ฉัตร คำแสง เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

เมื่อถามว่าประเทศมีปัญหาตรงไหน เราคงไม่แปลกใจนักกับคำตอบว่า “ทุกตรง”

ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทยมีความไม่มีประสิทธิภาพอยู่เต็มไปหมดในระบบ และแทบทุกปัญหาเป็นเรื่องที่แก้ไขไม่ได้ง่ายๆ

ทำไมช่องว่างทางกฎหมายที่เอื้อให้เกิดการคอร์รัปชันยังคงอยู่ ทำไมการแข่งขันทางการค้าจึงไม่ได้รับการส่งเสริม ทำไมผู้นำทางการเมืองจึงไม่ค่อยพัฒนานโยบายและสถาบันที่ให้ประโยชน์กับคนหมู่มาก?

คำตอบที่มักจะได้ยินก็คือ ‘ผลประโยชน์’ ที่ผู้มีอำนาจหรือพวกพ้องต้องเสียไป

แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์การเมืองเช่นนี้เป็นที่ยอมรับกันโดยกว้าง เป็นแนวคิดที่ฟังดูสมเหตุสมผลและมีงานเขียนวิชาการรองรับเป็นจำนวนมาก ผู้อ่านหลายคนเองก็คงคิดอยู่ในใจว่าตัวเราก็คงไม่ต้องการเสียผลประโยชน์ที่เคยได้หรอก (หากการได้มามิได้ผิดกฎหมายอะไร) การดำเนินนโยบายหรือมาตรการใดๆ หากผู้เสียประโยชน์เป็นผู้มีอำนาจหรือมีฐานทางการเมืองดังกว่าผู้ที่กำลังจะได้ประโยชน์ นโยบายหรือมาตรการนั้นๆ ย่อมเป็นไปได้ยาก

การปฏิรูปจึงมาคู่กับการเรียกร้องหา ‘คนดี’ ที่ยอมเสียสละเพื่อบ้านเมือง ยอมเสียผลประโยชน์ส่วนตนเพื่อคนส่วนรวม เราจึงมักเรียกร้องหาอัศวินม้าขาวที่ไม่รู้ว่ากี่ปีชาติจะมีสักคนหนึ่ง เราคงพบผู้ใหญ่หลายคน ที่คิดว่านักการเมืองเวียนกันมามากหน้าหลายตาแล้ว แต่ก็ไม่เห็นว่าจะมีใครดีเสียที สุดท้ายพวกเขาเหล่านั้นก็สิ้นหวังกับการเมืองไป

โชคดีที่ว่ากรอบแนวคิดเศรษฐศาสตร์การเมืองอันน่าหดหู่ข้างต้นเป็นกรอบที่ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์ Dani Rodrik[1] ชี้ว่า การปฏิรูปที่ต้องมีคนเสียประโยชน์หมายถึง การปฏิรูปในสภาวะที่ทรัพยากรถูกจัดสรรอย่างมีประสิทธิภาพ (Pareto efficient allocation) อยู่แล้ว การขยับปรับเปลี่ยนจึงมีคนมีทั้งคนได้และคนที่ต้องเสียประโยชน์ แต่หากเรากำลังพูดถึงปัญหาความไร้ประสิทธิภาพ ซึ่งมีอยู่เต็มระบบ แปลว่ามีความเป็นไปได้ที่จะมีการปฏิรูปที่อย่างน้อยมีบางคนได้ประโยชน์ โดยที่ไม่ต้องมีใครเสียประโยชน์

 

 

 

ผมขอใช้รูป (เนิร์ดๆ) ตามฉบับเศรษฐศาสตร์ในการอธิบายเรื่องนี้ รูปนี้แสดงการจัดสรรทรัพยากรระหว่างผู้มีอำนาจกับประชาชน โดยแกนนอนแสดงปริมาณทรัพยากรที่ประชาชนได้ แกนตั้งคือปริมาณทรัพยากรที่ผู้มีอำนาจได้ เส้น E คือขอบเขตความเป็นไปได้ในการจัดสรรทรัพยากร การจัดสรรทุกรูปแบบที่อยู่บนเส้นเป็นการจัดสรรที่มีประสิทธิภาพ ส่วนจะอยู่ตรงที่จุดใดก็ขึ้นอยู่กับสมดุลแห่งอำนาจ

อย่างไรก็ตาม ประเทศกำลังพัฒนามักจะมีดุลยภาพทางเศรษฐกิจอยู่ที่จุด S คือ ยังไม่ได้จัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพสำหรับทั้งผู้มีอำนาจ (Elites) และประชาชน (Citizens) ซึ่งแสดงด้วยเส้น E นโยบายซึ่งเพิ่มประสิทธิภาพให้ประเทศจะทำให้เกิดการพัฒนาไปในทิศตะวันออกเฉียงเหนือ ผู้มีอำนาจหรือประชาชนสามารถมีชีวิตที่ดีขึ้นได้โดยที่ไม่มีใครต้องแย่ลง แต่ใครจะได้ผลประโยชน์มากกว่ากันก็ขึ้นกับสมดุลอำนาจเช่นกัน

