วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

1. รัฐราชการไทยเคลื่อนไหวด้วยนาฬิกาและเข็มทิศของตัวเอง ซึ่งเป็นคนละเวลาและทิศทางกับโลกภายนอก

ผมเห็นว่าประเทศไทยมาถึงจุดที่ต่อให้นโยบายดีเพียงใด ก็ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงเศรษฐกิจไทยอย่างเป็นรูปธรรมและทั่วถึงได้ หากเรายังอยู่กับ ‘โครงสร้างรัฐ’ แบบปัจจุบัน ซึ่งมีลักษณะเด่นอยู่ที่การรวมศูนย์อำนาจตัดสินใจ การทำงบประมาณด้วยความเคยชิน รวมถึงวิธีคิดและประเมินผลแบบปลายปิด

ปัญหาที่ว่ามาเผยให้เห็นชัดเจนขึ้นผ่านเอกสารและท่าทีในการชี้แจงร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ พ.ศ. 2564 ที่รัฐสภาในช่วงสองเดือนที่ผ่านมา ซึ่งหน่วยงานส่วนใหญ่แทบไม่รู้ร้อนรู้หนาวใดๆ กับวิกฤตเศรษฐกิจ-โควิดที่กำลังปะทุอยู่นอกกรมกองของตนเอง

 

2. ต้องการอะไร คำไหนอยู่ในกระแส ราชการไทยพร้อมจัดให้ – นี่คือปัญหาของระบบ

การจัดทำโครงการของบประมาณของราชการไทยนั้นเปี่ยมไปด้วยความคิดสร้างสรรค์และความมหัศจรรย์ มีโครงการหนึ่งชื่อว่า

“โครงการพัฒนาศักยภาพวิสาหกิจชุมชนหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ์สู่หมู่บ้านท่องเที่ยวสินค้าภูมิปัญญาเพื่อสร้างมูลค่าและคุณค่าจากฐานทรัพยากรและภูมิปัญญาท้องถิ่นภายใต้แนวคิดเศรษฐกิจชุมชนสร้างสรรค์เชิงบูรณาการในเขตพัฒนาการท่องเที่ยวคลัสเตอร์ชายฝั่งทะเลภาคตะวันออก”

ย้ำว่านี่คือชื่อโครงการ (ไม่ใช่บทสรุปผู้บริหาร) ซึ่งแม้จะอ่านทวนสามรอบ ผมก็อับจนปัญญาเกินเข้าใจว่าเงินภาษีของประชาชนกำลังจะถูกใช้ไปทำอะไร เราควรคาดหวังอะไรจากโครงการนี้ หรือมีสิ่งใดบ้างที่โครงการนี้จะไม่ทำ

อย่างไรก็ดี ผมเห็นว่าความพยายามรวม buzzword ที่มีอยู่เดิมและเพิ่มเติมตามกระแส สะท้อนปัญหาระดับโครงสร้างมากกว่าตัวบุคคลหรือองค์กร เพราะกลไกราชการไหลไปตามแรงจูงใจและแรงกดดันที่พวกเขาเผชิญ วิธีการเช่นนี้เป็น ‘ทางลัด’ ที่ช่วยให้โครงการของพวกเขาผ่านการของบประมาณและการประเมินผลได้โดยไม่ถูกทัดทานซักถามมากนัก ดังนั้น ไม่ว่าจะเปลี่ยนตัวอธิบดีหรือเปลี่ยนชื่อหน่วยงาน ทางลัดนี้ก็ยังดำรงอยู่ ตราบเท่าที่โครงสร้างถนนไม่ได้เอื้ออำนวยให้พวกเขาเดินทางอื่น

 

3. รัฐไทยต้องปรับแน่ แต่จะปรับไปทางไหน: Any Big Idea?

