fbpx
Who’s WHO? การเมืองระหว่างประเทศขององค์การอนามัยโลกในห้วงยาม COVID-19

Who’s WHO? การเมืองระหว่างประเทศขององค์การอนามัยโลกในห้วงยาม COVID-19

จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

ในช่วงวาระดิถีมหาสงกรานต์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เมื่อกลางเดือนเมษายนที่ผ่านมา ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา โดนัลด์ ทรัมป์ ได้ออกมาประกาศยุติให้เงินสนับสนุนองค์การอนามัยโลก (World Health Organization) หรือ WHO โดยวิจารณ์การทำงานของ WHO ว่า “ล้มเหลวในการปฏิบัติหน้าที่ขั้นพื้นฐาน” ในการรับมือและหยุดยั้งการแพร่ระบาดของ COVID-19 ทั้งยังปกปิดข้อมูลการแพร่ระบาดโรคภายหลังจากการระบาดได้เริ่มต้นที่จีน ทรัมป์ยังได้เรียกร้องให้ WHO แสดงความรับผิดต่อความล้มเหลวดังกล่าว ทั้งยังวิจารณ์ว่าการทำงานของ WHO มีอคติโน้มเอียงเข้าข้างจีนอีกด้วย 

ทรัมป์กล่าวว่า 

“หาก WHO ได้ทำหน้าที่ของตัวเองโดยการส่งผู้เชี่ยวชาญทางการแพทย์เข้าไปประเมินสถานการณ์ในจีนอย่างตรงไปตรงมา และเปิดเผยความไม่โปร่งใสของทางการจีนแล้ว การระบาดของโรคก็อาจเกิดในวงจำกัดและไม่มีผู้เสียชีวิตมากมาย” 

ท่ามกลางมรสุมการวิพากษ์วิจารณ์ความไม่มีประสิทธิภาพในการรับมือการแพร่ระบาดโรคภายในสหรัฐฯ ทรัมป์ได้เบนเป้าหมายการโจมตีไปยัง WHO ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศที่สหรัฐฯ เป็นผู้ให้เงินสนับสนุนมากที่สุดเป็นอันดับหนึ่งของโลก นั่นคือประมาณ 400 ล้านเหรียญสหรัฐฯ ซึ่งถือเป็นร้อยละ 15 ของงบประมาณทั้งหมดของ WHO

ในห้วงยามแห่งวิกฤต COVID-19 นี้ WHO ตกเป็นเป้าของการโจมตีทางการเมืองจากทั้งสหรัฐฯ และประชาคมระหว่างประเทศ บทความนี้ตั้งคำถามพื้นฐานว่า WHO คือใคร? โดยสำรวจที่มา พัฒนาการและข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศ และวิเคราะห์บทบาทของ WHO ในการรับมือกับวิกฤตโรคระบาดต่างๆ ตั้งแต่วิกฤตโรค SARS ในปี 2003 จนกระทั่ง COVID-19 ในปัจจุบัน 

บทความนี้เสนอว่า ระบบสุขอนามัยโลกไม่ใช่แค่เรื่องการจัดการเชิงเทคนิค หากแต่เป็นเรื่องการเมืองของสุขภาพอนามัย ซึ่งกำหนดสร้างกติกาและปทัสถานระหว่างประเทศร่วมกัน และอยู่ภายใต้การปะทะสังสรรค์และต่อรองเชิงอำนาจระหว่างตัวแสดงต่างๆ ในเวทีโลก หรือกล่าวอย่างกระชับคือ “Health is political.”

 

WHO: จากระบบสุขอนามัย ‘ระหว่างประเทศ’ สู่ระดับ ‘โลก’ 

 

ระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศเริ่มก่อตัวขึ้นมาก่อนหน้าการสถาปนาองค์การอนามัยโลกหรือ WHO ในปี 1948 ดังจะเห็นได้จากการปฏิวัติด้านวิทยาศาสตร์การแพทย์ในช่วงกลางศตวรรษที่ 19 การก่อตัวของแนวคิดสันติภาพที่มีแหล่งที่มาจากสุขภาพที่ดีของประชาชน และพัฒนาการขององค์การระหว่างประเทศทางด้านสุขภาพอนามัยในช่วงระหว่างสงครามโลกทั้งสองครั้ง

ประการแรก ช่วงทศวรรษที่ 1850 อาจถือเป็น ‘ยุคทอง’ ของระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศอันเนื่องมาจากการค้นพบเครื่องมือทางการแพทย์ที่สำคัญ เช่น เครื่องเอ็กซ์เรย์ และเครื่องตรวจฟังของแพทย์ รวมทั้งการค้นพบว่าโรคมีสาเหตุมาจากเชื้อโรคที่เป็นจุลินทรีย์ต่างๆ ซึ่งเราต่างคุ้นชินกับชื่อของนักวิทยาศาสตร์ชั้นนำอย่างเช่น Louis Pasteur หรือ Robert Koch 

