ปกป้อง จันวิทย์ เรื่อง

 

แม้มองไม่เห็นด้วยตา แต่ ‘คลื่นความถี่’ นับเป็นทรัพยากรสำคัญของสังคมเศรษฐกิจไทยยุคดิจิทัล การจัดสรรคลื่นความถี่แต่ละครั้งจึงมีผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ทั้งของเอกชนและของรัฐ มูลค่าหลายหมื่นล้านเป็นเดิมพัน

องค์กรที่ทำหน้าที่ในการจัดสรรคลื่นความถี่ คือ กสทช. หรือคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ ที่ผ่านมา กสทช. จัดประมูลคลื่นความถี่มาแล้ว 2 รอบ เรียกง่ายๆ ว่าการประมูลคลื่น 3G (ในปี 2555) และ 4G (ในปี 2558) รอบแรกถูกวิจารณ์หนาหูว่าล้มเหลว กสทช. ออกแบบกฎกติกาการประมูลจนทำให้รัฐเสียผลประโยชน์มหาศาล รอบที่สอง หลายคนชูว่าคือความสำเร็จอันยิ่งใหญ่ เพราะทำเงินให้รัฐได้มากมาย – แต่มันเป็นเช่นนั้นจริงๆ หรือ?

101 ชวน ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์อุตสาหกรรมและทฤษฎีเกม และหัวหน้าโครงการจับตานโยบายสื่อและโทรคมนาคม (NBTC Policy Watch) ของสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) มาย้อนมองบทเรียนของการจัดประมูลคลื่นความถี่โดย กสทช. ในอดีต และตั้งคำถามถึงการประมูลคลื่นความถี่รอบใหม่ในปี 2561 ซึ่งเมื่อสัปดาห์ก่อน (15 มิถุนายน 2561) ไม่มีผู้ประกอบการรายใดสนใจยื่นเอกสารเข้าร่วมประมูลตามกำหนดเลย

ในแวดวงธุรกิจโทรคมนาคมไทยกำลังเกิดอะไรขึ้น เราเข้าใจ “เกมการประมูลคลื่นความถี่” ในสังคมไทย จากอดีตถึงปัจจุบัน และวิเคราะห์สถานการณ์ในอนาคต ได้อย่างไร และเราประเมินการทำหน้าที่ของ กสทช. ในเรื่องนี้อย่างไร – สำเร็จหรือล้มเหลว

มาทำความเข้าใจเรื่องซับซ้อนแต่สำคัญยิ่งไปด้วยกันในบทสัมภาษณ์ว่าด้วย “การจัดสรรคลื่นความถี่ 101” ชิ้นนี้ แล้วคุณจะสนุกกับการติดตามมหากาพย์เรื่องยาวนี้ต่อไปในอนาคตได้ด้วยตัวเอง

 

 

ทำไมถึงต้องมีการจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยวิธีประมูล

คลื่นความถี่เป็นทรัพยากรที่สร้างผลประโยชน์ให้กับสังคม มีมูลค่าสูง แต่เป็นทรัพยากรที่ไม่สามารถมองเห็นราคาได้ชัดเจน การประมูลจะช่วยทำให้ราคาชัดเจนมากขึ้น ราคาที่ผู้แข่งขันเสนอสะท้อนความเต็มใจจ่ายของแต่ละคน ซึ่งโยงกับความสามารถในการนำคลื่นความถี่ไปหาผลประโยชน์ต่อไป ผู้ชนะคือผู้ที่ยินดีจ่ายในราคาสูงสุด ซึ่งสะท้อนความสามารถในการนำคลื่นความถี่ไปใช้สร้างมูลค่าได้สูงสุด

คลื่นความถี่มีจำกัด ถ้าเอาไปใช้ในกิจการหนึ่งแล้ว จะเอาไปใช้กับอย่างอื่นไม่ได้ เช่น ถ้าเอาไปใช้กับโทรทัศน์แล้ว จะเอาไปใช้กับโทรศัพท์มือถือไม่ได้ เป็นต้น ในอนาคต สิ่งของต่างๆ จะใช้คลื่นความถี่แทบทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นรถยนต์ เครื่องใช้ไฟฟ้าในบ้าน กิจการรถไฟ การส่งสัญญาณระหว่างอากาศกับภาคพื้นดิน ดังนั้น คลื่นความถี่จะมีความต้องการจากภาคเอกชนสูงขึ้น ซึ่งรัฐต้องนำไปจัดสรร

เมื่อ 20-30 ปีก่อน รัฐจัดสรรคลื่นความถี่เองผ่านรัฐวิสาหกิจ โดยเลือกให้สัมปทานกับ ‘ผู้ที่เหมาะสม’ ซึ่งเราไม่เคยรู้ว่าแต่ละรายเหมาะสมอย่างไร เป็นดุลยพินิจของผู้จัดสรรว่าจะให้ใคร ซึ่งการคัดเลือกแบบนี้มีปัญหาเรื่องคอร์รัปชัน ในขณะที่วิธีการประมูลเป็นวิธีที่แพร่หลายทั่วโลก เพราะค่อนข้างโปร่งใส ใช้ดุลยพินิจน้อย ผู้เข้ามาแข่งขันเสนอเพียงแค่ราคา สามารถตรวจสอบได้ชัดเจนว่าผู้ให้ราคาสูงสุดจะได้คลื่นความถี่ไป ซึ่งหมายความว่า คลื่นความถี่จะถูกนำไปใช้สร้างผลประโยชน์ให้กับระบบเศรษฐกิจมากที่สุดด้วย

