รพีพัฒน์ อิงคสิทธิ์ เรื่อง
ปทิตตา วาสนาส่งชูสกุล ภาพประกอบ
‘ปฏิรูปตำรวจ’ โครงการค้างปีที่มีอยู่แทบทุกยุคทุกสมัย ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลพลเรือนหรือรัฐบาลทหาร หากใครยังจำได้ในคืนวันที่ 22 พฤษภาคม 2557 เหตุผลหนึ่งของการรัฐประหารคือ ‘การปฏิรูปตำรวจและกระบวนการยุติธรรม’
เวลาผ่านไป ‘ไม่นาน’ ตามที่ท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชาร้องขอ แต่ผลลัพธ์เชิงประจักษ์ของการปฏิรูปตำรวจคือข้อครหาที่ว่า ตำรวจช่วยเหลือทุกวิถีทางให้ทายาทกระทิงแดงให้หลุดจากคดี รวมทั้งการปล่อยให้มีบ่อนพนันและแรงงานต่างด้าวลักลอบเข้าเมือง ซึ่งกลายเป็นชนวนการระบาดของโควิด-19 ระลอกใหม่ รวมไปถึงการใช้ความรุนแรงกับผู้ชุมนุม ไม่เว้นแม้แต่หนึ่งในทีมแพทย์อาสา จนถูกประณามว่าเป็น ‘สุนัขรับใช้นาย’ ไม่ใช่รับใช้ประชาชน
และล่าสุด แวดวงตำรวจก็ถูกเปิดโปงเรื่องอื้อฉาวอีกครั้ง ในกรณีของ ‘ตั๋วช้าง’ ซึ่งเป็นเอกสารที่ ส.ส.รังสิมันต์ โรมเปิดเผยกลางสภาฯ พร้อมกล่าวหาว่ามี ‘คนนอก’ แทรกแซงการแต่งตั้งโยกย้ายนายตำรวจในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ
นี่คงไม่ใช่ปลายทางของการปฏิรูปตำรวจที่พลเอกประยุทธ์คาดหวัง หลังจากที่นั่งอยู่ในอำนาจมา 7 ปี!
อย่างไรก็ดี ข่าวดีคือรัฐบาลชุดนี้สามารถผลักดันร่าง พ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติเข้าพิจารณาในสภาฯ แต่สาระสำคัญของการแก้ไขปัญหา ก็ไม่ได้ต่างจากวิธีการแก้ปัญหาในองค์กรอื่นๆ ซึ่งเป็นวิธีที่รัฐบาลเชี่ยวชาญ นั่นคือการแต่งตั้งคณะกรรมการใหม่เพิ่มเติม เช่น กรรมการพิจารณาเรื่องร้องเรียนตำรวจ และกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมข้าราชการตำรวจ รวมถึงปรับโครงสร้างธรรมาภิบาลคณะกรรมการที่มีอยู่เดิม อย่างคณะกรรมการข้าราชการตำรวจ
สิ่งที่ทำให้ผู้เขียนประหลาดใจครั้งแล้วครั้งเล่าคือ รัฐบาลชุดนี้ยังคงยึดมั่นถือมั่นกับการใช้วิธีโบร่ำโบราณอย่างการตั้งคณะกรรมการ เพื่อแก้ไขปัญหาเดิมที่เคยแก้ไขไม่ได้โดยคณะกรรมการชุดก่อน
เห็นแล้วก็อดไม่ได้ที่จะนึกถึงคำพูดของอัลเบิร์ต ไอน์สไตน์ที่ว่า “คนเสียสติคือคนที่ทำในสิ่งเดิมๆ ครั้งแล้วครั้งเล่า แล้วหวังว่าจะได้ผลลัพธ์ที่แตกต่างจากเดิม”
แล้วถ้าไม่ให้ตั้งคณะกรรมการจะให้ทำอย่างไร?
