จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
Shin Egkantrong ภาพประกอบ
เมื่อกลางเดือนที่ผ่านมา ผมได้มีโอกาสไปร่วมสนทนาแลกเปลี่ยนในงานเสวนาเปิดตัวหนังสือแปล กฎหมายระหว่างประเทศ: ความรู้ฉบับพกพา ของสำนักพิมพ์ bookscape เขียนโดย Vaughan Lowe ซึ่งเคยเป็น Chichele Professor of Public International Law ประจำ All Souls College แห่งมหาวิทยาลัยออกซฟอร์ด[1] แปลโดยอาจารย์ฐิติรัตน์ ทิพย์สัมฤทธิ์กุล แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผมเลยขอหยิบประเด็นหนึ่งมาเขียนขยายความต่อจากการพูดในวันนั้น โดยเขียนจากมุมของคนศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
ขอเริ่มต้นด้วยคำถามสำคัญคำถามหนึ่ง ซึ่งเป็นคำถามที่สาขาวิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ (IR) กับกฎหมายระหว่างประเทศ (IL) เผชิญร่วมกัน นั่นคือ ทำไมรัฐหรือตัวแสดงระหว่างประเทศจึงไม่ค่อยปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือปทัสถานระหว่างประเทศ (international norms) ซึ่งเป็นมาตรฐานของความคาดหวังของพฤติกรรมที่ตั้งอยู่พื้นฐานของความเชื่อบางอย่างร่วมกัน[2]
ยกตัวอย่างเช่น กรณีความล้มเหลวของการควบคุมอาวุธเคมีในซีเรีย, กรณีที่รัฐแอฟริกันจำนวนหนึ่งรวมทั้ง African Union ปฏิเสธอำนาจของ International Criminal Court ที่จะให้มีการลงโทษผู้นำของรัฐ (ซึ่งมีสถานะเป็น ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’) ในฐานะอาชญากรระหว่างประเทศ, กรณีที่จีนไม่ยอมรับคำตัดสินของศาลระหว่างประเทศในกรณีเขตแดนทางทะเลในทะเลจีนใต้, หรือกระทั่งกรณีที่สหรัฐฯ ภายใต้โดนัลด์ ทรัมป์ ไม่เอา Paris Agreement ว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เป็นต้น
อาจกล่าวได้ว่า การปฏิบัติตาม (compliance) ดูจะเป็นข้อยกเว้น มากกว่ากฎกติกาสากล ในบทความนี้ ผมเสนอว่ามีประเด็นใหญ่อย่างน้อยสามประเด็น ที่ก่อให้เกิดสภาวะลักลั่น หรือการกำหนดตัดสินไม่ได้ (undecidability) ของกฎหมายระหว่างประเทศ ได้แก่ (1) IL บนทางแพร่งของการปะทะกันของระเบียบโลกสองชุด (2) การปะทะกันของเรื่องเล่า (narrative) อย่างน้อยสองชุด ว่าด้วยการขยายตัวของสังคมระหว่างประเทศจากยุโรปไปยังบริเวณต่างๆ และ (3) ความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับอำนาจ/การเมือง
กฎหมายระหว่างประเทศ บนสังคมระหว่างประเทศแบบอนาธิปไตย
โดยทั่วไปแล้ว IR มักอธิบายจากฐานคิดว่า ระบบระหว่างประเทศหรือสังคมระหว่างประเทศนั้น มีลักษณะเป็น ‘อนาธิปไตย’ (anarchy) กล่าวคือ ไม่มีอำนาจกลางหรือรัฐบาลโลก ซึ่งแตกต่างไปจากปริมณฑลภายในรัฐ ที่มีอำนาจอธิปไตยในการกำกับกำหนดการใช้ความรุนแรงอย่างชอบธรรม
