สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
การปฏิญาณตนของคณะรัฐมนตรีได้กลายมาเป็นประเด็นถกเถียงอย่างกว้างขวางอีกครั้งหนึ่ง ภายหลังจากที่มีข้อสังเกตว่าในการเข้าถวายสัตย์ปฏิญาณซึ่งนำโดย พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา เมื่อวันที่ 16 กรกฎาคม พ.ศ. 2562 ทาง พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ได้กล่าวถ้อยคำอย่างสมบูรณ์ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 161 บัญญัติว่า
“ก่อนเข้ารับหน้าที่ รัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้”
“ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”
กรณีดังกล่าวนับเป็นปมประเด็นครั้งแรกในการเข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของไทย อันทำให้เกิดความเห็นต่อปัญหานี้อย่างมาก จึงนับเป็นโอกาสอันดีอีกครั้งที่ข้าพเจ้าจะได้ ‘สมมติเสวนา’ กับศาสตราจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม (พ.ศ. 2454 – 2537) โดยท่านเป็นผู้บรรยายลักษณะวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ (ทั้งปริญญาตรีและปริญญาโท) ที่มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง สืบเนื่องต่อมากระทั่งเปลี่ยนชื่อเป็นมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ในภายหลัง และมีผลงานทางวิชาการที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญเป็นจำนวนมากจนเป็นที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางว่าเป็นปรมาจารย์ทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญ
การเสวนาคราวนี้มิได้บังเกิดขึ้นจริง เนื่องจากศาสตราจารย์ไพโรจน์ ได้ถึงแก่กรรมไปตั้งแต่ พ.ศ. 2537 ความเห็นและเหตุผลที่นำมาอ้างอิง ณ ที่นี้จะมาจากหนังสือ คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยไพโรจน์ ชัยนาม พิมพ์โดยมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อ พ.ศ. 2497 โดยประเด็นสำคัญจะปรากฏอยู่ตั้งแต่หน้า 424 – 429
นักเรียนกฎหมาย : อยากให้อาจารย์ไพโรจน์ ช่วยอธิบายว่าการปฏิญาณตนต่อรัฐธรรมนูญในการเข้าดำรงตำแหน่งสำคัญๆ ในทางการเมืองมีความหมายและความสำคัญอย่างไร
ไพโรจน์ : ถ้าเราได้พิจารณาดูรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ ทั่วไปและนำมาเปรียบเทียบกันแล้ว จะเห็นได้ว่าผู้ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญได้พยายามบัญญัติวิธีการขึ้นหลายอย่างเพื่อช่วยให้รัฐธรรมนูญอันเป็นผลแห่งการงานของตนนั้นถาวรอยู่ได้
บทบัญญัติต่างๆ ซึ่งมีขึ้นเพื่อจะช่วยให้รัฐธรรมนูญเป็นสิ่งมั่นคงถาวร ก็คือ การปฏิญาณว่าจะซื่อสัตย์ต่อรัฐธรรมนูญ, การประกาศว่าจะเปลี่ยนแปลงการปกครองรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งไม่ได้, การห้ามมิให้แก้ไขรัฐธรรมนูญภายในกำหนดเวลาหนึ่ง [1]
นักเรียนกฎหมาย : สามารถกล่าวได้หรือไม่ว่าการปฏิญาณตนนั้นคือกระบวนการหนึ่งของระบอบรัฐธรรมนูญนิยมซึ่งมุ่งหมายให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ดังจะเห็นได้ว่าบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กรล้วนแต่ต้องปฏิญาณตนทั้งสิ้น
ไพโรจน์ : การปฏิญาณว่าจะซื่อสัตย์ต่อรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญของนานาประเทศ เป็นอันมากบัญญัติให้ผู้มีหน้าที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ เช่น พลเมืองผู้มีสิทธิลงคะแนนเลือกตั้ง สมาชิกรัฐสภา รัฐมนตรี ตลอดจนพระมหากษัตริย์ ปฏิญาณตนก่อนที่จะเข้าปฏิบัติหน้าที่ว่า จะต้องซื่อสัตย์ต่อรัฐธรรมนูญ จะไม่ฝ่าฝืน ละเมิดบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ ฯลฯ [2]
ตามรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสลงวันที่ 3 กันยายน ค.ศ. 1791 บัญญัติให้พลเมืองผู้มีสิทธิเลือกตั้งปฏิญาณตัวว่า
“ข้าพเจ้าขอปฏิญาณว่าจะซื่อสัตย์ต่อชาติ ต่อกฎหมาย ต่อพระมหากษัตริย์และจะพยายามรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรที่สมัชชาแห่งชาติได้บัญญัติขึ้น”
สมาชิกของสมัชชาแห่งชาติและพระมหากษัตริย์จะต้องปฏิญาณตนเช่นเดียวกันว่าจะต้องพยายามรักษาไว้ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรนี้ [3] (ข้อสังเกตประการหนึ่งก็คือว่านอกจากสมาชิกของสมัชชาแห่งชาติที่ต้องปฏิญาณตนแล้ว ประชาชนและพระมหากษัตริย์ก็ต้องปฏิญาณตนด้วย เพื่อแสดงถึงการยอมรับความสูงสุดของรัฐธรรมนูญ – ผู้สัมภาษณ์)
นักเรียนกฎหมาย : อยากให้อาจารย์ยกตัวอย่างกรณีของประเทศไทยเพื่อแสดงให้เห็นถึงบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการปฏิญาณตนมาให้ชัดเจน
ไพโรจน์ : ในรัฐธรรมนูญฉบับที่ 5 ของเรา (รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แก้ไข 2495 – ผู้สัมภาษณ์) ก็มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปฏิญาณตัวทำนองเดียวกันคือตามมาตรา 16 มีว่า ก่อนเข้ารับหน้าที่ องคมนตรีต้องปฏิญาณตนต่อหน้าพระพักตร์พระมหากษัตริย์ ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้
“ข้าพระพุทธเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระบรมนามาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”
และตามมาตรา 22 มีว่าก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภา ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้
“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า จะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระบรมนามาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”
ส่วนสมาชิกรัฐสภา คือ วุฒิสภาและสภาผู้แทนก็ต้องปฏิญาณตนก่อนเข้ารับหน้าที่ในที่ประชุมแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิก ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้
“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า จะปฏิบัติหน้าที่ตามความเห็นของข้าพเจ้าโดยบริสุทธิ์ใจเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”
สำหรับรัฐมนตรี ก่อนเข้ารับหน้าที่ก็ต้องปฏิญาณตนเฉพาะพระพักตร์พระมหากษัตริย์ ด้วยถ้อยคำเช่นเดียวกับองคมนตรี
นักเรียนกฎหมาย : ดังที่อาจารย์ได้กล่าวว่าการปฏิญาณตนเป็นการสร้างความมั่นคงแก่รัฐธรรมนูญ หรือเป็นความพยายามรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ อาจารย์คิดว่ากระบวนการนี้จะสามารถมีผลในทางปฏิบัติจริงได้มากน้อยเพียงใด
ไพโรจน์ : วิธีที่ให้มีการปฏิญาณตนนี้เป็นความพยายามหาทางป้องกันมิให้รัฐธรรมนูญถูกละเมิดโดยผู้ปฏิญาณ แต่ในทางปฏิบัติแล้วจะเห็นได้ว่า การปฏิญาณนั้นไม่สู้จะมีผลเท่าใดนักเพราะไม่สามารถจะป้องกันการปฏิบัติเพื่อเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญได้ แต่มีผลดีอยู่บ้างก็คือเป็นการแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญนั้นเป็นของสำคัญสูงสุดที่จะต้องปฏิบัติตาม อย่างไรก็ดี การปฏิญาณตนหาได้หมายความว่าผู้ปฏิญาณปฏิเสธจะไม่คิดเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญเลย[4]
