ปกป้อง จันวิทย์ สัมภาษณ์

วจนา วรรลยางกูร เรียบเรียง

 

 

การหายตัวไปของ วันเฉลิม สัตย์ศักดิ์สิทธิ์ ผู้ลี้ภัยชาวไทยในกัมพูชา ทำให้การ ‘อุ้มหาย’ กลับมาเป็นประเด็นสนทนาในสังคมไทยอีกครั้ง

การอุ้มหาย หรือ ‘การบังคับบุคคลให้สูญหาย’ (enforced disappearance) คือ การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐนำตัวประชาชนไปคุมขังโดยไม่ให้ครอบครัวหรือญาติของผู้สูญหายทราบชะตากรรม ซึ่งโดยมากผู้ถูกบังคับให้สูญหายคือผู้เห็นต่างที่รัฐมองว่าเป็นตัวปัญหา 

การอุ้มหายถูกใช้เป็นเครื่องมือของเจ้าหน้าที่รัฐในหลายประเทศ เพื่อจัดการปัญหาให้ ‘ราบคาบ’ และยากจะหาหลักฐานมาเอาผิดผู้กระทำ ส่วนใหญ่เหยื่ออุ้มหายจบลงด้วยความตาย แต่เมื่อไม่มีศพ ก็ไม่มีความจริงว่าเกิดอะไรขึ้นกันแน่ และยิ่งหากสังคมนั้นไม่มีกฎหมายที่ระบุเรื่องอุ้มหายเป็นการเฉพาะ ก็ยิ่งทำให้เจ้าหน้าที่พ้นผิดโดยง่าย ทำให้ผู้สูญหายและครอบครัวเข้าไม่ถึงความยุติธรรม

101 ชวนมองเรื่องการ ‘อุ้มหาย’ ทางรายการ 101 One-On-One Ep.151 : “อุ้มหาย: ไม่มีศพ ไม่มีกฎหมาย ไม่มีความรับผิด” โดยมองผ่านแว่นตาของนักวิชาการด้านกฎหมายอาญา รองศาสตราจารย์ ดร.ปกป้อง ศรีสนิท คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้ศึกษาเรื่องอุ้มหายในกฎหมายระหว่างประเทศ และเคยร่วมยกร่าง พ.ร.บ.ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับให้สูญหาย ซึ่งยังไม่ถูกนำมาบังคับใช้จริงในสังคมไทย

 

 

ในทางกฎหมายอธิบายเรื่องการบังคับบุคคลให้สูญหายหรือการอุ้มหายอย่างไร ต้องมีองค์ประกอบอะไรบ้าง

อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการหายสาบสูญโดยถูกบังคับ ปี 2006 (International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance – CED) ได้กำหนดนิยามการบังคับบุคคลให้สูญหายว่าจะต้องมีองค์ประกอบสำคัญอยู่ 3 ประการ 1. ต้องมีการจับตัวคุมขังโดยปราศจากความยินยอม 2. ต้องเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือได้รับการยินยอมจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ 3. เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิเสธว่าไม่ได้กระทำหรือปกปิดชะตากรรมของคนที่ถูกเอาตัวไป ต้องมีองค์ประกอบครบทั้ง 3 ข้อจึงจะเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายที่มีสถานะเป็นความผิดอาญาระหว่างประเทศ

ส่วนการจับกุมคุมขังโดยชอบด้วยกฎหมาย โดยหลักแล้วไม่เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย แต่ถ้าจับกุมโดยชอบด้วยกฎหมายแล้วต่อมามีการกระทำที่ขัดต่อกฎหมาย เช่น ไปฆ่าเขานอกกฎหมายหรือไปขังไว้เกินที่กฎหมายกำหนด ก็จะเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหาย ถ้าครบองค์ประกอบ คือ จับกุมคุมขังทำให้เกิดการสูญเสียเสรีภาพ ซึ่งกระทำโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ และปกปิดชะตากรรมหรือปฏิเสธว่าไม่ได้กระทำ

 

มีการกำหนดระยะเวลาไหมว่าต้องนำตัวไปนานแค่ไหนจึงเรียกว่าอุ้มหาย

ตามอนุสัญญาปี 2006 ไม่ได้กำหนดเรื่องระยะเวลาขั้นต่ำของการอุ้มหาย การลักพาตัวไปโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐและปกปิดชะตากรรมหรือปฏิเสธว่าไม่ได้กระทำแม้เพียงช่วงระยะเวลาสั้นๆ ก็ถือเป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายได้แล้ว แตกต่างกับการบังคับบุคคลให้สูญหายที่เป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติที่เป็นความผิดตามศาลอาญาระหว่างประเทศ ตามธรรมนูญกรุงโรมที่จะต้องมีลักษณะการเอาตัวไปเป็นระยะเวลาที่นานพอสมควร

  

สหประชาชาติได้จัดทำกฎหมายระหว่างประเทศเป็นหลักไว้ว่าการบังคับบุคคลให้สูญหายเป็นสิ่งที่ไม่อาจทำได้ไม่ว่าจะในสถานการณ์ใดๆ เป็นอาชญากรรมที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงและเป็นอาชญากรรมสากลที่ทั่วโลกต้องร่วมมือกันป้องกันและปราบปราม ซึ่งไทยได้ไปลงนามอนุสัญญาไว้แต่เหตุใดจึงยังไม่ให้สัตยาบัน