ประการที่สอง ในช่วงเวลาเดียวกัน รัฐสมัยใหม่เริ่มตระหนักถึงปัญหาสุขอนามัยระหว่างประเทศ จึงได้ก่อตั้งสถาบันหรือองค์กรระหว่างประเทศขึ้น เพื่อที่จะส่งเสริมสุขอนามัยของประชาชนและป้องกันการแพร่ระบาดของเชื้อโรค ข้ามพรมแดนรัฐชาติ ทั้งที่มาจากการค้าระยะไกลและการอพยพเคลื่อนย้ายถิ่นฐานข้ามชาติ ดังจะเห็นได้จากการก่อตั้งกฎการควบคุมโรคติดเชื้อระหว่างประเทศ (International Sanitary Regulations) ในปี 1903 และ Office International d’Hygiene Publique (OIHP) ในปี 1907 ซึ่งทั้งสององค์การเป็นพื้นฐานในการออกแบบ League of Nations Health Organization ต่อมาในปี 1920  

ประการที่สาม ช่วงระหว่างสงครามโลกทั้งสองครั้งได้เกิดแนวคิดหนึ่งที่ว่า ‘สันติภาพ’ มาจากสุขภาพของมนุษย์ด้วยเช่นกัน กล่าวคือ รัฐต่างๆ เล็งเห็นถึงความจำเป็นในการสร้างสันติภาพโลก ผ่านประชากรที่มีสุขภาพอนามัยที่ดี แม้ว่าระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศจะถูกจำกัดด้วยสงครามโลกครั้งที่สอง แต่แนวคิดที่เชื่อมโยงสันติภาพกับสุขภาพเข้าด้วยกันกลายเป็นประเด็นสำคัญของความร่วมมือระหว่างประเทศตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา  

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ระเบียบโลกได้รับการจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจใหม่ โดยมีการจัดตั้งองค์การสหประชาชาติขึ้นมาเพื่อรักษาสันติภาพโลกและส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศ ประเด็นเรื่องสุขภาพก็เป็นโจทย์สำคัญ ดังจะเห็นได้จาก ประการแรก สุขภาพได้รับการนำเสนอเป็นวาระสำคัญขององค์กรต่างๆ ภายในสหประชาชาติ ได้แก่ the United Nations Children’s Fund (UNICEF) ในประเด็นเรื่องภาวะอดอยากและโรคในเด็ก, United Nations Population Fund (UNFPA) ในประเด็นเรื่องสุขภาวะการมีบุตร และ the United Nations Development Programme (UNDP) ในประเด็นเรื่องสิทธิในการเข้าถึงสุขภาพ การต่อต้านวัณโรคและการต่อต้าน HIV/AIDS เป็นต้น 

ประการที่สอง นอกจากประเด็นเรื่องสุขภาพจะผูกโยงอยู่กับประเด็นสันติภาพแล้ว ยังเชื่อมโยงกับวาทกรรมการพัฒนา การปฏิรูปทางเศรษฐกิจ การสร้างระบบโครงสร้างพื้นฐาน ที่องค์กรระหว่างประเทศทางการเงินอย่างเช่นธนาคารโลกให้ความสำคัญ 

ประการที่สาม รัฐสมาชิกของสหประชาชาติตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องสร้างกติกา ปทัสถาน และสถาบันระหว่างประเทศที่เป็นอิสระเอกเทศขึ้น เพื่อป้องกันการแพร่ระบาดของโรคและส่งเสริมระบบอภิบาลด้านสุขภาพอนามัยของโลก ในปี 1948 WHO ได้รับการจัดตั้งขึ้นในฐานะเป็นองค์กรของสหประชาชาติ โดยมีสำนักงานใหญ่อยู่ที่กรุงเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ และสำนักงานในระดับภูมิภาคทั้ง 6 ภูมิภาคทั่วโลก 

WHO มีบทบาทและหน้าที่หลักในการประสานความร่วมมือด้านสุขภาพอนามัยระหว่างประเทศ โดยทำหน้าที่เป็นตัวแสดงหลักในการเฝ้าติดตามโรคระบาดระหว่างประเทศและกำหนดกฎเกณฑ์กติกาและข้อเสนอแนะต่างๆ เพื่อที่จะป้องกันและส่งเสริมสุขภาพในระดับโลก แนวคิดหลักของ WHO ประกอบด้วยแนวคิดที่เสนอว่า สุขภาพเป็นสินค้า/บริการสาธารณะระดับโลก (international public good) ขั้นพื้นฐาน และสุขภาพเป็นประเด็นสิทธิมนุษยชน 