เมื่อหันมามองโลกนอกระบบราชการ เราพอเห็นสัญญาณว่าแวดวงธุรกิจ วิชาการ และการเมือง เริ่มเห็นพ้องต้องกันถึงความจำเป็นในการปรับระบบราชการขนานใหญ่ ฉันทามติเริ่มก่อตัวว่า รัฐนาวาแบบที่เป็นอยู่กลายเป็นปัญหามากกว่าทางออกสำหรับการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยหลังวิกฤตโควิด-19

อย่างไรก็ดี นอกจากกรอบกว้างๆ อย่างการเพิ่มประสิทธิภาพและการมีส่วนร่วมแล้ว ก็แทบไม่มีการโยน big idea ที่ช่วยเปิดประเด็นให้เราได้ถกเถียงกันต่อ ที่พบเห็นอยู่บ้างก็มีแนวคิด ‘รัฐพัฒนา’ และ ‘รัฐสวัสดิการ’

ผู้ชื่นชมเสือเศรษฐกิจแห่งเอเชียตะวันออกฝันถึงการสร้างรัฐพัฒนา (developmental state) ที่รัฐนำตลาดยิ่งกว่าเดิม ในขณะที่ผู้ชื่นชอบคุณภาพชีวิตแบบสแกนดิเนเวียอยากผลักดันให้ไทยเป็นรัฐสวัสดิการ (welfare state) เต็มตัว

ผมเห็นว่ารัฐทั้งสองรูปแบบไม่ใช่ทางออกในฐานะ ‘โมเดลการพัฒนา’ ของประเทศไทย และขอเสนอทางเลือกการจัดรัฐไทยรูปแบบใหม่ด้วยแนวคิด platform state นำจุดเด่นของเศรษฐกิจแพลตฟอร์มเรื่องการปรับความสัมพันธ์ผู้คนและองค์กรเพื่อลดต้นทุนธุรกรรมและกระตุ้นการแลกเปลี่ยนมูลค่า มาประยุกต์ใช้ปรับโครงสร้างรัฐไทย เพื่อแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ การผูกขาดตลาด ความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ และการสร้างเทคโนโลยีของไทย ไปพร้อมกัน

 

4. สร้างรัฐพัฒนาแบบไทยๆ ยิ่งทำจะยิ่งเสียหาย

วิวาทะเรื่อง ‘กับดักรายได้ปานกลาง’ ทำให้โลกหันมาสนใจเอเชียตะวันออกอีกครั้ง เพราะเสือเอเชียแสดงให้เห็นว่า ประเทศนอกยุโรปที่ไม่ได้มีทรัพยากรธรรมชาติก็สามารถเติบโตก้าวกระโดดได้ ถึงแม้ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ ไต้หวัน และสิงคโปร์จะใช้หัวหอกเศรษฐกิจต่างกัน (บริษัทใหญ่/ SMEs/ รัฐวิสาหกิจ) แต่ก็มีจุดร่วมอยู่ที่การให้รัฐมีบทบาทนำจัดการเศรษฐกิจ ไม่ได้ใช้โมเดลตลาดเสรีตามแนวคิดกระแสหลัก

ในฐานะคนที่เลือกเส้นทางวิชาการเพราะเสือเอเชีย ‘รัฐพัฒนา’ เป็นโมเดลเศรษฐกิจต้นแบบของผมมาตลอด แต่เมื่อคำนึงถึงปัจจัยเศรษฐกิจ-การเมือง-ราชการไทยรอบด้านมากขึ้น คำถามของผมก็ค่อยๆ เปลี่ยนจาก “ทำไมเราจะเป็นอย่างเกาหลีใต้ไม่ได้” กลายมาเป็น “ถ้ารัฐไทยทำตามเกาหลีใต้แล้ว เศรษฐกิจไทยจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร” แล้วภาพอันน่าสะพรึงกลัวก็ปรากฏขึ้นมา

เพราะความสำเร็จของการใช้รัฐนำในเอเชียตะวันออกมาพร้อมกับเงื่อนไขอย่างน้อย 3 ข้อ คือ 1. รัฐมีอำนาจชี้นำกลุ่มทุนและทิศทางการลงทุน 2. รัฐมีเทคโนแครตด้านอุตสาหกรรมที่ให้ความสำคัญกับการสร้างเทคโนโลยีเหนือเรื่องอื่นๆ และ 3. รัฐมีความสามารถในการตรวจสอบความสำเร็จอย่างตรงไปตรงมา กล้าตั้งเป้าหมายระดับสากล (เช่น ปริมาณการส่งออกในตลาดโลก) แต่ก็กล้ายกเลิกการสนับสนุนเมื่อเห็นว่าไปไม่รอด