สิทธิมนุษยชนคือสิทธิที่ติดตัวมนุษย์ ทุกคนมีสิทธิมนุษยชนไม่ว่าจะเป็นเชื้อชาติศาสนาใด สิทธิมนุษยชนแบ่งออกได้เป็น 2 กลุ่ม คือ สิทธิมนุษยชนทั่วไป เช่น สิทธิในความคิด สิทธิในการแสดงออก สิทธิในการแต่งงาน สิทธิที่จะติดต่อสื่อสารกัน สิทธิเด็ก สิทธิผู้หญิง เป็นสิทธิที่รับรองไว้ในกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) สิทธิมนุษยชนอีกกลุ่มหนึ่งเป็นสิทธิเด็ดขาดหรือสิทธิที่ไม่อาจถูกพักใช้ได้ในสถานการณ์ใดๆ (non-derogable rights) หมายถึงรัฐต้องให้ความคุ้มครองสิทธินี้ไม่ว่าสถานการณ์ใดๆ ก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นสถานการณ์ฉุกเฉิน สถานการณ์สงคราม สถานการณ์การก่อการร้าย สิทธินี้จะอยู่ในตัวทุกคน รัฐจะละเมิดไม่ได้เลย ตาม ICCPR คือ สิทธิที่จะไม่ถูกฆ่านอกกฎหมาย สิทธิที่จะไม่ถูกทรมาน และจากอนุสัญญาปี 2006 การบังคับบุคคลให้สูญหายถูกยกระดับเป็นสิทธิที่ไม่อาจถูกพักใช้ได้ เช่นการทรมานหรือฆ่านอกกฎหมาย 

รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะอ้างสถานการณ์ฉุกเฉินต่างๆ มาจับคนไปฆ่านอกกฎหมาย ทรมาน หรืออุ้มหายไม่ได้ 

อุ้มหายถือว่าเป็นหนึ่งในสิทธิเด็ดขาดที่ได้รับการรับรองไว้ในระดับสากล ความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายจึงมีความสำคัญ ถือว่าเป็นสิทธิมนุษยชนที่เคร่งครัด การกระทำที่เป็นการบังคับบุคคลให้สูญหายจึงถือว่าเป็นความผิดอาญาระหว่างประเทศ และถือว่าเป็นความผิดสากลที่ทั่วโลกเห็นว่าต้องเร่งช่วยกันปราบปราม

เรื่องนี้เป็นที่ตระหนักของสังคมโลก สหประชาชาติมองเป็นเรื่องสำคัญจึงมีอนุสัญญาเกิดขึ้นมาเพื่อที่จะป้องกันและคุ้มครองบุคคลไม่ให้เกิดการบังคับให้สูญหาย ซึ่งอนุสัญญานี้มีเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2006 ปัจจุบันมีรัฐที่เป็นภาคีอยู่ทั้งหมด 62 ประเทศ และมีรัฐที่ลงนาม 98 ประเทศ

ไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่ไปลงนามไว้เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2555 ผมไม่ทราบเหตุผลที่แท้จริงที่เรายังไม่ให้สัตยาบัน การลงนามทำให้มีผลบางอย่าง แต่เรายังไม่ต้องผูกพันเป็นรัฐภาคี ซึ่ง 8 ปีที่ผ่านมามีความพยายามพูดคุยเรื่องนี้อยู่หลายครั้ง ทั้งในระดับรัฐบาล ในสภา รวมทั้งภาคประชาชนว่าอยากให้ประเทศไทยให้สัตยาบันเพื่อเข้าไปเป็นภาคี

บางกลุ่มบอกว่าเราต้องมีกฎหมายเรื่องนี้ก่อนถึงจะไปเป็นภาคีได้ แต่ก็มีความเห็นว่าไม่จำเป็น เราสามารถไปให้สัตยาบันได้เลยและการให้สัตยาบันนั้นจะเป็นผลให้เราต้องมาเร่งออกกฎหมายให้สอดคล้อง เพราะเราเคยให้สัตยาบันและเป็นรัฐภาคีในอนุสัญญาต่อต้านการทรมานมาแล้ว จนกระทั่งวันนี้เรายังไม่มีกฎหมายลงโทษการกระทำทรมานในประเทศไทยเลย ฉะนั้นเหตุผลที่บอกว่าต้องรอกฎหมายก่อนถึงให้สัตยาบันได้นั้นมีน้ำหนักค่อนข้างน้อย

เราสามารถให้สัตยาบันแล้วไปออกกฎหมายภายหลังได้ อนุสัญญาฉบับนี้มีบทบัญญัติที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนในระดับที่พัฒนาไปไกล และเป็นการคุ้มครองประชาชนที่ดีมาก แต่มีข้อถกเถียงว่าเจ้าหน้าที่รัฐหรือหน่วยงานที่ปฏิบัติงานอาจกังวลในหลายเรื่อง เช่น ความรับผิดของผู้บังคับบัญชา หรือเรื่องการลงโทษต่างๆ

 

หากเราให้สัตยาบันอนุสัญญานี้แล้ว ประเด็นสิทธิมนุษยชนเรื่องอุ้มหายหรือซ้อมทรมานจะดีขึ้นอย่างไร

ขอยกตัวอย่างเรื่องที่อนุสัญญาฉบับนี้มีการพัฒนาเรื่องการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนไปอย่างก้าวหน้ามาก คือเรื่องความรับผิดของผู้บังคับบัญชา ซึ่งจริงๆ แล้วไม่ใช่หลักการใหม่ แต่เป็นความรับผิดที่อยู่ในธรรมนูญกรุงโรมว่าด้วยศาลอาญาระหว่างประเทศอยู่แล้ว อนุสัญญาฉบับนี้ไปถอดความออกมาอยู่ในข้อ 6 ของอนุสัญญาว่า ผู้บังคับบัญชาที่รู้ว่าลูกน้องได้ไปทำให้เกิดการบังคับบุคคลให้สูญหาย แล้วผู้บังคับบัญชาคนนั้นเพิกเฉยต่อรายงานอย่างเป็นทางการว่ามีการกระทำนั้น แล้วไม่ป้องกันหรือไม่ลงโทษลูกน้อง ผู้บังคับบัญชาจะมีความผิดอาญาไปด้วย

