ชลิตา จั่นประดับ เรื่อง
เมธิชัย เตียวนะ ภาพ
เมื่อพูดถึง ‘หลักนิติธรรม’ (Rule of Law) หลายคนอาจมองว่าเป็นเรื่องที่เข้าใจยาก เป็นเรื่องเฉพาะกับนักกฎหมาย หรือคนในแวดวงกฎหมายเท่านั้น
แต่สำหรับ ‘พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย’ หลักนิติธรรมไม่ใช่แค่เรื่องของนักกฎหมาย แต่เป็นเรื่องที่เกี่ยวพันกับชีวิตของทุกคน และเป็นเรื่องที่ผูกกับระบอบการเมืองการปกครองแบบประชาธิปไตยอย่างแยกไม่ออก หรือที่เขาให้นิยามว่า เป็นเหมือน ‘เสาสองต้น’ ที่แยกขาดจากกันไม่ได้
“นิติธรรมกับประชาธิปไตยเหมือนเป็นเสาสองต้นที่ค้ำยันกันอยู่ หากเสาต้นใดล้ม อีกต้นจะล้มด้วย หากเสาต้นหนึ่งแตกร้าว เสาอีกต้นก็จะเริ่มผุพัง
ดังนั้น การจะชี้ว่าประเทศนั้นมีนิติธรรมหรือยัง ดัชนีชี้วัดหนึ่งที่ตอบได้คือประเทศนั้นเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ และในทางเดียวกัน ถ้าจะดูว่าประเทศนั้นเป็นประชาธิปไตยหรือยัง ให้ดูว่าประเทศนั้นมีนิติธรรมหรือไม่”
101 ชวน ผศ.ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย อาจารย์ประจำวิชาสายกฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สนทนาเกี่ยวกับหลักนิติธรรมในสังคมไทย – อะไรคือความหมายที่แท้จริงของหลักนิติธรรม และหลักนิติธรรมในบริบทแบบ ‘ไทยๆ’ ถูกตีความอย่างไร รวมไปถึงบทบาทสำคัญของหลักนิติธรรมในโลกเสรีประชาธิปไตย และการส่งเสริมหลักนิติธรรมให้เกิดขึ้นจริงในสังคมไทย
ถ้าจะอธิบายให้ชัดเจน หลักนิติธรรม (Rule of Law) คืออะไร
หลักนิติธรรมคือหลักการปกครองโดยกฎหมาย (Government of Law) ไม่ใช่ปกครองโดยมนุษย์ โดยหลักนี้พัฒนามาจากแนวคิดรัฐเสรีประชาธิปไตย ซึ่งมีโครงสร้างการปกครองที่มีสองหลักการใหญ่ หนึ่งคือหลักประชาธิปไตย ซึ่งพัฒนามาจากหลักเสรีนิยม จึงผนวกกันเป็นรัฐเสรีประชาธิปไตย แก่นของมันคือการควบคุมกำกับการใช้อำนาจของรัฐไม่ให้ใช้อำนาจตามอำเภอใจ และวิธีที่สากลยอมรับกันคือการใช้กฎหมายมาควบคุม จึงเกิดเป็นหลักการที่สองคือนิติธรรมขึ้น
ก่อนจะเกิดเป็นตัวบทกฎหมายขึ้นมา รัฐเคยรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่ตัวบุคคล ผู้ปกครองใช้อำนาจตามอำเภอใจ ปราศจากกฎเกณฑ์ กระทบสิทธิประชาชน นำมาสู่การต่อต้านและเรียกร้องการวางกฎเกณฑ์การใช้อำนาจ เกิดเป็นกฎหมายที่จำกัดการใช้อำนาจของผู้ปกครอง เปลี่ยนจากอัตวิสัยให้เป็นภาวะวิสัย ไม่ให้ขึ้นอยู่กับอารมณ์ความรู้สึกของคนและประโยชน์ทับซ้อน นำมาสู่แนวคิดนิติธรรมหนึ่งคือ ‘ความเสมอภาคเบื้องหน้ากฎหมาย’ ที่ไม่ว่าคุณจะเป็นใคร มีสถานะอะไร กฎหมายปรับใช้กับทุกคนเท่าเทียมกัน
