ณัฐกร วิทิตานนท์ เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

 ยุบ อบจ.!

 

ภายหลังการเข้ามาของ คสช. ประเด็นการยกเลิกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ถูกหยิบยกขึ้นมาพูดถึงอีกครั้ง เพราะถูกมองว่าสิ้นเปลืองงบประมาณ และพื้นที่ดูแลของ อบจ. ซ้ำซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อื่นที่มีอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)

ถ้ายังจำกันได้ ช่วงแรกที่ คสช. เข้ามา สิ่งที่ คสช. ทำกับท้องถิ่นต่างๆ คือความพยายามที่จะรื้อฟื้นระบอบอำมาตยาธิปไตย (bureaucratic polity) ในระดับท้องถิ่นอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งการย้อนยุคไม่ใช่แค่ช่วงก่อนใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่ต้องการทำเหมือนกับที่จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และจอมพลถนอม กิตติขจร เคยทำสำเร็จมาก่อน นั่นคือปฏิเสธการ ‘เลือกตั้ง’ แล้วนำระบบ ‘แต่งตั้ง’ ข้าราชการ (ซึ่งเรียกให้ดูดีขึ้นด้วยคำว่า ‘การสรรหา’) มาใช้แทน ในกรณีที่ อปท. แห่งนั้นครบวาระ ซึ่งก็ไม่มีข้อยกเว้นสำหรับ อบจ. ประกอบกับมีคำให้สัมภาษณ์ของปลัดสำนักนายกรัฐมนตรีขณะนั้นพูดตำหนิพฤติกรรมของนายก อบจ. โดยรวม หาว่าใช้จ่ายเงินฟุ่มเฟือย เป็นที่มาของการตอบโต้ของคน อบจ. ทั่วประเทศด้วยการนัดแต่งชุดดำประท้วง

ต่อมาพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ถึงขั้นต้องออกมาปฏิเสธในรายการคืนความสุขให้คนในชาติว่าอย่าหลงเชื่อข่าวลือ ยืนยันว่ารัฐบาลไม่เคยคิดที่จะยุบ อบจ. (รวมถึง อบต.) แต่อย่างใด ในที่สุดในฐานะหัวหน้า คสช. พลเอกประยุทธ์จึงออกคำสั่งโดยอาศัยอำนาจพิเศษตามมาตรา 44 เป็นครั้งแรก ด้วยการให้นักการเมืองท้องถิ่นที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วด้วยอิทธิฤทธิ์ของประกาศ คสช. กลับคืนสู่ตำแหน่งเดิมทั้งหมด ซึ่งจนถึง ณ ตอนนั้นยังไม่มี อบจ. แห่งใดที่ได้นำระบบสรรหามาใช้ เนื่องจาก อบจ. ส่วนใหญ่เพิ่งจัดเลือกตั้งไปเมื่อปี 2555 กำหนดครบวาระจริงคือ ปี 2559 คสช. จึงทำได้เพียงชะลอการเลือกตั้งออกไป โดยยอมให้ผู้ที่มาจากการเลือกตั้งอยู่ในตำแหน่งต่อไปได้เรื่อยๆ ยกเว้นเพียง อปท. รูปแบบพิเศษคือ กรุงเทพมหานครกับเมืองพัทยาที่ไม่ปล่อย กับบางกรณี เช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสั่งยุบสภาท้องถิ่น ถ้าเป็นเช่นนี้ก็ให้นำระบบสรรหามาใช้ ย่อมทำให้สภาท้องถิ่นแห่งนั้นกลายสภาพเป็นสภาข้าราชการแทน

ข้างต้นพอสะท้อนให้เห็นว่า คสช. ต้องพึ่งพาท้องถิ่นแค่ไหน ทั้งเพื่อใช้เป็นฐานค้ำยันอำนาจในระยะเปลี่ยนผ่าน และเพื่อจะสืบทอดอำนาจต่อหลังจากนั้น

สรุปได้ว่า 5 ปีเศษภายใต้ระบอบ คสช. ไม่มีความเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างใดๆ เกิดขึ้นกับ อบจ. โดย อบจ. ยังคงอยู่ดังเดิม แต่ก็อยู่ในแบบที่ดูเฉื่อยชา เพราะปราศจากบรรยากาศของการแข่งขันมานาน ประเทศไม่มีการเลือกตั้ง อบจ. มากว่า 7 ปีแล้วเป็นอย่างน้อย เพราะการเลือกตั้งนายก อบจ. ครั้งสุดท้ายนั้นมีขึ้นที่จังหวัดเชียงราย เมื่อวันอาทิตย์ที่ 11 พฤษภาคม 2557 หรือเพียงแค่ 10 กว่าวันก่อนเกิดรัฐประหาร

 

กว่าจะมี อบจ.