นี่เป็นหลักการใหม่ที่คุ้มครองสิทธิมนุษยชนได้อย่างดี แต่อีกมุมหนึ่งก็ก่อให้เกิดความกังวลกับฝ่ายปฏิบัติงาน เพราะความรับผิดกรณีผู้บังคับบัญชามี 2 กรณี กรณีที่ผู้บังคับบัญชาสั่งให้ลูกน้องไปอุ้มหายนั้นเป็นความผิดอยู่แล้วตามกฎหมายซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ความรับผิดของผู้บังคับบัญชาตามข้อ 6 ของอนุสัญญาฉบับนี้เป็นลักษณะที่ลูกน้องไปอุ้มหายแล้วผู้บังคับบัญชารู้หรือเพิกเฉยต่อรายงานอย่างเป็นทางการต่อเรื่องนี้ ใช้วัฒนธรรมแบบเดิมคือ ไม่ฆ่าน้อง ไม่ฟ้องนาย จะถือว่าผู้บังคับบัญชามีความผิดไปด้วยทันที

หลักข้อนี้เป็นการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน ในมุมหนึ่งผู้บังคับบัญชาอาจรู้สึกว่าไม่แฟร์ อยู่เฉยๆ นั่งทำงานอยู่ดีๆ ก็ต้องรับผิดในการกระทำของลูกน้องทั้งที่ตัวเองไม่ได้ทำ แต่เขาบอกว่าแฟร์ เพราะถ้าผู้บังคับบัญชาไม่อยากรับผิดด้วย ก็อย่าปกป้องลูกน้องเท่านั้นเอง รู้แล้วต้องดำเนินการตามกฎหมายหรือดำเนินการลงโทษลูกน้อง หากทำอย่างนี้ผู้บังคับบัญชาก็ไม่ต้องรับผิดด้วย

ปัจจุบันเรายังไม่มีกฎหมายกำหนดฐานความผิดอุ้มหายตามอนุสัญญา ถ้ามีเจ้าหน้าที่ของรัฐอุ้มหายประชาชน เราดำเนินการได้แค่ฐานความผิดต่อเสรีภาพตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 309 – 310 ซึ่งมีโทษจำคุกไม่เกิน 3 ปี และเป็นความผิดที่ยอมความได้ ปัจจุบันเราดำเนินการกับเจ้าหน้าที่รัฐได้แค่ความผิดเหมือนกับ นาย ก. ขัง นาย ข. ไว้ในบ้านเท่านั้นเอง

อนุสัญญาได้กำหนดอย่างชัดเจนในเรื่องการบัญญัติฐานความผิดว่ารัฐที่เป็นภาคีอนุสัญญาจะต้องกำหนดความผิดอุ้มหาย ให้เป็นฐานความผิดแยกต่างหากจากความผิดฐานเสรีภาพหรือลักพาตัวของคนทั่วไป และต้องกำหนดโทษให้หนัก เนื่องจากเป็นการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง ถือว่าเป็นเรื่องใหญ่ แต่ไทยยังไม่เป็นภาคี ถ้ามีเจ้าหน้าที่รัฐกระทำการอุ้มหายก็ยังต้องไปดำเนินคดีตามความผิดต่อเสรีภาพซึ่งโทษเบาและไม่สอดคล้องกับอนุสัญญา

 

ถ้าไทยให้สัตยาบันจะต้องออกกฎหมายอุ้มหาย นี่เป็นเหตุผลที่ทำให้เราไม่ยอมให้สัตยาบันสักทีหรือเปล่า

ผมคิดว่าน่าจะเป็นส่วนหนึ่ง ถ้าเราให้สัตยาบันเป็นภาคีอนุสัญญาอุ้มหาย พันธกิจแรกตามตามอนุสัญญาคือเราต้องกำหนดฐานความผิดบังคับบุคคลให้สูญหาย แยกต่างหากออกมาจากความผิดลักพาตัวทั่วไปและลงโทษอย่างหนัก

ตัวอย่างในฝรั่งเศสที่เป็นภาคีอนุสัญญาอุ้มหาย เขาทำง่ายมากเลย ก็ไปเอาฐานความผิดอุ้มหายมากำหนดอยู่ในประมวลกฎหมายอาญา ใส่นิยามและกำหนดโทษจำคุกตลอดชีวิตกับเจ้าหน้าที่รัฐที่อุ้มหาย 

 

 

หลักกฎหมายระหว่างประเทศบอกว่าหากการบังคับบุคคลให้สูญหายเกิดจากการสั่งการโดยนโยบายจากรัฐบาล ทำกับประชาชนอย่างเป็นระบบหรืออย่างกว้างขวาง ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการกระทำดังกล่าวจะมีความผิดฐานอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ (crimes against humanity) ซึ่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลอาญาระหว่างประเทศ หรือ ICC ทำให้อาชญากรรมดังกล่าวไม่มีอายุความ สำหรับกรณีประเทศไทย เมื่อเราไม่ได้เป็นภาคีของศาล ICC จะส่งผลในการจัดการเรื่องนี้อย่างไร 

เมื่อการอุ้มหายได้กระทำอย่างเป็นระบบหรืออย่างกว้างขวางโดยนโยบายของรัฐที่โจมตีประชาชน ไม่ใช่อุ้มหายเพียง 1-2 ราย ก็จะถูกยกระดับเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ หรือ crime against humanity จะไม่มีอายุความเพราะถือเป็นหลักของธรรมนูญกรุงโรม เรื่องศาลอาญาระหว่างประเทศว่าความผิดที่เป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติจะไม่มีอายุความ ทำเมื่อไหร่ก็ดำเนินคดีได้ทั้งนั้น 

