สมคิด พุทธศรี เรื่อง

คิริเมขล์ บุญรมย์ ภาพ

 

นโยบายภาษีมีเป้าหมายหลักที่ขัดแย้งในตัวเอง ‘ความเหลื่อมล้ำ’ คือ ราคาที่ต้องจ่าย หากผู้กำหนดนโยบายให้ความสำคัญกับ ‘ประสิทธิภาพ’ ในทางกลับกัน การพยายามลดความเหลื่อมล้ำย่อมหมายถึงการที่เศรษฐกิจต้องสูญเสียความสามารถในการแข่งขัน นี่คือข้อสรุปทางทฤษฎีที่นักเศรษฐศาสตร์การคลัง และผู้ที่สนใจศึกษาระบบภาษีรู้กันดี

แต่ในโลกแห่งความจริง การเลือกเป้าหมายของนโยบายภาษีมีความซับซ้อนมากกว่านั้น ผู้กำหนดนโยบายอาจไม่จำเป็นต้องเลือกเลย ถ้าหากว่าระบบภาษีที่เป็นอยู่ไร้ประสิทธิภาพและมีรูให้ต้องอุด หรือผู้กำหนดนโยบายอาจถูกบีบให้เลือก เมื่อพิจารณาถึงข้อจำกัดใหม่ภายใต้บริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว กระทั่งผู้กำหนดนโยบายอาจไม่มีสิทธิเลือกเลย หากมองว่านโยบายภาษีเป็นสัญญาประชาคมที่ผู้คนทั้งสังคมต้องหาฉันทามติร่วมกัน

โจทย์ของระบบภาษีไทยในมุมของผู้ปฏิบัติจึงมีความน่าสนใจ

ในรอบหลายปีที่ผ่านมา ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร ผู้อำนวยการส่วนนโยบายภาษีสรรพากร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) กระทรวงการคลัง คือ นักวิชาการจากภาครัฐที่ศึกษาเกาะติดระบบภาษีและระบบการคลังไทยมาอย่างต่อเนื่อง และยังเสนอความคิดเห็นต่อสาธารณะและในเวทีวิชาการอย่างสม่ำเสมอ หากค้นชื่อเขาในกูเกิล งานวิจัยและบทความด้านภาษีและการคลังในหลากมิติหลายประเด็นจะปรากฏให้เห็น

ในฐานะข้าราชการ หรือ ‘ผู้ปฏิบัติ’ จุดเด่นของงานวิจัยและข้อเสนอของปัณณ์ คือ การผสมผสาน ‘โลกวิชาการ’ เข้ากับ ‘โลกจริง’ ได้อย่างแหลมคม

ในวันที่โลกหมุนเร็ว  101 จึงไม่รอช้า ชวน ‘ปัณณ์ อนันอภิบุตร’ มาคุยเรื่องโจทย์ใหม่ของระบบภาษีไทยในภาคปฏิบัติ ร่วมหาคำตอบว่า ระบบภาษีไทยยังมีอะไรที่ทำให้ดีขึ้นได้อีกบ้างในแบบที่ไม่ต้องแลกประสิทธิภาพกับความเหลื่อมล้ำ อะไรคือโอกาสและความท้าทายของระบบภาษีไทยในสังคมเศรษฐกิจดิจิทัล และถึงที่สุดแล้ว หัวใจของการปฏิรูประบบภาษีอยู่ที่ไหน

 

 

“งานวิจัยของธนาคารโลกบอกว่า สัดส่วนภาษีต่อ GDP ของไทยปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 17% แต่ว่าศักยภาพของระบบเศรษฐกิจน่าจะเก็บได้ถึง 25% ของ GDP นั่นหมายความว่า มีภาษีอีกประมาณ 8% ที่หล่นหายไป”

ในโลกจริง อะไรคือโจทย์รูปธรรมของระบบภาษีไทย

ผมค่อนข้างให้ความสำคัญกับเรื่องฐานภาษี เพราะถ้าฐานภาษีแคบ ผู้อยู่ในระบบภาษีมีจำนวนน้อยกว่าที่ควรจะเป็น ย่อมก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในระบบภาษี ยิ่งฐานภาษีแคบเท่าไหร่ ผู้ที่จ่ายภาษีก็ยิ่งต้องรับภาระเยอะเท่านั้น