ระบบหรือสังคมระหว่างประเทศจึงมีความเป็น self-help system นั่นคือ ระบบที่รัฐแต่ละรัฐต่างพยายามแสวงหาความอยู่รอดหรือความมั่นคงของตนเอง ด้วยตนเอง และเพื่อตนเอง ในมุมมองแบบนี้ กฎหมายระหว่างประเทศเป็นเพียงเครื่องมือของอำนาจ หรือเครื่องมือของรัฐมหาอำนาจที่ใช้ในการกำกับพฤติกรรมระหว่างประเทศของรัฐอื่นๆ
Charles Manning[3] เสนอว่า สิทธิอำนาจ (authority) ไม่ได้มาจาก IL แต่มาจากอำนาจที่ถูกสถาปนา (constituted power) ขึ้นมาจากความสัมพันธ์ของสิทธิอำนาจนั้น กับสิ่งที่ถูกอ้างว่าสิทธิอำนาจนั้นกำลังปกครอง
Manning ยกคำของ John Austin คือ “the habitual obedience of the bulk of the community” – การยอมเชื่อฟังจนเป็นนิสัยของชุมชนนั้นๆ – เป็นพื้นฐานของการดำรงอยู่ของรัฐ และยังเป็นแหล่งที่มาของอำนาจ และสิทธิอำนาจของรัฐนั่นเอง ในระเบียบโลกปัจจุบันที่ยังไม่มี world authority สิทธิอำนาจสูงสุดจึงอยู่ที่รัฐอธิปไตยเอง
Hedley Bull นักทฤษฎี IR สำนักอังกฤษ (English School) และ Mortague Burton Professor in International Relations แห่ง Oxford University (1977-1985) เสนอไปไกลกว่านั้นว่า สังคมระหว่างประเทศเป็น ‘สังคมอนาธิปไตย’ (anarchical society) กล่าวคือ แม้ว่าการเมืองระหว่างประเทศจะเป็นอนาธิปไตย แต่ยังมีความเป็นสังคมหรือชุมชนด้วย ในแง่ที่ว่ากิจกรรมระหว่างประเทศนั้นเป็นกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการสร้างกฎกติกา (rule-making activity) ที่รัฐสมาชิกยอมรับคุณค่า ปทัสถาน รวมทั้งกติกาทางกฎหมายบางประการร่วมกัน ในการอยู่ร่วมกันระหว่างประเทศ แต่ IL ใช้ได้บ้าง ใช้ไม่ได้บ้าง เพราะสุดท้ายแล้วมันเป็นความย้อนแย้งระหว่างอำนาจกับกฎหมายหรือนิติรัฐ (rule of law)
แม้กระนั้น เมื่อกติกาได้รับการสถาปนาขึ้นมาแล้ว รัฐที่จะไม่ทำตามหรือไม่ปฏิบัติตามกติกา ก็ยังต้องแสวงหาคำอธิบายถึงพฤติกรรมการไม่ปฏิบัติตามอยู่ดี เพื่อสร้างความชอบธรรมระหว่างประเทศ เช่น กรณีสหรัฐฯ กับสงครามอิรักในปี 2003 ในแง่นี้ แม้ว่ารัฐไม่ปฏิบัติตามกติกา แต่ในระยะยาวแล้ว กติกาที่ถูกทำให้เป็นสถาบัน (institutionalization) แล้ว กลับมีแนวโน้มเข้มแข็งมากขึ้น
ผมเสนอว่ามีประเด็นใหญ่อย่างน้อยสามประเด็น ที่ก่อให้เกิดสภาวะการกำหนดตัดสินไม่ได้ (undecidability) ของ IL ได้แก่ IL บนทางแพร่งแห่งการปะทะกันของระเบียบโลก (a clash of world orders), IL บนทางแพร่งแห่งการปะทะกันของเรื่องเล่า (a clash of narratives) และ IL บนทางแพร่งแห่งอำนาจ
IL บนทางแพร่งแห่งการปะทะกันของระเบียบโลก
สำหรับ Hedley Bull ระเบียบโลกนั้นประกอบด้วยสองระเบียบโลกที่ต่างมีคุณค่าและเป้าหมายที่แตกต่างกัน นั่นคือ สังคมระหว่างประเทศแบบพหุนิยม (pluralist international society) กับ สังคมโลกหรือสังคมพลเมืองโลก (solidarist world society) [4]