เมื่อเป็นอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติแล้วจะอยู่ในเขตอำนาจของศาล ICC คือศาลอาญาระหว่างประเทศ กรุงเฮก ซึ่งตั้งเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2002

ประเทศที่เป็นภาคีของศาล ICC ที่ผูกพันเรื่องอาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติ เป็นประเทศในภาคพื้นยุโรป อเมริกาใต้ ออสเตรเลีย แคนาดา เวลามีคดีอาชญากรรมต่อมนุษยชาติเขาต้องส่งตัวไปหรือต้องดำเนินคดีเองก่อน ประเทศที่ไม่ใช่ภาคีอย่างประเทศไทยโดยหลักแล้วไม่ต้องส่งตัวและไม่ต้องผูกพัน แต่มีข้อยกเว้นในธรรมนูญกรุงโรมปี 1998 ว่าถ้าคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) มีมติว่าสถานการณ์ที่ใดในโลกมีลักษณะเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติแล้วต้องส่งเรื่องไปให้ศาลอาญาระหว่างประเทศดำเนินคดี ทุกประเทศที่เป็นสมาชิก UN ต้องปฏิบัติตามมติของ UNSC แม้ว่าไม่ได้เป็นภาคีของศาล ICC ก็ตาม 

 

แม้เราไม่ได้เป็นภาคีศาล ICC และไม่มีกฎหมายอุ้มหายในประเทศ แต่ถ้าระบอบอุ้มหายทำงานอย่างหนักหน่วงรุนแรง คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติก็สามารถมาจัดการกับระบอบอุ้มหายของประเทศเราได้ ไม่ง่ายแต่ก็ใช่ว่าจะเป็นไปไม่ได้เลย?

โดยหลักแล้วศาลอาญาระหว่างประเทศคงไม่มายุ่งอะไรกับไทย เพราะเราไม่ใช่ภาคี แต่ถ้า UNSC มีมติออกมาว่าประเทศใดก็ตามที่ไม่ใช่ภาคีเกิดสถานการณ์อาชญากรรมต่อมวลมนุษยชาติขึ้น ก็จะต้องปฏิบัติตามในฐานะสมาชิก UN 

บางคนตั้งคำถามว่ามีประเทศที่ไม่ใช่ภาคีศาล ICC แล้วต้องถูกไปส่งขึ้นศาล ICC เพราะ UNSC ด้วยเหรอ เคยมีมาแล้ว คือ ลิเบียและซูดาน 

ลิเบียไม่ใช่ภาคีธรรมนูญกรุงโรมเหมือนประเทศไทย แต่มีสถานการณ์ความไม่สงบเกิดขึ้นจนนำไปสู่ความล่มสลายในลิเบีย UNSC มีมติว่าให้ลิเบียไปขึ้นศาล ICC ตอนนี้คดียังอยู่ที่ศาล ทั้งๆ ที่ไม่ได้เป็นภาคีของธรรมนูญกรุงโรม 

ผมไม่ได้บอกว่ามันจะต้องเกิดขึ้นกับประเทศไทย ถ้าประเทศไทยมีมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สามารถคุ้มครองสิทธิมนุษยชนภายในประเทศได้ ก็ใช้กลไกของประเทศในการดำเนินการได้

  

สถานการณ์เรื่องอุ้มหายทั่วโลกตอนนี้ดีขึ้นหรือแย่ลงอย่างไร

คงตอบลำบาก เพราะข้อมูลต่างๆ ยังไม่ค่อยชัด มีข้อมูลจากสถิติของโลกซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นเหตุการณ์ในอดีต ข้อมูลจาก Amnesty International บอกว่า สถานการณ์เรื่องการอุ้มหายระดับโลกนับแต่อดีต ในช่วงที่มีเผด็จการทหารของอาร์เจนตินาในปี 1976 – 1983 มีรายงานว่า มีบุคคลที่มีความเห็นต่างทางการเมืองถึง 30,000 คนถูกอุ้มหายไปในช่วงนั้น ศรีลังกาตั้งแต่ปี 1980 มีคนถูกบังคับสูญหาย 60,000 – 100,000 คน แต่ในปี 2018 ศรีลังกามีกฎหมายลงโทษการบังคับบุคคลให้สูญหาย มีความพยายามคุ้มครองสิทธิมนุษยชนมากขึ้น

ปัจจุบัน ที่น่าเป็นห่วง คือ ซีเรีย ตั้งแต่ปี 2011 จนกระทั่งปัจจุบันมี 82,000 คนถูกบังคับให้สูญหาย ซึ่งเป็นตัวเลขที่น่าตกใจ

จากสถิติที่กล่าวมาทั้งในอาร์เจนตินา ซีเรีย ศรีลังกา การอุ้มหายเป็นเครื่องมือของฝ่ายเผด็จการที่จะดำเนินการกับผู้เห็นต่างทางการเมือง เพราะเขาคงมองว่าเป็นวิธีการที่สามารถทำให้เกิดความสงบได้ แต่แน่นอนว่ามันเป็นความสงบที่ไม่ถูกต้องในเรื่องของสิทธิพื้นฐานของมนุษย์ที่ควรมี

 

อาจารย์ทำวิจัยเรื่องอุ้มหายมาแล้วหลายชิ้น มีผลการศึกษาอะไรที่น่าสนใจบ้าง ต่างประเทศมีเคสอะไรที่เราสามารถยกมาเป็นบทเรียนสำหรับประเทศไทยได้

