เชาวฤทธิ์ เชาว์แสงรัตน์ เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
บางครั้งเมื่อประเทศๆ หนึ่งมีประธานาธิบดีที่มีอำนาจมาก ประกอบกับพรรคการเมืองในฐานะที่เป็นสถาบันทางการเมืองซึ่งทำหน้าที่เป็นผู้แทนไม่สามารถตอบโจทย์ประชาชนได้อีกต่อไป อาจเกิดช่องว่างที่ทำให้นักการเมืองประชานิยมก้าวขึ้นมามีอำนาจได้
นักการเมืองประเภทนี้มักเป็นคนหน้าใหม่ ชอบสัญญาว่าตนจะเข้ามาแก้ปัญหาประเทศด้วยวิธีการที่ไม่ผ่านสถาบันทางการเมืองดั้งเดิมในระบบ ด้วยเหตุนี้ ถ้าหากสังคมเกิดหมดศรัทธาในพรรคการเมือง นักการเมืองประชานิยมก็ย่อมจะยิ่งเข้มแข็งและได้รับการสนับสนุนมากขึ้น เพราะพวกเขาเสนอตัวเข้ามาเป็นผู้แทนแบบใหม่ให้แก่ประชาชน ดังนั้นฐานเสียงสำคัญหลักของนักการเมืองประชานิยมคือประชาชน พวกเขาจึงไม่จำเป็นต้องมี ‘แบ็ค’ หนุนหลังเป็นพรรคการเมืองแต่อย่างใด
การเมืองแบบประชานิยม (populism) ถือว่ามีส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการเมืองลาตินอเมริกาในช่วงก่อนและหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จนกระทั่งต่อมาในคริสต์ทศวรรษที่ 1990 กระแสประชานิยมพัดกลับมาสู่ลาตินอเมริกาอีกครั้ง บางครั้งนักวิชาการเรียกคลื่นประชานิยมลูกหลังนี้ว่า ‘ประชานิยมใหม่’ (neo-populism)[1]
สื่ออย่างโทรทัศน์ในปัจจุบันถูกนำมาใช้เป็นช่องทางในการเรียกเสียงและแรงสนับสนุนจากมวลชนอย่างกว้างขวาง ถึงแม้ว่าปัจจุบันช่องทางการสื่อสารจะมีเยอะขึ้น แต่สำหรับลาตินอเมริกาโทรทัศน์ยังถือเป็นช่องทางที่ได้รับความนิยมมากที่สุดอยู่ ยกตัวอย่างเช่นในอาร์เจนตินาสมัย คาร์โลส เมเน็ม และในบราซิลสมัย เฟร์นันดู โกลอร์ จี แมลู (Fernando Collor de Mello, ดำรงตำแหน่งปี ค.ศ. 1990 – 1992) ประธานาธิบดีทั้งสองมีรูปแบบการบริหารประเทศที่เป็นประชานิยมอย่างชัดเจน ที่น่าสนใจคือทั้งสองใช้ช่องทางโทรทัศน์ในการเล่นเกมการเมืองทางตรงกับประชาชน เป็นการ ‘เดินทางลัด’ ให้ไม่ผ่านและอยู่เหนือพรรคการเมืองอย่างแยบยล ตัวอย่างของประธานาธิบดีที่บริหารประเทศแบบประชานิยมคนอื่นๆ ในลาตินอเมริกาก็เช่น อูโก ชาเวซ (ค.ศ. 1999 – 2013) อดีตประธานาธิบดีเวเนซุเอลา
แม้ว่าการศึกษาที่ผ่านๆ มา นักวิชาการจะจำแนกประชานิยมออกเป็นหลายประเภทเพื่อให้ง่ายต่อการทำความเข้าใจ แต่เราจำเป็นที่จะต้องชี้ให้เห็นมิติและคุณลักษณะพิเศษของประชานิยมในลาตินอเมริกาที่ไม่เหมือนกับภูมิภาคอื่นในโลกด้วย
คำว่า ‘ประชานิยม’ เป็นคำที่ใช้อธิบาย ‘สไตล์’ การเล่นการเมืองที่อิงอยู่กับสิ่งที่เรียกว่า ‘คุณลักษณะอันน่าดึงดูดใจ’ (charisma) ของตัวผู้นำทางการเมืองเป็นหลัก ไม่ใช่สถาบันทางการเมืองอย่างพรรคหรือคณะรัฐมนตรี ผู้นำประชานิยมมักป้ายสีว่านักการเมืองคนอื่นๆ ในระบบเป็นพวกที่ทุจริตและทำงานไม่ได้เรื่อง ดังนั้นตนจึงไม่สมาทานเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของวิถีการเมืองในระบบเก่าดังที่ผ่านๆ มาและประกาศว่าตนเป็นทางเลือกและความหวังใหม่ที่มาจากนอกการเมือง