แม้ว่า WHO จะเป็นเจ้าภาพหลักของการบริหารจัดการระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศ และประสบความสำเร็จในการขจัดโรคระบาด เช่น โรคฝีดาษหรือไข้ทรพิษในปี 1980 กระนั้นก็ดี ระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศก็เผชิญกับข้อจำกัดเชิงโครงสร้างอย่างน้อยสี่ประการสำคัญ ดังนี้

ประการแรก คือ ข้อจำกัดในเชิงโครงสร้าง สถาบัน WHO เป็นองค์การระหว่างประเทศที่ค่อนข้างมีลักษณะกระจายอำนาจ และเป็นสัมพันธรัฐ (intergovernmental) ที่ประชุมใหญ่สมัชชาสุขภาพโลก (World Health Assembly: WHA) ประกอบด้วยรัฐสมาชิก 194 ประเทศ ซึ่งประชุมทุกๆ ปีโดยมีหน้าที่กำหนดวาระการทำงานและอนุมัติงบประมาณของ WHO สำนักเลขาธิการมีผู้นำองค์กรคือ ผู้อำนวยการใหญ่ (director-general) ซึ่งมีความรับผิดชอบบริหารจัดการทั่วไป ร่วมกับสำนักงานประจำภูมิภาคและสำนักงานระดับประเทศทั่วโลก ตั้งแต่ปี 2005 WHO ได้จัดตั้งคณะกรรมการฉุกเฉินขึ้นเพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่ผู้อำนวยการใหญ่ว่า จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศหรือไม่ เช่น ในกรณีการรับมือกับวิกฤตโรค Ebola ในแอฟริกาตะวันตกนั้น คณะกรรมการฉุกเฉินชะลอการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน แม้ว่าต่อมาผู้อำนวยการใหญ่จะประกาศออกมา แต่ก็หลังจากการแพร่ระบาดดำเนินไปอย่างรุนแรงและอันตรายเสียแล้ว 

ประการที่สอง คือ ข้อจำกัดในเชิงงบประมาณ รัฐสมาชิกมีภาระผูกผันที่จะให้เงินสนับสนุนงบประมาณแก่ WHO ในสัดส่วนที่ค่อนข้างน้อย นั่นคือประมาณร้อยละ 28 เท่านั้น ในขณะที่เงินสนับสนุนที่เหลือมาจากการบริจาคสนับสนุนโดยสมัครใจ 

ในระหว่างปี 2018-2019 สหรัฐอเมริกาเป็นผู้สนับสนุนรายใหญ่ที่สุดของ WHO โดยให้เงินสนับสนุนประมาณ 400 ล้านเหรียญสหรัฐฯ หรือคิดเป็นร้อยละ 15 ของงบประมาณโดยรวม ส่วนผู้สนับสนุนสำคัญลำดับสอง ได้แก่ มูลนิธิบิลและเมลินดา เกตส์ (Bill and Melinda Gates) ซึ่งก่อตั้งโดยนักธุรกิจใจบุญเจ้าของบริษัทไมโครซอฟต์อย่าง Bill Gates และภรรยา โดยคิดเป็นร้อยละ 9.76 

ในด้านหนึ่ง ตัวแบบการให้เงินสนับสนุนนี้ก็ทำให้ WHO เป็นสถาบันที่มีความยืดหยุ่นและเป็นเอกเทศ โดยไม่จำเป็นต้องขึ้นอยู่กับรัฐสมาชิกมากนัก แต่ในอีกด้านหนึ่ง WHO ก็เผชิญกับปัญหาทางการเงินอยู่เรื่อยๆ และต้องขอระดมทุนในการรับมือกับวิกฤตโรคระบาดในแต่ละครั้ง ดังจะเห็นได้จากการที่ WHO ได้เปิดการระดมทุนเพิ่มเติมในช่วงวิกฤตการแพร่ระบาดของ COVID-19