 

บางคนบอกว่า การจัดสรรคลื่นความถี่ด้วยการประมูลเป็นการสนใจด้านราคาแต่เพียงอย่างเดียว ข้อวิจารณ์นี้มีน้ำหนักแค่ไหน

การออกแบบการประมูลสามารถใส่เงื่อนไขการกำกับดูแลอื่นๆ เพิ่มเติมได้ ทำให้ผู้เข้าแข่งขันต้องให้ความสนใจต่อเป้าหมายอื่นที่ไม่ใช่แค่ราคาด้วย เช่น การกำหนดความครอบคลุมของโครงข่ายว่าต้องครอบคลุมพื้นที่กี่เปอร์เซ็นต์ ภายในระยะเวลากี่ปี รวมถึงการกำหนดเงื่อนไขการคิดค่าบริการว่าต้องต่ำกว่าราคาก่อนประมูล เป็นต้น ที่ผ่านมาประเทศไทยก็กำหนดเงื่อนไขเหล่านี้ ส่วนในประเทศอื่นก็มีการกำหนดเงื่อนไขเรื่องการจ้างงาน การเข้าถึงประชากรในพื้นที่ห่างไกล

เงื่อนไขต่างๆ เหล่านี้สามารถใส่เข้าไปในกติกาการประมูลได้อยู่แล้ว และคนที่เข้ามาแข่งขันก็จะเผชิญกับเงื่อนไขเหมือนกันหมด ผู้ชนะการแข่งขันคือผู้เสนอราคาสูงสุดก็จริง แต่ไม่ได้เป็นราคาสูงสุดลอยๆ หากเป็นราคาสูงสุดภายใต้เงื่อนไขการกำกับดูแลที่มีรายละเอียดไปไกลกว่าแค่เรื่องราคา

 

คิดอย่างไรต่อความเห็นที่ว่า ถ้าผู้ประกอบการจ่ายค่าประมูลแพง ค่าบริการก็จะแพงตามไปด้วย

เรื่องนี้เป็นมายาคติที่เถียงกันมานาน ในทางเศรษฐศาสตร์ ค่าประมูลคลื่นความถี่ถือว่าเป็นต้นทุนจม ซึ่งหมายความว่า เป็นสิ่งที่ผู้ประกอบการต้องจ่ายก่อนเข้าไปทำกิจการและไม่สามารถเรียกกลับมาได้ ไม่ว่าการประกอบกิจการนั้นจะสำเร็จหรือล้มเหลว ดังนั้น แม้ว่าผู้ประกอบการจะได้ใบอนุญาตมาฟรีหรือจ่ายแพงมาก พฤติกรรมหลังจากได้ใบอนุญาตก็จะยังเหมือนเดิม และถ้าพฤติกรรมของผู้ผลิตเหมือนเดิม ค่าบริการก็ไม่ได้ถูกลงหรือแพงขึ้น

พูดอีกแบบคือ การประมูลเป็นวิธีการที่สามารถดึงกำไรส่วนเกินของผู้ผลิตกลับเข้าสู่รัฐ ในขณะที่ราคาค่าบริการจะขึ้นอยู่กับกลไกตลาดและเงื่อนไขในการจัดสรรคลื่นความถี่มากกว่า ถึงแม้ผู้ประกอบการจะจ่ายค่าประมูลถูกมาก แต่ถ้าตลาดมีการผูกขาดมาก เขาก็ไม่ลดราคาให้กับผู้บริโภคหรอก ก็จะเก็บกำไรส่วนเกินเข้ากระเป๋าตัวเองไว้ หรือถึงผู้ประกอบจะจ่ายค่าประมูลแพงแค่ไหน แต่ถ้าในตลาดมีการแข่งขันสูง ราคาก็ไม่แพง เพราะผู้ประกอบการต้องแข่งขันกันเอาใจผู้บริโภค ราคาจะถูกหรือแพงจึงขึ้นกับโครงสร้างตลาดว่าแข่งขันหรือผูกขาด และขึ้นกับการกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลต่างหาก

 

 

ถ้าย้อนกลับไปมองการประมูลคลื่นความถี่ทั้งสองครั้งที่ผ่านมา เราเห็นบทเรียนอะไรบ้าง

ในปี 2555 มีการประมูลคลื่น 2100 MHz ซึ่งเป็นคลื่นที่ไม่เคยถูกใช้งานมาก่อน จำนวน 45 MHz โดย กสทช. แบ่งคลื่นออกเป็นออกเป็น 9 สล็อต สล็อตละ 5 MHz แล้วกำหนดเงื่อนไขให้แต่ละเจ้าต้องประมูล 3 สล็อต รวม 15 MHz ทั้งที่ก็รู้อยู่แล้วว่าประเทศไทยมีผู้ประกอบการ 3 รายหลัก เรียกว่า “แบ่งเค้ก” กันลงตัวพอดี

ก่อนประมูล กสทช. ว่าจ้างให้ทีมวิจัยคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ประเมินมูลค่าคลื่นความถี่ ซึ่งผลการประเมินอยู่ที่ประมาณ 6,440 ล้านบาทต่อหนึ่งสล็อต แต่ในการประมูล กสทช. กลับตั้งราคาตั้งต้นไว้เพียง 4,500 ล้านบาทต่อสล็อต โดยให้เหตุผลว่า เพื่อจูงใจให้มีผู้เข้ามาแข่งขันในการประมูล เพราะถ้าราคาสูงเกินไปจะเกิดความเสี่ยงที่สินค้าจะขายไม่ได้