ผมเคยทำวิจัยให้กับกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ก่อนไปลงนามได้ศึกษาความพร้อมของประเทศไทยในการเป็นภาคีของอนุสัญญาอุ้มหายปี 2006 ข้อเสนอก็คือประเทศไทยมีความพร้อมและสามารถไปเป็นภาคีของอนุสัญญาอุ้มหายได้ และเราต้องออกกฎหมายกำหนดฐานความผิดต่างๆ ซึ่งเราก็เคยพยายามออกกฎหมายมาแล้ว รัฐบาลได้ดำเนินการออกกฎหมายผ่านสภามา แต่ท้ายสุดก็ยังไม่ออก

ในงานวิจัยมีอาร์เจนตินาเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ ปี 1976 – 1983 เป็นยุคของของเผด็จการทหารในอาร์เจนตินา มีการอุ้มหายและละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างกว้างขวาง หลังจากนั้นมีกฎหมายนิรโทษกรรมให้ผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชนในยุคเผด็จการหลายฉบับ เช่น กฎหมายเพื่อสันติสุขแห่งชาติ กฎหมายปรองดอง จุดมุ่งหมายเพื่อใช้นิรโทษกรรมการกระทำเกี่ยวกับความขัดแย้งทางการเมือง ต่อมาในเดือนพฤศจิกายน 2007 สภาผู้แทนของอาร์เจนตินาได้ปฏิรูปประมวลกฎหมายอาญา โดยบัญญัติความผิดอุ้มหายออกมาเป็นมาตราเฉพาะ หลังจากเปลี่ยนผ่านเป็นประชาธิปไตยแล้วเขาก็เอาจริง ดำเนินการผ่านวุฒิสภา ออกกฎหมายเอาผิดกับคนที่บังคับบุคคลให้สูญหาย

 

ในยุคเผด็จการ อาร์เจนตินาได้ออกกฎหมายนิรโทษกรรมไว้ เขาจัดการเอาผิดทีหลังได้อย่างไร

ปี 2005 ศาลสูงของอาร์เจนตินาประกาศว่ากฎหมายนิรโทษกรรมที่ออกมานั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของประเทศ ผลก็คือบรรดานายพล ข้าราชการทั้งหลายถูกดำเนินคดีในข้อหาทารุณกรรม ข้อหาทรมาน ข้อหาลักพาตัว ในช่วงปี 1976 – 1978 มีการลงโทษนายพลคนสำคัญคนหนึ่ง และข้าราชการ 6 คน ติดคุก 25 ปี กระบวนการศาลเขาเข้ามาคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน โดยประกาศว่ากฎหมายนิรโทษกรรมทั้งหลายขัดกับรัฐธรรมมนูญ เมื่อไม่มีกฎหมายนิรโทษกรรมแล้วความผิดก็ถูกดำเนินคดีได้ และก็มีการดำเนินคดีอย่างแท้จริงเกิดขึ้น

อาร์เจนตินามีการกำหนดความผิดฐานบังคับบุคคลให้สูญหายในประมวลกฎหมายอาญา เขาพยายามต่อสู้กันในการดำเนินคดีอุ้มหาย ด้านหนึ่งมีความพยายามจะให้ทหารที่ถูกกล่าวหาว่าอุ้มหายขึ้นศาลทหาร แต่ท้ายสุดกฎหมายอาร์เจนตินาออกมาว่าการกระทำอุ้มหายต้องขึ้นศาลพลเรือน ไม่ว่าจะเป็นทหารหรือไม่ เหตุผลคือศาลพลเรือนมีความเป็นอิสระมากกว่า นี่เป็นตัวอย่างที่น่าสนใจของอาร์เจนตินาคือเน้นไปที่การดำเนินการกับคนที่กระทำความผิดละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง

อีกตัวอย่างที่โมร็อกโก มีเหตุการณ์อุ้มหายเกิดขึ้นจากนโยบายต่อต้านการก่อการร้ายตั้งแต่ปี 1990 เป็นต้นมา เขาจับผู้ก่อการร้ายและอุ้มหายไป โมร็อกโกไม่ได้เน้นเอาผิดผู้กระทำแบบอาร์เจนตินา แต่เน้นประนีประนอมและเยียวยา เขาตั้งกรรมการคุ้มครองผู้สูญหายและมีการเยียวยาผู้เสียหายไปกว่า 1.7 หมื่นราย ที่น่าสนใจคือเขาเอาญาติของเหยื่อที่สูญหายมาเป็นคณะกรรมการ เพราะคนที่จะบอกได้ดีที่สุดว่าความเสียหายนั้นเป็นอย่างไรก็คือญาติหรือคนใกล้ชิดของคนที่ถูกเอาตัวไป

โมร็อกโกมีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะให้เห็นว่าเหตุการณ์เป็นอย่างไร เพื่อมีจุดมุ่งหมายในการกอบกู้ศักดิ์ศรีและเยียวยาความเสียหายทางความรู้สึกของครอบครัวผู้สูญหาย และให้สิทธิที่จะรู้ความจริง

 

แล้วในกรณีของประเทศไทย ถ้าเราไม่ต้องการให้การอุ้มหายเกิดขึ้นอีกควรมีกระบวนการอย่างไรจึงจะยุติวงจรเหล่านี้ได้

ต้องมีกฎหมายกำหนดฐานความผิดเรื่องการบังคับบุคคลให้สูญหายอย่างเป็นจริงเป็นจังเสียที ไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติหรือเป็นประมวลกฎหมายอาญาก็ตาม โดยเอาองค์ประกอบของอนุสัญญาปี 2006 มาใช้ และเราควรให้สัตยาบันอนุสัญญาปี 2006 เพื่อจะได้มีความผูกพันระหว่างประเทศเข้ามาช่วยในการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน

อีกข้อที่สำคัญและอยู่ในข้อกำหนดของอนุสัญญา คือนอกจากรัฐภาคีจะต้องกำหนดฐานความผิด ป้องกันและปราบปรามการบังคับบุคคลให้สูญหาย ที่สำคัญมากคือต้องมีการอบรมเจ้าหน้าที่ของรัฐเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ให้เข้าใจถึงความผิดในการบังคับบุคคลให้สูญหาย และให้มีมิติในการคุ้มครองสิทธิมนุษชนประชาชนด้วย นี่เป็นพันธกิจหนึ่งที่สำคัญอนุสัญญาปี 2006 

 

การเพิ่มฐานความผิดการบังคับบุคคลให้สูญหายเข้าไปในประมวลกฎหมายอาญาเพียงพอไหม หรือควรมีกฎหมายเป็นพระราชบัญญัติแยกออกมาเป็นการเฉพาะ

ประเด็นนี้ถกเถียงกันมากว่าประเทศไทยควรกำหนดเป็นฐานความผิดในประมวลกฎหมายอาญาหรือเป็น พ.ร.บ. 

ความเห็นแรกบอกว่าเป็นประมวลกฎหมายอาญาดีกว่าเพราะมันศักดิ์สิทธิ์กว่าและเข้าถึงได้ในประชาชนทั่วไป อีกความเห็นหนึ่งบอกว่าควรเป็น พ.ร.บ. เพราะเป็นความผิดพิเศษแล้วจะได้มีมาตรการในการป้องกันตามพันธกรณีในอนุสัญญา 

ถ้าเป็น พ.ร.บ. จะต้องมีทุกเรื่องอยู่ใน พ.ร.บ. ฉบับนั้น ทั้งฐานความผิด มาตรการเยียวยาผู้เสียหาย มาตรการป้องกันไม่ให้มีการบังคับบุคคลให้สูญหาย แต่ถ้าอยู่ในประมวลกฎหมายอาญา ประเด็นอื่นๆ ก็อาจใช้มาตรการทางบริหารไป

ผมเห็นว่าเรื่องนี้ควรเป็น พ.ร.บ. และควรรวมกันกับอีกพันธกรณีหนึ่งที่เราเป็นภาคีแล้วแต่ยังไม่มีกฎหมายคือเรื่องการทรมาน จึงออกมาเป็นหน้าตาของพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย นำเอาสองฐานความผิด สองอนุสัญญา มารวมเป็นกฎหมายฉบับเดียว 

ถามว่าซับซ้อนและยุ่งยากไหม จริงๆ ไม่ยุ่งยากหรอก มันคือการเอาหลักเกณฑ์ฐานความผิดของทรมานอุ้มหายมาบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดมาตรการป้องกัน กำหนดมาตรการเยียวยา มีคณะกรรมการเหมือนรูปแบบของกฎหมายทั่วๆ ไป

 

 

อาจารย์เคยมีส่วนในการยกร่างกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหาย เนื้อหาสาระที่จำเป็นต้องมีอะไรบ้าง

ผมได้ร่วมกับอาจารย์ณรงค์ ใจหาญ ยกร่างกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย สาระสำคัญจะมีอยู่ 3 เรื่อง

1. ต้องกำหนดฐานความผิดให้สอดคล้องกับอนุสัญญาทั้ง 2 ฉบับ เรื่องนี้ไม่ยากเพราะมีหลักสากลอยู่แล้ว ก็ไปเอานิยามของอนุสัญญามาแล้วกำหนดฐานความผิด

2. ต้องพูดถึงเรื่องสิทธิเด็ดขาดที่อธิบายไปตอนต้นว่า จะอ้างสถานการณ์ฉุกเฉินใดๆ เพื่อใช้ทรมานและอุ้มหายไม่ได้ ซึ่งเป็นข้อกำหนดในหลักอนุสัญญาสากลอยู่แล้ว

3. ต้องพูดเรื่องความผิดของผู้คับบัญชา เพราะมันอยู่ในอนุสัญญาอุ้มหายว่าความผิดของผู้บังคับบัญชาต้องเป็นอย่างไร

ส่วนเรื่องอายุความก็เป็นประเด็นที่ถกเถียงอยู่เหมือนกัน เพราะอนุสัญญาอุ้มหายบอกว่าอายุความต้องยาว ต้องเริ่มนับเมื่อการกระทำยุติลงและให้ถือเป็นความผิดต่อเนื่อง คือถ้าอุ้มไปแล้วยังไม่ปล่อยตัวสักที หรือไม่เปิดเผยชะตากรรมว่าเป็นคนเอาไป จะถือว่ายังไม่เริ่มนับอายุความ ถ้าปล่อยตัวหรือเปิดเผยชะตากรรมแล้วค่อยเริ่มนับอายุความ เพราะฉะนั้นแม้จะเอาตัวไปเมื่อ 10 ปีที่แล้ว แต่อายุความยังไม่เดินถ้ายังไม่ปล่อยตัวหรือยังไม่เปิดเผยชะตากรรม จึงจะยังเป็นคดีได้ 

นี่เป็นหลักเรื่องอายุความที่อยู่ในอนุสัญญาซึ่งเราต้องนำมาเขียน เพราะถ้าไม่เขียนจะกลายเป็นว่าเริ่มนับอายุความในวันที่ลักพาตัวทันที

 

ถ้าเราออกกฎหมายนี้แล้ว สามารถย้อนไปเอาผิดคนอุ้มหายในอดีตได้ไหม

ทางคณะทำงานของอนุสัญญาทำความเห็นประเด็นนี้ออกมาแล้ว นักกฎหมายอาญารวมถึงนักกฎหมายทั่วไปจะเข้าใจหลักพื้นฐานกฎหมายอาญาเรื่องหนึ่งที่บอกว่ากฎหมายอาญาจะไม่ย้อนหลังไปให้ผลร้าย คือจะไม่ย้อนหลังไปลงโทษการกระทำที่เกิดขึ้นก่อนกฎหมายบัญญัติ 