ทุกๆ ปี รัฐไทยก็มีโครงการลงทุนที่ ‘แทรกแซงตลาด’ ไม่ใช่น้อย แต่เรากลับเห็นการลงทุนที่สูญเปล่าเต็มไปหมด ไม่ว่าจะเป็นนิคมอุตสาหกรรมยางพาราที่สงขลา ระเบียงผลไม้ภาคตะวันออกที่ระยอง หรือตลาดประชารัฐทั่วประเทศ

ยิ่งให้รัฐไทยนำ-แต่ทำในแบบเดิม รังแต่จะเพิ่มพื้นที่โครงการรกร้างหรือไม่ก็เป็นการถ่ายโอนทรัพยากรไปเข้ามือกลุ่มทุนใกล้ชิด รัฐพัฒนาแบบเอเชียตะวันออกจึงไม่ใช่โมเดลการพัฒนาที่เหมาะกับบริบทไทย

 

5. สวัสดิการคือรากฐาน แต่ไม่ใช่กลจักรเศรษฐกิจ

ในอีกด้านหนึ่ง ปัญหาเศรษฐกิจถดถอยซึมยาวก็ทำให้ข้อเรียกร้องเรื่อง ‘รัฐสวัสดิการ’ มีความชอบธรรมมากขึ้นเรื่อยๆ

ผมสนับสนุนการเพิ่มความครอบคลุมและคุณภาพของระบบสวัสดิการในสังคมไทย คนไทยควรได้รับการการันตีความมั่นคงในชีวิตมากกว่าที่เป็นอยู่ เพื่อให้เราทุกคนสามารถใช้ชีวิตได้อย่างสร้างสรรค์เปี่ยมคุณค่า

แต่ถึงที่สุดแล้ว ระบบสวัสดิการคือรากฐาน (fundamental) ของสังคม ไม่ใช่กลจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจ (growth engine) เพราะมันไม่ได้บอกทิศทางกับเราว่า เศรษฐกิจไทยจะมุ่งหน้าไปอย่างไร แหล่งงานที่ดีสำหรับแรงงานและบัณฑิตในห้าปีข้างหน้าอยู่ที่ไหน ผู้ออมเงินและนักลงทุนควรให้ความสำคัญกับเซกเตอร์ใด

ไทยยังเป็นประเทศกำลังพัฒนา การเติบโตจึงมีความสำคัญ แต่จะยากยิ่งขึ้นในโลกหลังโควิด โดยเฉพาะไทยที่พึ่งพาภาคบริการและการท่องเที่ยวมากเกินไป โจทย์หลักจึงอยู่ที่การแสวงหา ‘กลจักรเศรษฐกิจ’ รูปแบบใหม่

 

6. พัฒนาอุตสาหกรรมไม่เซ็กซี่ แต่ยิ่งทวีความสำคัญในยุค 4.0 และอนาคต

น่าเสียดายที่สังคมไทยมองการพัฒนายุค 4.0 แบบตัดขาดจากการพัฒนาในอดีต สาเหตุส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะแคมเปญการตลาดที่เน้นคำติดหูมากกว่าเนื้อหา อีกส่วนอาจเป็นเพราะความ (อยาก) ฝันว่านี่คือประตูแห่งโอกาสบานใหม่ที่ไทยสามารถเริ่มต้นกระโดดได้ทันประเทศอื่น

แต่ที่เรียกว่า 4.0 นั้น แท้จริงแล้วคือเฟสการพัฒนาขั้น smart production ที่ต่อยอดมาจากยุค integrated production (3.0) และ lean production (2.0) ประเทศที่เป็นผู้นำในยุค 4.0 จึงไม่ได้เริ่มต้นจากสุญญากาศ แต่นำเทคโนโลยียุคดิจิทัลอย่าง AI, big data, advanced robotics มาเพิ่มผลิตภาพและมูลค่าของอุตสาหกรรมที่มีอยู่