 

รากเหง้าความเป็นมาของ อบจ. ต้องย้อนกลับไปตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ซึ่งคณะราษฎรริเริ่มจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในรูป ‘เทศบาล’ ขึ้น โดยในกฎหมายเทศบาลได้มีการระบุถึง ‘สภาจังหวัด’ ซ่อนไว้อยู่ด้วย (หมวด 3 มาตรา 54-57) หวังให้สมาชิกสภาจังหวัดที่เป็นตัวแทนของประชาชนมีอำนาจหน้าที่ในการให้คำปรึกษาหารือและให้คำแนะนำในกิจการต่างๆ ของทางส่วนภูมิภาคคือ จังหวัดและเทศบาลที่เป็นส่วนท้องถิ่น รวมไปถึงการตั้งกระทู้ถามกรมการจังหวัด (สมัยนั้นยังไม่มีตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด) ในที่ประชุมสภาได้ คำที่หลายคนใช้เรียกสมาชิกสภา อบจ. อย่างติดปากว่า ‘ส.จ.’ มีที่มาเช่นนี้เอง

กระทั่งปี 2481 สภาจังหวัดจึงถูกจับแยกจากกฎหมายเทศบาล ผลของการออก พ.ร.บ.สภาจังหวัด พ.ศ. 2481 ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาของจังหวัด ถึงกระนั้นก็ยังไม่ถือเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น แต่เท่ากับเปิดพื้นที่ทางการเมืองให้กว้างขึ้น นักการเมืองอาวุโสหลายคนที่เคยมีบทบาทในการเมืองระดับประเทศ เช่น ณรงค์ วงศ์วรรณ (แพร่) ชัย ชิดชอบ (บุรีรัมย์) ก็เริ่มจากการเป็น ส.จ. ตำแหน่ง ส.จ. ถูกใช้เป็นบันไดเพื่อก้าวสู่การเป็น ส.ส. แม้กระทั่งยุคนี้ ศรีนวล บุญลือก็เคยเป็น ส.อบจ. (เชียงใหม่) มาก่อน

จวบจนสมัยของจอมพล ป. พิบูลสงคราม อบจ. จึงถือกำเนิดขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการส่วนจังหวัด พ.ศ. 2498 หลังจอมพล ป. ไปเห็นมาจากการเดินทางเยือนสหรัฐอเมริกาและยุโรป แล้วพบว่าหน่วยงานท้องถิ่นของไทยที่มีอยู่ยังน้อยเกินไป และจำกัดอยู่แต่เพียงเขตชุมชนเมือง ด้วยความตั้งใจให้ทุกพื้นที่ของประเทศมีหน่วยงานปกครองท้องถิ่นที่มีสถานะเป็นนิติบุคคลคอยดูแลชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในเรื่องพื้นฐานต่างๆ อุดช่องว่างของเขตพื้นที่ที่ไม่เคยมีส่วนท้องถิ่นใดเลย โดยมอบหมายให้ อบจ. รับผิดชอบพื้นที่ชนบท ซึ่งอยู่ ‘นอก’ เทศบาล (เขตเมือง) และสุขาภิบาล (เขตกึ่งเมือง) ที่เพิ่งรื้อฟื้นเอากลับมาเมื่อไม่กี่ปีก่อนหน้า (ปี 2495) แรกเริ่มจึงมี อบจ. ทั้งสิ้น 70 แห่งเท่ากับจำนวนจังหวัดเวลานั้น รวมทั้งจังหวัดพระนครกับจังหวัดธนบุรีที่ยังไม่ถูกรวมเข้ากันเป็นกรุงเทพมหานคร

อีกด้านหนึ่งก่อให้เกิดความสับสนคือ อบจ. ที่เป็นส่วนท้องถิ่นดันไปมีเขตทาบทับกับจังหวัดที่เป็นส่วนภูมิภาค ประกอบกับกฎหมายดังกล่าวให้ผู้ว่าราชการจังหวัดที่เป็นข้าราชการส่วนภูมิภาคเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารโดยตำแหน่ง (ไม่ได้เรียกนายก อบจ. เหมือนทุกวันนี้) และให้มีสภาจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน เป็นการปกครองท้องถิ่นโดยรัฐ (local state-government) มิใช่การปกครองตนเอง (local self-government) และบทบาทของ อบจ. เอง ตลอดจนงบประมาณก็มีอย่างจำกัดจำเขี่ย