ด้วยเหตุนี้ หลายครั้งนักการเมืองประชานิยมจึงมีลักษณะที่แหกกฎเกณฑ์ของระบอบประชาธิปไตยและพยายามกระโดดข้ามสถาบันใดๆ ก็ตามที่อาจเข้ามาขวางกั้นการใช้อำนาจของตน กลวิธีเช่นนี้ของนักการเมืองประชานิยมที่มีลักษณะก้าวข้ามพรรคการเมืองและสถาบันต่างๆ เพื่อลงไปสื่อสารกับประชาชนด้วยตนเองโดยตรงถูกเรียกว่า ‘การต่อต้านการเมือง’ (antipolitics)
การที่นักการเมืองประชานิยมโลดแล่นอยู่บนเวทีการเมืองของประเทศๆ หนึ่งได้ สะท้อนให้เห็นว่าระบบพรรคการเมืองในประเทศนั้นๆ อ่อนแอ ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้วว่าถึงแม้นักการเมืองประชานิยมอาจจะเป็น ‘คนนอก’ ในวงการเมือง ไม่มีพรรคการเมืองใหญ่หรือพรรคที่มีอำนาจหนุนหลัง แต่พวกเขาก็อาจเบียดนักการเมืองหน้าเดิมจนชนะการเลือกตั้งได้ ถ้าหากจับจุดถูก ตัวอย่างเช่นกรณีอดีตประธานาธิบดีเปรู อัลเบร์โต ฟูจิโมริ กลวิธีที่ฟูจิโมริใช้ในช่วงการหาเสียงจนชนะการเลือกตั้งคือการวาดภาพให้นักการเมืองหน้าเดิมในระบบเป็น ‘อุปสรรค’ ต่อการปฏิรูปประเทศ ดังนั้นประชาชนจึงจำเป็นที่จะต้องเลือกเขาเข้ามาทำหน้าที่ขจัด ‘อุปสรรค’ นี้ออกไปและเดินหน้าปฏิรูปประเทศให้ได้
นักการเมืองประชานิยมมักจะประสบความสำเร็จเป็นพิเศษในช่วงที่ประเทศตกอยู่ในวิกฤต ซึ่งนั่นก็เป็นเพราะวิกฤตเป็นสิ่งที่ทำให้พวกเขาสามารถนำเสนอว่าตนเองจะเป็น ‘พระผู้ไถ่’ (saviour) ที่ลงมาช่วยกอบกู้ชาติให้พ้นปัญหาตามที่เสียงของประชาชนต้องการ (popular will) ได้
การที่ฟูจิโมริก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำของเปรูได้ด้วยการใช้แนวทางประชานิยมสะท้อนให้เห็นเป็นอย่างดีว่าสถาบันทางการเมืองและประชาธิปไตยของเปรูช่วงนั้นประสบความล้มเหลวในการเป็นตัวแทนของประชาชน ไม่สามารถแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของประเทศอย่างปัญหาเศรษฐกิจได้ ซ้ำร้ายปัญหาความรุนแรงระหว่างรัฐกับกลุ่มกบฏฝ่ายซ้าย (กลุ่ม Sendero Luminoso และกลุ่ม Movimiento Revolucionario Túpac Amaru หรือ MRTA) ก็ยิ่งทำให้ประเทศมีสภาพย่ำแย่ลงไปอีก
ในกรณีประเทศเพื่อนบ้านอย่างเอกวาดอร์ ประธานาธิบดีราฟาเอล กอร์เรอา (Rafael Correa) ซึ่งดำรงตำแหน่งช่วงปี ค.ศ. 2007 – 2017 ก็ถูกมองว่าเป็น ‘พระผู้ไถ่’ เช่นกัน เพราะในตอนที่เขาเข้าดำรงตำแหน่ง ก่อนหน้านั้นเอกวาดอร์ประสบปัญหาทางการเมืองติดต่อกันมาเป็นเวลานานกว่า 10 ปี ประธานาธิบดี 3 คนก่อนหน้ากอร์เรอาดำรงตำแหน่งไม่ครบวาระเลยสักคน วิธีหนึ่งที่กอร์เรอาชอบใช้ในขณะที่เป็นประธานาธิบดีคือการทำประชามติ กล่าวคือ แทบทุกครั้งที่กอร์เรกาต้องการจะทำการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญหรือปฏิรูปการเมืองสักอย่างหนึ่ง เขาจะจับเรื่องนั้นโยนลงไปทำประชามติให้ประชาชนได้ลงคะแนนเสียงออกความเห็นโดยตรงโดยที่ไม่ต้องผ่านสถาบันทางการเมืองใดๆ ผลที่ได้ออกมาจากประชามติ กอร์เรอาถือว่าเป็นใบเบิกทางในการผลักดันสิ่งที่ตนต้องการอย่างชอบธรรม ดังนั้นสิ่งนี้จึงเป็นการทำงานข้ามหน้าข้ามตาฝ่ายนิติบัญญัตินั่นเอง[2] กอร์เรอามักกล่าวให้ร้ายต่อระบบพรรคการเมืองของเอกวาดอร์อยู่บ่อยครั้ง เขาเรียกระบบพรรคการเมืองของเอกวาดอร์ที่ตกอยู่ในเงื้อมมือของชนชั้นนำทางการเมืองซึ่งไม่ได้เป็นผู้แทนของประชาชนที่แท้จริงมาโดยตลอดว่าเป็น “ระบอบพรรคการเมืองนิยม” หรือ “Partidocracía” เช่นเดียวกับที่ประธานาธิบดีชาเวซในเวเนซุเอลาชอบพูด