สมมติวันนี้เราออกกฎหมายกำหนดฐานความผิด X กฎหมายจะมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันนี้เป็นต้นไปเท่านั้น ผู้กระทำความผิด X ตั้งแต่วันนี้และในอนาคตจะต้องถูกลงโทษตามกฎหมายฉบับนี้ จะไม่ย้อนหลังเอาผิดกับคนที่ทำผิดเมื่อวานนี้ นี่คือหลักพื้นฐานที่เป็นหลักสากล 

น่าสนใจว่าคณะทำงานได้แนะนำและให้ความเห็นเรื่องอุ้มหายว่าเป็นความผิดต่อเนื่อง การอุ้มหายไม่ใช่ความผิดที่เกิดขึ้นในอดีตเท่านั้น แปลว่าถ้าเมื่อ 10 ปีก่อนเจ้าหน้าที่รัฐอุ้มตัวบุคคลไปและยังไม่เปิดเผยชะตากรรม ก็จะยังถือว่าการกระทำความผิดนั้นดำรงอยู่ตลอดเวลา เพราะฉะนั้นถ้าวันนี้กฎหมายกำหนดความผิดเรื่องอุ้มหายขึ้นมาบังคับใช้ การกระทำความผิดก็ยังเกิดขึ้นในวันนี้ คณะทำงานเรื่องนี้บอกว่า วันนี้คุณยังอุ้มหายเขาอยู่ วันนี้คุณยังไม่เปิดเผยชะตากรรม แปลว่าคุณยังทำผิดอยู่ นี่คือกฎหมายที่ลงโทษการกระทำวันนี้ เพราะฉะนั้นกฎหมายอุ้มหายไม่ใช่กฎหมายย้อนหลังไปลงโทษเมื่อ 10 ปีก่อน ประเด็นนี้ค่อนข้างชัดเจนในระดับสากลว่ามันไม่ใช่กฎหมายย้อนหลังเป็นผลร้าย แต่เป็นกฎหมายที่ลงโทษได้ถ้ายังไม่เปิดเผยชะตากรรม

 

กฎหมายป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหายของประเทศไทยยังต้องมีเรื่องอะไรที่สำคัญอีก

อีกประเด็นคือเรื่องการกำหนดให้เป็นความผิดสากลตามอนุสัญญาข้อ 9.2 ‘ความผิดสากล’ แปลว่าไม่ว่าทำที่ใดในโลก ศาลไทยมีเขตอำนาจ มันเป็นลักษณะที่ทั่วโลกเห็นว่าเป็นความผิดและต้องเร่งกันปราบปราม เพราะฉะนั้นถ้าเราเป็นภาคีและมีกฎหมายอุ้มหาย หากการอุ้มหายเกิดขึ้นที่โคลอมเบีย ผู้กระทำเป็นคนโคลอมเบีย ผู้เสียหายเป็นคนโคลอมเบีย ถ้าผู้กระทำมาโผล่เมืองไทย ศาลไทยมีเขตอำนาจ 

เหตุที่เขากำหนดเป็นความผิดสากล หลักการคือจะไม่ให้มีที่ใดเป็นที่หลบภัยของผู้กระทำผิดที่ร้ายแรง

 

หากเรากำหนดให้เป็นความผิดสากลแล้ว สมมติมีเคสคนไทยอยู่กัมพูชา มีคนไปอุ้ม ไม่ว่าคนทำจะเป็นคนกัมพูชาหรือคนไทย ถ้าเราจับได้ จะมาลงโทษที่ศาลไทยได้ไหม

ได้ครับ ถ้าเรากำหนดเป็นความผิดสากลก็สามารถดำเนินคดีกับการอุ้มหายได้ทั่วโลก นี่คือข้อกำหนดในข้อ 9.2 ในอนุสัญญา ซึ่งร่างกฎหมายไทยก็ต้องมีเรื่องพวกนี้อยู่

อีกประเด็นที่อยู่ในร่างกฎหมาย คือ มาตรการป้องกัน คือจะต้องมีการสร้างความโปร่งใสในการคุมขังตามกฎหมาย ต้องมีการทำข้อมูลคนที่ถูกควบคุมตัว ต้องให้ญาติเข้าถึงข้อมูลคนที่ถูกควบคุมตัวได้ สร้างระบบยืนยันการปล่อยตัว 

มาตรการเหล่านี้เกิดขึ้นตามอนุสัญญาเรื่องอุ้มหาย มีขึ้นเพื่อให้เวลารัฐควบคุมตัวบุคคลแล้วต้องสร้างความโปร่งใสในการคุมขัง ต้องเปิดเผยให้ญาติพี่น้องรู้ว่าตอนนี้ถูกจับตัวไปแล้วถูกขังอยู่ที่ไหน อย่างน้อยที่สุดต้องเปิดเผยที่อยู่และชะตากรรมว่าเขายังอยู่ดีเป็นอย่างไร 

 

อาจารย์ปกป้องกับอาจารย์ณรงค์ออกแบบร่างกฎหมายไว้ดี ทำไมวันนั้นกฎหมายฉบับนี้ไม่เกิดขึ้น เกิดอะไรขึ้นกฎหมายฉบับนี้ถึงแท้งไป