สาเหตุที่ไม่ยึดเอาโครงสร้างของเทศบาลที่เป็นประชาธิปไตยสูงมาใช้ เนื่องจากในสายตาจอมพล ป. เห็นว่าเทศบาลล้มเหลว สมาชิกสภาที่ได้รับเลือกส่วนใหญ่มีแต่พวกที่เข้ามาหาผลประโยชน์จากตำแหน่ง ประกอบกับภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สภาพทางการเงินของเทศบาลตกต่ำ หลายแห่งไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้ กลายเป็นภาระหนักของรัฐบาล ดังนั้นการให้ฝ่ายราชการเข้าควบคุมท้องถิ่นแบบที่เคยทำมาตั้งแต่ในสมัยรัชกาลที่ 5 ย่อมเป็นการดีกว่า[1]

 

อบจ. บนรอยต่อของรัฐธรรมนูญใหม่

 

เหตุการณ์พฤษภา 2535 ได้นำไปสู่ความเปลี่ยนแปลงหลายอย่างกับท้องถิ่น นโยบายของหลายพรรคการเมืองเสนอให้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ทว่าด้วยความเป็นรัฐบาลผสมทำให้รัฐบาลที่มีแกนนำคือพรรคประชาธิปัตย์ยังไม่แข็งพอที่จะฝ่าแรงต้านของกระทรวงมหาดไทย อบต. จึงกลายเป็นทางลงที่ประนีประนอมที่สุดของข้อเสนอการกระจายอำนาจในยามนั้น

เมื่อทยอยยกฐานะสภาตำบล ตั้งเป็น อบต. เพิ่มเท่าไหร่ ก็เท่ากับกินบริเวณรับผิดชอบของ อบจ. ให้เหลือน้อยลงเท่านั้น จนแทบไม่เหลือพื้นที่ให้ดูแล พร้อมกับฐานรายได้ที่แคบลงไปเรื่อยๆ เกิดเป็นกระแสกดดันให้รัฐบาลต้องตัดสินใจ ช่วงเวลาคาบเกี่ยวกันกับกระแสปฏิรูปการเมืองที่มีรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ให้ยึดเป็นหลัก รัฐบาลขณะนั้น (พรรคความหวังใหม่) จึงเลือกเก็บ อบจ. ไว้ โดยตรา พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540[2] ยกให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีเขตอำนาจครอบคลุม ‘เต็ม’ พื้นที่จังหวัด เน้นทำภารกิจใหญ่ๆ กินพื้นที่กว้าง และแม้มีพื้นที่ ‘ทับซ้อน’ กับเทศบาล และ อบต. แต่อำนาจยังไม่ซ้อนทับกันเสียทีเดียว ตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของ อบจ. เปลี่ยนมาเป็น นายก อบจ. มีที่มาจากสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ส.อบจ.) คนหนึ่งที่ได้รับความเห็นชอบจากสภาฯ หาใช่ผู้ว่าฯ อีกต่อไป

อบจ. ก่อนและหลังปี 2540 จึงแตกต่างกันสิ้นเชิง พูดได้ว่าเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยใช้โครงสร้างท้องถิ่นตามแนวคิดแบบสองชั้น (two tier system) ซึ่งมีหน่วยการปกครองท้องถิ่นระดับบนคือ อบจ. ส่วนระดับล่างก็คือ เทศบาล กับ อบต. (ดูรูปประกอบ) และมีความเป็นประชาธิปไตยยิ่งขึ้น จากที่เคยเป็นแบบชั้นเดียว (single tier system) และอาศัยผู้บริหารจากการแต่งตั้งมาโดยตลอด

 

ซ้าย ก่อนปี 2540 ขวา หลังปี 2540

 

พ.ร.บ.กระจายอำนาจ อีกจุดเปลี่ยน อบจ.

 

ปฏิเสธมิได้เลยว่าในบรรดาองค์กรปกครองท้องถิ่นทุกรูปแบบนั้น อบจ. มีอำนาจต่อรองสูง ในนามของสหพันธ์สมาชิกสภาจังหวัดแห่งประเทศไทย (หรือสมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทยในปัจจุบัน) ปัญหาที่ส่งผลให้ อบจ. ยามนั้นทำงานลำบากคือ ไม่มีอำนาจและฐานรายได้ของตัวเองชัดเจนนัก กฎหมายให้ทำเพียงประสาน สนับสนุน ให้ความร่วมมือ แบ่งสรรเงินให้ราชการส่วนท้องถิ่นอื่น เป็นต้น