บทความนี้จึงขอเสนอวิธีปฏิรูปตำรวจที่หลายคนอ่านแล้วอาจรู้สึกขัดใจ นั่นคือการตัดแบ่งบทบาทหน้าที่บางส่วนของตำรวจ แล้วนำไปว่าจ้างให้เอกชนเป็นผู้ดำเนินการแทน หรือเรียกได้ว่าเป็นการ ‘แปรรูปตำรวจให้เป็นเอกชน’ (Privatizing the Police)
‘ตำรวจเอกชน’
เทรนด์มาแรงในยุคที่รัฐต้องรัดเข็มขัด
‘ตำรวจเอกชน’ ในที่นี้หมายถึง บุคคลหรือองค์กรที่แสวงหากำไรอย่างถูกกฎหมาย โดยให้บริการด้านความปลอดภัย ป้องปรามอาชญากรรม ปกป้องชีวิตทรัพย์สินของประชาชนและสาธารณะ รวมถึงดูแลความสงบเรียบร้อยของสังคม
แนวคิดของการมีตำรวจที่ภาคเอกชนเป็นผู้จัดหามาให้นี้ คงทำให้นักเศรษฐศาสตร์หลายคน หรือกระทั่งนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายเสรีนิยมก็อาจไม่เห็นด้วย สาเหตุสำคัญคือนักเศรษฐศาสตร์เหล่านั้นมองว่าบริการรักษาความสงบเรียบร้อยและความปลอดภัยในสังคมคือ ‘สินค้าสาธารณะ’ (Public Goods) ที่เอกชนจัดการได้ไม่ดีนัก
แต่ในความเป็นจริงแล้ว ‘ตำรวจเอกชน’ เป็นที่นิยมอย่างกว้างขวางในหมู่ประเทศพัฒนาแล้ว ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐอเมริกา อังกฤษ ออสเตรเลีย และแคนาดา
หลายคนอาจรู้สึกแปลกแปร่งกับการที่เอกชนผู้แสวงหากำไรสูงสุดจะกลายเป็นผู้กำกับดูแลความสงบและบังคับใช้กฎหมาย แต่หากมองให้ลึกลงไป ตำรวจเองก็เป็นเพียงปัจเจกชนที่ได้รับ ‘อำนาจ’ จากรัฐเพื่อบังคับใช้กฎหมายโดยมีแหล่งรายได้คือภาษีที่ประชาชนจ่ายให้ไม่ต่างจากค่าบริการ ดังนั้น หากรัฐจะตัดสินใจไม่ให้บริการดังกล่าวด้วยตนเอง แต่นำเงินเหล่านั้นว่าจ้างหน่วยงานภายนอกมาดำเนินการ ภายใต้ข้อกำหนดและกฎเกณฑ์ลักษณะเดียวกันก็ย่อมเป็นไปได้
นอกจากนี้ ตำรวจอาจไม่ได้มีบทบาทสำคัญมากมายในการสร้าง ‘ความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ’ อย่างที่เราเข้าใจ เพราะถึงแม้ตำรวจจะไม่มีการตรวจตราบ้านเมืองอย่างเข้มข้น แต่บรรทัดฐานทางสังคมซึ่งฝังอยู่ใต้กระแสสำนึกของปัจเจกชนก็เป็นเครื่อง ‘กำกับ’ พฤติกรรมในชีวิตประจำวัน ไม่ให้ก่อเหตุเดือดร้อนรำคาญแก่คนอื่นอยู่แล้ว
การให้เหตุผลแบบนี้ของเหล่าประเทศพัฒนาแล้วในการแปรรูปตำรวจเป็นเอกชน อาจยิ่งทำให้หลายคนรู้สึกแปลกใจ เพราะเหตุผลเบื้องหลังการตัดสินใจคือปัญหาด้านงบประมาณที่ต้องนำไปใช้กับเรื่องอื่นซึ่งเร่งด่วนกว่า นี่คือสาเหตุที่หลายเมืองตัดสินใจลดจำนวนตำรวจของรัฐที่ต้องควักเงินภาษีดูแลทั้งเงินเดือน เงินค่ารักษาพยาบาล และเงินบำนาญเมื่อเกษียณอายุ สู่การว่าจ้างบริษัทเอกชนโดยกำหนดงบประมาณที่แน่นอนให้
ตัวอย่างเช่นในปี 2524 เมือง Reminderville ซึ่งเป็นเมืองเล็กๆ ทางตอนเหนือของรัฐ Ohio สหรัฐอเมริกา ที่จากเดิมต้องจ่ายเงินปีละกว่า 180,000 ดอลลาร์สหรัฐในการว่าจ้างตำรวจรัฐ แต่ประชาชนตัดสินใจเปลี่ยนไปจ้างเอกชนในราคา 90,000 ดอลลาร์สหรัฐต่อปี ต่อมา บริษัทเอกชนดังกล่าวก็ได้เพิ่มจำนวนรถลาดตระเวน และลดระยะเวลาเฉลี่ยในการขอความช่วยเหลือจาก 45 นาทีเหลือเพียง 6 นาที