สมมติว่าในสังคมมีคนอยู่ 100 คน และรัฐบาลต้องการเงิน 100 บาทเพื่อนำมาใช้จ่าย ถ้าทุกคนมีส่วนร่วมจ่าย แต่ละคนจะเสียเพียงนิดเดียว แค่คนละบาท แต่ถ้าระบบภาษีทำให้ภาระตกอยู่กับคนแค่ 10 คน แต่ละคนย่อมต้องรับภาระสูงถึงคนละ 10 บาทโดยเฉลี่ย อันนี้เป็นหลักการเบื้องต้นแบบง่าย

ถ้าจะวิเคราะห์ต่อว่าใครเป็นผู้รับภาระภาษี รับเท่าไหร่ เป็นธรรมแค่ไหน ก็ต้องไปดูข้อมูลในรายละเอียดอีกทีหนึ่ง และยังต้องพยายามทำให้ภาระภาษีสะท้อนความสามารถในการจ่ายอีกด้วย นั่นคือ คงไม่ถึงขนาดว่า ทุกคนต้องจ่ายคนละ 1 บาทเท่ากันทุกคน แต่คนที่มีฐานะดีกว่าก็ควรมีส่วนร่วมในการจ่ายภาษีเพิ่มขึ้นบ้าง ให้แต่ละคนแบ่งกันร่วมรับผิดชอบแบบเป็นธรรม (fair share)

 

อะไรคือสาเหตุที่ทำให้ฐานภาษีของไทยแคบ

ต้องเข้าใจว่าระบบเศรษฐกิจของไทยเป็นเศรษฐกิจเงินสด (Cash Economy) และเมื่อผู้คนจับจ่ายด้วยเงินสดในสัดส่วนที่มาก เศรษฐกิจนอกระบบย่อมมีขนาดใหญ่ไปด้วย งานวิจัยของ Friedrich Schneider ที่ตีพิมพ์เมื่อปี 2012 ทำการศึกษา 162 ประเทศทั่วโลก พบว่า เศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีขนาดใหญ่เป็นอันดับ 10 ของโลก ซึ่งสิ่งที่น่าแปลกใจคือ ใหญ่กว่าพม่าที่ระบบธุรกิจและเศรษฐกิจสมัยใหม่ยังไม่ได้พัฒนาเต็มที่เสียอีก

นอกจากนี้ สังคมไทยอาจจะมีความไว้เนื้อเชื่อใจ (trust) จำกัด โดยมุมมองและค่านิยมของคนไทยต่อภาษีอาจไม่ได้เอื้อให้ผู้คนยินดีจ่ายภาษีมากนัก แตกต่างจากประเทศที่มีฐานภาษีกว้าง ซึ่งคนมักมองว่าการเสียภาษีเป็นหน้าที่  และผู้คนค่อนข้างตระหนักว่าทุกคนล้วนมีส่วนสำคัญในการพัฒนาประเทศ

หน่วยงานจัดเก็บภาษีของสิงคโปร์ กรมสรรพากรของเขาที่เรียกว่า Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS) กำหนดวิสัยทัศน์ของหน่วยงานโดยไม่มีคำว่า “รายได้” หรือ “ภาษี” เลย แต่เขากำหนดวิสัยทัศน์ว่า “A partner of the community in nation-building and inclusive growth.” ซึ่งสะท้อนค่านิยมที่ว่า ผู้จ่ายภาษีล้วนมีส่วนสำคัญในการสร้างประเทศ

 

มีการประเมินไหมว่า ถ้าระบบการเก็บภาษีของไทยมีประสิทธิภาพ รายได้ของรัฐจะอยู่ที่เท่าไหร่

งานวิจัยของธนาคารโลกบอกว่า สัดส่วนภาษีต่อ GDP ของไทยปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 17% แต่ว่าศักยภาพของระบบเศรษฐกิจน่าจะเก็บได้ถึง 25% ของ GDP นั่นหมายความว่า มีภาษีอีกประมาณ 8% ที่หล่นหายไป โดยแบ่งออกเป็น 2 ส่วนหลัก คือ 4% สามารถเพิ่มขึ้นได้จากการเพิ่มประสิทธิภาพของการบริหารจัดเก็บภาษี และอีก 4% สามารถเพิ่มขึ้นได้จากการทำให้ระบบภาษีมีความเป็นกลาง โดยลดการยกเว้นหรือลดหย่อนภาษีต่างๆ

 

 