เนื้อหาใน พ.ร.บ.กระจายอำนาจ (ชื่อเต็ม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542) ที่ออกมาหลังจากนั้น จึงเขียนขยายอำนาจของ อบจ. อย่างเต็มที่ รวมแล้วมากถึง 29 เรื่อง (มาตรา 17) จากเดิมตามกฎหมายจัดตั้งให้มีอำนาจเพียง 9 เรื่อง (มาตรา 45) และกำหนดฐานภาษีระหว่าง อบจ. แยกต่างหากกับ อปท. อื่นๆ คาดหวังให้ อบจ. เป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่รับผิดชอบดำเนินการในกิจการบริการสาธารณะที่เกินขีดความสามารถที่ อปท. ขนาดเล็กจะทำได้ เช่น สถานีกำจัดขยะ ถนนสายหลักที่เชื่อมต่อหลายพื้นที่ ฯลฯ งบประมาณก้อนใหญ่จึงเขยื้อนลงสู่ อบจ. แต่ในขณะเดียวกันก็ได้ทำให้ภารกิจของ อบจ. ไป ‘ซ้อนทับ’ กับภารกิจของ อปท. ขนาดเล็ก (เทศบาล อบต. และเมืองพัทยา) สร้างปัญหาติดตามมา ทั้งจากการ ‘เกี่ยง’ หรือ ‘แย่ง’ กันทำงานนั่นเอง

 

สภาผู้รับเหมา เจ้าพ่อนายก และการลอบสังหาร

 

ที่ผ่านมามีข้อโจมตีต่อ อบจ. หลายเรื่อง เป็นต้นว่านักการเมืองท้องถิ่นในสภาระดับจังหวัดจำนวนไม่น้อยผันตัวเองมาจากนักธุรกิจรับเหมาก่อสร้าง พร้อมๆ กับงบประมาณพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ของ อบจ. ที่ค่อยๆ เพิ่มขึ้น เช่น ถนน สะพาน อ่างเก็บน้ำ สถานที่ราชการ ตำแหน่งในทางการเมืองท้องถิ่นจึงเริ่มเป็นที่เย้ายวน[3] หลายจังหวัดคงปฏิเสธไม่ได้ว่าก็มีส่วนที่จริงอยู่ เรื่องนี้คนในพื้นที่ย่อมรู้ดี

คล้ายกับเหตุผลที่ถูกหยิบขึ้นมาพูดเสมอในหมู่ผู้คัดค้านการกระจายอำนาจว่าการเลือกตั้งจะทำให้ได้เจ้าพ่อหรือมาเฟียมาเป็นผู้บริหารท้องถิ่น เพราะประชาชนยังไม่พร้อม แน่ละ ความเชื่อดังกล่าวมักถูกตอกย้ำด้วยข่าวการลอบยิงนักการเมืองท้องถิ่นอันเนื่องมาจากความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ที่พบเห็นได้ตามหน้าหนึ่งของหนังสือพิมพ์หัวสีเป็นประจำ

จากข้อมูลพบว่าเคยมีผู้ที่เป็นนายก อบจ. ถูกยิงเสียชีวิตขณะอยู่ในตำแหน่งรวมทั้งสิ้น 8 คน กระจายออกไปในแต่ละห้วงเวลา และพบได้เกือบครบทุกภาคของประเทศ

 

ลำดับที่	ชื่อนายก อบจ.	อบจ.	วันที่ถูกยิง
1	นายประเสริฐ วิบูลย์รัตน์	นครสวรรค์	29 ม.ค. 43
2	นายอำนวย แช่มช้อย	กาญจนบุรี	17 ก.พ. 43
3	นายพิเชษฐ์ ฉัตรรัตนศักดิ์	เพชรบูรณ์	12 ส.ค. 46
4	นายอนันต์ บุญรักษ์	พังงา	23 ธ.ค. 47
5	นายแพทย์ชาญชัย ศิลปอวยชัย	แพร่	22 ต.ค. 50
6	นายอำนาจ ศิริชัย	นครสวรรค์	11 ก.ค. 53
7	นายสุบรรณ จิระพันธุ์วาณิช	ลพบุรี	16 มิ.ย. 54
8	นายอุดร ไกรวัตนุสสรณ์	สมุทรสาคร	25 ธ.ค. 54

 

จากข้อมูลที่มีช่วงปี 2543-2552 บ่งชี้ว่าการเมืองท้องถิ่นระดับจังหวัดมีความสุ่มเสี่ยงต่อความรุนแรง โดยมากมักเกิดในช่วงปีที่มีการเลือกตั้ง แต่ในแง่เหตุผลเบื้องลึกเบื้องหลังแล้วสลับซับซ้อนเกินกว่าพื้นที่ข่าวจะสาธยายได้หมดจด ซึ่งในบางคดีก็อาจไม่เกี่ยวพันกับเรื่องผลประโยชน์เลยด้วยซ้ำ