เราอาจบอกได้ว่าหลักนิติธรรม (Rule of Law) คือหลักการปกครองโดยเหตุผล (Rule of Reason) เพราะกฎหมายที่นำมาใช้ปกครองเป็นตัวแทนของเหตุผล สะท้อนให้เห็นว่าภาครัฐต้องให้เหตุผลในการออกกฎหมาย อธิบายในเนื้อหาว่าใช้อย่างไรและกับใคร เช่น ต้องมีคำอธิบายสำหรับการโยกย้ายข้าราชการหรือคำสั่งทางปกครอง หรืออย่างกรณีของคำตัดสินของศาลก็ต้องมีคำอธิบาย ความเป็นเหตุเป็นผลคือตัวแทนของกฎหมาย อย่างไรก็ตาม มักมีความเข้าใจผิดว่าหลักนิติธรรมเป็นเรื่องของกฎหมายอย่างเดียว แต่แท้จริงแล้ว หลักนี้เป็นหลักการปกครอง เช่นเดียวกับหลักนิติรัฐ (legal state) จึงไม่ใช่เรื่องทางเทคนิคเฉพาะของนักกฎหมายแต่อย่างใด
สิ่งที่ทำให้หลักนิติธรรมเป็นรูปธรรมคือรัฐธรรมนูญที่เป็นเสรีประชาธิปไตย ซึ่งจะทำให้แนวความคิดและคุณค่าต่างๆ ออกมาในรูปแบบตัวบทกฎหมายที่จับต้องได้ผ่านมาตราต่างๆ ในรัฐธรรมนูญ ในหลายๆ ประเทศอาจมองด้วยซ้ำว่าหลักนิติธรรมคือการปกครองโดยรัฐธรรมนูญ (Constitutionalism) แต่จะพูดเช่นนั้นก็ไม่ได้เสียทีเดียว เพราะตอนนี้ทุกประเทศมีรัฐธรรมนูญ แต่ไม่ได้หมายความว่าทุกประเทศมีหลักนิติธรรม เพราะรัฐธรรมนูญนั้นอาจไม่เป็นเสรีประชาธิปไตย เช่น ในรัฐเผด็จการอย่างจีน เวียดนาม เมียนมา หรือบางประเทศที่หลักนิติธรรมทำงานได้ไม่เต็มที่
ในรัฐเสรีประชาธิปไตย หลักนิติธรรมกับประชาธิปไตยเหมือนเป็นเสาสองต้นที่ค้ำยันกันอยู่ หากเสาต้นใดล้ม อีกต้นจะล้มด้วย หากเสาต้นหนึ่งแตกร้าว เสาอีกต้นก็จะเริ่มผุพัง ดังนั้น การจะชี้ว่าประเทศนั้นมีนิติธรรมหรือยัง ดัชนีชี้วัดหนึ่งที่ตอบได้คือประเทศนั้นเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ และในทางเดียวกัน ถ้าจะดูว่าประเทศนั้นเป็นประชาธิปไตยหรือยัง ให้ดูว่าประเทศนั้นมีหลักนิติธรรมหรือไม่ เพราะสองส่วนนี้แยกขาดออกจากกันไม่ได้ จนมีนักวิชาการต่างประเทศเคยกล่าวว่า สองหลักนี้เป็นเหมือน ‘แฝดสยาม’ (Siamese twins)
ประเทศที่ปกครองด้วยหลักเสรีประชาธิปไตยและมีหลักนิติธรรมต้องมีลักษณะอย่างไรบ้าง
หลักประชาธิปไตย คือ ประชาชนมีอำนาจสูงสุด (supremacy of the people) และหลักนิติธรรมคือการจำกัดอำนาจรัฐเพื่อพิทักษ์สิทธิของประชาชน เราจะเห็นจุดร่วมของสองหลักนี้ ทำให้พูดได้ว่าประเทศที่จะปกครองด้วยหลักนิติธรรมต้องมีลักษณะสำคัญอย่างน้อยดังนี้
ข้อแรก ต้องเคารพสิทธิขั้นพื้นฐาน ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิมนุษยชน และความเสมอภาค ดังนั้น รัฐที่ปฏิเสธสิ่งเหล่านี้ถือว่าไม่ได้ปกครองตามหลักนิติธรรม โดยหลักคือรัฐต้องเคารพสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะเข้าไปจำกัดไม่ได้ อีกทั้งยังมีหน้าที่อำนวยความสะดวกให้ประชาชนใช้สิทธิเสรีภาพของตนเองในบางกรณีได้ด้วยซ้ำ แต่มีข้อยกเว้นคือ รัฐอาจจะเข้าไปจำกัดสิทธิเสรีภาพได้ในกรณีจำเป็นตามเงื่อนไขที่ระบบกฎหมายอนุญาตให้ทำ ซึ่งจะยึดโยงกับประโยชน์สาธารณะ และต้องเป็นกฎหมายที่ผ่านโดยสภาเท่านั้น เพราะถือว่าสภาเป็นผู้แทนประชาชน อันจะนำมาซึ่งความชอบธรรมในทางประชาธิปไตย ลำพังถ้าเป็นกฎเกณฑ์ที่ออกโดยฝ่ายบริหารจะนำมาใช้จำกัดสิทธิไม่ได้ ที่สำคัญ การจำกัดสิทธิเสรีภาพดังกล่าวต้องไม่เป็นการเกินสมควรแก่เหตุ