“ยิ่งโลกเชื่อมต่อกันมากขึ้นเท่าไหร่  การใช้ภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำยิ่งมีข้อจำกัดมากขึ้นเท่านั้น … งานวิชาการในช่วงหลังๆ มักจะเสนอแนะว่า การลดความเหลื่อมล้ำควรมุ่งใช้มาตรการทางด้านรายจ่ายมากกว่ามาตรการทางด้านภาษี นั่นคือ ควรใช้จ่ายงบประมาณเพื่อพัฒนาศักยภาพของคนและจัดสวัสดิการให้ถูกฝาถูกตัว รวมถึงการพัฒนาตาข่ายทางสังคม (social safety net) ต่างๆ”

แล้วประเด็นที่นักวิชาการชอบถกเถียงกันอย่างเรื่องประสิทธิภาพกับความเหลื่อมล้ำเป็นอย่างไรบ้าง

ในเรื่องประสิทธิภาพค่อนข้างดี ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมารัฐบาลมักจะให้ความสำคัญกับการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นเพราะเราติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลาง (Middle Income Trap) มีการเติบโตทางเศรษฐกิจแบบค่อยเป็นค่อยไป อีกทั้งเศรษฐกิจโลกก็ยังซ้ำเติมปัญหาอีก ในช่วงที่ผ่านมา นโยบายภาษีของไทยก็เลยมุ่งตอบโจทย์ด้านประสิทธิภาพเป็นหลัก

นอกจากนี้ ประสิทธิภาพของเราถือว่า ‘ดี’ หากพิจารณาจากความสามารถในการแข่งขัน เช่น อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของไทยค่อนข้างต่ำอยู่ที่ 20% ซึ่งต่ำเป็นอันดับที่ 3 ของอาเซียน เป็นรองเพียงสิงคโปร์และบรูไน นอกจากนี้ยังมีมาตรการที่ช่วยเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันอีกพอสมควรทั้งในส่วนของ BOI เอง และมาตรการอื่นๆ ของกระทรวงการคลัง เช่น มาตรการหักรายจ่ายลงทุน 2 เท่าหรือ 1.5 เท่า มาตรการหักรายจ่ายด้านการวิจัยและพัฒนาและนวัตกรรม (R&D&I) ซึ่งสิ่งเหล่านี้ตอบโจทย์นวัตกรรมและเรื่องการแข่งขันได้พอสมควร

ในแง่ความเหลื่อมล้ำ อย่างที่ทราบกันว่า เป้าหมายของนโยบายภาษีในเรื่องประสิทธิภาพกับความเหลื่อมล้ำมักจะขัดกันเอง และยิ่งโลกเชื่อมต่อกันมากขึ้นเท่าไหร่  การใช้ภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำยิ่งมีข้อจำกัดมากขึ้นเท่านั้น

หลายคนอาจจะตั้งคำถามว่าทำไมรัฐจึงลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลหรืออัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา สาเหตุหลัก คือ การเคลื่อนย้ายทรัพยากรข้ามประเทศมันง่ายมาก จึงใช้ภาษีเป็นเครื่องมือดึงดูดเงินลงทุน ขณะที่คนที่อยากใช้เครื่องมือทางภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ อาจจะอยากเก็บภาษีจากคนรวยที่มีรายได้จากทุนเยอะๆ ปัญหาคือ โลกทุกวันนี้ ทุนไม่ได้อยู่ให้เราเก็บ ทุนในวันนี้มีเท้า (footloose) ทุนก็เลือกไปลงทุนในประเทศที่มีผลตอบแทนสูงสุดและมีภาระภาษีต่ำที่สุด หรือบางคนอาจจะอยากเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาให้มีโครงสร้างอัตราก้าวหน้ามากๆ ให้คนรวยเสียภาษีเยอะๆ แต่แรงงานทักษะสูง (skilled labor) เค้าย่อมมีทางเลือกมาก อย่างหมอ วิศวกร นักเทคนิค ถ้าเราไปเก็บภาษีจากเขาในอัตราที่สูง เขาก็ย้ายออกจากประเทศได้ไม่ยาก จะเห็นว่า ภาษีฐานเงินได้มีข้อจำกัดเพิ่มขึ้นเรื่อย ดังนั้น หากจะใช้นโยบายภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ ก็อาจจะต้องให้ความสำคัญกับภาษีฐานทรัพย์สินมากขึ้น

 