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอของผู้เขียนคือ ฝ่ายที่สังคมตั้งข้อสงสัยว่าอาจมีส่วนเกี่ยวข้องกับความตายของผู้บริหารท้องถิ่นในจังหวัดต่างๆ มักถูกปฏิเสธด้วยเสียงของประชาชนในการเลือกตั้งครั้งต่อไปเสมอ แน่นอน การกระจายอำนาจไม่สามารถหยุดยั้งความรุนแรงได้ แต่กระบวนการประชาธิปไตยนี่แหละที่จะช่วย ‘ปิดทาง’ มิให้คนที่อยู่ข้างหลังการสั่งการให้ใช้ความรุนแรงได้มีโอกาสขึ้นมามีอำนาจอีก[4] กรณีล่าสุดที่สมุทรสาครก็ยังคงยืนยันเช่นนั้น

 

นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง ‘โดยตรง’

 

ปี 2546 จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นกับ อบจ. อีกครั้ง เมื่อมีการแก้ไขกฎหมายกำหนดให้นายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ไล่หลังเทศบาลที่นำร่องใช้ระบบการเลือกตั้งแบบนี้ไปบ้างแล้ว เจตนาให้ผู้บริหารท้องถิ่นมีภาวะผู้นำ รับผิดชอบต่อประชาชนยิ่งขึ้น และลดเกมการเมืองในสภาลง

โครงสร้างภายในของ อบจ. นับแต่นั้นมาจึงประกอบด้วยฝ่ายสภา อบจ. กับนายก อบจ. อันมีที่มาแยกจากกัน เป็นรูปแบบมาตรฐานเดียวที่ใช้กับท้องถิ่นทุกประเภทเหมือนกัน (ไม่ว่า อบต. เทศบาล เมืองพัทยา หรือ กทม.) คือ รูปแบบนายก-สภา (Mayor-council Form) ในนานาประเทศนั่นเอง ทั้งสองฝ่ายมีวาระดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปีเท่ากัน แต่ไม่จำเป็นว่าจะต้องมีการเลือกตั้งพร้อมกันเสมอไป เช่นที่มีให้เห็นบ่อยๆ ว่านายกฯ ชิงลาออกก่อนพ้นตำแหน่งแค่ไม่กี่เดือน เพื่อป้องกันความเสี่ยงอันเนื่องมาจากการถูกร้องเรียน หลีกเลี่ยงข้อห้ามของกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นอันหยุมหยิม และเพื่อช่วงชิงความได้เปรียบเหนือคู่แข่ง ทำให้ประชาชนต้องออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง อบจ. ถึง 2 รอบในเวลาไล่เลี่ยกัน (ร้านเหล้าก็ต้องปิดบ่อยตามไปด้วย ครั้งละ 2 คืน) เพราะเหตุนี้ การเลือกตั้งนายก อบจ. โดยตรงพร้อมเพรียงกัน 74 จังหวัด เมื่อวันที่ 14 มีนาคม พ.ศ. 2547[5] จึงเป็นครั้งแรกและครั้งเดียวที่มีการบันทึกสถิติเอาไว้อย่างเป็นระบบ[6]

การเลือกตั้ง อบจ. ครั้งนี้เป็นไปอย่างคึกคัก แม้ไม่เท่าการเลือกตั้ง ส.ส. เพราะเป็นการเลือกตั้งพร้อมกันทั้งประเทศ และได้เลือกทั้งสมาชิกสภา อบจ. กับนายก อบจ. ในคราวเดียว โดยที่อดีตนายก อบจ. ส่วนใหญ่ (56 จังหวัด) ตัดสินใจลงเลือกตั้งครั้งนี้ ยิ่งไปกว่านั้น เราได้เห็นนักการเมืองระดับชาติไม่น้อยหันเหมาสนใจลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายก อบจ. บ้างถึงกับลาออกจาก ส.ส. เช่น อัญชลี วานิช เทพบุตร (อบจ.ภูเก็ต) บ้างคือ ส.ส. เก่า เช่น รัตนา จงสุทธนามณี (อบจ.เชียงราย) บ้างเคยเป็นถึงอดีตรัฐมนตรี เช่น ธวัชวงศ์ ณ เชียงใหม่ (อบจ.เชียงใหม่) รวมแล้วกลุ่มนี้มี 26 คน ยังไม่พูดถึงคนในครอบครัวหรือเครือญาตินักการเมืองระดับชาติที่ก็มีอีก 10 กว่าคนด้วย