ข้อจำกัดประการที่สาม คือ ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) ได้แปรเปลี่ยนระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศในช่วงตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 เป็นต้นมา นโยบายสุขอนามัยได้รับการเปลี่ยนแปลงเป็นระบบตลาดมากขึ้น กล่าวคือ ระบบสาธารณสุขถูกแปรรูปหรือโอนกิจการไปให้ภาคเอกชน ลดบทบาทและการควบคุมโดยรัฐ รวมทั้งตัดลดรายจ่ายงบประมาณภาครัฐในการให้บริการระบบสุขภาพ และการปรับใช้กลไกตลาดในการจัดสรรระบบประกันสุขภาพ ดังจะเห็นได้จากการปฏิรูประบบ National Health Service (NHS) ของสหราชอาณาจักร และระบบสาธารณสุขทั่วโลก โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งพบปัญหาว่า การเข้ามาจัดการให้บริการระบบสุขภาพของเอกชนไม่ได้เข้ามาแทนที่ภาครัฐในการบริการระบบสุขภาพได้อย่างสมบูรณ์เต็มที่ ซึ่งภาครัฐถูกตัดงบประมาณลงจนอ่อนแอในเชิงโครงสร้างต่อการรับมือกับวิกฤตโรคระบาดในเวลาต่อมา อนึ่ง การเปลี่ยนผ่านระบบสาธารณสุขไปสู่ระบบเสรีนิยมใหม่กระทำผ่านโครงการเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้าง (structural adjustment loans) ของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และธนาคารโลกอีกด้วย    

ข้อจำกัดประการที่สี่ คือ ระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศในช่วง 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมาเผชิญกับการยื้อยุดกันระหว่างสองพลังการเปลี่ยนแปลงสำคัญ ได้แก่ วาทกรรม ‘สุขภาพระดับโลก’ กับการเปลี่ยนแปลงใหญ่ของระบบสถาปัตยกรรมเชิงสถาบันของสุขอนามัยระหว่างประเทศ

ในด้านหนึ่ง วาทกรรมหลักของระบบสุขอนามัยโลกมองว่า “สุขภาพนั้นเป็นเรื่องระดับโลก” (health is global) กล่าวคือ ในยุคโลกาภิวัตน์ สุขภาพกลายเป็นประเด็นปัญหาระดับโลกทั้งในมิติของความเสี่ยง ผลกระทบ และความจำเป็นในการตอบโต้

วาทกรรมใหม่นี้เรียกร้องให้ยกระดับและเปลี่ยนผ่านสิทธิอำนาจจากระดับรัฐไปสู่ระดับโลกมากขึ้น นี่เป็นความพยายามในการแก้ไขปัญหาข้อจำกัดประการแรกหรือข้อจำกัดในเชิงโครงสร้างสถาบันของ WHO ดังจะเห็นได้จากการปฏิรูปกฎอนามัยระหว่างประเทศ (International Health Regulations: IHR) ในปี 2005 ซึ่งเป็นข้อตกลงระหว่างประเทศว่าด้วยการควบคุมโรคติดต่อและสถานการณ์โรคระบาดร้ายแรงซึ่งรัฐสมาชิก WHO ต่างให้การรับรอง กล่าวคือ IHR ได้ให้สิทธิอำนาจในการจัดการกับโรคระบาดแก่องค์กรระดับโลกอย่างเช่น WHO ที่สามารถจะท้าทายอำนาจอธิปไตยของรัฐได้ 

ภายใต้กฎอนามัยระหว่างประเทศ WHO สามารถที่จะ 

  • รวบรวมข้อมูลโรคระบาด ตรวจสอบและแชร์ข้อมูลดังกล่าว
  • ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศ (public health emergency of international concern: PHEIC)
  • ส่งเสริมสนับสนุนข้อเรียกร้องสำหรับมาตรการทางการค้าและการเดินทาง
  • เฝ้าติดตามผลกระทบทางด้านสิทธิมนุษยชนจากมาตรการควบคุมโรคต่างๆ ของรัฐสมาชิก

ในอีกด้านหนึ่ง ระบบสถาปัตยกรรมเชิงสถาบันของสุขอนามัยโลกได้รับการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่โดยการก่อตัวของตัวแสดงใหม่ต่างๆ เช่น G7, G20 และรัฐมหาอำนาจใหม่ รวมทั้งเครือข่ายข้ามชาติ เช่น องค์กร ‘แพทย์ไร้พรมแดน’ (Medecins sans Frontieres: MSF) หรือมูลนิธิบิลและเมลินดา เกตส์ เป็นต้น  

ตัวแสดงข้ามชาติเหล่านี้มีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดนโยบายและผลลัพธ์ทางด้านสุขภาพเพิ่มมากขึ้น แต่ในเวลาเดียวกัน ตัวแสดงเหล่านี้ก็หมายถึงการกระจายของสิทธิอำนาจในระดับข้ามชาติ ซึ่งยิ่งทำให้ระบบสถาปัตยกรรมเชิงสถาบันของสุขอนามัยโลกทวีความสลับซับซ้อนมากขึ้น 