สรุปได้เลยไหมว่า นโยบายภาษีไม่สามารถตอบโจทย์การลดความเหลื่อมล้ำได้ในภาคปฏิบัติ

ไม่ใช่ว่านโยบายภาษีใช้ลดความเหลื่อมล้ำไม่ได้เลย ยังทำได้ แต่ข้อจำกัดจะมีมากขึ้นเรื่อยๆ นอกจากนี้ ในวงวิชาการเศรษฐศาสตร์เอง งานวิชาการในช่วงหลังๆ มักจะเสนอแนะว่า การลดความเหลื่อมล้ำควรมุ่งใช้มาตรการทางด้านรายจ่ายมากกว่ามาตรการทางด้านภาษี นั่นคือ ควรใช้จ่ายงบประมาณเพื่อพัฒนาศักยภาพของคนและจัดสวัสดิการให้ถูกฝาถูกตัว รวมถึงการพัฒนาตาข่ายทางสังคม (social safety net) ต่างๆ

ในแง่ภาษี ถ้าพูดอย่างเป็นธรรม รัฐบาลมองเห็นว่า ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องสำคัญ และมีความพยายามที่จะใช้นโยบายภาษีเพื่อลดความเหลื่อมล้ำอยู่เหมือนกัน เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษีการรับมรดก ภาษีการรับให้ ภาษีลาภลอย (Windfall Tax) ซึ่งสิ่งสำคัญคือ การออกแบบนโยบายที่ดีเพื่อให้เป้าหมายของนโยบายภาษีเหล่านี้สามารถบรรลุผลได้อย่างที่คาดหวัง

ในอดีตที่ผ่านมา ประเทศไทยมีปัญหาคนจน แต่เราไม่รู้ตัวว่าคนจนเป็นใคร อยู่ที่ไหน ในแต่ละปีรัฐบาลจึงต้องใช้เงินไปกับสวัสดิการช่วยเหลือด้านสวัสดิการกว่าปีละ 1 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นตัวเลขที่ไม่น้อยเลย ถ้าเราใช้งบประมาณแบบถูกฝาถูกตัว การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำจะมีประสิทธิผลขึ้นมาก รัฐบาลปัจจุบันจึงพยายามสร้างฐานข้อมูลโดยดำเนินโครงการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐ โดยให้ผู้มีรายได้น้อยมาลงทะเบียน ในอดีตก็เคยทำกันมาหลายครั้งในหลายรัฐบาล ซึ่งโครงการลักษณะนี้แม้ว่าอาจจะสร้างภาระให้กับหน่วยรับลงทะเบียนบ้าง แต่ก็ช่วยให้รัฐบาลมีข้อมูลและสามารถช่วยคนจนได้อย่างถูกฝาถูกตัวมากขึ้น

การดูแลสวัสดิการของคนจนสามารถนำมาตรการรายจ่ายมาผูกกับระบบภาษีได้ด้วย ตัวอย่างเช่น ‘มาตรการเงินโอนเพื่อผู้มีรายได้น้อย’ (Negative Income Tax: NIT) ซึ่งเป็นนโยบายที่ได้รับความนิยมเพิ่มขึ้นทั่วโลก นอกจากประเทศพัฒนาแล้ว ประเทศเพื่อนบ้านเราอย่างเช่นมาเลเซียก็ได้เริ่มนำโครงการ 1Malaysia People’s Aid (BR1M) มาใช้เมื่อปี 2555 และรัฐบาลไทยขณะนี้ก็ให้ความสนใจ และ NIT ยังถูกบรรจุอยู่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 ที่ใช้อยู่ในปัจจุบันอีกด้วย

หลักการง่ายๆ ของ NIT คือ การใช้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ โดยกำหนดให้คนทุกคนในประเทศต้องยื่นภาษี ใครที่มีรายได้สูงกว่าเกณฑ์ที่กำหนดก็จ่ายภาษีตามปกติ เหมือนกับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปัจจุบัน แต่ถ้าใครมีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ที่กำหนดก็จะได้รับเงินโอนจากรัฐ

นโยบายนี้จะจูงใจให้คนเข้ามาอยู่ในระบบภาษี โดยในวันที่คนจนมีรายได้น้อย เขาจะได้รับความช่วยเหลือจากรัฐ และหากในอนาคตถ้าเขามีรายได้เพิ่มขึ้น เขาก็จะอยู่ในระบบภาษีไปโดยปริยาย ซึ่งจะเป็นการขยายฐานภาษีไปด้วยและจะทำให้รัฐบาลมีข้อมูลรายได้ของคนไทย ซึ่งสามารถนำไปใช้ในการจัดสวัสดิการได้อย่างถูกฝาถูกตัว เป็นการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ

 

การที่คนจำนวนหนึ่่งไม่อยู่ในระบบภาษี เป็นเพราะคนยังขาดความรู้ความเข้าใจในการเข้ามาอยู่ในระบบภาษี หรือระบบภาษีของไทยยังออกแบบมาได้ไม่ดีพอ

ก็อาจจะทั้งสองอย่าง ในแง่ความรู้ความเข้าใจยังมีข้อจำกัดมาก ซึ่งคนที่ไม่อยู่ในระบบภาษีเองก็มีความหลากหลาย บางกลุ่มอาจไม่เข้าใจเรื่องระบบภาษีเลย บางกลุ่มเข้าใจแต่ยังคงไม่เชื่อมั่นในระบบภาษีและการคลัง เขาอาจระแวงว่ารัฐบาลจะเอาเงินไปใช้จ่ายอย่างคุ้มค่าหรือไม่ ในขณะที่บางกลุ่มอาจตั้งใจหลบเลี่ยงหรือหนีภาษีจริงๆ

เรื่องการออกแบบระบบภาษี โจทย์ใหญ่เลยคือทำอย่างไรให้ระบบภาษีง่าย ผู้คนยอมรับ และการมีสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการชำระภาษี สิ่งสำคัญ คือ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบการชำระเงินแบบอิเล็กทรอนิกส์ เช่น e-Payment ซึ่งจะช่วยลดต้นทุนในการจัดการเงินสดของประเทศ อำนวยความสะดวกให้การทำธุรกรรมทางเศรษฐกิจของพวกเราง่ายขึ้น ทำให้คุณภาพชีวิตของผู้คนดีขึ้น และสิ่งนี้อาจจะเกิดผลพลอยได้ คือ ช่วยพัฒนาระบบภาษีให้มีความง่าย และลดความไม่เป็นธรรมระหว่างผู้เสียภาษีกับผู้ที่ไม่เสียภาษี การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานระบบการชำระเงินจะส่งผลดีในระยะยาวเมื่อระบบเศรษฐกิจมีการใช้เงินสดลดลง เพราะถ้าไม่สามารถลดธุรกรรมที่ใช้เงินสดได้ ความโปร่งใสจะเกิดได้ยาก

อย่างไรก็ตาม ถ้าดูจากแนวโน้มทางเทคโนโลยี เราสามารถมองโลกในแง่ดีได้ เพราะแนวโน้มของโลกไปทางนี้ เราคงไม่สามารถเลี่ยงได้ และผมเชื่อว่า Cashless Economy จะมาเร็วกว่าที่เราคิดเสียด้วยซ้ำ

 

นอกจากเทคโนโลยีที่เป็นพลังขับเคลื่อนสำคัญแล้ว นโยบายภาษีเองมีส่วนในการส่งเสริมการลดการใช้เงินสดบ้างไหม

ในต่างประเทศมีเครื่องมือหลายแบบมากที่ช่วยให้ระบบเศรษฐกิจใช้เงินสดน้อยลง เครื่องมือเชิงบวก เช่น การนำใบเสร็จรับเงินไปใช้เป็นลอตเตอรี่ หรือมาตรการลดภาษีให้เมื่อเกิดการซื้อขายด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ โดยจูงใจทั้งในฝั่งของผู้ซื้อและผู้ขาย ตัวอย่างเช่น ในโคลัมเบีย อาร์เจนติน่า อุรุกวัย เวเนซูเอล่า หากมีการชำระด้วยบัตรอิเล็กทรอนิกส์ก็จะลดภาษีมูลค่าเพิ่มให้ หรือในเกาหลีใต้ หากร้านค้ารับบัตรอิเล็กทรอนิกส์ก็จะได้รับเครดิตภาษีมูลค่าเพิ่มคืนจากยอดขาย เพื่อลดต้นทุนและช่วยจูงใจให้ร้านค้ารับชำระด้วยบัตรมากขึ้น

ส่วนเครื่องมือเชิงลบ เช่น การกำหนดเพดานในการทำธุรกรรมด้วยเงินสด ถ้ามูลค่าธุรกรรมสูงกว่าเพดานที่กำหนดไว้จะต้องชำระด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์เท่านั้น คือ ห้ามจ่ายด้วยเงินสด ซึ่งวิธีนี้ใช้อยู่ในประเทศยุโรปหลายประเทศ หรือบางประเทศอาจจะบังคับให้ใช้เครื่องบันทึกเงินสด หรือให้ใช้ระบบขายหน้าร้าน (Point-of-Sale: POS) เป็นต้น

