในสังคมนั้นมาช่วงหนึ่งที่ทำให้เชื่อได้ว่าเกิดการผสมกลมกลืนในบางด้าน อันพิจารณาจากเงื่อนไขต่างๆ เช่น ระยะเวลาที่อาศัยอยู่ในสังคมนั้นๆ ไม่ว่าจะเป็นไปในแบบถูกหรือผิดกฎหมาย, ความสามารถในการใช้ภาษา, การเข้าเรียนในโรงเรียนเป็นช่วงระยะเวลาหนึ่ง เป็นต้น
บุคคลที่ได้รับสถานะกึ่งพลเมืองจะสามารถเข้าถึงสิทธิพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต ขณะที่สิทธิบางด้านก็อาจยังถูกจำกัดเอาไว้ให้เฉพาะกับบุคลที่มีสถานะเป็นพลเมืองของรัฐเท่านั้น ทั้งนี้ หากจำแนกสิทธิออกเป็นสิทธิสามประเภท ได้แก่ ประเภทที่หนึ่ง ‘สิทธิพลเมือง’ (civil rights) หรือหมายถึงสิทธิของปัจเจกบุคคลที่จะได้รับการคุ้มครองโดยรัฐต้องไม่เข้ามาแทรกแซงโดยปราศจากกฎหมายรองรับและสิทธิพื้นฐานในฐานะบุคคล เช่น การไม่ถูกล่วงละเมิดจากเจ้าหน้าที่รัฐตามอำเภอใจ การถือครองทรัพย์สิน เป็นต้น ประเภทที่สอง ‘สิทธิทางสังคม’ (social rights) อันหมายถึงสิทธิที่รัฐจะทำหน้าที่ในการจัดหาให้แก่บุคคล เช่น การศึกษา การสาธารณสุข ระบบสวัสดิการสังคม สิทธิทั้งสองประเภทจะเป็นสิ่งที่บุคคลที่อยู่ในสถานะกึ่งพลเมืองสามารถจะเข้าถึงได้
แต่สิทธิบางด้านก็จะถูกจำกัดโดยไม่เท่าเทียมกับบุคคลที่ถือสัญชาติ ซึ่งเห็นได้อย่างชัดเจนในสิทธิประเภทที่สาม คือสิทธิทางการเมือง (political rights) อันหมายถึงการมีส่วนร่วมทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นสิทธิในการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง หรือการลงสมัครเพื่อเป็นตัวแทนของประชาชนในการเลือกตั้ง สิทธิประเภทนี้เป็นสิ่งที่ถูกจำกัดสำหรับบุคคลที่มีสถานะกึ่งพลเมือง แต่ก็อาจมีความแตกต่างกันไปได้ในแต่ละแห่ง โดยในบางประเทศยอมรับให้สามารถเข้าถึงสิทธิเลือกตั้งได้ในการเมืองระดับท้องถิ่น
อย่างไรก็ตาม สถานะกึ่งพลเมืองมิใช่เป็นการตรึงให้บุคคลมีสถานะดังกล่าวอย่างไม่มีความเปลี่ยนแปลง บุคคลที่เป็นลูกหลานของกลุ่มคนเหล่านี้จะได้รับสถานะพลเมืองหรือถือสัญชาติของรัฐดังกล่าวได้อย่างสมบูรณ์ สถานะกึ่งพลเมืองจึงจำกัดไว้เฉพาะกับกลุ่มผู้อพยพรุ่นแรกที่เข้าไปในสังคมอื่น แต่สำหรับคนรุ่นถัดไปก็จะได้รับสถานะการเป็นพลเมืองอย่างเต็มตัว หลายประเทศในยุโรป ไม่ว่าฝรั่งเศส อิตาลี เนเธอแลนด์ ก็มีกฎหมายให้สัญชาติแก่เด็กที่เกิดในครอบครัวอพยพที่พักอาศัยมาช่วงเวลาหนึ่ง หรือได้เข้าเรียนในโรงเรียนของประเทศนั้นในระยะเวลาที่ยาวนานพอ
คำถามสำคัญ
แม้จะมีการเสนอแนวความคิดเรื่องสถานะกึ่งพลเมืองเพื่อรับมือกับผู้อพยพแบบไม่หวนกลับ อย่างไรก็ตาม สถานะกึ่งพลเมืองจะได้รับการยอมรับมากน้อยเพียงใดก็ขึ้นอยู่ความหมกมุ่นในความคิดเรื่องชาตินิยมของแต่ละสังคมว่ามีอยู่มากน้อยเพียงใด
สังคมที่ยึดมั่นอยู่กับความบริสุทธิ์ ความเหนือกว่า ความดีกว่า ในความเป็นตัวตนของสังคมเอง ก็คงเป็นการยากที่จะปรับให้เกิดการยอมรับสถานะกึ่งพลเมืองให้เกิดขึ้น แต่หากสังคมใดตระหนักว่าความแตกต่างทางเชื้อชาติ วัฒนธรรม ความเชื่อ เป็นความหลากหลายที่สามารถบังเกิดขึ้นได้ภายใต้รัฐสมัยใหม่ ก็จะเป็นเงื่อนไขสำคัญให้สามารถยอมรับบุคคลต่างสังคมให้เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของสังคมนั้นๆ ได้อย่างไม่ยากลำบาก
[1] มีงานหลายชิ้นที่ได้อภิปรายเกี่ยวกับ Quasi-citizen ไว้เป็นอย่างดี เช่น Stephen Castles and Alastair Davidson, Citizenship and Migration: Globalization and the Politics of Belonging (London: Macmillan Press, 2000)
เรื่อง: สมชาย ปรีชาศิลปกุล