ลักษณะของการแข่งขันพบทั้งประเภทที่มีการแข่งขันอย่างชัดเจนระหว่าง ‘คนละพรรคการเมือง’ และ ‘พรรคการเมืองเดียวกัน’ กลวิธีการหาเสียงของผู้สมัครมีแนวโน้มที่จะผูกตัวเองเข้ากับพรรคการเมือง โดยเฉพาะกับพรรคไทยรักไทยที่เป็นรัฐบาลเสียงข้างมากอยู่ในขณะนั้น (ผู้สมัครนายก อบจ. มากถึง 84 คนประกาศตัวเองว่าเป็นผู้สมัครของพรรคไทยรักไทย เฉพาะที่เชียงใหม่ บ้านเกิดของทักษิณ ชินวัตร จังหวัดเดียวมีถึง 3 รายที่แสดงตนว่าสังกัดพรรคไทยรักไทย) ซึ่งก่อนการเลือกตั้งครั้งนี้ไม่มีให้เห็นชัดเจนเท่านี้ มีเพียงกรุงเทพฯ และบางจังหวัดในภาคใต้ที่พอจะมีลักษณะดังกล่าวบ้างแล้ว

ป้ายหาเสียงที่มีภาพผู้สมัครเคียงคู่คุณชวนทางภาคใต้ หรือคุณทักษิณทางภาคเหนือ พร้อมกับโลโก้พรรคที่ติดอยู่ ถือเป็นเรื่องปกติสำหรับการเลือกตั้งท้องถิ่นมาตลอด แต่ไม่ใช่กับครั้งที่จะถึงนี้ (20 ธันวาคม 2563)

เมื่อมาดูที่ค่าคะแนนเฉลี่ยของผู้ออกไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งนายก อบจ. ทั่วประเทศอยู่ที่ 62.4% โดยจังหวัดที่ประชาชนออกไปใช้สิทธิ์ออกเสียงเลือกตั้งมากที่สุดได้แก่ ลำพูน 81.24% ส่วนจังหวัดที่มีค่าน้อยที่สุดได้แก่ นนทบุรี 48.36% หากนำไปเทียบกับการเลือกตั้ง ส.ส. ต้องถือว่าเปอร์เซ็นต์ยังห่างกันมาก หากจะสรุปว่าความตื่นตัวของคนทั่วไปต่อการเมืองท้องถิ่นในส่วนของ อบจ. ค่อนข้างน้อยก็คงไม่ผิดนัก เช่นกรณีของเชียงใหม่ (ดูตารางข้างท้าย) แต่ใช้อธิบายไม่ได้กับการเมืองท้องถิ่นประเภทอื่น (อบต., เทศบาล) ที่สถิติของคนออกไปใช้สิทธิแตะ 80-90% คือเรื่องปกติมาก

 

การเลือกตั้งของจังหวัดเชียงใหม่
อบจ.		ส.ส.
วันเลือกตั้ง	เปอร์เซ็นต์การใช้สิทธิเลือกตั้ง	วันเลือกตั้ง	เปอร์เซ็นต์การใช้สิทธิเลือกตั้ง
14 มีนาคม 2547	74.06	6 กุมภาพันธ์ 2548	82.66
11 พฤษภาคม 2551	66.29	23 ธันวาคม 2550	83.18
23 มิถุนายน 2555	67.80	3 กรกฎาคม 2554	83.13
20 ธันวาคม 2563	???	24 มีนาคม 2562	78.26

 

นายก อบจ. ส่วนใหญ่ที่ชนะการเลือกตั้งครั้งนี้ระบุอาชีพว่าประกอบธุรกิจส่วนตัวมากถึง 54% และอิงพรรคไทยรักไทยมากถึง 47 จังหวัด (ทางภาคเหนือกับภาคอีสานเป็นส่วนใหญ่) รองลงมาคือ พรรคประชาธิปัตย์ 13 จังหวัด โดยมีผู้สมัครอิสระสามารถชนะเลือกตั้งได้เพียง 7 จังหวัดแค่นั้น จุดนี้เองที่ทำให้พอมองเห็นเค้าลางของสงครามตัวแทน (proxy war) ระหว่างพรรคการเมืองที่แจ่มชัดขึ้นหลังรัฐประหาร 19 กันยา 2549

ความได้เปรียบของนายก อบจ. ที่ยึดโยงกับพรรคการเมือง โดยเฉพาะพรรคที่ได้เป็นรัฐบาล หมายถึงศักยภาพในอันที่จะดึงเอางบประมาณและโครงการพัฒนาต่างๆ จากส่วนกลางมาลงในจังหวัดตนเอง แลกกับการเป็นฐานคะแนนเสียงขนาดใหญ่ให้พรรคนั้นในการเลือกตั้ง แต่ถ้าเป็นฝ่ายค้าน เรื่องของการ ‘วิ่งงบ’ ก็อาจเป็นไปในทิศทางตรงกันข้าม