ดังที่ Margaret Chan ผู้อำนวยการใหญ่ของ WHO (2006-2017) เองก็ยอมรับถึง “การเพิ่มขึ้นอย่างน่าตกอกตกใจในจำนวนของตัวแสดง หน่วยงาน และความริเริ่มต่างๆ ที่ให้เงินสนับสนุนหรือนำโครงการทางด้านการพัฒนาสุขภาพไปปฏิบัติมากมายเหลือเกิน พรมแดนของสุขภาพสาธารณะนั้นแออัดยัดเยียด กิจกรรมต่างๆ ในหลายบริเวณ และในหลายประเทศนั้นต่างสับสนอลหม่าน”   

นอกจากนั้น ภายใต้ระบบสถาปัตยกรรมด้านสุขภาพที่สลับซับซ้อน รัฐชาติและพลังชาตินิยมท้องถิ่นก็ต้องการความเป็นอิสระในการกำกับและจัดการภาคสุขอนามัยของตนเองมากขึ้นด้วย ในแง่นี้ เราจะเห็นการท้าทายกติกาและปทัสถานระหว่างประเทศทางด้านสุขอนามัย 

ข้อจำกัดเชิงโครงสร้างทั้งสี่ประการข้างต้นเป็นเงื่อนไขข้อจำกัดสำคัญที่ทำให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบสุขอนามัย ‘ระหว่างประเทศ’ ไปสู่ ‘ระดับโลก’ ไม่ได้เป็นไปอย่างสมบูรณ์แบบ ยิ่งวิกฤตโรคระบาดทวีความรุนแรงมากเท่าใด เงื่อนไขข้อจำกัดของระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศก็ยิ่งปรากฎออกมามากขึ้นเท่านั้น   

 

จากวิกฤตโรคสู่วิกฤต WHO? 

 

พัฒนาการของ WHO ดำเนินไปพร้อมๆ กับวิกฤตโรคระบาดที่เกิดขึ้นในโลกอยู่เสมอ ดังเช่นการก่อตัวและแพร่ขยายของเชื้อ HIV/AIDS ในช่วงทศวรรษที่ 1980 เป็นต้นมา ซึ่งคร่าชีวิตผู้คนไปกว่า 30 ล้านคน และคนติดเชื้อ 60 ล้านคน (จากตัวเลขในปี 2011) หรือวิกฤตโรคระบาดครั้งใหญ่ เช่น โรคไข้หวัดมรณะ SARS ในปี 2003, ไข้หวัดนก H5N1 ในปี 2005, ไข้หวัดหมูหรือไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ A/ H1N1 ในปี 2009, โรคทางเดินหายใจตะวันออกลางหรือ MERS ในปี 2012, ไวรัส Ebola ในปี 2014, ไวรัส Zika ในอเมริกาใต้ในปี 2015-2016 เป็นต้น

วิกฤตโรคระบาดแต่ละครั้ง นอกจากจะเป็นบททดสอบของ WHO แล้ว ยังสะท้อนการปะทะกันของระเบียบโลกอย่างน้อยสองชุดคือ ระเบียบโลกที่มุ่งเน้นอำนาจอธิปไตย กับระเบียบโลกที่พยายามก้าวข้ามอำนาจอธิปไตยไม่มากก็น้อย

ในช่วงต้นทศวรรษที่ 2000 WHO ได้แสดงบทบาทความเป็นผู้นำในการรับมือกับวิกฤตโรคอย่างมีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โรคไข้หวัดมรณะ SARS ในปี 2003 ซึ่งปูพื้นฐานไปสู่การออกแบบกฎอนามัยระหว่างประเทศ (IHR) ในปี 2005 ที่ให้สิทธิอำนาจแก่ WHO เพิ่มมากขึ้น  

ผู้อำนวยการใหญ่ของ WHO ในขณะนั้นคือ Gro Harlem Brundtland (1998-2003) ได้รับมือกับวิกฤตโรค SARS โดยเผชิญหน้าตั้งคำถามกับจีนอย่างตรงไปตรงมา และประกาศเตือนไม่ให้คนเดินทางเข้าไปยังพื้นที่ระบาดของโรค SARS แม้ว่าการตัดสินใจดังกล่าวไม่ได้รับการอนุมัติจากประเทศที่เกี่ยวข้อง แต่ Brundtland ก็กล้าที่จะตัดสินใจจนทำให้โรค SARS กลายเป็นประเด็นความมั่นคงระดับโลก 

WHO ยังมีบทบาทนำในการยกระดับการทำความเข้าใจทางการแพทย์ต่อโรค SARS พัฒนายุทธศาสตร์ทางสุขอนามัยสาธารณะ และก่อตั้งแนวทางการตรวจรักษาคลินิก จนรัฐสมาชิกต่างเห็นพ้องให้สัตยาบันแก่ IHR โดยมอบสิทธิอำนาจ และขยายขีดความสามารถทางด้านวิทยาศาสตร์ การแพทย์และสุขอนามัยสาธารณะให้แก่ WHO อีกด้วย  