นักเรียนกฎหมาย : อาจารย์มีความเห็นอย่างไร กรณีที่ วิษณุ เครืองาม ได้ให้ความเห็นว่า “รัฐมนตรีใหม่ผู้ใดยังไม่ถวายสัตย์ปฏิญาณ ในทางกฎหมายถือว่าผู้นั้นยังเป็นรัฐมนตรีไม่สมบูรณ์ ยังใช้อำนาจหน้าที่ของรัฐมนตรีไม่ได้ และยกตัวอย่าง กรณีของ พล.อ.อาทิตย์ กำลังเอก ที่ได้รับการแต่งตั้งเป็น รมช. กลาโหม แต่ระหว่างขึ้นเครื่องบินไปเข้าเฝ้าฯ ถวายสัตย์ปฏิญาณที่เชียงใหม่ถูกยึดอำนาจก่อน ซึ่งหากไปสั่งราชการอะไรไว้ก่อนบินอาจจะต้องมาตีความว่าใช้ได้หรือไม่” [5] และหากกรณีการถวายสัตย์ไม่ครบถ้วนจะถือว่าเสมือนหนึ่งยังไม่มีการถวายสัตย์ปฏิญาณได้หรือไม่
ไพโรจน์ : ข้าพเจ้าใคร่ขอย้ำว่ารัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดยิ่งกว่ากฎหมายใดๆ การกระทำต่างๆ ของบรรดาองค์กรการปกครอง เช่น รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ซึ่งเกิดขึ้นและได้รับอำนาจจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญจะไปแย้งหรือขัดต่อรัฐธรรมนูญมิได้ มิฉะนั้นแล้วก็จะเป็นการเกินขอบเขตอำนาจหน้าที่ซึ่งองค์กรปกครองเหล่านี้ได้รับมา ดังนี้ การกระทำใดที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแล้วย่อมไม่มีค่าในทางกฎหมาย [6]
นักเรียนกฎหมาย : อาจารย์ไพโรจน์ มีความเห็นอย่างไรต่อกรณีปัญหาการถวายสัตย์ปฏิญาณของ พล.อ. ประยุทธ์
ไพโรจน์ : ข้าพเจ้าขอยกถ้อยคำของ ตัลเรรังด์ [7] นักการเมืองคนสำคัญคนหนึ่งของฝรั่งเศส ซึ่งเคยปฏิญาณตนในขณะที่เข้ารับหน้าที่ต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ รวมถึง 14 ครั้ง มากล่าวไว้คือ การปฏิญาณตนนั้นก็เปรียบประดุจกับบัตรสำหรับอนุญาตให้เข้าดูละคร ถ้าเราไม่มีบัตรก็เข้าดูละครไม่ได้[8]
สุดท้ายนี้ ในฐานะของผู้ตั้งคำถามในการ ‘สมมติเสวนา’ กับศาสตราจารย์ไพโรจน์ หวังว่าคำอธิบายดังกล่าวจะเป็นส่วนหนึ่งของการชี้ให้เห็นความหมาย ความสำคัญ และประเด็นที่กว้างขวางมากขึ้นของการให้คำปฏิญาณตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ โดยถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการสร้างระบอบรัฐธรรมนูญนิยม หรือการทำให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดซึ่งบุคคลที่ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญทุกองค์กรต้องกระทำ มิใช่เรื่องที่จะมาขอให้จบๆ กันไปด้วยคำพูดของบุคคลหนึ่งบุคคลใดเท่านั้น
[1] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2497) สรุปจากหน้า 424 – 429.
[2] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 424.
[3] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 425.
[4] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 426.
[5] เปิดข้อเขียน ‘วิษณุ’ ถวายสัตย์ ‘จะพูดน้อยหรือยาวกว่านี้ไม่ได้’
[6] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 371.
[7] สันนิษฐานว่าน่าจะหมายถึง Charles Maurice de Talleyrand (ค.ศ. 1754 – 1838) บุคคลที่มีชื่อเสียงซึ่งดำรงตำแหน่งทางการเมืองหลายตำแหน่ง ทั้งนักการทูต รัฐมนตรี มาตั้งแต่ก่อนการปฏิวัติของฝรั่งเศส เมื่อ ค.ศ. 1789 และสืบเนื่องต่อมาภายหลังการปฏิวัติ เขาเป็นนักการเมืองที่ช่ำชองและมีประสบการณ์ทางการเมืองเป็นอย่างมาก กระทั่งชื่อของเขากลายเป็นถ้อยคำที่มีความหมายใกล้เคียงกับเนติบริกรในสังคมไทยปัจจุบัน (‘Talleyrand’ is used to refer to the practice of skillfully deceitful diplomacy.) สืบค้นระบบออนไลน์
[8] ไพโรจน์ ชัยนาม, คำอธิบายกฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบ (โดยสังเขป) เล่ม 1: ข้อความเบื้องต้นและหลักทั่วไปของกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 426.