ทั้งนี้ การจำกัดสิทธิจะต้องเป็นการจำกัดสิทธิที่ไม่เด็ดขาด เพราะหากเป็นสิทธิเด็ดขาด (absolute rights) เช่น สิทธิในการนับถือศาสนา ตามหลักการแล้ว รัฐไม่อาจเข้าไปก้าวล่วงได้เลย
ข้อสอง ต้องมีรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติและให้ความสำคัญกับหลักนิติธรรมและการคุ้มครองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิมนุษยชน และสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานอย่างเป็นรูปธรรมผ่านบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
ข้อสาม ยึดหลักการแบ่งอำนาจ (separation of power) ด้วยการกระจายอำนาจหน้าที่ไปยังองค์กรต่างๆ ของรัฐ เพื่อไม่ได้รัฐรวมศูนย์อำนาจอันจะเป็นการสุ่มเสี่ยงต่อการใช้อำนาจตามอำเภอใจ ด้วยการกำหนดให้มีฝ่ายนิติบัญญัติที่ทำหน้าที่ตราตัวบทกฎหมาย ฝ่ายบริหารทำหน้าที่บริหารประเทศ และฝ่ายตุลาการทำหน้าที่ตัดสินข้อพิพาท โดยต่างฝ่ายก็ต่างทำหน้าที่ตรวจสอบ ถ่วงดุล คะคานอำนาจระหว่างกัน
ข้อสี่ มีระบบตรวจสอบควบคุมการกระทำขององค์กรของรัฐต่างๆ ที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน อันจะเป็นเครื่องประกันว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะได้รับการปกป้อง ไม่ถูกล่วงละเมิดจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐ
เมื่อหลักนิติธรรมถูกอธิบายในบริบทแบบไทยๆ อาจารย์มองประเด็นนี้อย่างไร
ความจริง แนวคิดนิติธรรมในไทยเกิดมานานแล้ว เพียงแต่ไม่ถูกพูดถึงมากนัก ในสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ 6) เคยตรัสถึงคำว่า ‘หลักนิติธรรม’ ในอารัมภบทของกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบพระราชสันตติวงศ์ พ.ศ.2467 สืบเนื่องจากการที่องค์พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งองค์รัชทายาทไว้ เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว จึงทรงให้มี ‘หลักนิติธรรมกำหนดการสืบราชสันตติวงศ์’ ซึ่ง ณ ที่นี้ หลักนิติธรรม หมายถึง กฎหมาย
นอกจากนี้ ในอารัมภบทของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 ก็มีการกล่าวถึงหลักนิติธรรมในฐานะที่เป็นเครื่องมือแก้ไขปัญหาต่างๆ ในบ้านเมืองเช่นกัน
จะเห็นว่าประเทศไทยมีแนวคิดเรื่องหลักนิติธรรมมานานแล้ว เพียงแต่คำนิยามไม่ชัดเจน ทำให้ประเทศไทยมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อน ไม่สอดคล้องกับหลักสากล ส่วนหนึ่งอาจเป็นผลมาจากการมีแนวคิดว่าเราไม่จำเป็นต้องทำตามสากล ไม่เปิดโอกาสหรือพร้อมจะเปลี่ยน อันสะท้อนมาจากการยึดถือแนวคิดแบบประวัติศาสตร์ (school of history) อันมีลักษณะของความเป็นชาตินิยมสูง ค่อนข้างเน้นความเป็นเอกลักษณ์และบริบทของไทยเสียมาก ต่อต้านความเป็นสากล จึงเกิดเป็นความพยายามในการสร้างนิติธรรมแบบไทยๆ ขึ้นมาเอง