เส้น P คือเส้นความเป็นไปได้ในทางการเมืองตามความคิดของผู้มีอำนาจ ซึ่่งขึ้นกับแนวคิดและความสามารถของผู้มีอำนาจเกี่ยวกับการจัดการผลประโยชน์ เมื่อเราใช้คำว่า ‘ผลประโยชน์’ เรากำลังพูดถึงสมมติฐานย่อยๆ 3 อย่าง ที่เป็นตัวกำหนดการตัดสินใจของผู้มีอำนาจรัฐ คือ 1) เป้าหมายที่ผู้ถืออำนาจต้องการ 2) เครื่องมือที่เขาสามารถใช้ได้ และ 3) กลไกการทำงานของโลก ว่าการใช้เครื่องมือแต่ละอย่างจะส่งผลอย่างไร

ในช่วงแรก เส้น P มีลักษณะเฉียงขึ้น หมายความว่าการทำนโยบายที่ทำให้ประชาชนได้ประโยชน์นั้นทำให้ผู้มีอำนาจได้ประโยชน์ไปด้วย อย่างไรก็ตาม ช่วงที่ผลประโยชน์ของผู้มีอำนาจกับประชาชนสอดคล้องกันจะดำเนินไปถึงจุดหนึ่งเท่านั้น ในส่วนที่ลาดลง แสดงความคิดของผู้มีอำนาจว่า หากประชาชนมีทรัพยากรทางเศรษฐกิจมากจะทำให้พวกเขามาจำกัดอำนาจของผู้นำ ซึ่งทำให้ผลประโยชน์ของตัวเองลดลง

ผู้นำเบ็ดเสร็จที่เก่งกาจ จะจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพโดยที่ตัวเองได้ประโยชน์อยู่ฝ่ายเดียว (จากจุด S ขยับขึ้นตามเส้นประแนวตั้งไปถึงเส้น E) แต่ที่ประเทศยังไปไม่ถึงจุดนั้นก็เพราะกรอบของการทำนโยบายไม่ได้มีเฉพาะเส้น E แต่ยังมีความเป็นไปได้ทางการเมือง (เส้น P) ซึ่งมีขนาดเล็กกว่าความเป็นไปได้ตามประสิทธิภาพจริง

ผู้มีอำนาจอาจอยากทำบางนโยบายที่ให้ประโยชน์กับประชาชนด้วย การนำความเจริญหรือเงินทุนไปถึงกลุ่มคนที่ขาดโอกาสอาจเสริมคะแนนนิยมของผู้มีอำนาจได้อย่างเหลือเชื่อ แต่อีกด้านหนึ่งก็มีบางเรื่องที่ให้ประโยชน์กับประชาชนแล้วผู้นำไม่อยากทำ เพราะทรัพยากรทางเศรษฐกิจจะกลายเป็นทุนทางการเมืองของประชาชน และทำให้ประชาชนมีความสามารถในการเรียกร้องเพิ่มขึ้น การให้ผลประโยชน์กับประชาชนมากเกินไปจึงอาจสั่นคลอนเก้าอี้ของผู้มีอำนาจ เพราะอาจเข้ามาคานหรือกระทั่งลดการใช้อำนาจเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ ผู้มีอำนาจที่มองการณ์ไกลจึงพยายามตัดไฟแต่ต้นลม และรักษาการจัดสรรทรัพยากรในจุดที่พอเหมาะ คือ พอให้ตนไม่โดนต่อต้าน แต่ก็ได้ประโยชน์สูงสุดเท่าที่จะทำได้ (จุดสูงสุดของเส้น P)

 

ขยายความเป็นไปได้ทางการเมือง

 

หากความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจสามารถขยายออกได้ด้วยเทคโนโลยีและนวัตกรรมฉันใด ความเป็นไปได้ทางการเมืองก็ไม่จำเป็นต้องมีลักษณะตายตัวฉันนั้น กล่าวคือ ‘นวัตกรรมทางการเมือง’ ที่มาเปลี่ยนสมมติฐานของ ‘ผลประโยชน์’ ล้วนกระทบกับความเป็นไปได้ทางการเมืองทั้งสิ้น