ประเทศที่ทิ้งยุค 3.0 ไปอย่างไทย จึงเป็นได้เพียงผู้ตามหลังที่ต้องคอยซื้อเทคโนโลยี (follower as user) ในยุค 4.0 เท่านั้น จากผลการศึกษาเปรียบเทียบประเทศทั่วโลกในรายงาน Industrial Development Report 2020 ของ UNIDO

นัยทางนโยบายหมายความว่า ไม่มีบันไดวิเศษที่จะช่วยให้เรากระโดดไปโลกที่หนึ่งได้ ต้องยอมรับเสียก่อนว่าความสามารถด้านอุตสาหกรรมการผลิต (production capabilities) เป็นพื้นฐานสำคัญที่ต้องพัฒนาอย่างจริงจังทั้งในยุค 4.0 และภายหน้า มิฉะนั้นแล้ว เราก็ไม่สามารถสร้างและใช้เทคโนโลยีดิจิทัลได้อย่างเต็มศักยภาพ

การหันไปพึ่งภาคบริการและการท่องเที่ยวในทศวรรษที่ผ่านมาเป็นเพียงยาแก้ปวด เมื่อยาหมดฤทธิ์เศรษฐกิจก็พังทลายอย่างที่เห็น หากไม่ผ่าตัดใหญ่รักษาภาคการผลิตที่เป็นหัวใจสูบฉีดเลือด ร่างกายคงไม่อาจฟื้นกลับมาเดินได้อีก

แนวทางนี้ไม่ติดหูและทำไม่ง่าย แต่เป็นการยอมรับความจริง กลับสู่แก่นการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

 

7. เศรษฐกิจแพลตฟอร์มปฏิวัติความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนและองค์กร – เราถอดบทเรียนมารื้อรัฐได้

การเติบโตของ ‘เศรษฐกิจแพลตฟอร์ม’ (platform economy) มีบทเรียนที่สามารถนำมาประยุกต์ใช้กับการปฏิรูปรัฐไทยได้

‘แพลตฟอร์ม’ หมายถึงระบบที่เป็นตัวกลางการเชื่อมต่อ เศรษฐกิจแพลตฟอร์มคือธุรกิจที่ทำหน้าที่จัดการความสัมพันธ์ระหว่างผู้ผลิต ผู้ค้า ผู้ขาย ผู้ให้บริการ และลูกค้า เสียใหม่ เพื่อเพิ่มมูลค่าแลกเปลี่ยนให้สูงกว่าเดิม หรืออย่างน้อยก็ลดต้นทุนในระบบเดิมให้ต่ำที่สุด

ในทศวรรษที่ผ่านมา ดิจิทัลแพลตฟอร์มพลิกผันความสัมพันธ์ของโลกธุรกิจอย่างฉับพลันและกว้างไกล เช่น Amazon ปฏิวัติความสัมพันธ์ในธุรกิจค้าปลีก Airbnb ปฏิวัติความสัมพันธ์ของธุรกิจโรงแรม ในขณะที่ Uber, Grab และ Lineman ปฏิวัติความสัมพันธ์ของธุรกิจแท็กซี่และบริการส่งสินค้าอย่างไม่หวนกลับ

แพลตฟอร์มเหล่านี้ลดต้นทุนธุรกรรม (transaction cost) และแก้ปมปัญหา (pain points) ที่ผู้บริโภคเผชิญในแต่ละธุรกิจ เช่น ต้นทุนการเดินทางไปร้านค้าเพียงเพื่อเผชิญความพลุกพล่านของผู้คน (Amazon) ความเสี่ยงในการขึ้นแท็กซี่โดยไม่มีผู้การันตีคุณภาพรถและผู้ขับ (Grab)