สำหรับอาจารย์ หลักนิติธรรมแบบไทยมีจุดอ่อนอย่างไรบ้าง
จุดอ่อนแรกคือ เราไปเชื่อมโยงกับวัฒนธรรมความเป็นรัฐศาสนาค่อนข้างมาก ด้วยการที่เราแปลคำว่า ‘ธรรม’ ใน ‘นิติธรรม’ ว่าหมายถึง ‘ธรรมะ’ เชื่อมโยงกับหลักธรรมคำสอนของพระพุทธเจ้า ด้วยเหตุผลว่าเรามีหลักธรรมตามศาสนาพุทธอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องถือเอาหลักนิติธรรมตามหลักสากล ซึ่งนี่ไม่ใช่การปกครองโดยกฎหมาย แต่กลายเป็นการปกครองโดยคำสอนของพระเจ้า (the Rule of Lords) มากกว่า ซึ่งไม่ใช่เลย ความคิดเช่นนี้มีความเป็นนามธรรมสูง ยิ่งทำให้การใช้อำนาจรัฐยิ่งไม่ชัดเจน ขัดกับความพยายามในการทำให้การใช้อำนาจรัฐมีความชัดเจนผ่านกฎเกณฑ์ต่างๆ ของหลักนิติธรรมเพื่อควบคุมกำกับให้เป็นรูปธรรมมากขึ้น
สองคือ เราให้ความสำคัญกับการปกครองในเชิงรูปแบบมากเกินไป ตรงนี้ต้องอธิบายก่อนว่า กฎหมายจะมีสองประเภทคือ เชิงรูปแบบกับเชิงเนื้อหา กฎหมายในเชิงรูปแบบหมายถึงกฎหมายที่ผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐสภา ซึ่งก็ถือว่าเป็นกฎหมาย ในขณะที่กฎหมายในเชิงเนื้อหา นอกจากจะเน้นกระบวนการพิจารณาของรัฐสภาแล้ว ยังให้ความสำคัญในเนื้อหาของกฎหมายด้วยว่ากฎหมายสร้างภาระ หรือจำกัดสิทธิเสรีภาพประชาชนมากจนเกินกว่าเหตุหรือไม่
ในประเทศไทย รัฐบาลมักกระทำการโดยอ้างว่ากฎหมายให้อำนาจ ในขณะที่เนื้อหาของกฎหมายมีปัญหาเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนมากเกินกว่าเหตุ แสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญกับกฎหมายเชิงรูปแบบ นี่คือความเข้าใจผิดต่อการปกครองบนหลักนิติธรรม เพราะการอ้างกฎหมายในเชิงรูปแบบเป็นหลักเพื่อปกครองมิได้สอดคล้องกับหลักนิติธรรม ซึ่งเป็นการใช้กฎหมายเพื่อควบคุมจำกัดอำนาจรัฐ แต่เป็นการใช้กฎหมายเพื่อเป็นเครื่องมือในการใช้อำนาจของรัฐ (Rule by Law) ดังนั้น ตราบใดที่กฎหมายไม่ได้ทำงานเพื่อควบคุมกำกับการใช้อำนาจของรัฐ ก็จะผิดแนวคิดหลักนิติธรรม เพราะมันเข้าไปล่วงละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชนแทนที่จะกำกับการใช้อำนาจรัฐ เพื่อเป็นการป้องกันการใช้อำนาจตามอำเภอใจของรัฐ ซึ่งเป็นเรื่องอันตราย
ถ้าเราย้อนดูพัฒนาการของประเทศที่ได้รับการยอมรับเกี่ยวกับการปกครองตามหลักนิติธรรม เช่นในฝรั่งเศส ก่อนที่เขาจะเป็นนิติรัฐ (legal state) ฝรั่งเศสก็เคยผ่านแนวคิดการปกครองด้วยกฎหมายในเชิงรูปแบบมาก่อน ต่อมา เมื่อพบว่าแนวคิดนี้กลายเป็นการที่รัฐใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือกระทบสิทธิของประชาชน จึงมีการให้ความสำคัญกับเนื้อหาของกฎหมายร่วมด้วยในเวลาต่อมา มุ่งเน้นการคุ้มครองสิทธิของประชาชน ซึ่งเหมือนกับพัฒนาการของเยอรมนีที่ก็เคยให้ความสำคัญกับกฎหมายเชิงรูปแบบมาก่อน ฮิตเลอร์เคยใช้แนวคิดนี้ในการออกกฎหมายฆ่าชาวยิว