การกำหนดราคาตั้งต้นไว้ต่ำอาจไม่มีปัญหา ถ้ากำหนดกฎกติกาให้มีการแข่งขันกันในการประมูล เพราะผู้เข้าร่วมก็จะแข่งกันเสนอราคาจนสูงขึ้น แต่เมื่อ กสทช. กำหนดเงื่อนไขการประมูลแบบ “แบ่งเค้ก” จึงไม่มีการแข่งขันกันเลย ราคาประมูลเลยไม่หนีจากราคาตั้งต้น ซึ่งต่ำกว่าราคาประเมินมูลค่าคลื่น ผู้ประมูลแต่ละเจ้าก็จ่ายที่ราคาตั้งต้นเลยคือ 4,500 ล้านบาทต่อสล็อต คนละ 3 สล็อต รวมแต่ละรายจ่าย 13,500 ล้านบาท กลายเป็นว่าสุดท้ายราคาที่ขายต่ำกว่ามูลค่าที่ประเมิน จนถูกวิพากษ์วิจารณ์มากมาย

 

ต่อมาในปี 2558 มีการประมูลคลื่น 4G สองครั้ง คือคลื่น 1800 MHz ซึ่งเดิมเป็นของ TRUE และคลื่น 900 ซึ่งเดิมเป็นของ AIS คราวนี้เป็นอย่างไร 

ปลายปี 2558 มีการนำคลื่น 1800 MHz ออกมามาประมูลก่อน โดยมีผู้เข้าร่วมประมูลทั้งหมด 4 ราย โดยแบ่งคลื่นเป็นความถี่ก้อนใหญ่แค่ 2 สล็อต แต่ละสล็อตมีขนาด 15 MHz รวมเป็น 30 MHz เบื้องหลังของการออกแบบวิธีการประมูลเช่นนี้ คือ กสทช. ต้องการให้มีจำนวนใบอนุญาตน้อยกว่าจำนวนผู้ประกอบการหนึ่งอัน เพื่อให้เกิดการแข่งขัน ก็เลยผูกรวมคลื่นความถี่เป็นก้อนใหญ่สองก้อน เดิมมีการคาดการณ์ว่าจะมีผู้ร่วมประมูล 3 ราย แต่ในการประมูลจริงมี 4 ราย คือ นอกจากเอไอเอส ทรู และดีแทค ก็มีแจสเพิ่มเข้ามา ทำให้มีการแข่งขันมากขึ้น

ส่วนการประมูลครั้งที่สองเป็นการประมูลคลื่น 900 MHz มีการแบ่งคลื่นเป็นความถี่ก้อนใหญ่ 2 สล็อตเช่นเดียวกัน แต่รอบนี้แต่ละสล็อตมีขนาด 10 MHz รวมเป็น 20 MHz

ในการประมูล 4G ทั้งสองครั้ง มีผู้แข่งขัน 4 ราย แต่กลับมีใบอนุญาตเพียง 2 ใบเท่านั้นสถานการณ์ในตอนนั้น เอไอเอสและทรูเพิ่งหมดสัญญาสัมปทานคลื่นความถี่เดิม จึงมีความต้องการคลื่นมาก เมื่อผนวกกับการที่ใบอนุญาตมีน้อย และ กสทช. เองก็ไม่มีความชัดเจนว่าจะมีแผนการบริหารจัดการคลื่นความถี่อย่างไรในอนาคต ความไม่แน่นอนเหล่านี้ทำให้การแข่งขันรุนแรงมากขึ้น เพราะผู้ประกอบการจำต้องคว้าคลื่นความถี่ไว้ก่อน

ตอนนั้น กสทช. มีการว่าจ้างให้สหภาพโทรคมนาคมระหว่างประเทศ (International Telecommunication Union – ITU) ศึกษาราคาตั้งต้นไว้เหมือนกัน แต่รอบนี้ราคาตั้งต้นไม่ใช่ประเด็นสำคัญ เพราะใบอนุญาตมีน้อยกว่าจำนวนผู้แข่งขันอยู่แล้ว ยิ่งมีแจสเข้ามาแข่งการแข่งขันจึงยิ่งรุนแรงมาก

ผลการประมูลคือ เอไอเอสและทรูชนะการประมูลคลื่น 1800 MHz ได้ใบอนุญาตไปคนละใบ ราคาเฉลี่ยต่อใบอยู่ที่ประมาณ 40,000 ล้านบาท ส่วนในการประมูลคลื่น 900 MHz ผลปรากฏว่าทรูและแจสชนะไปที่ราคาประมาณ 76,000 ล้านบาทต่อใบอนุญาต ตอนนั้นเป็นที่ฮือฮากันว่า แจสจะเข้ามาเป็นผู้เล่นใหม่ในตลาด แต่ตอนหลังแจสไม่สามารถหาเงินมาจ่ายได้ จึงทิ้งใบอนุญาต แต่ก็ถูกลงโทษแค่หลักร้อยล้านบาทเท่านั้นเอง

ในปี 2559 กสทช. จัดประมูลคลื่น 900 MHz ใบที่แจสทิ้งอีกครั้งหนึ่ง คราวนี้เอไอเอสยินดีจ่ายราคาที่แจสทิ้งไปเลย ซึ่งต่อมาทาง กสทช. ประกาศว่าจะใช้ราคานี้เป็นราคาตั้งต้นในการประมูลครั้งต่อไปในปี 2561 ด้วย