การจัดการ ‘ข้อมูล’ อย่างการซื้อสินค้าและการเดินทางของผู้บริโภคให้เกิดมูลค่าสูงสุด คือจุดแข็งสำคัญที่ทำให้ผู้ให้บริการแพลตฟอร์มสามารถโค่นยักษ์ใหญ่ในธุรกิจเดิมลงราบคาบ จุดด้อยหรือข้อต่อที่ไม่จำเป็น (เช่น พ่อค้าคนกลาง สื่อดั้งเดิม) ถูกตัดตอนไปหมด ในขณะเดียวกัน ฟีดแบ็กจากผู้ใช้และผู้ขายก็ถูกนำมาปรับปรุงระบบเพื่อลดต้นทุนและเพิ่มมูลค่าอยู่ตลอดเวลา เครือข่ายผู้ใช้และผู้ให้บริการจึงขยายตัวแบบเอ็กโพเนนเชียลไปพร้อมกัน

หากมองจุดบอดประเทศไทยเป็น pain points ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับรัฐท้องถิ่นก็ควรถูกจัดโครงสร้างใหม่ เพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างและเพิ่มศักยภาพการจัดการเศรษฐกิจ

 

8. platform state = รัฐส่วนกลางทำหน้าที่เป็นแพลตฟอร์ม ผสานและสนับสนุนรัฐท้องถิ่นในการดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมเชิงรุก

รัฐส่วนกลางควรทำหน้าที่ทางเศรษฐกิจเฉพาะในด้านมหภาค สวัสดิการ และที่สำคัญที่สุดคือ เป็นหน่วยจัดการข้อมูลและฐานองค์ความรู้

เป้าหมายเศรษฐกิจมหภาคต้องถูกนิยามใหม่ โดยให้ความสำคัญกับความสามารถด้านอุตสาหกรรมการผลิตในฐานะกลจักรขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย เหนือเสถียรภาพการคลังหรือความมั่นคงของธนาคารพาณิชย์อย่างที่เป็นมา

รัฐส่วนกลางทำหน้าที่เป็นแพลตฟอร์ม ผสานและสนับสนุนรัฐท้องถิ่นในการดำเนินนโยบายอุตสาหกรรมเชิงรุก ประมวลสถานการณ์ปัจจุบันและโลกอนาคตเพื่อเลือกอุตสาหกรรมยุทธศาสตร์ 4-5 อุตสาหกรรม ภายใต้กรอบแนวคิดซัพพลายเชน มีข้อมูลตำแหน่งแห่งที่ของแต่ละจุดในเครือข่ายการผลิตโลก พร้อมองค์ประกอบสนับสนุนที่เกี่ยวข้อง อาทิ รูปแบบการศึกษาเฉพาะทาง สาธารณูปโภคที่ต้องใช้ เทคโนโลยีที่กำลังเกิดและดับ ผู้นำและผู้ตามในแต่ละข้อต่อของซัพพลายเชน

แต่ active agent ที่ทำหน้าที่จัดการอุตสาหกรรมควรเป็นรัฐท้องถิ่นที่ผู้นำได้รับฉันทามติจากประชาชนผ่านการเลือกตั้งตามวาระอย่าง อบจ. (องค์การบริหารส่วนจังหวัด) ซึ่งต้องเข้ามาแข่งขันกัน (bid) ว่า อบจ. ไหนควรได้รับภารกิจอุตสาหกรรมหนึ่ง (industrial mission) ไปทำ โดยจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐส่วนกลางในเชิงข้อมูล องค์ความรู้ และการผลักดันเข้าสู่ซัพพลายเชนโลก

อบจ. ต้องไประดมสมองว่าท้องถิ่นของตนมีความพร้อมเพียงใด ทรัพยากรคนพร้อมแค่ไหน (เช่น มีวิศวกรที่ทำงานอยู่กรุงเทพฯ แต่พร้อมจะกลับบ้านเกิดอยู่เท่าไหร่) เพื่อให้พลังเกิดจากท้องถิ่นไม่ใช่ส่วนกลางกำหนด โดยเปิดให้ อบจ. มีทางเลือกในการระดมทุนหลายช่องทาง (เช่น ออกพันธบัตรท้องถิ่น ร่วมทุนกับธนาคารต่างประเทศ) นำเป้าหมายเชิงประสิทธิภาพหรือเป้าส่งออกสู่ตลาดโลกมาเสนอส่วนกลาง หากภาคเอกชนท้องถิ่นเข้มแข็งมีศักยภาพ อบจ. ก็อาจทำหน้าที่เป็นเพียงผู้ประสานงานและค้ำประกันเท่านั้น