จนสุดท้ายก็เกิดการพัฒนามาพิจารณาเนื้อหาด้วย ส่วนสหรัฐอเมริกาก็มีพัฒนาการที่เริ่มมาจากอิทธิพลของกฎหมายแมกนาร์ คาตา (Magna Carta) แห่งอังกฤษ เกิดเป็นกระบวนที่ชอบด้วยกฎหมาย (due process of law) ที่แต่เดิมเคยมองว่า การออกกฎหมายโดยผ่านขั้นตอนต่างๆ ในสภามาแล้วถือว่าเพียงพอ การทำตามกระบวนการที่กฎหมายกำหนดไว้แล้วก็เพียงพอ แต่ต่อมามีเรื่องการใช้กฎหมายจนกระทบสิทธิประชาชน และเรื่องไปถึงศาลสูงสุด (Supreme Court) เกิดเป็นคำอธิบายของศาลเพื่อให้พิจารณาเนื้อหาของกฎหมายด้วย
จากพัฒนาการของสามประเทศดังกล่าว ถ้ามองในแง่ดี ก็ไม่น่าแปลกใจว่าทำไมไทยยังเป็นเช่นปัจจุบัน เพราะเรายังอยู่ในช่วงต้นของการพัฒนาหลักนิติธรรม ยังต้องใช้เวลาอีกมากในการทำความเข้าใจหลักสากล ท่ามกลางกระแสการต่อสู้ทางความคิดและคำอธิบายของเสรีนิยมและอนุรักษนิยมด้วย นอกจากนี้ ยังมีการโต้เถียงกันอยู่ระหว่างชุดคุณค่าของหลักนิติธรรมแบบตะวันตกกับแบบเอเชีย แต่ไม่ว่าจะเป็นรูปแบบใด แก่นแกนของมันคือการมุ่งคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานและประกันความเสมอภาคให้กับประชาชน
ในบางกรณี เราจะเห็นการยกเว้นหลักนิติธรรมโดยอ้างเรื่องความมั่นคงและประโยชน์สาธารณะ จนบางครั้งดูเหมือนกับว่า ความมั่นคงของชาติกลายเป็นเหตุผลที่รัฐอ้างเพื่อกระทำการใดก็ได้นอกกรอบกฎหมาย สภาวะยกเว้นดังกล่าวจำเป็นหรือไม่ อย่างไร และถ้ามองไปให้ไกลกว่านั้น เราจะรักษาสมดุลระหว่างการรักษาความมั่นคงและสิทธิใต้กรอบกฎหมายอย่างไร
การที่รัฐใช้อำนาจโดยอ้างเรื่องประโยชน์สาธารณะกับความมั่นคงของชาติ เป็นเหตุที่รัฐธรรมนูญอนุญาตให้รัฐสามารถทำได้ เพราะรัฐเกิดขึ้นโดยมีภารกิจหลักสองอย่าง หนึ่งคือการดูแลความสงบเรียบร้อยและความมั่นคง เพื่อให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิเสรีภาพในสังคมได้ แต่ขณะเดียวกัน จะอ้างเพียงประการที่หนึ่งอย่างเดียวไม่ได้ เพราะรัฐก็มีภารกิจที่สอง คือการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ดังนั้น รัฐมีหน้าที่ในทางปฏิบัติอยู่สองประการและต้องทำให้สมดุล จะสุดโต่งไปอันใดอันหนึ่งไม่ได้
ในทางกฎหมายมหาชนจึงมีหลักความได้สัดส่วน (proportionality) ซึ่งปรากฏในรัฐธรรมนูญมาตรา 26 ให้รัฐจำกัดสิทธิได้โดยสมควรแก่เหตุ โดยพิจารณาดังนี้ หนึ่ง มาตรการที่รัฐใช้จะช่วยแก้ปัญหาได้จริงหรือไม่ เพราะทุกมาตรฐานที่รัฐนำออกมาใช้มาพร้อมกับการจำกัดสิทธิของประชาชนโดยธรรมชาติอยู่แล้ว สอง หากจำเป็นต้องออกมาตรฐานจริง รัฐต้องเลือกวิธีการที่รุนแรงและกระทบสิทธิประชาชนน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้ และสาม ต้องชั่งน้ำหนักระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิส่วนบุคคลที่อาจถูกกระทบ ไม่ให้อย่างใดอย่างหนึ่งถูกละทิ้ง