ปัญหาแรกที่กอร์เรอาเจอหลังขึ้นดำรงตำแหน่งคือเขาไม่มีเสียงสนับสนุนที่เป็นชิ้นเป็นอันในสภา ดังนั้นสิ่งนี้จึงเป็นสาเหตุที่ทำให้กอร์เรอาพยายามตั้งพรรคการเมืองขึ้นมาเพื่อเป็น ‘แบ็ค’ ให้กับตนเองในสภา เดิมทีในช่วงที่กอร์เรอากำลังหาเสียงสำหรับการเลือกตั้งประธานาธิบดีปี ค.ศ. 2006 เขาจัดตั้งพรรคขึ้นมาอันหนึ่ง ชื่อว่า Alianza PAIS (Proud and Sovereign Fatherland Alliance หรือ Alianza de Patria Altiva y Soberana) กระนั้นก็ดีในการเลือกตั้งปีนั้น Alianza PAIS ไม่ได้ส่งผู้สมัครลงเลือกตั้งสมาชิกสภา แต่ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาปี ค.ศ. 2009 Alianza PAIS ส่งผู้แทนลงเล่นด้วยและได้เก้าอี้ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติไปมากที่สุด (แต่ก็ยังไม่ได้เป็นเสียงส่วนมาก) ต่อมาในปี ค.ศ. 2013 ก็ส่งผู้แทนลงชิงเก้าอี้สภาเช่นเดิม และครั้งนี้ชนะอย่างล้นหลามจนสามารถครองเสียงส่วนมากได้ในสภาได้
ทั้งนี้ ใช่ว่านักการเมืองประชานิยมจะผุดขึ้นมาในช่วงที่ประเทศมีวิกฤตแต่เพียงอย่างเดียวเท่านั้น ตัวอย่างเช่นในงานของ Colburn และ Cruz[3] ชี้ให้เห็นว่า ด้วยปัจจัยทางประวัติศาสตร์ของนิการากัวที่เต็มไปด้วยการปกครองแบบยึดติดตัวบุคคลมาแทบจะตลอด ผู้คนในนิการากัวจึงมีแนวโน้มชื่นชอบผู้นำประชานิยมและระบอบการปกครองที่ยึดติดกับตัวบุคคล (personalist rule) เป็นพิเศษ
อดีตประธานาธิบดีเปรูช่วงปี ค.ศ. 2001–2006 อะเลฆานโดร โตเลโด (Alejandro Toledo)[4] เคยตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ประชานิยมในลาตินอเมริกามีความสัมพันธ์กับประเด็นเรื่องเศรษฐกิจอย่างใกล้ชิด ประชานิยมเกิดขึ้นและเฟื่องฟูได้เพราะนโยบายทางเศรษฐกิจล้มเหลว ไม่สามารถแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในภูมิภาคได้อย่างมีประสิทธิภาพพอ
งานศึกษาวิเคราะห์ที่ทำการเปรียบเทียบประชานิยมในลาตินอเมริกากับในยุโรป[5] ชี้ว่าประชานิยมอาจเป็นได้ทั้งภัยและ ‘ยาแก้พิษ’ ของระบอบประชาธิปไตยในเวลาเดียวกัน โมเดลทางการเมืองที่นักการเมืองประชานิยมไม่ว่าจะฝั่งซ้ายหรือขวาต้องการสร้างและปรับใช้แท้จริงแล้วด้วยตัวมันเองไม่ได้เป็นภัยกับประชาธิปไตยไปเสียทั้งหมด ประชานิยมเป็นสิ่งที่ขัดกันกับประชาธิปไตยเสรีนิยมเสียต่างหาก ประเทศในลาตินอเมริกาที่ประชาธิปไตยเข้มแข็งเป็นปึกแผ่นแล้วก็อาจพบกระแสประชานิยมได้เช่นกัน อาจถือได้ว่าเป็นสิ่งที่สะท้อนถึงความผิดหวังและความเสื่อมศรัทธาของประชาชนต่อระบบการเมืองแบบตัวแทน