 

 

เราเรียกได้ไหมว่าการประมูล 4G ประสบความสำเร็จ เพราะหาเงินเข้ารัฐได้ตั้งเยอะ 

การประมูล 4G ทำให้เกิดความไม่แน่นอนในอนาคต ราคาที่แจสดันขึ้นไปเป็นลักษณะของอุปสงค์เทียม นั่นคือ เข้ามาประมูล แต่ไม่จริงจัง และสุดท้ายไม่สามารถจ่ายราคาที่ตัวเองประมูลได้ อันที่จริงในการประมูลมีการกำหนดให้มีการวางเงินมัดจำล่วงหน้า แต่ในตอนนั้นกำหนดไว้เล็กน้อยมากเมื่อเทียบกับมูลค่าที่ประมูล การประมูลรอบใหม่ในปี 2561 จึงมีการปรับอัตราการวางเงินประกัน มีการเสนอให้กำหนดไว้ที่ 15% ของราคาตั้งต้น คราวนี้ ถ้าใครประมูลแล้วทิ้ง ก็จะต้องเสียเงิน 5,000 ล้านบาท

ราคาที่แจสเสนอไม่มีความสมเหตุสมผลทางเศรษฐศาสตร์เลย แต่การที่เอไอเอสยอมรับราคาสูงขนาดนี้ในปี 2559 ก็น่าสนใจ ผมเข้าใจว่า การที่ กสทช. ประกาศว่า จะเอาราคานี้เป็นราคาตั้งต้นในการประมูลครั้งต่อไปทำให้เอไอเอสตัดสินใจว่าเอาไปเลยดีกว่า หรืออาจจะมีเหตุผลอื่นที่เราไม่ทราบก็ได้ ตอนนี้จึงกลายเป็นว่าราคาที่เป็นอยู่บิดเบือนหลักพื้นฐานของการประมูล เพราะเป็นราคาที่แพงกว่ามูลค่าที่สังคมให้กับมัน

ในต่างประเทศ มีกรณีที่การประมูลได้ราคาสูงมาก จนองค์กรกำกับดูแลต้องเข้าไปล้มการประมูล หรือจัดการประมูลใหม่ เรื่องนี้อยู่ในขอบเขตอำนาจขององค์กรกำกับดูแลอยู่แล้ว ถ้าเลือกมาทางนี้ตลาดก็จะบิดเบือน ผู้ประกอบการก็ต้องทนรับสภาพแบบนี้ไป

 

 

การออกแบบการประมูลครั้งใหม่ล่าสุดในปี 2561 คือคลื่น 1800 MHz ที่ดีแทคถือครองอยู่และกำลังจะหมดสัมปทาน กสทช. ออกแบบกฎกติกาไว้อย่างไร เข้าท่าหรือไม่ 

คลื่นความถี่ 1800 MHz จำนวน 45 MHz จะถูกแบ่งออกเป็น 3 ใบอนุญาต ใบละ 15 MHz โดยราคาตั้งต้นถูกกำหนดไว้ที่ใบละ 37,457 ล้านบาท ซึ่งเท่ากับราคาที่แจสประมูลได้ และใช้กติกาการประมูลแบบ N-1 หรือการให้มีใบอนุญาตน้อยกว่าจำนวนผู้เข้าแข่งขัน 1 ใบ

เรื่องราคาตั้งต้นของการประมูลเป็นการเอาราคาของแจสมาใช้เลย ที่ผ่านมา กสทช. ว่าจ้างให้คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ หรือ ITU ศึกษาราคาตั้งต้นอย่างเป็นวิชาการมาโดยตลอด แต่ครั้งนี้กลับไม่ได้ทำ โดย กสทช. ให้เหตุผลว่า “เพื่อต้องการสร้างการแข่งขันที่เท่าเทียมกัน” (level playing field)

แต่กลายเป็นว่าตรรกะของเรื่องนี้คือ รายอื่นจ่ายแพงไปแล้ว ตลาดถูกบิดเบือนไปแล้ว ดังนั้น ต้องบิดเบือนต่อไป เพี่อให้ทุกคนถูกบิดเบือนเท่าๆ กัน ซึ่งเป็นข้ออ้างที่น่าตลก

“สนามแข่งขันที่เท่าเทียม” ควรหมายถึงการสร้างสภาพแวดล้อมของอุตสาหกรรมที่เอื้อให้ผู้ประกอบการสามารถแข่งขันได้อย่างไม่มีการบิดเบือน กำกับดูแลอย่างเบามือ ส่งเสริมให้ผู้ประกอบการเข้าสู่ตลาดโดยง่าย ปล่อยให้กลไกตลาดทำหน้าที่ของมันในการจัดสรรทรัพยากร แต่สิ่งที่ กสทช. ทำมันตรงข้ามกันเลย

ในความเป็นจริง สิ่งที่ กสทช. ควรทำคือ การลดอุปสรรคให้ผู้ประกอบการรายใหม่สามารถเข้ามาแข่งขันกับรายเก่าได้ แต่การกำหนดราคาตั้งต้นไว้สูงมาก คงยากที่จะมีรายใหม่เข้ามาแข่งขันด้วย ถ้าดูข้อมูลราคาการประมูลคลื่นความถี่ของไทยเทียบกับที่อื่นในโลก จะเห็นว่า ราคาประมูลของไทยแพงเป็นอันดับที่สองของโลกเลยทีเดียว