นี่คือการใช้อำนาจของรัฐในการออกมาตรการตามปกติ แต่หากเป็นการยกระดับขึ้นไปในกรณีที่สถานการณ์รุนแรงมากจนรัฐบาลต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน อำนาจของฝ่ายบริหารจะเพิ่มขึ้นไป ระบบกฎหมายจะปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ เพราะฝ่ายบริหารจำเป็นต้องมีอำนาจมากกว่าปกติ เพื่อเข้าไปแก้ไขปัญหาอย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที ยกตัวอย่างเช่น สถานการณ์โรคโควิด-19 ซึ่งหากไม่ได้รุนแรงมาก รัฐควรใช้อำนาจปกติ แต่ถ้าสถานการณ์รุนแรงมากขึ้น กฎหมายที่เคยใช้ในสถานการณ์ปกติอาจใช้รับมือกับปัญหาไม่ได้ ก็ต้องประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งเป็นการมอบอำนาจให้รัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งฝ่ายบริหาร มากกว่าเดิม เพราะนี่เป็นสถานการณ์พิเศษ รัฐจะได้ใช้อำนาจเพื่อเปลี่ยนสภาวะฉุกเฉิน (emergency) ให้เป็นสภาวะปกติ (normalcy) ให้เร็วที่สุดเท่าที่จะทำได้ ในภาษาของนักกฎหมายรัฐธรรมนูญบางครั้งมีการเปรียบเปรยสภาวะฉุกเฉินให้เข้าใจได้อย่างง่ายๆ ว่าเป็น ‘สภาวะเผด็จการชั่วคราว’ ที่สร้างขึ้นโดยระบบกฎหมาย แต่พึงต้องระมัดระวังด้วยว่า เวลาเราพูดถึงระบบกฎหมายก็แตกต่างกันไปได้ มีทั้งระบบกฎหมายที่ตั้งอยู่บนหลักเสรีประชาธิปไตยและเผด็จการ
ถ้าเป็นประเทศเสรีประชาธิปไตย เขารู้อยู่แล้วว่าการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจะสร้างสภาวะเผด็จการที่ต้องยอมให้เป็นเช่นนั้นชั่วขณะหนึ่ง เพื่อให้สามารถกลับสู่สภาวะปกติให้เร็วที่สุด แต่ก็ไม่ได้ปล่อยปละละเลยให้รัฐใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจเพียงเพราะการอ้างถึงสถานการณ์ฉุกเฉิน ต้องมีการกำกับคะคานอำนาจ ให้ตรวจสอบอำนาจรัฐในสถานการณ์เช่นนี้ เพื่อประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ด้วย
สำหรับตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม ลองดูในกรณีของฝรั่งเศส หากเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินขึ้น ฝ่ายบริหารสามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินและใช้อำนาจเพื่อแก้ไขปัญหาเบื้องหน้าได้ก่อน แต่เมื่อครบระยะเวลาที่กำหนดไว้ในครั้งแรก และฝ่ายบริหารต้องการจะต่อสถานการณ์ฉุกเฉินนั้น รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสกำหนดให้ต้องผ่านความเห็นชอบของสภาเสียก่อน เพื่อป้องกันการฉกฉวยใช้อำนาจตามอำเภอใจผ่านการอ้างสภาวะฉุกเฉิน ทั้งๆ ที่ข้อเท็จจริงอาจไม่ได้เป็นเช่นนั้น ซึ่งสภาวการณ์เช่นนี้ ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญเรียกว่า ‘สถานการณ์ฉุกเฉินไม่แท้’ (pretentious emergency) เพื่อรวมศูนย์อำนาจต่อไปเรื่อยๆ ซึ่งขัดกับเจตนารมณ์ระบบกฎหมายของแนวคิดเสรีประชาธิปไตย ในขณะที่ประเทศไทย ผู้ต่ออายุสภาวะฉุกเฉินคือคณะรัฐมนตรี ซึ่งปราศจากการตรวจสอบและคะคานจากองค์กรอื่น