 

ภาครัฐมีความพร้อมมากน้อยแค่ไหนในการมุ่งไปสู่สังคมไร้เงินสด

ภาครัฐมีความพยายามอย่างต่อเนื่อง การส่งเสริมระบบ e-Payment เป็นการวางรากฐานที่สำคัญให้เศรษฐกิจไทยในระยะยาว แต่การบ้านที่ต้องทำเพิ่มเติม คือ การพัฒนาความไว้วางใจระหว่างคนในสังคม

เป็นได้หรือเปล่าว่า คนกังวลเรื่องความเป็นส่วนตัวมากกว่าเรื่องความปลอดภัย

ก็เป็นไปได้ เพราะการเปิดเผยข้อมูลกับความเป็นส่วนตัวย่อมมีบางส่วนที่ขัดแย้งกันอยู่ แน่นอนว่าทุกคนต้องการความเป็นส่วนตัว ในทางกลับกัน ถ้ามีการปกปิดมากเกินไป เราก็ขาดฐานข้อมูลที่จะเอาไปออกแบบระบบให้ดียิ่งขึ้น

หากดูตัวอย่างในต่างประเทศ ในเกาหลีใต้ มีการออกพระราชบัญญัติการแจ้งและการจัดการข้อมูลทางภาษี (Submission and Management of Taxation Data Act) ในปี 2543 ซึ่งกำหนดให้บริษัทบัตรเครดิตและบัตรเดบิตแจ้งข้อมูลการรับบัตรเครดิตของร้านค้าไปยังหน่วยงานจัดเก็บภาษีที่เรียกว่า National Tax Service (NTS) เป็นประจำ แต่มาตรการในลักษณะนี้ย่อมขัดกับสิทธิความเป็นส่วนตัว เพราะข้อมูลดังกล่าวเป็นข้อมูลส่วนบุคคล ดังนั้น รัฐบาลเกาหลีใต้จึงให้ความสำคัญกับการใช้ข้อมูลอย่างรัดกุมและรักษาความลับของข้อมูลไม่ให้รั่วไหลออกไปภายนอก การมีฐานข้อมูลทำให้ NTS สามารถอำนวยความสะดวกโดยกรอกข้อมูลค่าใช้จ่ายบัตรเครดิตและบัตรเดบิตให้แก่มนุษย์เงินเดือนโดยอัตโนมัติ เพื่อให้มนุษย์เงินเดือนไม่ต้องกรอกข้อมูลเอง แต่เพียงเช็คข้อมูลและยืนยันความถูกต้องเท่านั้น

อันนี้เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในต่างประเทศ แต่ในกรณีของไทยยังคงต้องถกเถียงกัน และหาข้อตกลงร่วมกันในสังคมก่อนว่าเส้นแบ่งระหว่างการเปิดเผยข้อมูลเพื่อประโยชน์สาธารณะกับการปกปิดข้อมูลส่วนบุคคลจะอยู่แค่ไหนอย่างไรถึงจะพอดี

 

 

“นโยบายภาษีจึงเกี่ยวข้องกับการเมือง เป็นเหมือนสัญญาประชาคม (social contract) … วลี ‘No taxation without representation’ ซึ่งแปลว่า เราจะยอมจ่ายภาษีก็ต่อเมื่อมีผู้แทนไปตัดสินใจในการใช้จ่ายเงินภาษีของเรา ก็เป็นตัวอย่างของเรื่องนี้”

 

ถ้าจะปฏิรูประบบภาษีเพื่อรับมือกับเศรษฐกิจดิจิทัล อะไรคือสิ่งที่เราต้องคิด

โลกอนาคตจะไม่เหมือนวันนี้ โจทย์ทางภาษีมันยากขึ้น เพราะธุรกรรมในโลกมีความซับซ้อนขึ้น ในเวทีนานาชาติสิ่งที่ถกเถียงกันมากคือ หลักการทางภาษีแบบเดิมยังใช้ได้อยู่หรือไม่ในโลกดิจิทัล ซึ่งเป็นโลกเสมือน ไม่มีตัวตน ไม่รู้ว่าใครเป็นใคร อยู่ที่ไหน