แต่สายสัมพันธ์เช่นนี้ก็ไม่ได้มีรากฐานที่มั่นคงนัก โดยเฉพาะในระยะหลัง เมื่อการเมืองระดับชาติเต็มไปด้วยภาวะอันไม่แน่นอนสืบเนื่องจากการรัฐประหารบ่อยครั้ง ทำให้ในมุมกลับการผูกตัวเองเข้ากับบางพรรคจึงอันตราย นักการเมืองท้องถิ่นหลายคนเริ่มไม่แสดงท่าทีสนับสนุนพรรคการเมืองใดออกนอกหน้า^[7] นายกฯ ที่ครองตำแหน่งยาวนานในหลายจังหวัดคือ ผู้ที่ชอบประกาศตัวว่าลงในนามอิสระ ไม่อิงพรรคการเมือง ซึ่งลึกๆ แล้วสื่อถึงความยืดหยุ่นที่พร้อมทำงานเข้ากับทุกขั้วอำนาจ

 

สงครามเสื้อสี

 

เหตุผลในการตัดสินใจ ‘เลือกตั้ง’ ของคนนั้นมีหลากหลาย ทั้งเรื่อง (1) พื้นฐานส่วนบุคคล (personal background) เช่น ครอบครัว อายุ อาชีพ ฐานะ การศึกษา ศาสนา เชื้อชาติ ฯลฯ (2) ความผูกพันในพรรคการเมือง (loyalty to a political party) (3) กลยุทธ์หาเสียง (campaign issues) โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านนโยบาย (4) ภาพลักษณ์ของผู้สมัคร (image of candidate) (5) การโฆษณาชวนเชื่อ (propaganda) หรือประเด็นเฉพาะหน้าที่มีผลต่อการเลือกตั้งครั้งนั้นๆ^[8]

ทว่าประเด็นนี้ก็ตอบไม่ได้ชัด เพราะยังขาดแคลนงานศึกษาที่ทำการสำรวจจริงจัง แต่ก็พอสันนิษฐานได้ว่าคงไม่น่ามีเหตุผลข้อใดข้อหนึ่งเพียงข้อเดียว แต่ใช้เหตุผลหลายข้อผสมกันไป และเชื่อว่าคนเลือกทั่วๆ ไปค่อนข้างให้น้ำหนักไปยัง ‘พรรคที่สังกัด’ เป็นพิเศษ

จวบจนนับแต่ปี 2549 ประเด็นความขัดแย้งในการเมืองระดับชาติได้กลายเป็นเงื่อนไขปัจจัยในการเลือกตั้งท้องถิ่นของหลายพื้นที่เพิ่มมากขึ้น กลุ่มคนเสื้อสีได้แสดงตัวสนับสนุนผู้สมัครบางรายโดยเปิดเผย ในมุมมองชาวบ้าน นโยบายของผู้สมัครแต่ละคนแต่ละกลุ่มไม่ได้แตกต่างกันมากนัก แต่อุดมการณ์สำคัญกว่า ดูได้จากผลการเลือกตั้งของบางจังหวัดที่นายก อบจ. หลายสมัย แม้นทำผลงานไว้มากมายเพียงใดก็มีอันต้องพ่ายแพ้ เพราะสวมเสื้อผิดฝั่งสี หลายตระกูลการเมืองที่มีอำนาจมาอย่างยาวนานถึงคราวต้องยุติบทบาทลง

โดยเฉพาะกับหลายจังหวัดในภาคเหนือและภาคอีสานที่เป็นฐานเสียงเหนียวแน่นของพรรคไทยรักไทยเดิม ก็มีปรากฏการณ์ที่น่าสนใจคล้ายกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังเหตุการณ์สลายการชุมนุมในปี 2553 นั่นคือ ผู้สมัครจากฟากฝั่งอุดมการณ์เดียวกันคือกลุ่มคนเสื้อแดงลงแข่งกันเองคราวละหลายคน บางคนก็ยึดโยงกับพรรคชัดเจน บางคนก็ไม่เลย ป้ายหาเสียงของผู้สมัครกลุ่มนี้ไม่พ้นเลือกใช้ ‘สีแดง’ เป็นหลัก และแทบไม่ได้กล่าวถึงนโยบายในการพัฒนาจังหวัดที่อยากจะทำ ผู้ชนะคือคนที่แสดงให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งส่วนใหญ่เชื่อว่าตนเอง ‘แดงกว่า’ คนอื่นอย่างไร เช่น เคยสนับสนุนการเคลื่อนไหวของกลุ่มคนเสื้อแดงที่กรุงเทพฯ มีแกนนำ นปช. มาช่วยปราศรัยหาเสียง กลุ่มเสื้อแดงหลักของจังหวัดให้การสนับสนุน ฯลฯ วิกฤตการณ์การเมืองระดับชาติไปลดทอนความเป็นการเมืองท้องถิ่นในกลุ่มจังหวัดเหล่านี้ลงอย่างน่าเสียดาย