 

การที่ราคาประมูลตั้งต้นแพงเกินจริงจะส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมโทรคมนาคมและเศรษฐกิจไทยอย่างไร

ราคาคลื่นความถี่ของไทยแพงเกือบที่สุดในโลก แต่ประเทศไม่ได้มีความก้าวหน้าทางเศรษฐกิจขนาดนั้น ด้วยสามัญสำนึก เราสามารถรู้ได้เลยว่าราคาแพงมากเกินไป เพราะมันมาจากราคาที่ปั่นเกินจริงจากการประมูลครั้งก่อน ในการประมูลนั้น ราคาถูกหรือแพงไม่สำคัญเท่ากับกระบวนการประมูลที่ยุติธรรม มีการแข่งขันที่สมเหตุสมผลภายใต้กฎกติกาที่ออกแบบอย่างดี ซึ่งจะให้ผลลัพธ์คือราคาที่สมเหตุสมผล

ในทางทฤษฎี การประมูลคลื่นความถี่ไม่จำเป็นต้องมัดรวมให้เป็นก้อนใหญ่ แบ่งเป็นก้อนเล็กๆ เพื่อดึงดูดให้คนเข้ามาแข่งขันกันมากขึ้นได้ เพราะบางคนอาจจะไม่ต้องการคลื่นจำนวนมากขนาดนั้น การมัดเป็นก้อนใหญ่แล้วออกแบบให้กติกาประมูลเป็นแบบ N-1 เป็นวิธีการสร้างสภาพการแข่งขันแบบเทียมๆ ขึ้นมา แต่ก็มีราคาที่ต้องจ่าย เพราะต้องแลกกับการที่คลื่นความถี่ 1 ใบอนุญาตจะถูกเก็บไว้เฉยๆ ไม่ได้รับการจัดสรร นั่นคือ ถ้ามีคนเข้าประมูลน้อยจะไม่นำคลื่นบางส่วนออกมาประมูล ทำให้คลื่นความถี่ไม่ถูกนำมาใช้ประโยชน์ เศรษฐกิจเสียโอกาส

 

ถ้าจะออกแบบกฎกติกาให้มีการนำคลื่นความถี่ที่มีทั้งหมดออกมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพ พร้อมกับมีการแข่งขันที่เป็นธรรมในการประมูลด้วย ต้องทำอย่างไร

การจัดสรรคลื่นความถี่ต้องอยู่ในเงื่อนไขที่ผู้ประกอบการแข่งขันกัน แต่ต้องไม่สร้างอุปสงค์เทียม ตัวอย่างเช่น ในการประมูลควรยอมให้ผู้ประกอบการสามารถแข่งขันกันประมูลโดยไม่กำหนดเพดานการถือครองสูงสุดของแต่ละราย เช่น ถ้าคลื่นมีทั้งหมด 9 สล็อต บางรายอาจจะต้องการ 5-6 สล็อต ตราบเท่าที่ความต้องการของผู้ประกอบการทุกรายรวมกันยังเกิน 9 สล็อต ราคาประมูลก็จะสูงขึ้น เมื่อราคาประมูลสูงขึ้น อุปสงค์ส่วนเกินก็จะค่อยๆ ลดลงมา ถ้าจะมีการตั้งเพดานการถือใบอนุญาตก็ต้องดูว่าเพดานที่เหมาะสมควรเป็นเท่าไร ไม่ใช่แบ่งส่วนตามแบบเดิม ต้องให้ตลาดเป็นตัวจัดสรรปริมาณที่เหมาะสม

ในการกำหนดราคาตั้งต้น งานศึกษาจากทั่วโลกชี้ให้เห็นว่า ราคาที่เคยใช้ตั้งต้นในอดีตอาจไม่ใช่ราคาที่เหมาะสมกับปัจจุบัน เพราะสิ่งที่เคยเกิดขึ้นแล้วย่อมไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดต่อไปในอนาคตเสมอไป ในต่างประเทศจึงนิยมตั้งราคาแบบอนุรักษนิยม นั่นคือ ตั้งราคาต่ำกว่าราคาประเมินเล็กน้อย เพื่อดึงดูดให้ผู้ประกอบการเข้ามาแข่งขัน

นอกจากการสร้างการแข่งขันแล้ว คลื่นความถี่ไหนที่พร้อมใช้งานต้องเอามาประมูลให้หมด เป้าหมายสำคัญที่สุดของการจัดสรรทรัพยากร คือต้องจัดสรรให้ได้ อย่าเอาไปกองไว้ คลื่นความถี่ไม่ใช่ทรัพยากรธรรมชาติ แต่เป็นทรัพยากรที่เอามาใช้ใหม่ได้เรื่อยๆ ดังนั้น ถ้ามีอยู่เท่าไหร่ก็ควรนำมาสร้างประโยชน์ทั้งหมดเลย เพียงแต่ในการจัดสรรต้องขายในราคาที่เหมาะสม

ในกรณีของประเทศไทย คลื่นความถี่ส่วนใหญ่อยู่ในมือของหน่วยงานราชการและรัฐวิสาหกิจ ซึ่งหากลองไปไล่ดู เชื่อว่าจะมีคลื่นที่สามารถนำออกมาใช้ได้อีกมาก หัวใจสำคัญของเรื่องนี้คือ การเอาคลื่นมาใช้ให้มากที่สุด เพราะถ้าไม่ทำอย่างนั้น ต้นทุนค่าเสียโอกาสจะสูงมาก