อาจกล่าวได้ว่า กฎอนามัยระหว่างประเทศหรือ IHR ได้เปิดพื้นที่ให้ระเบียบโลกที่ก้าวข้ามรัฐชาติในระดับหนึ่ง กล่าวคือ เป็นระเบียบโลกที่ให้สิทธิอำนาจแก่สถาบันระหว่างประเทศในการท้าทายอำนาจอธิปไตยของรัฐในนามของการปกป้องสุขภาพโลก โดย David Fidler แห่งมหาวิทยาลัย Indiana ไปไกลถึงขนาดเรียกโรค SARS ว่าเป็น “โรคระบาดแห่งยุคหลังเวสต์ฟาเลีย” ที่แปรเปลี่ยน WHO ให้เป็นองค์การระหว่างประเทศที่มีอำนาจเหนือรัฐชาติ (supranational)  

กระนั้นก็ดี บททดสอบแรกของ WHO (หลังจาก IHR ได้รับการสถาปนาและมีผลบังคับใช้ในปี 2007) คือ การรับมือกับไข้หวัดหมูหรือไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ A/ H1N1 ในปี 2009 ซึ่งหลายคนมองว่า WHO ล้มเหลวในการรับมือบริหารจัดการกับไข้หวัดหมู นักวิชาการเช่น Frank Smith มองว่า การรับมือกับไข้หวัดหมูได้รับการผลักดันด้วยผลประโยชน์แห่งชาติมากกว่าความสำเร็จเชิงปทัสถานของ IHR 

นอกจากนี้ วิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี 2008-2009 ยังเป็นปัจจัยเชิงโครงสร้างสำคัญที่จำกัดบทบาทและศักยภาพของ WHO กล่าวคือ WHO ถูกตัดลดงบประมาณสำหรับการตระเตรียมความพร้อมในการรับมือวิกฤตโรคและขีดความสามารถในการตอบโต้ ในขณะที่รัฐสมาชิกก็หันไปทุ่มเทกับการรับมือวิกฤตเศรษฐกิจ และให้ความสำคัญน้อยมากกับข้อเสนอแนะจาก WHO ในการรับมือกับโรคไข้หวัดหมู ซึ่งในแง่นี้ก็ยิ่งทำให้สถานะของ WHO อ่อนแอลงไปด้วย  

การแพร่ระบาดของ Ebola ในภูมิภาคแอฟริกาตะวันตก ซึ่งเริ่มต้นที่ประเทศกินีและขยายไปยังไลบีเรียและเซียรา ลีโอนในปี 2014 ทำให้ผู้นำ G7 ออกแถลงการณ์ร่วมกันว่านี่เป็นเหมือน “wake-up call” สำหรับมวลมนุษยชาติ แต่วิกฤตดังกล่าวกลับกลายเป็น ‘หายนะ’ ของ WHO เมื่อ Ebola เริ่มต้นระบาดในเดือนธันวาคม 2013 WHO กลับไม่ได้ทำอะไรเป็นเวลานานกว่าสามเดือน และกว่าจะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศก็ล่าช้าออกไปถึงในเดือนสิงหาคม 2014 องค์กรที่ไม่ใช่รัฐอย่าง ‘แพทย์ไร้พรมแดน’ (Medecins sans Frontieres: MSF) วิจารณ์ว่าสถานการณ์การระบาด “ควบคุมไม่ได้แล้ว” 

นักวิชาการบางท่านเสนอว่า “Margaret Chan ผู้อำนวยการใหญ่ของ WHO ล้มเหลวที่จะตัดสินใจบนพื้นฐานข้อมูลที่ WHO ได้รับมาจากองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ ไม่ได้ท้าทายรัฐบาลที่ปกปิดการแพร่กระจายของโรคระบาด และเพียงแค่ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศหลังจากที่โรคระบาดได้เข้าขั้นวิกฤตแล้วเท่านั้น” นอกจากนี้ รัฐต่างๆ ก็ไม่สนใจคำแนะนำของ WHO และเลือกที่จะจำกัดการเดินทางเข้าออกประเทศด้วยตัวเองแทน 

ความล่าช้าและล้มเหลวของ WHO มีส่วนทำให้ Ban Ki-moon เลขาธิการสหประชาชาติในขณะนั้น ต้องแสดงบทบาทนำโดยการจัดตั้งกลไกพิเศษเฉพาะขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการโรคระบาดอย่างเร่งด่วนแทน ได้แก่ UNMEER (UN Mission for Ebola Emergency Response) 