สังคมที่ขาดความไว้เนื้อเชื่อใจอาจทำให้ผู้นำหวาดกลัวประชาชนอย่างมาก ซึ่งการให้ทรัพยากรกับประชาชนจะลดทอนความมั่นคงของผู้นำลง เช่น ประธานาธิบดี โมบูตู ซีซี เซโกของประเทศคองโก คิดว่าการสร้างระบบขนส่งทางรางให้แก่ประชาชน เป็นการอำนวยความสะดวกให้ประชาชนเข้ามาล้มล้างรัฐบาลได้ ส่วนที่ลาดลงของเส้น P ในมุมมองของโมบูตูคงจะใหญ่มากจนไม่ต้องการพัฒนาประเทศ

ในสังคมที่การเมืองดี นโยบายทางเศรษฐกิจที่ดีจะเป็นนโยบายการเมืองที่ดีด้วย (Good economics is good politics) เส้น P อาจจะมีลักษณะโค้งขึ้นไปเรื่อยๆ เอื้อให้เกิดการพัฒนาประเทศไปสู่พรมแดนของประสิทธิภาพในที่สุด

สังคมที่รู้ว่าการเมืองคือตัวถ่วงความเจริญ ยิ่งจำเป็นต้องมีกลไกในการค้นพบ ‘นวัตกรรมทางการเมือง’ เพื่อขยายขอบเขตของความเป็นไปได้ให้มากที่สุด

นวัตกรรมทางการเมืองที่สามารถเกิดขึ้นได้ง่ายคือ การขยายกล่องเครื่องมือของผู้มีอำนาจ (สมมติฐานของผลประโยชน์ข้อ 2) ไอเดียนโยบายที่สดใหม่จากต่างประเทศ การลองผิดลองถูก ตลอดจนวิกฤต (ที่แสดงให้เห็นว่าสิ่งที่ทำอยู่เดิมมันใช้ไม่ได้ และประเทศควรต้องแก้เรื่องอะไร) เป็นการเปิดความเป็นไปได้สำหรับเครื่องมือใหม่ๆ ที่ต้องใช้ทุนทางการเมืองในการลองระบบใหม่ในประเทศ ผู้มีอำนาจสามารถใช้นวัตกรรมเหล่านี้เพื่อพัฒนาประเทศไปพร้อมกับทุนทางการเมืองของตนเองได้

ที่พูดมานี่ไม่ใช่เรื่องเพ้อฝันนะครับ ตัวอย่างการขยายกล่องเครื่องมือของผู้มีอำนาจมีให้เห็นมาแล้วทั่วโลก ไม่ว่าจะเป็น การลดอำนาจรัฐเพื่ออำนวยความสะดวกแก่การทำมาหากินในประเทศสิงคโปร์มีส่วนช่วยให้พรรค PAP สามารถอยู่มาได้อย่างยืนยาว หรือในประเทศญี่ปุ่นช่วงปี 1868 การพัฒนาประเทศสู่อุตสาหกรรมทั้งช่วยแก้ปัญหาความไร้ประสิทธิภาพและช่วยเพิ่มความมั่นคงให้แก่รัฐส่วนกลาง การพัฒนาเศรษฐกิจจีนในช่วงปี 1970 โดยการเปิดเสรีประเทศบางส่วน ให้ประชาชนต้องทำตามข้อบังคับของพรรคคอมมิวนิสต์ก่อนที่จะไปค้าขายตามเศรษฐกิจแบบตลาด เป็นการเพิ่มประสิทธิภาพให้แก่เศรษฐกิจจีนเป็นอย่างมาก การเปิดเสรีแบบจีนๆ ช่วยให้พรรคมีความมั่นคง รัฐบาลไม่ถึงแตกดังเช่นประเทศอื่นที่ปรับจากสังคมนิยมมาเป็นทุนนิยม

การขยายความเป็นไปได้ทางการเมืองอีกรูปแบบหนึ่งคือการเปลี่ยนภาพกลไกการทำงานของโลกที่อยู่ในหัวของผู้มีอำนาจ (สมมติฐานของผลประโยชน์ข้อ 3) โดยเฉพาะการทำให้ผู้มีอำนาจเห็นว่าการทำเพื่อประชาชนเป็นสิ่งที่จะได้รับการตอบแทน และการใช้อำนาจรัฐปกครองตามอำเภอใจต้องได้รับโทษ

ดุลยภาพทางการเมืองจึงมีได้หลายแบบ บางอันนำไปสู่ประสิทธิภาพ หรือบางอันก็ให้ประโยชน์กับประชาชนมากกว่าอันอื่น

ในส่วนเรื่องเป้าประสงค์ของผู้มีอำนาจ (สมมติฐานข้อที่ 1) เราย่อมไม่อาจคาดหวังให้ผู้มีอำนาจ ‘ใจดี’ หรือ ‘มีเมตตา’ กับประชาชนได้เสมอไป แต่จุดสำคัญคือการวางกลไกทางสถาบัน โดยเฉพาะเรื่องของระบบความรับผิดชอบ (accountability) ซึ่งคอยกำกับพฤติกรรมของผู้มีอำนาจ