รัฐส่วนกลางต้องตัดสินใจจัดสรรภารกิจบนฐานคิดแบบรัฐ ไม่ใช่ฐานคิดแบบบริษัทหรือธุรกิจ ต้องประเมินว่าโครงการดังกล่าวจะสร้างงานในพื้นที่เท่าไหร่ ทำให้เกิดการเชื่อมโยงของมูลค่าเพียงใด แก้ปัญหาเฉพาะของท้องถิ่นได้แค่ไหน เมื่อตัดสินใจแล้ว ก็ผันตัวมาทำหน้าที่ ‘กึ่งพี่เลี้ยงกึ่งกรรมการ’ คอยตรวจสอบและผลักดัน ให้คุณให้โทษทางนโยบาย ตามกรอบเวลาที่เหมาะสม

 

9. การแข่งขัน + ท้องถิ่นนิยม + เครือข่ายการผลิตใหม่ สามารถพาประเทศไทยไปโลกที่หนึ่ง

platform state มีศักยภาพในการแก้ปัญหารัฐรวมศูนย์ การผูกขาดตลาด ความเหลื่อมล้ำระหว่างพื้นที่ และการสร้างเทคโนโลยีของไทย ไปพร้อมกัน นอกจากนี้ ยังสามารถกระจายงานที่มีคุณค่าและรายได้สูงไปยังพื้นที่ต่างๆ ได้

ยุทธศาสตร์ใหญ่ของ platform state คือ การรื้อสร้าง ‘เครือข่ายการผลิตและการบริโภคระดับประเทศ’ เสียใหม่ โดยสามารถออกแบบให้มีทั้งความร่วมมือและการแข่งขันระหว่าง อบจ. (เช่น อุตสาหกรรม X มีการผลิตในสองหรือสาม อบจ.) หรือเลือกผลิตบางส่วนของซัพพลายเชนที่เราพร้อมเพื่อไปเชื่อมโยงกับซัพพลายเชนระดับภูมิภาค (เช่น แบ่งงานกับอินโดนีเซียในซัพพลายเชนการผลิตอุตสาหกรรม X)

นอกจากการแข่งขันแล้ว platform state จะกระตุ้นให้เกิด ‘ท้องถิ่นนิยมแบบใหม่’ เปลี่ยนมิติจากประวัติศาสตร์ท้องถิ่นและทีมกีฬาประจำจังหวัด มาเป็นความสามารถในการผลิตสินค้าระดับโลกที่มาจาก ‘บ้านเกิด’

แน่นอนว่า platform state ก็จะสร้างปัญหาใหม่ๆ ตามมาระหว่างทาง กระบวนการติดตามผลและปรับตัวจึงมีความสำคัญ ไม่ต่างจากที่รัฐพัฒนาสร้างการกระจุกตัวทางธุรกิจและรัฐสวัสดิการสร้างภาระทางการคลัง

สิ่งที่สำคัญที่สุดในเวลานี้คือ ประเทศไทยต้องมี grand strategy เพื่อเผชิญโลกหลังโควิดอย่างมีทิศทาง บนฐานความเข้าใจร่วมกันว่า ‘ยุทธศาสตร์’ คือการจัดลำดับความสำคัญของเป้าหมาย ประชาชนรับรู้ถึงต้นทุนและความเสี่ยงของเส้นทางที่เลือกเดิน และหากประสบความสำเร็จ เราก็จะไปถึงโลกที่หนึ่งพร้อมกันทั้งประเทศ

Author

Veerayooth Kanchoochat

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร - อาจารย์เศรษฐศาสตร์การเมืองมหาวิทยาลัย National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) ประเทศญี่ปุ่น จบการศึกษาด้านการพัฒนาจากมหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ สอนและทำวิจัยเรื่องรัฐพัฒนาในเอเชียตะวันออก ความหลากหลายของระบบทุนนิยม นโยบายอุตสาหกรรม และเศรษฐกิจการเมืองไทย