 

กสทช. มีนักเศรษฐศาสตร์และผู้เชี่ยวชาญอยู่ไม่น้อย แต่ทำไมถึงไม่ยอมใช้วิธีการนี้

เชื่อว่าภายใน กสทช. คงมีการถกเถียงในเรื่องนี้ แต่ในภาพรวม องค์กรอาจให้ความสนใจกับราคามากเป็นพิเศษ บางคนใน กสทช. มองด้วยซ้ำว่า การประมูลครั้งที่ผ่านมาเป็นความความสำเร็จ เพราะได้ราคาแพงติดอันดับโลก

พฤติกรรมของคนเป็นไปตามกติกาของเกมการประมูลที่ออกแบบมา การประมูลที่ดีควรเริ่มต้นจากผลลัพธ์ก่อนว่าเราอยากเห็นอะไร จากนั้นค่อยไปออกแบบกติกาการประมูลให้ผู้เล่นมีพฤติกรรมตามที่เราต้องการและนำไปสู่ผลลัพธ์นั้น

ถ้าเป็นองค์กรทั่วไปอาจมองเรื่องผลประโยชน์สูงสุดขององค์กรเป็นหลัก แต่องค์กรภาครัฐต้องมองเรื่องของประสิทธิภาพ การแข่งขัน และความเป็นธรรมไปพร้อมกัน การประมูลหลายครั้งที่ผ่านมาเป็นเหมือนห้องเรียนให้นักทฤษฎีเกมและนักเศรษฐศาสตร์มาศึกษากันว่า การประมูลแต่ละรูปแบบมีประเด็นที่แตกต่างกันอย่างไร และความแตกต่างนั้นนำไปสู่ผลลัพธ์ที่ต่างกันหรือไม่ อย่างไร ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ก็เป็นฐานให้เราทบทวนตัวเอง พร้อมกับหาทางปรับปรุงแก้ไขกันต่อไป

นอกจากนั้น กสทช. ต้องใส่ใจเรื่องกำกับดูแลหลังการประมูลด้วย คนชอบบ่นว่าความเร็ว 4G ของไทยช้ากว่าที่อื่นๆ นี่ก็เป็นผลมาจากสภาพตลาดที่ไม่มีการแข่งขัน อย่าลืมว่า การแข่งขันไม่ได้มีแค่มิติของการทำให้สินค้าราคาถูกเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีมิติด้านคุณภาพและบริการด้วย ถ้าตลาดไม่มีการแข่งขัน ผู้ประกอบการก็ไม่มีความจำเป็นต้องปรับปรุงคุณภาพและบริการอะไร สิ่งเหล่านี้ก็เป็นโจทย์สำคัญขององค์กรกำกับดูแลอย่าง กสทช. เช่นกัน ไม่ใช่แค่เรื่องการราคาและการประมูล

 

 

ในทางเศรษฐศาสตร์จะมีสิ่งที่เรียกว่า ‘คำสาปของผู้ชนะ’ ถ้าดูตัวเลขการประมูลของไทยแล้วบอกได้ไหมว่า เราโดนคำสาปหรือไม่

คำสาปของผู้ชนะ หมายถึง สถานการณ์ที่ผู้ชนะไม่รู้ว่ามูลค่าของสินค้าที่ตัวเองได้มาคือมูลค่าเท่าไหร่กันแน่ ในกรณีของการประมูลคือ ผู้ชนะการประมูลไม่มีข้อมูลที่ดีพอ แต่ดันไปชนะการประมูล

กรณีการประมูลทีวีดิจิทัลเป็นตัวอย่างที่ดีในเรื่องนี้ ในช่วงที่มีการประมูล ผู้ประกอบการส่วนใหญ่คงมีตัวเลขในใจว่า ทีวีดิจิทัลมีมูลค่าเท่าไหร่ แต่การเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์สื่อกลับทำให้เรื่องนี้ประเมินได้ยากขึ้น สุดท้ายกลายเป็นว่า คนที่มองโลกในแง่ดีและประเมินราคาทีวีดิจิทัลสูงเกินจริง ก็ต้องรับภาระจากชัยชนะในการประมูลของตัวเองไป

ส่วนการประมูลคลื่นความถี่โทรคมนาคมมีลักษณะที่ต่างออกไป เพราะผู้ประกอบการหลักรู้ดีว่ามูลค่าที่แท้จริงของคลื่นคือเท่าไหร่ และพวกเขาควรจะจ่ายเท่าไหร่ แต่มีบางรายอย่างแจสที่ทำราคาขึ้นไปเกินจริง ในแง่นี้ การประมูลคลื่นความถี่โทรคมนาคมจึงไม่ใช่คำสาปของผู้ชนะ แต่เป็นสถานการณ์ที่ผู้ประกอบการต้องรับราคาที่แพงกว่าความเป็นจริง เพราะกลไกการประมูลบิดเบี้ยว

 

ล่าสุด ผู้ประกอบการโทรคมนาคมทั้งสามราย ประกาศไม่เข้าร่วมประมูลคลื่นความถี่ 1800 MHz ที่จะจัดขึ้นในเดือนสิงหาคม 2561 แล้ว มองเกมที่ไม่มีใครยอมเข้าร่วมประมูลอย่างไร ปัญหาอยู่ตรงไหน