ทุกวันนี้คนนิยมจองที่พักผ่านเว็บไซต์ เรียกใช้บริการขนส่งสาธารณะผ่านแอปพลิเคชัน ซื้อหนังสือและดาวน์โหลดมาในรูปแบบอีบุ๊ค พอเจอแบบนี้หลักการทางภาษีที่มีอยู่ก็อาจจะตามไม่ทัน เช่น บอกว่าจะต้องมีการตั้งสถานประกอบการถาวร (Permanent Establishment) ในไทยจึงจะจัดเก็บภาษีได้ นั่นคือ ต้องมีสำนักงาน มีตัวแทน มีกิจกรรมเกิดขึ้น แต่โลกของการค้าสมัยใหม่ ไม่ต้องการสิ่งเหล่านี้แล้ว เขาสามารถค้าขายจากที่ใดก็ได้ในโลก แบบนี้ก็จะเกิดความไม่ชัดเจนทันทีว่าแล้วเราต้องจัดเก็บภาษีอย่างไร อีกทั้งความซับซ้อนของธุรกรรมเพิ่มขึ้นมาก คนซื้อ คนขาย ระบบการชำระเงิน สต็อกสินค้าอาจจะอยู่คนละประเทศหมดเลย แล้วจะจัดเก็บภาษีโดยใช้หลักการและวิธีการอย่างไร

เรื่องนี้เป็นความท้าทายที่น่าจะต้องอาศัยความร่วมมือกันในระดับโลก ทาง OECD ก็พยายามกำหนดแนวปฏิบัติเกี่ยวกับเรื่องนี้ แต่ก็ยังไม่มีแนวคิดหรือแนวทางที่ตกผลึกเป็นฉันทามติในระดับโลกว่า ต้องจัดการกับปัญหาภาษีของเศรษฐกิจดิจิทัลอย่างไร  ในปัจจุบัน ทางกรมสรรพากรเองก็มีความพยายามแก้ไขประมวลรัษฎากรเพื่อรองรับสิ่งเหล่านี้ ซึ่งก็จะช่วยแก้ปัญหาได้ระดับหนึ่ง

 

หน่วยงานจัดเก็บภาษีต้องปรับตัวด้วยหรือไม่ อย่างไร

เมื่อดูจากเทรนด์โลก หน่วยงานจัดเก็บภาษีมีแนวโน้มลดความเป็นราชการลง มุ่งสู่การเป็นองค์กรจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระ (Semi-autonomous Revenue Agency: SARA) มากขึ้น นั่นคือ มีความเป็นอิสระมากขึ้น บริหารจัดการแบบมืออาชีพ และมีความยืดหยุ่นสูง เช่น ต้องไม่แข็งตึงตัวเกินไป แต่สามารถเปลี่ยนแปลงวิธีการทำงานหรือโครงสร้างองค์กรได้ง่ายเพื่อให้เหมาะกับสภาพเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป มีการให้รางวัลตามผลการดำเนินงานที่เกิดขึ้นจริง ตามตัวชี้วัดด้านผลงานจริงๆ พูดง่ายๆ คือ มีการปรับองค์กรให้คล้ายกับเอกชน แต่ภาครัฐยังคงกำกับดูแล เช่น อาจจะตั้งเป็นคณะกรรมการ หรือการกำหนดวิธีการแต่งตั้งผู้บริหารของหน่วยงานจัดเก็บภาษี

การเป็นราชการมีข้อจำกัดอยู่พอสมควร เช่น ถ้าเราอยากได้นักตรวจภาษีที่เก่ง แต่ระบบค่าตอบแทนของเอกชนกับรัฐบาลแตกต่างกันประมาณ 3 เท่าในตอนเริ่มต้น และยิ่งมีความรู้และประสบการณ์เพิ่มขึ้น ค่าตอบแทนระหว่างเอกชนกับรัฐบาลจะแตกต่างกันหลายสิบเท่า เมื่อเป็นแบบนี้คนเก่งๆ ก็อาจจะเลือกไปเป็นที่ปรึกษาด้านภาษีให้เอกชนมากกว่า

SARA เป็นแค่ทางเลือกหนึ่งท่ามกลางทางเลือกที่หลากหลาย ถ้าคิดจะปฏิรูปภาษีในมิติต่างๆ เราอาจต้องการพื้นที่กลางที่รวมผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเพื่อถกเถียงกันว่าเราจะไปทางไหน อะไรที่เหมาะกับเรา องค์กรแบบนี้ไปได้ไหม การบริหารจัดการแบบนี้โอเคหรือไม่ ต้องการเทคโนโลยีใหม่ๆ หรือเปล่า คนที่ทำงานอยู่พอไหม มีทักษะและความรู้ที่ต้องการหรือไม่ ฯลฯ