ผมไม่ทราบจริงๆ วาระสุดท้ายที่ สนช.ก็ได้มีการยุติไป เหตุผลที่เป็นทางการคือพิจารณาไม่ทัน สนช.หมดวาระพอดี ตอนนั้นผ่านไปแล้ว 2 วาระ เข้าชั้นกรรมาธิการเรียบร้อย เหลือวาระที่ 3 แต่ไม่ได้โหวตเพราะไม่สามารถพิจารณาได้ทัน ร่างกฎหมายฉบับนี้ผ่านตั้งแต่กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ไปที่กระทรวงยุติธรรม ไปที่ ครม.ในยุคนั้น แล้ว ครม.ก็อนุมัติแล้วด้วย ผ่านกฤษฎีกาแล้วไปที่ สนช. ผ่านวาระต่างๆ เรียบร้อยแล้ว สุดท้ายเหตุผลอย่างเป็นทางการเขาบอกว่าพิจารณาไม่ทัน

 

ได้เห็นหน้าตาสุดท้ายของร่างกฎหมายก่อนที่จะตกไปไหมว่าออกมาแตกต่างจากที่อาจารย์ร่างไว้ตอนต้นมากน้อยขนาดไหน ถ้าจะมีการหยิบกฎหมายฉบับนี้กลับอีกครั้ง ควรจะเริ่มตรงไหน ควรไปใช้ร่างแรกที่อาจารย์เคยทำมาหรือร่างสุดท้ายก่อนจะตกไปจากสนช.

มีการเปลี่ยนแปลงหลายเรื่องเหมือนกัน ร่างแรกที่ออกแบบไว้นอกจากเรื่องฐานความผิดหรือประเด็นที่คุยกันข้างต้น ผมคิดว่าเรื่องการสอบสวนดำเนินคดีสำคัญมาก เพราะวัฒนธรรมแบบระบบราชการไทย ถ้าตำรวจเป็นคนอุ้ม แล้วให้ตำรวจเป็นคนสอบสวนก็ยากที่จะทำให้เกิดความโปร่งใส หรือทหารเป็นคนอุ้ม แล้วขึ้นศาลทหาร โอกาสที่จะทำให้เกิดความชัดเจนในสายตาญาติผู้เสียหายก็จะลำบาก 

ร่างกฎหมายที่ออกแบบไว้ คือ ให้มีคณะกรรมการ ประกอบด้วยภาครัฐ ภาคประชาชน ฝ่ายคุ้มครองสิทธิ ให้กำหนดผู้สอบสวนคดีอุ้มหายหรือทรมานได้ คนสอบกับคนถูกสอบต้องไม่ใช่หน่วยงานเดียวกัน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการช่วยเหลือแทรกแซงกัน ซึ่งน่าเสียดายที่บทบัญญัติเรื่องนี้ตกไป โดยให้เหตุผลว่าให้ DSI รับผิดชอบการสอบสวนแล้วกัน

ความจริงแล้วโมเดลการมีคณะกรรมการที่สามารถตั้งกรรมการสอบสวนแบบเฉพาะกิจได้นั้นมีอยู่ในกฎหมายไทยอยู่แล้ว อย่างกฎหมาย ป.ป.ช. ไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ในกฎหมายอาญาของไทย 

ในร่างแรกยังมีเรื่องความรับผิดของผู้บังคับบัญชาที่กำหนดทั้งกรณีทรมานและอุ้มหาย ผมเข้าใจว่าร่างท้ายสุดเขาตัดเรื่องทรมานออกไป ให้ผู้บังคับบัญชามีความรับผิดเฉพาะเรื่องอุ้มหาย ส่วนเรื่องทรมานผู้บังคับบัญชาจะไม่มีความรับผิด เขาอธิบายเหตุผลว่าอนุสัญญาต่อต้านการทรมานไม่ได้มีบอกไว้ ไปเขียนเกินได้ยังไง แต่ผมบอกว่าไม่เกินหรอก เพราะในระดับสากลเขาถือว่าเป็นความผิดแบบเดียวกันที่ผู้บังคับบัญชาต้องรับผิดไม่ว่าลูกน้องจะไปอุ้มหายหรือทรมาน 

 

ที่จริงหากเราเขียนกฎหมายให้มาตรฐานสูงกว่าสากลก็ไม่น่าจะเป็นปัญหา

ยิ่งดีครับ แต่เขาอาจจะเห็นว่ามีปัญหาหรือเป็นการเขียนเกินไป แต่ผมคิดว่าไม่เกิน เพราะอนุสัญญาการทรมานออกมาตั้งแต่ปี 1984 ซึ่งยังไม่มีกฎเกณฑ์ใหม่ๆ แบบนี้ แต่คณะกรรมการอนุสัญญาทรมานและหลักสากลบอกว่าความผิดอุ้มหายที่มีการกำหนดความผิดของผู้บังคับบัญชา มันก็ไปใช้กับการทรมานได้เหมือนกัน

 

มาถึงวันนี้ ทำยังไงที่จะทำให้กฎหมายป้องกันและปราบปรามการอุ้มหายเกิดขึ้นได้จริง 

ผมคิดว่าจะใช้ร่างกฎหมายของภาคประชาชน ร่างของรัฐบาล ร่างของสภา หรือร่างของ ส.ส. ก็ได้ หลักสำคัญที่ควรคำนึงถึงก็คือพยายามรักษาพันธกรณีตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมานและพันธกรณีตามอนุสัญญาอุ้มหาย พยายามรักษาเกณฑ์มาตรฐานขั้นต่ำที่ต้องมีตามกฎหมายระหว่างประเทศทั้ง 2 ฉบับไว้ จะร่างออกมายังไงถ้าสอดคล้องกับกติกาสากลก็จะไม่มีปัญหา

Author

Wajana Wanlayangkoon

วจนา วรรลยางกูร - อดีตนักข่าวมติชนหน้าประชาชื่น จบการละครจากอักษรศาสตร์ทับแก้ว