การที่ไม่มีผู้ประกอบการรายใดเข้าร่วมประมูลเลยเป็นข้อบ่งชี้ที่ชัดเจนถึงความล้มเหลวของ กสทช. ในการกำหนดกติกาการประมูลที่ใช้ราคาสุดท้ายจากการประมูลคราวก่อนมาเป็นราคาตั้งต้นในคราวนี้ ราคาสุดท้ายหรือราคาจบ โดยความหมายก็ชัดเจนว่าเป็นราคาที่ไม่มีใครสู้ไหวแล้ว

อีกทั้งราคาจบครั้งก่อนน่าจะสูงเกินกว่าราคาที่แท้จริงของคลื่น 1800 MHz เพราะมีการแข่งขันดันราคาอย่างดุเดือดจากแจส ซึ่งภายหลังพบว่าไม่มีความสามารถในการชำระค่าประมูล รวมถึงความรู้สึกไม่แน่นอนของผู้ประกอบการเกี่ยวกับการประมูลคลื่นครั้งต่อไป ดังที่เคยเล่าไปแล้ว

ในการประมูล ถ้าหากออกแบบให้มีการแข่งขันที่ดี ราคาตั้งต้นอาจจะกำหนดไว้ไม่ต้องสูงมาก การประมูลจะช่วยค้นหาราคาที่เหมาะสมผ่านการสู้ราคาของผู้ประมูล แต่ กสทช. กลับเอาราคาครั้งก่อนที่ไม่มีใครสู้ไหวแล้วมาตั้งต้น ในขณะที่สถานการณ์ก็เปลี่ยนไปแล้ว แล้วแบบนี้ใครจะยอมเข้ามาสู้

มองในมุมของผู้ประกอบการ หากใครตัดสินใจเข้าร่วมประมูล ก็มีโอกาสที่จะชนะการประมูล เพราะกติกากำหนดไว้ชัดเจนว่าทุกรายที่เข้าร่วมประมูลจะต้องเคาะราคาอย่างน้อย 1 ครั้ง แถมยังต้องหาเงินมาวางหลักประกันจำนวนมาก ดังนั้น ถ้าผู้ประกอบการมองว่าราคาตั้งต้นสูงเกินไปมากๆ ก็คงเลือกที่จะไม่เสี่ยงเข้าร่วมประมูลเลย นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นในขณะนี้

หากเรามองเกมการประมูลรอบล่าสุดนี้จะพบว่า ประการแรก ราคาตั้งต้นที่ กสทช. กำหนดน่าจะสูงกว่ามูลค่าคลื่นที่แท้จริงอยู่มาก ประการที่สอง สถานการณ์การถือครองคลื่นสำหรับผู้ประกอบการหลายรายในขณะนี้ไม่ได้คับขันเช่นแต่ก่อนแล้ว ทรูและเอไอเอสชนะการประมูลในครั้งที่แล้ว มีคลื่นพอเพียง ในขณะที่ราคาที่สูงและความไม่แน่นอนก็บีบให้ดีแทค ซึ่งอยู่ในสถานการณ์ที่ลำบากที่สุด ต้องหาทางออกด้วยการทำสัญญาใช้คลื่น 2300 จาก TOT ในลักษณะเดียวกับกรณี BFKT ที่ทรูทำกับ CAT เมื่อผู้ประกอบการเอาตัวรอดหาทางออกได้ ก็เลยตัดสินใจไม่เข้าร่วมการประมูล

ผู้ประกอบการอยากมีคลื่นในมืออยู่แล้ว ยิ่งถ้าได้คลื่น แล้วคู่แข่งไม่ได้ ก็ยิ่งเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน การที่มีโอกาสแล้วไม่มีใครเอา มันก็สะท้อนแล้วว่าราคาสูงไปจริงๆ แล้ว กสทช. จะดึงดันยึดราคานี้ไปทำไม แทนที่จะปล่อยให้กระบวนการประมูลกำหนดราคาที่เหมาะสมออกมา

อย่างไรก็ดี วิธีการทำสัญญาใช้คลื่นจากรัฐวิสาหกิจเดิม เช่น กรณี BFKT ของทรู และกรณีคลื่น 2300 ที่ DTAC ทำกับ TOT ไม่ใช่และไม่ควรเป็นทางออกของปัญหา ผู้ประกอบการที่เป็นรัฐวิสาหกิจเดิมเหล่านี้ไม่ได้ใช้ประโยชน์หรือสามารถสร้างประโยชน์จากคลื่นที่ตนเองถืออยู่ได้ แต่กลับคัดเลือกบริษัทเอกชนให้นำคลื่นไปใช้งานและทำสัญญาแบ่งผลประโยชน์กัน ซึ่งไม่ต่างอะไรกับรูปแบบสัมปทาน เป็นวิธีการนำคลื่นไปใช้ด้วยวิธีการคัดเลือกโดยไม่ได้ผ่านการจัดสรรด้วยการประมูลอย่างโปร่งใส

“สัมปทานจำแลง” ในลักษณะนี้ทำให้ระบบใบอนุญาตของ กสทช. ไร้ความหมาย อีกทั้งรัฐยังเสียผลประโยชน์ที่ควรจะได้ไม่ว่าจะเป็นรายรับจากการประมูลและค่าธรรมเนียมใบอนุญาต การจัดสรรคัดเลือกโดยผู้ถือครองคลื่นซึ่งเป็นองค์กรแสวงหากำไรอาจจะทำให้ไม่ได้ผู้ที่ทำประโยชน์จากคลื่นได้ดีที่สุดในมุมมองสังคม