บททดสอบล่าสุดอย่าง COVID-19 ก็ตั้งคำถามท้าทายต่อ WHO อย่างมีนัยสำคัญ โดยองค์การระหว่างประเทศด้านสุขอนามัยกำลังเผชิญกับการวิพากษ์วิจารณ์และแรงเสียดทานจากทุกสารทิศ โดยเฉพาะจากรัฐชาติ ที่มองว่า WHO ล้มเหลวที่จะแสดงความเป็นผู้นำในด้านสุขอนามัยโลกและตกเป็นเครื่องมือทางการเมืองของจีน รวมทั้งวิจารณ์ความล่าช้าของ Tedros Adhanom Ghebreyesus ผู้อำนวยการใหญ่ของ WHO (2017-ปัจจุบัน) ในการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินด้านสาธารณสุขระหว่างประเทศ การวิจารณ์ WHO สะท้อนในตัวอย่างของการยกเลิกให้เงินสนับสนุนแก่ WHO ของประธานาธิบดีสหรัฐฯ โดนัลด์ ทรัมป์     

วิกฤต COVID-19 ครั้งนี้เหมือนเป็นการดึงเกมกลับมาของระเบียบโลกที่มุ่งเน้นอำนาจอธิปไตยของรัฐ และการเมืองเรื่องอำนาจรวมทั้งเกมการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ของมหาอำนาจโลก ซึ่ง WHO เองก็ตกอยู่ในกับดักดังกล่าวอย่างไม่ได้ตั้งใจด้วย เหมือนที่ David Fidler เปรียบเปรย COVID-19 ว่าเป็น “ไวรัสแห่งยุคเวสต์ฟาเลีย” (Westphalian virus) 

ในอีกด้านหนึ่ง ผู้ที่ปกป้องการทำงานของ WHO ต่างก็เสนอว่า WHO ได้ทำงานร่วมกับเครือข่ายข้ามรัฐในการแชร์ข้อมูลและอาศัยทรัพยากรและขีดความสามารถทางวิทยาศาสตร์การแพทย์เพื่อที่จะรับมือกับโรคระบาด โดยรัฐทางตอนเหนือและองค์การระหว่างประเทศไม่เห็นด้วยกับการยกเลิกการสนับสนุนทางการเงินของสหรัฐฯ ยกตัวอย่างเช่น Antonio Guterres เลขาธิการองค์การสหประชาชาติ กล่าวว่า ขณะนี้ “ยังไม่ใช่เวลา” ที่จะมาตัดเงินสนับสนุนให้แก่ WHO “ข้าพเจ้าเชื่อว่าองค์การอนามัยโลกต้องได้รับการสนับสนุน เพราะถือเป็นสิ่งสำคัญอย่างยิ่งต่อความพยายามของประชาคมโลกในการเอาชนะสงครามกับ COVID-19”

กระนั้นก็ดี ฝ่ายที่ออกมาปกป้อง WHO เองก็ยังตั้งคำถามถึงความมีประสิทธิภาพของ WHO ในการบังคับใช้กติกาอย่างเช่น IHR ที่ให้สิทธิอำนาจแก่ WHO ในการท้าทายอำนาจอธิปไตยของรัฐชาติได้ แต่ WHO ในปัจจุบันก็ยังไม่ได้ดำเนินการใดๆ หรือแม้กระทั่งการเงียบเฉยของ WHO ต่อประเด็นทางสิทธิมนุษยชนอันเป็นผลกระทบจากมาตรการที่รุนแรงของรัฐบาลบางรัฐในห้วงยามวิกฤต COVID-19 ซึ่งประเด็นสิทธิมนุษยชนก็เป็นรากฐานสำคัญของ IHR ด้วย

หากพิจารณาจากมุมมองนี้ นี่เป็นโจทย์ท้าทายของ WHO ในการที่จะสร้างสถาปนาระเบียบโลกที่ก้าวข้ามรัฐชาติในอนาคตได้หรือไม่ และอย่างไร   

 

“สุขภาพมาก่อนเสรีภาพ” หรือ สุขภาพคือการเมือง? 