สำหรับ ‘สังคมระหว่างประเทศแบบพหุนิยม’ นั้นวางอยู่พื้นฐานของการเคารพความแตกต่างหลากหลาย และการรักษาระเบียบระหว่างประเทศ (international order) ที่เน้นสถานะเดิมในระบบไว้โดยไม่เปลี่ยนแปลง ระเบียบระหว่างประเทศนี้เราอาจเรียกว่าระเบียบโลกแบบ Westphalian ที่เน้นหลักการอำนาจอธิปไตย และการไม่แทรกกิจการภายในของรัฐอื่นๆ รวมทั้งการเคารพความแตกต่างหลากหลาย เช่น ความแตกต่างหลากหลายของระบอบการเมืองต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นประชาธิปไตยหรือเผด็จการ เป็นต้น
ขณะที่อีกด้านหนึ่ง ระเบียบโลกที่เป็น ‘สังคมพลเมืองโลก’ นั้นวางอยู่บนพื้นฐานของความยุติธรรมของโลก (world justice) และความเท่าเทียมกัน (equality) โดยเคารพความเป็นปัจเจกและมนุษยชาติโดยรวม ซึ่งวางอยู่บนพื้นฐานของความเป็นเพื่อนมนุษย์ร่วมโลก หรือพลเมืองโลกนั่นเอง บางครั้งเราอาจเรียกว่าเป็น cosmopolitanism ระเบียบโลกแบบสังคมพลเมืองโลกนั้นมุ่งเน้นความมั่นคงของมนุษย์ (human security) สิทธิมนุษยชน (human rights) การแทรกแซงเพื่อมนุษยธรรม (humanitarian intervention) และหลักนิติรัฐ
ชุดกติกาทางกฎหมายที่วางอยู่บนระเบียบสองชุดนี้ที่กำลังแปรเปลี่ยนไป และปะทะเผชิญหน้าระหว่างกัน ทำให้ IL เผชิญกับสภาวะความอิหลักอิเหลื่อว่าจะทำอย่างไร ในสถานการณ์ระหว่างประเทศหนึ่งๆ และตัวแสดงระหว่างประเทศจะเลือกใช้ชุดกฎหมายใดในสถานการณ์หนึ่งๆ
ความลักลั่นปรากฏให้เห็นในการเข้าไปแทรกแซงทางมนุษยธรรม เช่น ทำไมสังคมระหว่างประเทศจึงเข้าไปแทรกแซงในกรณีลิเบียในปี 2011 แต่ไม่เข้าไปแทรกแซงในกรณีซีเรีย เป็นต้น มหาอำนาจบางมหาอำนาจ เช่น จีนหรือรัสเซีย ดูมีแนวโน้มที่จะยังคงยึดระเบียบโลกแบบ Westphalian ที่เน้นอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐ และการไม่แทรกแซงกิจการภายในของรัฐอื่น ในขณะที่โลกตะวันตกเริ่มที่จะน้อมรับระเบียบโลกแบบสังคมพลเมืองโลกมากขึ้น
โดยรวมแล้ว ปัญหาเช่นนี้วางอยู่บนปัญหาใหญ่ ถ้าใช้คำของ Gramsci นี่คือช่วง interregnum หรือ ‘ช่วงว่างของการเปลี่ยนผ่านระเบียบโลก’ ซึ่งระเบียบดั้งเดิมกำลังถูกท้าทาย แต่ระเบียบใหม่ที่เพิ่งเริ่มก่อตัวขึ้นมา ยังไม่ลงหลักปักฐานมากเพียงพอในการกำกับกำหนดพฤติกรรมและภาคปฏิบัติของตัวแสดงระหว่างประเทศ
IL บนทางแพร่งแห่งการปะทะกันของเรื่องเล่า
การไม่ปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศยังวางอยู่บนการปะทะกันของเรื่องเล่า (narrative) อย่างน้อยสองชุด ว่าด้วยการขยายตัวของสังคมระหว่างประเทศจากยุโรปไปยังบริเวณต่างๆ (the expansion of international society) หรือกระบวนการโลกาภิวัตน์ของสังคมระหว่างประเทศ
เรื่องเล่าแบบแรก ที่เป็นกระแสหลักนั้น เป็นเรื่องแบบเส้นตรง (linear narrative) ซึ่งมองว่าการขยายตัวของสังคมระหว่างประเทศ เริ่มต้นจากโลกตะวันตก และค่อยๆ แพร่กระจายไปยังบริเวณที่ไม่ใช่ตะวันตกซึ่งยังไม่ค่อยรู้เรื่องกติกากฎหมายที่เป็นสากลเท่าใดนัก หรือยัง ‘ไม่มีอารยะ’ นั่นเอง[5]