 

เรามองเห็นอนาคตค่อนข้างชัด แต่ทำไมการปฏิรูปภาษีเพื่อรับมือความเปลี่ยนแปลงจึงไม่เกิด

โดยธรรมชาติ นโยบายภาษีและการคลังเป็นเรื่องยากอยู่แล้ว เพราะเป็นการหาจุดร่วมของสังคมว่า ในการซื้อสินค้าและบริการสาธารณะ (public goods and services) ใครควรเป็นคนจ่าย จ่ายเท่าไหร่ และใครควรจะได้ใช้ประโยชน์จากสินค้าและบริการสาธารณะนั้น ดังนั้น การปฏิรูปภาษีจึงเป็นเรื่องใหญ่มาก และคนทั้งสังคมย่อมเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ในแง่นี้ นโยบายภาษีจึงเกี่ยวข้องกับการเมือง เป็นเหมือนสัญญาประชาคม (social contract) จะเห็นว่าในแทบทุกประเทศเวลาพรรคการเมืองหาเสียง นโยบายภาษีมักจะเป็นประเด็นหาเสียงในการเลือกตั้งอยู่เสมอ ถ้ามองดูในประวัติศาสตร์ ‘ภาษี’ เองก็สะท้อนความสัมพันธ์บางมิติระหว่างรัฐกับประชาชนด้วยซ้ำ วลี ‘No taxation without representation’ ซึ่งแปลว่า เราจะยอมจ่ายภาษีก็ต่อเมื่อมีผู้แทนไปตัดสินใจในการใช้จ่ายเงินภาษีของเรา ก็เป็นตัวอย่างของเรื่องนี้

 

หากภาษีเป็นเรื่องการเมือง มองไปข้างหน้า เรามีความหวังที่จะปฏิรูประบบภาษี หรืออย่างน้อยเห็นการเปลี่ยนแปลงในทิศทางที่ดีขึ้นบ้างไหม

การเปลี่ยนแปลงน่าจะเป็นไปในทิศทางที่ดีขึ้น การที่โลกทุกวันนี้มีสื่อในรูปแบบต่างๆ ทำให้เสียงสะท้อนของคนธรรมดาดังขึ้น หรือการที่รัฐธรรมนูญมาตรการ 77 บอกว่า การตรากฎหมายทุกฉบับจะต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง ดังนั้น การออกกฎหมายภาษีก็จะต้องต้องมีการรับฟังความเห็นจากประชาชน เพื่อให้เกิดความรอบคอบมากที่สุด

แน่นอนว่า ทุกๆ นโยบายทางเศรษฐกิจย่อมต้องมีคนได้และคนเสีย และเป็นไปไม่ได้ที่จะทำให้ทุกคนพอใจ โจทย์สำคัญคือ ทำอย่างไรจึงสามารถทำให้ผู้คนได้เห็นและเข้าใจภาพรวมทางการคลังว่า นโยบายต่างๆ ทำไปเพื่ออะไร ทำแล้วได้ประโยชน์อะไร ลดการรั่วไหลได้อย่างไร การเปิดเผยข้อมูลและการมีส่วนร่วมจะนำไปสู่ความไว้เนื้อเชื่อใจกันระหว่างผู้คนในสังคม ซึ่งสิ่งนี้เป็นหัวใจสำคัญที่จะนำไปสู่ฉันทามติซึ่งทำให้การปฏิรูปภาษีเกิดขึ้นได้ และสามารถตอบสนองผลประโยชน์สาธารณะได้อย่างแท้จริง

 

“สังคมไทยอาจจะมีความไว้เนื้อเชื่อใจ (trust) จำกัด โดยมุมมองและค่านิยมของคนไทยต่อภาษีอาจไม่ได้เอื้อให้ผู้คนยินดีจ่ายภาษีมากนัก แตกต่างจากประเทศที่มีฐานภาษีกว้าง ซึ่งคนมักมองว่าการเสียภาษีเป็นหน้าที่  และผู้คนค่อนข้างตระหนักว่าทุกคนล้วนมีส่วนสำคัญในการพัฒนาประเทศ”

 

Author

Somkid Puttasri

สมคิด พุทธศรี - บรรณาธิการ The101.world และหนึ่งในผู้ร่วมก่อตั้ง 101