นี่คือพลังของกลไกตลาดที่เพิ่มการแข่งขันในบริการดูแลความสงบเรียบร้อยและบังคับใช้กฎหมายที่แรกเริ่มเดิมทีนั้นถูก ‘ผูกขาด’ โดยรัฐเพียงรายเดียว เมื่อมีแรงจูงใจคือกำไร เอกชนจึงต้องทำทุกวิถีทางเพื่อบรรลุเป้าหมายตามที่รัฐกำหนดไว้โดยใช้ต้นทุนที่ต่ำที่สุด และไม่ละเลยความพึงพอใจของลูกค้าซึ่งก็คือประชาชน
อย่างไรก็ดี ต้นทุนและประสิทธิผลในการใช้งบประมาณเป็นเพียงส่วนหนึ่งในการพิจารณาการใช้งบประมาณของรัฐเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยของสาธารณะ อีกทั้งการเอาท์ซอร์สงานของตำรวจทั้งหมดให้กับภาคเอกชนก็ยังติดขัดในด้านข้อกฎหมายที่ยังขีดเส้นแบ่งชัดเจนระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน กรณีสุดโต่งเช่นนี้จึงแทบไม่พบในปัจจุบัน เพราะมักถูกแรงกดดันให้เปลี่ยนกลับไปใช้ตำรวจรัฐเป็นหลัก โดยแปรรูปบริการของตำรวจเพียง ‘บางส่วน’ ให้ภาคเอกชนบริหารจัดการ
ออสเตรเลียนับเป็นหนึ่งในประเทศที่อุตสาหกรรมรักษาความปลอดภัยภาคเอกชนเติบโตอย่างก้าวกระโดด ในปี 2561 ออสเตรเลียมีตำรวจภาคเอกชนคิดเป็นราว 251 คนต่อประชากร 100,000 คน ขณะที่ตำรวจภาครัฐมีจำนวนเพียง 230 คนต่อประชากร 100,000 คนเท่านั้น
ที่ออสเตรเลีย บริการของภาคเอกชนครอบคลุมตั้งแต่โครงข่ายเทคโนโลยีรักษาความปลอดภัย เช่น กล้อง CCTV การสืบสวนสอบสวน การควบคุมฝูงชน การขนย้ายนักโทษ การดูแลความปลอดภัยในศาล การรักษาความปลอดภัยให้บุคคลสำคัญและการลาดตระเวน ไปจนถึงการป้องปรามอาชญากรรม การจัดการความเสี่ยง การให้ความช่วยเหลือด้านนิติวิทยาศาสตร์ งานสนับสนุนด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ การพัฒนาระบบเฝ้าระวังที่ทันสมัย และศูนย์รับแจ้งเหตุด่วนเหตุร้าย
การแบ่งภาระความรับผิดชอบของตำรวจรัฐให้กับเอกชนจึงไม่ใช่เรื่องใหม่ ในทางกลับกัน ผู้เชี่ยวชาญหลายคนต่างเห็นตรงกันว่า อุตสาหกรรมดูแลความสงบเรียบร้อยมีแนวโน้มจะเติบโตขึ้นในอนาคต ขณะที่บทบาทของตำรวจรัฐมีแนวโน้มที่จะลดน้อยถอยลงเรื่อยๆ การแปรรูปตำรวจให้เป็นเอกชนจึงไม่ใช่เรื่องเป็นไปไม่ได้ แต่คำถามคือ ‘เมื่อไหร่’ ต่างหาก
เหรียญสองด้านของ ‘ตำรวจเอกชน’
ตำรวจเอกชนมีข้อดีที่โดดเด่นคือการช่วยประหยัดงบประมาณ การศึกษาในสหรัฐอเมริกาพบว่าตำรวจเอกชนมีค่าใช้จ่ายราว 47 เปอร์เซ็นต์ของตำรวจรัฐ โดยตำรวจเอกชนเหล่านั้นอาจทำหน้าที่เสมือนกำลังสำรองที่ไม่จำเป็นต้องมีความเชี่ยวชาญเทียบเท่ากับตำรวจมืออาชีพ แต่ความรับผิดชอบจำนวนไม่น้อยของตำรวจเองก็ไม่จำเป็นต้องใช้ทักษะมากมาย เช่น การลาดตระเวน หรือการจับ-ปรับผู้กระทำผิดกฎจราจร
แต่เหรียญย่อมมีสองด้านเสมอ เพราะฝั่งผู้ไม่เห็นด้วยก็มีข้อคัดค้านที่น่ารับฟัง ฝั่งนี้ตั้งคำถามถึงเป้าหมายในการประหยัดงบประมาณซึ่งอาจต้องแลกมากับคุณภาพที่ด้อยลง ทำให้ผู้มีอำนาจตัดสินใจจะต้องชั่งน้ำหนักอย่างถี่ถ้วนว่าทางเลือกไหนเหมาะสมกับสภาพสังคมมากกว่า เพราะเจ้าหน้าที่ตำรวจเปรียบเสมือนด่านหน้าที่พบปะกับประชาชน