ฐานรากของระบบนิติธรรม (Rule of Law) ในประเทศอังกฤษนั้นมีที่มาจากการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ หรือ Glorious Revolution เมื่อปี 1689 ในขณะนั้นการเมืองของอังกฤษยังไม่ได้เป็นประชาธิปไตยเสียด้วยซ้ำ[2]

กลุ่มการเมือง Whigs และ Tories เป็นสองขั้วอำนาจใหญ่ที่ไม่ลงรอยกัน ค่าย Whigs นั้นสนใจเรื่องของการค้าขายเป็นหลัก พวกเขาต้องการให้เกิดกฎหมายที่เอื้อต่อการค้า ไม่ว่าจะเป็นกรรมสิทธิ์ที่ชัดเจนหรือระบบภาษีการค้าที่ไม่ผันผวน พวกเขาต้องการให้รัฐถาธิปัตย์มีอำนาจจำกัดไม่สามารถทำอะไรตามใจได้ ในขณะที่ค่าย Tories ต้องการรักษาความมั่งคั่งเดิมด้วยภาษีทรัพย์สินที่ต่ำ พวกเขายังสนับสนุน Church of England และคัดค้านการจำกัดอำนาจกษัตริย์

แน่นอนว่ากลุ่ม Whigs ถูกละเมิดสิทธิทางการเมืองเป็นอย่างมาก และกลุ่ม Tories ก็ได้ประโยชน์จากการละเมิดสิทธิเช่นนี้ อย่างไรก็ตาม เมื่อกษัตริย์สามารถตัดกำลังกลุ่ม Whigs ได้แล้ว ก็หันกลับมาจัดการกับกลุ่ม Tories ด้วย ปฏิกิริยาที่เกิดขึ้นต่อจากนั้นคือการจับมือกันระหว่างการเมืองสองค่ายนี้ เกิดเป็นการปฏิวัติอันรุ่งโรจน์ของอังกฤษ

นี่ไม่ใช่การปฏิวัติเพื่อล้มระบอบกษัตริย์ แต่กลุ่ม Whigs และ Tories ก็มีบทเรียนจากการใช้อำนาจรัฐปกครองตามอำเภอใจ พวกเขาเริ่มตาสว่างและวางรากฐานทางการเมืองในระยะยาวมากขึ้น กล่าวคือการปรับกลไกให้รัฐบาลมีอำนาจที่เท่าเทียมกษัตริย์ขึ้น และร่างสัญญาร่วมกันเพื่อช่วยกันเฝ้าระวังการใช้อำนาจละเมิด กระทั่งกลุ่ม Tories ยกเลิกความเชื่อที่ว่า กษัตริย์มีสิทธิอันศักดิ์สิทธิ์ในการปกครองและประชาชนจะต้องเชื่อฟัง

เนื่องจากอำนาจสูงสุดนั้นอยู่สูงสุดตามชื่อ จึงไม่สามารถใช้การตรวจสอบปกติได้ จำเป็นจะต้องเกิดขึ้นโดยการวางเกมยาวในลักษณะของการสร้างความร่วมมือและตอบโต้เมื่อมีใครหักหลังกันขึ้นมา โดยเปิดช่องให้เกิดการทัดทานการใช้อำนาจตามอำเภอใจ เป็นแรงกดดันให้ผู้ถืออำนาจรัฐสูงสุดไม่สามารถทำผิดได้

ต้องขอวางหมายเหตุเอาไว้ตรงนี้ว่าเราจะไม่ได้เห็นการใช้งานกลไกดังกล่าวเลย ถ้าผู้มีอำนาจสูงสุดปกครองด้วยความเป็นธรรม และพัฒนาประเทศโดยคำนึงถึงประชาชน

ข้อสรุปของผมคือ แนวคิดว่าประชาชนเป็นเจ้าของประเทศตัวจริงเป็นเรื่องจำเป็นต่อการพัฒนาประเทศ เพราะจะเป็นทัศนคติและตัวกำกับให้นโยบายที่สามารถพัฒนาประเทศ สร้างความเสมอภาค ไม่เอาเปรียบกลั่นแกล้งกัน เป็นนโยบายที่ดีในเชิงการเมืองไปด้วย ซึ่งจะเปิดโอกาสให้เราได้ลองเครื่องมือทางการเมืองและเศรษฐกิจใหม่ๆ ที่สามารถพาประเทศให้พัฒนาขึ้นได้

 

อ้างอิง

[1] เนื้อหาในส่วนนี้นำมาจาก Rodrik, Dani. 2014. When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations. Journal of Economic Perspectives, 28, 1. 189-208.

[2] เนื้อหาในส่วนนี้นำมาจาก Weingast, Barry. 1997. The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law. The American Political Science Review, 91, 2. 245-263.