หนึ่งในความพยายามที่จะมองเรื่องหลักนิติธรรมให้เป็นรูปธรรมและวัดค่าได้ คือ WJP Rule of Law index ซึ่งดัชนีดังกล่าวได้ประเมินหลักนิติธรรมของไทยว่า ปัจจัยที่ได้อันดับดีที่สุดของประเทศไทย คือเรื่องการปราศจากการคอร์รัปชัน วัดจากการที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ และตำรวจทหารไม่ใช้สาธารณะสมบัติเพื่อผลประโยชน์ส่วนตน โดยไทยอยู่อันดับที่ 54 จาก 128 ประเทศ อาจารย์คิดว่าตัวเลขนี้สะท้อนจุดแข็งของนิติธรรมไทยหรือไม่ อย่างไร
ผมคิดว่าทั้งหมดเป็นจุดอ่อน ที่เรามองเป็นจุดแข็งเพราะว่าเรามองแค่ในระยะสั้น เพราะหากมองย้อนไป 6-7 ปีที่ผ่านมา อันดับประเทศไทยตกนะ และจุดเปลี่ยนอยู่ที่ปีพ.ศ. 2557 ที่อันดับดิ่งลงมา ซึ่งตรงนี้สอดคล้องกับดัชนีอื่นด้วย
ถ้าจะอธิบายให้เห็นภาพชัดเจนขึ้น ผมต้องบอกแบบนี้ ประการแรก ปัญหาเกิดมาจากประเด็นของการจำกัดและควบคุมการใช้อำนาจของรัฐบาลของไทย ที่ทำให้อันดับตกลงอย่างต่อเนื่อง เพราะไม่สามารถจำกัดอำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญได้ รวมถึงอันดับของการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของเราก็ตกอย่างต่อเนื่องเช่นกัน ซึ่งก็เป็นเรื่องที่เข้าใจได้ เมื่อเราคุมการใช้อำนาจรัฐไม่ได้ รัฐใช้อำนาจมากก็ย่อมกระทบสิทธิของประชาชนอยู่เสมอ กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ สิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนย่อมถูกล่วงละเมิดได้เสมอนั่นเอง
ประการที่สองคือ เราต้องทำความเข้าใจถึงสาเหตุของการคอร์รัปชัน หากถามผม มันเกิดจากการที่เจ้าหน้าที่รัฐใช้ตำแหน่งในการหาประโยชน์ส่วนบุคคล การที่คอร์รัปชันเยอะแสดงว่าเจ้าหน้าที่รัฐใช้อำนาจตามอำเภอใจโดยปราศจากการตรวจสอบ แสดงว่า 6-7 ปีที่ผ่านระบบตรวจสอบถ่วงดุลต่อการใช้อำนาจของรัฐบาลไม่มีประสิทธิภาพ คอร์รัปชันจึงเกิดขึ้น ในขณะที่การประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนต่ำลง การควบคุมรัฐบาลทำได้ยากขึ้น หากเปรียบเทียบกับรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง เรายังวิพากษ์วิจารณ์และตรวจสอบได้ แต่รัฐบาลนี้เราไม่สามารถทำได้เลย
ปัจจุบัน เราจะเห็นมีหลายองค์การที่พยายามส่งเสริมหลักนิติธรรมในสังคมไทย เช่น สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ที่ริเริ่มหลักสูตร RoLD (TIJ Executive Program on Rule of Law and Development) และให้คนนอกวงการกฎหมายมาเรียนรู้เรื่องกระบวนการยุติธรรมและหลักนิติธรรม ในฐานะนักกฎหมาย อาจารย์มองว่า การที่เราให้คนนอกวงการกฎหมายมาเรียนรู้เรื่องนี้จะช่วยส่งเสริมหลักนิติธรรมและกระบวนการยุติธรรมได้ยังไงบ้าง และถ้ามองในมุมกลับ คนในแวดวงกฎหมายสามารถเรียนรู้อะไรได้จากคนนอกวงการ