และถึงแม้มีการกำหนดให้เลือกนายกฯ แยกจากสมาชิกสภา (ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ) แต่เอาเข้าจริง ประชาชนก็ไม่ได้เลือกนายกฯ โดยพิจารณาจากนโยบายหรือแนวทางการบริหารงาน เช่นเดียวกับที่ไม่ได้เลือกสมาชิกฯ ให้ช่วยเข้าไปเป็นหูเป็นตาหรือเป็นปากเป็นเสียงให้เสียทีเดียว แต่มีแนวโน้มนิยมเลือกแบบ ‘ยกทีม’ เข้าไป สภาฯ จึงอ่อนในด้านการควบคุมตรวจสอบ ขณะที่หลายแห่งที่เสียงข้างมากในสภาเป็นคนละขั้วกับฝ่ายบริหารก็เกิดปัญหาการเล่นเกมการเมืองดุเดือด การผลักดันข้อบัญญัติงบประมาณแต่ละปีๆ เป็นไปด้วยความยากลำบาก การปรับโครงสร้าง บทบาท ความสัมพันธ์ระหว่างกันก็ยังเป็นเรื่องที่ต้องเอามาถกกันเพื่อหาจุดลงตัว

 

อ้างอิง

[1] สุวัสดี โภชน์พันธุ์, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทย เรื่อง ประวัติการปกครองท้องถิ่นไทย, (กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า, 2547), หน้า 24-25.

[2] ถึงแม้กฎหมายดังกล่าวมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน พ.ศ. 2540 ภายหลังรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ประกาศใช้ แต่กระบวนการทั้งหมดได้ดำเนินการก่อนรัฐธรรมนูญจะมีผลใช้บังคับในวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2540

[3] แคเธอรีน เอ. เบาว์วี (เขียน), พงษ์เลิศ พงษ์วนานต์ (แปล), “การซื้อเสียงและความเดือดดาลของหมู่บ้านในการเลือกตั้งที่ภาคเหนือของไทย: การปฏิรูปกฎหมายในบริบททางประวัติศาสตร์” ใน ประจักษ์ ก้องกีรติ (บรรณาธิการ), การเมืองว่าด้วยการเลือกตั้ง: วาทกรรม อำนาจ และพลวัตชนบทไทย, (กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2555), หน้า 156-157.

[4] ดู ณัฐกร วิทิตานนท์, “การลอบสังหารในการเมืองท้องถิ่นไทย: ทศวรรษแห่งการการกระจายอำนาจ (พ.ศ. 2543-2552),”  Kyoto Review of Southeast Asia, Issue 21 (March, 2017), จาก https://kyotoreview.org/thai/assassination-thai-local-politics-th/

[5] อันที่จริง อบจ.บุรีรัมย์ นับเป็น อบจ.แห่งแรกของประเทศที่จัดให้มีการเลือกตั้งนายก อบจ.โดยตรง เมื่อ 14 ธันวาคม 2546 เนื่องจากครบวาระก่อนตั้งแต่วันที่ 6 พฤศจิกายน 2546 ขณะที่ อบจ.อื่นทั่วประเทศ 74 แห่งหมดวาระพร้อมกันในวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2547

[6] สถิติตัวเลข และข้อมูลต่างๆ ในหัวข้อนี้โดยส่วนใหญ่ สรุปจาก ธีรพรรณ ใจมั่น และภาสกร อินแหลง, ฐานข้อมูลการเลือกตั้งนายก อบจ., (นนทบุรี: วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า, 2547).

[7] เวียงรัฐ เนติโพธิ์, หีบบัตรกับบุญคุณ การเมืองการเลือกตั้งและการเปลี่ยนแปลงเครือข่ายอุปถัมภ์, (เชียงใหม่: ศูนย์อาเซียนศึกษา มหาวิทยาลัยเชียงใหม่), หน้า 140-141.

[8] อ้างใน http://rhs.rogersschools.net/common/pages/DisplayFile.aspx?itemId=11046935

อบจ. นายก อบจ. เลือกตั้ง อบจ. การเมือง ไทยไม่ใช่กรุงเทพฯ การเมืองไทย เลือกตั้งท้องถิ่น ณัฐกร วิทิตานนท์ การเลือกตั้งท้องถิ่น