 

อาจกล่าวได้ว่า ระบบสุขอนามัยระหว่างประเทศกำลังเผชิญหน้ากับบททดสอบหนักหนาสาหัสขึ้นเรื่อยๆ ทั้งในปัจจุบันและในอนาคตอันใกล้ วิกฤต COVID-19 ไม่เพียงแต่ตั้งคำถามถึงบทบาทความเป็นผู้นำและศักยภาพของ WHO อย่างมีนัยสำคัญเท่านั้น หากยังแสดงให้เห็นถึงภาพใหญ่ของการเมืองโลก ได้แก่ การปะทะกันระหว่างระเบียบโลกสองชุดด้วยกัน คือระเบียบโลกที่เน้นอำนาจอธิปไตยของรัฐ vs. ระเบียบโลกที่พยายามก้าวข้ามอำนาจอธิปไตยของรัฐ ซึ่งการปะทะกันของระเบียบโลกมีแนวโน้มที่จะยังคงดำเนินต่อไปในโลกยุคหลัง COVID-19 

ในเวลาเดียวกัน COVID-19 ก็เผยให้เห็นถึงข้อจำกัดเชิงโครงสร้างของระบบสุขอนามัยโลกทางด้านสุขอนามัยให้เห็นเด่นชัดขึ้น กล่าวอีกนัยหนึ่ง โรคอาจจะไม่ได้ ‘เปลี่ยน’ โลกอย่างที่นักวิเคราะห์หลายคนมอง หากแต่ โรค ‘เปลือย’ โลก และระเบียบโลกที่กำลังถูกท้าทายมาอย่างต่อเนื่องเท่านั้น

การพิจารณาระบบสุขอนามัยโลกจากมิติของการเมืองระหว่างประเทศทำให้เราเห็นว่า ประเด็นสุขภาพเป็นเรื่องการเมืองเสมอ กล่าวคือ การเมืองของสุขอนามัยเป็นการต่อรอง ท้าทาย และจัดสรรความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างรัฐและเครือข่ายข้ามชาติในเรื่องสุขอนามัยโลกในแต่ละช่วงเวลาทางประวัติศาสตร์ 

โจทย์ใหญ่แห่งยุคสมัยของเราคือ จะทำอย่างไรให้ประเด็นสุขภาพหรืออนามัยโลกไม่ใช่เรื่องเทคนิค หรือถูกทำให้กลายเป็นเรื่องเทคนิค แต่เป็นประเด็นการเมืองเรื่องสาธารณะ ซึ่งเราควรจะต้องตั้งคำถามเพื่อทำความเข้าใจว่า ประเด็นสุขอนามัยโลกถูกกำหนดกรอบ (framing) ประเด็นทางการแพทย์ การเมือง ความมั่นคงและเศรษฐกิจในรูปแบบที่แตกต่างกันโดยตัวแสดงระหว่างประเทศอย่างไร และเปิดประเด็นในพื้นที่สาธารณะเพื่อชี้ชวนให้เราใคร่ครวญว่าเราจะอยู่ร่วมกันได้อย่างเท่าเทียม และสามารถถกเถียงโต้แย้งกันอย่างเสรีอย่างไรในสังคมระหว่างประเทศปัจจุบัน    

บทความนี้ขอจบด้วยคำกล่าวของ Colin McInnes ศาสตราจารย์ UNESCO ด้านการเมืองระหว่างประเทศและการเมืองอนามัยโลก แห่งมหาวิทยาลัย Aberystwyth ที่ว่า “Global health is not a technical issue but a political issue as well.”

MOST READ

Spotlights

14 Aug 2018

เปิดตา ‘ตีหม้อ’ – สำรวจตลาดโสเภณีคลองหลอด

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย พาไปสำรวจ ‘คลองหลอด’ แหล่งค้าประเวณีใจกลางย่านเมืองเก่า เปิดปูมหลังชีวิตหญิงค้าบริการ พร้อมตีแผ่แง่มุมเทาๆ ของอาชีพนี้ที่ถูกซุกไว้ใต้พรมมาเนิ่นนาน

ปาณิส โพธิ์ศรีวังชัย

14 Aug 2018

World

1 Oct 2018

แหวกม่านวัฒนธรรม ส่องสถานภาพสตรีในสังคมอินเดีย

ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก สำรวจที่มาที่ไปของ ‘สังคมชายเป็นใหญ่’ ในอินเดีย ที่ได้รับอิทธิพลสำคัญมาจากมหากาพย์อันเลื่องชื่อ พร้อมฉายภาพปัจจุบันที่ภาวะดังกล่าวเริ่มสั่นคลอน โดยมีหมุดหมายสำคัญจากการที่ อินทิรา คานธี ได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกในประวัติศาสตร์

ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก

1 Oct 2018

Spotlights

7 May 2020

‘โรคใหม่’ สร้าง ‘โลกแห่งการเรียนรู้ใหม่’ : อนาคตการศึกษาไทยยุคหลัง COVID-19

มองอนาคตการศึกษาไทยในวันที่โรคระบาดเข้ามาเปลี่ยนชีวิตคนทุกคน ใน 101 Public forum “โรคใหม่ – โลกใหม่ – การเรียนรู้ใหม่ : อนาคตการศึกษาไทยยุคหลัง COVID-19”

กองบรรณาธิการ

7 May 2020

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save