อย่างที่ผมได้พูดไปแล้ว หลักนิติธรรมเป็นหลักที่ใช้ปกครองประเทศและไม่ได้สงวนไว้แค่สำหรับนักกฎหมายเท่านั้น ในระดับโลก สหประชาชาติ (UN) ได้ยกระดับความสำคัญในประเด็นการส่งเสริมหลักนิติธรรมและความยุติธรรมเพื่อความสงบสุข จนกลายเป็นเป้าหมายที่ 16 ในเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals: SDGs) ส่วนในประเทศ เราเห็นหลายคนพยายามอธิบายเรื่องนี้เช่นกัน
หลักนิติธรรมไม่ใช่แค่เรื่องของนักกฎหมาย แต่อยู่ในมิติสังคมหรือมิติธุรกิจด้วย อย่างในมิติสังคม จะเห็นว่าประเทศไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงมากในทุกเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นสังคม การเมือง หรือเศรษฐกิจ ซึ่งความเหลื่อมล้ำก็คือความไม่เสมอภาค หรือมีการเลือกปฏิบัติเกิดขึ้นนั่นเอง คือคนไม่เท่าเทียมกันในทุกๆ ด้าน หลักนิติธรรมก็จะมาช่วยตรงนี้ โดยเชิงหลักการ หลักนิติธรรมจะมาช่วยเรื่องสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของคน เพราะในแง่สังคมหรือการเมือง คนทุกคนควรจะเท่ากัน ดังนั้น ในสภาพสังคมที่มีความเหลื่อมล้ำสูง หลักนิติธรรมจะช่วยลดช่องว่างนี้ได้มาก เพราะยึดหลักความเสมอภาค
ในมิติธุรกิจ จากมุมประชาชนหรือผู้บริโภค สถานะทางเศรษฐกิจของคนไม่เท่ากัน เราเป็นอันดับหนึ่งของโลกเรื่องความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สะท้อนว่ามีคนแค่กระจุกหนึ่งที่รวยมากๆ ขณะที่คนซึ่งไม่ได้เป็นคนร่ำรวยมีรายได้ที่ต่ำมากๆ หลักนิติธรรมจะเข้ามาทำให้ช่องว่างลดลงโดยการสร้างความเท่าเทียม แต่ผมไม่ได้หมายความว่าทุกคนต้องรวยจนเท่ากันนะ มันเป็นไปไม่ได้ แต่ช่องว่างระหว่างคนที่มีฐานะเศรษฐกิจดีและคนที่มีรายได้ต่ำต้องไม่มากเกินจนคนไม่มีโอกาสเคลื่อนย้ายสถานะทางเศรษฐกิจ ประกอบกับหลักนิติธรรมมีพื้นฐานการปกครองโดยกฎหมายที่ชัดเจนแน่นอน ทุกอย่างจึงเป็นเรื่องของกฎเกณฑ์ กติกาที่ชัดเจนและโปร่งใส ตรงนี้ก็จะสร้างความมั่นใจให้นักธุรกิจที่จะกล้าลงทุนประกอบธุรกิจ ไม่เหมือนประเทศที่มีระบบกฎหมายที่ออกมาตามอำเภอใจ ไม่มีความชัดเจนแน่นอน อาจส่งผลให้นักธุรกิจไม่กล้าที่จะเข้ามาลงทุน
ด้วยความที่นิติธรรมเป็นเรื่องของทุกภาคส่วนเช่นนี้ การเปิดให้คนภายนอกเข้ามาเรียนได้ก็ยิ่งดี นักกฎหมายเองก็จะได้รู้ถึงมุมมองใหม่ๆ ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม เพราะสุดท้ายแล้ว กฎหมายนั้นถูกตราขึ้นเพื่อตอบสนองความต้องการของสังคมเช่นกัน หากจะยึดติดอยู่แต่กับแนวคิดในทางกฎหมายอย่างเดียวก็จะเป็นหอคอยงาช้าง และไม่อาจตอบสนองกับความเป็นจริงในแง่มุมต่างๆ ได้
จากที่พูดมาทั้งหมด อาจารย์คิดว่าอะไรจะเป็นจุดคานงัดในการส่งเสริมเรื่องหลักนิติธรรมในสังคมไทยให้เกิดขึ้นจริง
การทำให้ประเทศไทยเป็นประชาธิปไตยครับ
ผลงานชิ้นนี้เป็นส่วนหนึ่งของความร่วมมือระหว่าง สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) และ The101.world