สิ่งที่เกิดขึ้นต่อมาในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990 คือการที่นักการเมืองประชานิยมเริ่มหันมาเรียกคะแนนเสียงด้วยการโฆษณาว่าตนจะใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ซึ่งเน้นระบบตลาด เน้นการค้าเสรี เพื่อแก้ไขปัญหาสภาพการคลังและเศรษฐกิจที่ซบเซามาตั้งแต่ช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1980[6] หากในช่วงดำรงตำแหน่งเป็นผู้นำรัฐบาลพวกเขาสามารถทำให้นโยบายการรัดเข็มขัดตัดรายจ่ายของรัฐลดอัตราเงินเฟ้อได้จริง สามารถดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติและกระตุ้นเศรษฐกิจให้กลับมาเติบโตได้ การจะชนะการเลือกตั้งอีกสมัยก็ไม่ใช่เรื่องที่ยากเย็นอะไรนัก กระนั้นก็ดี ในช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 2000 ถึงต้นคริสต์ทศวรรษที่ 2010 เราจะเห็นได้ว่าผู้นำประชานิยมในลาตินอเมริกาจำนวนไม่น้อยไม่ได้ฝักใฝ่นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมแล้ว อาทิ กรณีชาเวซในเวเนซุเอลา ซึ่งเป็นหัวหอกในการต่อต้านนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมอย่างสุดขั้วและสมาทานอุดมการณ์สังคมนิยม แนวคิดเรื่องระบบเศรษฐกิจของชาเวซหลักๆ แล้วต้องการให้รัฐเข้ามามีบทบาทเป็นผู้ควบคุมระบบเศรษฐกิจของประเทศ ดังเช่นในประเทศคิวบา
ตัวอย่างข้างต้นชี้ให้เห็นว่านักการเมืองประชานิยมจะยืนอยู่บนอุดมการณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจฝั่งซ้ายหรือขวาก็ได้ Weyland[7] เสนอว่านักการเมืองประชานิยมฝ่ายซ้ายมีส่วนทำลายประชาธิปไตยหนักกว่านักการเมืองประชานิยมฝ่ายขวาที่สมาทานนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ช่วงคริสต์ทศวรรษที่ 1990 เหตุผลที่ Weyland ให้ไว้คือเพราะผู้นำประชานิยมฝั่งซ้ายหรือที่ฝักใฝ่อุดมการณ์สังคมนิยมมักมีอำนาจควบคุมฐานเสียงที่แข็งแกร่งเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันมากกว่าผู้นำประชานิยมฝั่งขวา
ในงานของ Mazzuca[8] ระบุว่าในช่วงไม่กี่ปีมานี้ในลาตินอเมริกามีปรากฏการณ์ที่เรียกว่า ‘ประชานิยมจากเงินสะพัด’ (rentier populism) ซึ่งโดยมากประเทศที่เข้าข่ายนี้คือประเทศที่มีผู้นำเอียงซ้ายและส่งออกทรัพยากรธรรมชาติเป็นหลัก เช่น เวเนซุเอลา เอกวาดอร์ โบลิเวีย อาร์เจนตินา ทั้งนี้ ที่เรียกว่า ‘เงินสะพัด’ ก็เพราะประเทศเหล่านี้มีรายได้เพิ่มขึ้นเป็นกอบเป็นกำจากการที่สินค้าประเภททรัพยากรธรรมชาติราคาพุ่งสูงขึ้น ทำให้ผู้นำประชานิยมมีงบประมาณเพิ่มขึ้นมหาศาลเพื่อนำไปใช้ในโครงการต่างๆ
ด้วยว่าผู้นำประชานิยมมักเชื่อว่าพรรคการเมืองและระบบพรรคการเมืองเป็นกลไกที่ไม่ตอบโจทย์ความต้องการของประชาชนอีกต่อไป ซ้ำยังอาจมองว่านอกเหนือจากตนแล้ว พรรคอื่นๆ ไม่เหมาะสมในการขึ้นเป็นรัฐบาลทั้งสิ้น ดังนั้นปัญหาที่เกิดขึ้นตามมาคือผู้นำประชานิยมเหล่านี้อาจเริ่มมีลายความเป็นเผด็จการหรืออำนาจนิยมโผล่มาให้เห็น ไม่ว่าจะผ่านการไม่สนใจ การหาทางลัดสถาบันทางการเมืองหรือการดึงอำนาจมาสู่เงื้อมมือของตน หลังได้ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานาธิบดี ทั้งฟูจิโมริ เมเน็ม โกลอร์ ชาเวซ ก็ล้วนแล้วแต่หาทางดึงอำนาจให้มาอยู่กับตนทันทีที่มีโอกาส เช่น ในปี ค.ศ. 1992 ฟูจิโมริจัดการปิดตายสภาโดยสิ้นเชิงเพราะฝ่ายค้านกุมเสียงข้างมากในสภา เป็นก้างขวางคอฟูจิโมริอยู่เสมอ ในกรณีชาเวซก็เช่นกัน ชาเวซสั่งปิดสภาในปี ค.ศ. 1999 โดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ
นอกจากนี้ ผู้นำประชานิยมมีแนวโน้มพลิกทิศทางแนวนโยบายอย่างกลับหัวกลับหางโดยไม่คาดคิดด้วย เดิมทีเมเน็มและฟูจิโมริหาเสียงไว้ในลักษณะที่ต่อต้านการปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจให้เป็นเสรีนิยม แต่พอขึ้นดำรงตำแหน่งกลับพลิกลิ้นเดินหน้าใช้นโยบายเสรีนิยมอย่างเต็มสูบเสียอย่างนั้น ส่วนในกรณีเอกวาดอร์ ประธานาธิบดีลูซิโอ กูเตียเรซ (Lucio Gutiérrez) ซึ่งดำรงตำแหน่งช่วง ค.ศ. 2003 – 2005 ก็เช่นกัน กูเตียเรซเสียฐานเสียงที่เคยเลือกเขาเข้ามาเกือบร้อยทั้งร้อยเพราะเขาพลิกลิ้นไปใช้นโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมทั้งๆ ที่ตอนหาเสียงบอกไว้ว่าจะต่อต้าน ผลสุดท้ายคือกูเตียเรซถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งเลยทีเดียว หากนักการเมืองประชานิยมต้องการนำนโยบายปฏิรูปที่สุดโต่งมากๆ ของตนไปปรับใช้ โดยมากพวกเขาจะก้าวข้ามสถาบันทางการเมืองที่เป็นส่วนหนึ่งของระบอบประชาธิปไตยทั้งหลายไปเลย แล้วใช้อำนาจของตนออกกฎหมายที่อยู่ในรูปแบบคำสั่งประธานาธิบดี (decree) มาใช้เลยโดยตรง ไม่ต้องไปเผชิญหน้ากับฝ่ายค้านในสภา
[1] Alan Knight, “Populism and Neo-Populism in Latin America, Especially Mexico,” Journal of Latin American Studies 30, no. 2 (1998): 223–248.
[2] Catherine M. Conaghan, “Ecuador: Corea’s Plebiscitary Presidency,” in Larry Diamond, Marc F. Plattner, and Diego Abente Brun (eds.), Latin America’s Struggle for Democracy (Baltimore: The Johns Hopkins University Press/NED, 2008).
[3] Forrest D. Colburn, and Arturo Cruz S., “Personalism and Populism in Nicaragua,” Journal of Democracy 23, no. 2, (2012): 104–118.
[4] Alejandro Toledo, “Latin America: Democracy with Development,” Journal of Democracy 21, no.4 (2010): 5–12.
[5] Cas Muddle, and Cristobel Rovira Kaltwasser (eds.), Populism in Europe and the Americas: Threat or Corrective for Democracy?, (Cambridge: Cambridge University Press, 2013).
[6] Jolle Demmers, Alex E. Fernández Jilberto, and Barbara Hogenboom (eds.), Miraculous Metamorphoses: The Neoliberalization of Latin American Populism (London: Zed Books, 2001).
[7] Kurt Weyland, “Latin America’s Authoritarian Drift: The Threat from the Populist Left,” Journal of Democracy 24, no. 3 (2013): 18–32.
[8] Sebastián L. Mazzuca, “Lessons from Latin America: The Rise of Rentier Populism,” Journal of Democracy 24, no. 2 (2013): 108–122.