ข้อเสียประการที่สองคือความเชื่อมั่นของประชาชน ปฏิเสธไม่ได้ว่า ในปัจจุบัน ตำรวจของรัฐไม่ว่าจะที่ไทยหรือต่างประเทศมักมีภาพลักษณ์ไม่ดีนักในสายตาประชาชน ทั้งปัญหาคอร์รัปชัน การใช้กำลังเกินกว่าเหตุ หรือการไม่ให้เกียรติประชาชนผู้เสียภาษี ขณะที่การทำงานของภาคเอกชนอาจต่างออกไป แรงจูงใจจากผลกำไรทำให้เอกชนเกรงกลัวคำร้องเรียนของประชาชนมากกว่า อีกทั้งยังมีความเด็ดขาดกว่าในการจัดการกับพนักงาน ไม่ต้องมาคอยปกป้องลูกท่านหลานเธอ หรือตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อถ่วงเวลาให้เรื่องเงียบ เพราะหากบริษัทเสียชื่อเสียงจนไม่ได้รับงาน นั่นคือหายนะของผู้บริหารและผู้ถือหุ้น
แต่ในทางกลับกัน แรงจูงใจทางการเงินก็อาจนำไปสู่การฉ้อฉลเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ได้ ตั้งแต่การรายงานตัวเลขการเกิดอาชญากรรมที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เพื่อให้ไม่ผิดต่อข้อตกลงที่ทำไว้กับภาครัฐ หรือการวิ่งเต้นเพื่อให้ได้ทำสัญญากับหน่วยงานภาครัฐเพื่อจะได้ใช้อำนาจในทางที่ไม่ถูกต้อง ซึ่งผลลัพธ์ที่ได้ก็คงไม่ต่างจากการเข้าหาผู้ใหญ่เพื่อขอเลื่อนตำแหน่งของตำรวจรัฐ หรือการเรียกรับผลประโยชน์แบบไม่มีใบเสร็จที่เราคงคุ้นเคยกันดี
และประการสุดท้ายคือเรื่องประสิทธิภาพ ภาครัฐสามารถกำหนดเป้าหมายเชิงปริมาณให้กับบริษัทผู้ให้บริการ เช่น อัตราการเกิดอาชญากรรมแต่ละท้องที่ ระยะเวลาในการตอบสนองต่อการขอความช่วยเหลือ หรือความพึงพอใจของประชาชน โดยอาจมีค่าปรับหากทำไม่ได้ตามเป้าหมาย หรือให้โบนัสหากทำได้ดีกว่ามาตรฐานที่ตั้งไว้
แต่ความคาดหวังดังกล่าวอาจไปได้ไม่ไกลเท่าฝัน แม้ว่าการแข่งขันจะเอื้อต่อการจัดสรรทรัพยากรให้กับบริษัทที่สามารถให้บริการที่มีคุณภาพเพียงพอโดยใช้ต้นทุนที่ต่ำที่สุด แต่ตลาดอุตสาหกรรมรักษาความปลอดภัยอาจไม่ใช่ตลาดที่มีการแข่งขันสูง เพราะอาจมีบริษัทขนาดใหญ่อยู่ไม่กี่ราย ส่งผลให้ประสิทธิภาพอาจไม่ได้เพิ่มขึ้นหรือต้นทุนไม่ได้ลดลงอย่างที่หวัง
การแปรรูปตำรวจให้เป็นเอกชนไม่ใช่กระสุนวิเศษที่จะแก้ไขได้ทุกปัญหา แต่ในเมื่อปัญหาฝังลึกอยู่ในระดับโครงสร้าง และการปฏิรูปครั้งแล้วครั้งเล่าก็ยังไม่ประสบผล อาจถึงเวลาที่เราต้องมองหาทางเลือกใหม่ๆ ที่แม้ฟังดูไม่น่าจะเป็นไปได้ แต่มีการนำไปใช้จริงและประสบผลสัมฤทธิ์ในหลายประเทศมาแล้ว
อ้างอิง
Professionalizing Police Hasn’t Worked. Try Privatizing Instead.
The Growth of Privatized Policing
The Siren Is Calling: Economic and Ideological Trends Toward Privatization of Public Police Forces
Privatisation of Police: Themes from Australia[/et_pb_text][/et_pb_column] [/et_pb_row] [/et_pb_section]