จริงๆ แล้ว กสทช. มีอำนาจและหน้าที่ชัดเจนในการตรวจสอบความจำเป็นของการใช้คลื่นจากหน่วยงานรัฐต่างๆ ที่ถือครองคลื่น ว่ามีความจำเป็นหรือไม่ และหากพบว่าไม่มีความจำเป็น หรือไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ก็ควรจะนำคลื่นกลับคืนมาจัดสรรด้วยตนเอง

 

สถานการณ์จากนี้ไป กสทช. ควรเดินอย่างไรต่อ 

ผลที่เกิดขึ้นถือเป็นความล้มเหลวที่เกิดจากความผิดพลาดของ กสทช. ซึ่ง กสทช. ต้องรับผิดชอบ

ผมเห็นข่าว กสทช. ออกมาให้สัมภาษณ์ทำนองว่าจะไม่เยียวยาหากเกิดปัญหาซิมดับ เพราะตนเองจัดประมูลล่วงหน้าแล้ว แต่ผู้ประกอบการไม่ยอมมาประมูลเอง ถือเป็นคำพูดที่ไม่รับผิดชอบ และเหมือนโยนว่าเป็นความผิดของผู้ประกอบการ ทั้งๆ ที่ตัวเองตั้งราคาสูงเกินไป แล้วราคาตั้งต้นนี้ก็มีคนท้วงติงเยอะแยะ แต่กลับก็ไม่ฟัง ผู้ประกอบการมีสิทธิที่จะไม่เข้าร่วมประมูล จะไปพานโกรธว่าไม่มีใครยอมซื้อในราคาที่ตัวเองตั้งไว้สูงๆ ไม่ได้ ตอนนี้เห็นยืนยันว่าจะไม่ยอมลดราคา ยิ่งถ้าจะไปหาทางบีบให้ผู้ประกอบการมาซื้อ มันจะออกแนวกรรโชกทรัพย์เกินไปหน่อย

ตอนนี้ กสทช. กำลังลืมหน้าที่หลักที่สำคัญที่สุดของตัวเองไป นั่นคือ การจัดสรรคลื่นความถี่ให้มีประสิทธิภาพ พูดง่ายๆ ก็คือ ถ้ามีคลื่นว่าง ก็ต้องรีบจัดสรรนำไปใช้ให้ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคลื่นความถี่ในกิจการโทรคมนาคมที่มีมูลค่าสูง

สถานการณ์ในปัจจุบันจะสร้างความเสียหาย ถ้า กสทช. จัดการไม่ดี ไม่แก้กฎกติกาที่ไม่เข้าท่า แล้วจัดการประมูลให้เสร็จสิ้นก่อนเดือนกันยายน 2561 ที่สัมปทานคลื่น 1800 จะหมด

ประการแรกคือ ซิมจะดับไหม ถ้าซิมดับ ผู้บริโภคได้รับผลกระทบโดยตรงแน่นอน ถ้าไม่ให้ซิมดับก็ต้องมีมาตรการเยียวยา ซึ่งที่ผ่านมา มาตรการเยียวยาก็ยังมีปัญหา ไม่สามารถตกลงเรื่องการนำส่งกำไรจากผู้ประกอบการได้

ประการที่สอง คลื่น 1800 MHz ที่ยังไม่ถูกจัดสรร ทั้งจากความล่าช้าที่เกิดขึ้นในครั้งนี้ และจากกติกา N-1 ควรจะถูกนำไปใช้ประโยชน์ เพราะสามารถสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจได้มหาศาล

มูลค่าความเสียหายทั้งสองประการนี้จะสูงกว่าราคาตั้งต้นไหม แล้ว กสทช. ซึ่งมีหน้าที่โดยตรงชัดเจน รับเงินเดือนทุกเดือน จะรับผิดชอบต่อความเสียหายนี้อย่างไร

ถ้าถามว่าควรจะทำอย่างไรต่อ คงไม่มีทางอื่น นอกจากลดราคาตั้งต้นลงมาเพื่อจูงใจให้ผู้ประกอบการเข้ามาประมูล แล้วออกแบบการประมูลให้มีการแข่งขันโดยไม่ต้องใช้กฎ N-1 ในส่วนของราคาตั้งต้นอาจจะใช้ราคาตั้งต้นจากคราวที่แล้วซึ่ง กสทช. ก็ภูมิใจว่าได้จ้าง ITU มาช่วยประเมิน

ทีนี้การออกแบบการประมูลให้มีการแข่งขันโดยไม่ต้องใช้กฎ N-1 อาจทำได้ด้วยการแบ่งคลื่น 45 MHz เป็น สล็อตย่อยๆ สล็อตละ 5 MHz จำนวน 9 สล็อต คล้ายกับตอนประมูลคลื่น 2100 MHz แต่กำหนดให้ผู้ประกอบการสามารถชนะการประมูลได้มากกว่า 3 สล็อต เพื่อสร้างสภาพของการแข่งขัน


หมายเหตุ: ผู้สนใจสามารถติดตามชมเทปบันทึกภาพรายการ 101 One-on-One ตอน “เกมประมูลคลื่นความถี่ : ทฤษฎีเกมในโลกจริง” ฉบับเต็ม โดย พรเทพ เบญญาอภิกุล ดำเนินรายการโดย ปกป้อง จันวิทย์ ออกอากาศเมื่อวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2561 ทาง The101.world

 

Author

Pokpong Junvith

ปกป้อง จันวิทย์ - บรรณาธิการบริหาร The101.world