แนวคิดนี้มาพร้อมกับความคิดเรื่อง Standard of civilizations หรือมาตรฐานทางอารยธรรม ซึ่งหมายความว่าโลกค่อยๆ มุ่งไปสู่อารยะมากขึ้น เมื่อโลกที่ไม่ใช่ตะวันตกยอมรับปทัสถานและกติการะหว่างประเทศร่วมกัน จนกลายเป็นแบบแผนของพฤติกรรมระหว่างรัฐ[6]
มาตรฐานทางอารยธรรมดังกล่าว จะเป็นตัวกำหนดว่าอะไรคือสิ่งดีงาม หรืออะไรควรจะเป็นกรอบในการเมืองโลก เช่น การเรียกร้องให้มีรัฐอธิปไตยที่มีขอบเขตขันธสีมาชัดเจนในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 หรือการเคารพสิทธิมนุษยชนและประชาธิปไตยในช่วงหลังสงครามเย็นสิ้นสุดแล้ว เป็นต้น โดยมีเป้าหมายเพื่อนำพาทุกรัฐทุกผู้คน เข้ามาสู่ระเบียบกฎหมายระหว่างประเทศที่มีความเป็นสากล
จากเรื่องเล่าแบบเส้นตรงนี้ เราจะเห็นว่าบ่อเกิดหรือที่มาของ IL นั้นมาจากสนธิสัญญาระหว่างประเทศ หรือจารีตประเพณีที่มาจากโลกตะวันตก หรือความสัมพันธ์ระหว่างโลกตะวันตกเป็นส่วนใหญ่
อย่างไรก็ดี คำอธิบายแบบนี้ถูกวิพากษ์จากนักวิชาการในโลกใต้มากขึ้น ดังต่อไปนี้
หนึ่ง เป็นมุมมองที่ยึดตะวันตกเป็นศูนย์กลาง (Euro-centric) ทำให้เราเห็นว่าบทบาท/สถานะของรัฐที่ไม่เท่าเทียมกัน คือรัฐในโลกเหนือนั้นมีสถานะที่สูงส่งกว่าในมาตรวัดทางอารยธรรม และสร้างความชอบธรรมให้แก่การเข้าไปแทรกแซงระหว่างประเทศในรูปแบบต่างๆ ในขณะที่รัฐทางใต้นั้นยังขาดพร่อง ไม่ว่าจะเป็นนิติรัฐ ประชาธิปไตย หรือเสรีนิยม
สอง คำอธิบายนี้มีความลักลั่นในการให้โลกที่ไม่ใช่ตะวันตกเลือกรับเหมือนกันคือ ตกลงมาตรฐานระหว่างประเทศแบบใดที่ระเบียบโลกต้องการ ระหว่างอำนาจอธิปไตย กับการเคารพสิทธิมนุษยชน ฯลฯ
ด้วยเหตุนี้ เราจะเห็น เรื่องเล่าแบบที่สอง หรือเรื่องเล่าแนววิพากษ์ เสนอให้เรากลับไปดูวงศาวิทยาของสังคมระหว่างประเทศและ IL ซึ่งมีความจำเป็นในการทำความเข้าใจความลักลั่นของ IL ดังนี้
ประการแรก เรื่องเล่านี้มองว่าการขยายตัวของสังคมระหว่างประเทศนั้นมีลักษณะไม่เป็นเส้นตรง (non-linear narrative) และไม่เป็นไปในทิศทางเดียว (unidirectional) แต่เป็น encounter หรือการเผชิญหน้า การปะทะสังสรรค์ระหว่างกัน หรือการสนทนาระหว่างอารยธรรมต่างๆ
การเผชิญหน้าของกฎหมาย (the encounter of laws) นั้นไม่ได้เกิดขึ้นเพียงจากการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างโลกตะวันตกกับโลกตะวันออกเท่านั้น แต่เราเห็นว่า การเผชิญหน้าของกฎหมายนั้นไม่ได้มาอย่างสันติ แต่มีความรุนแรง และเผชิญกับการต่อต้านขัดขืน ทั้งที่อารยะและไม่อารยะ หรือการลุกฮือต่อต้านตะวันตก (revolt against the West)
สังคมระหว่างประเทศเองก็เปลี่ยนรูปแปลงร่างผ่านการเผชิญหน้ากันทางกฎหมาย และการเผชิญหน้ากับสังคมหรือรูปแบบทางการเมืองอื่นๆ ด้วย
Edward Keene[7] เสนอให้เราพิจารณากระบวนการ stratification หรือการแบ่งช่วงชั้นทางสังคมระหว่างประเทศ แทนที่จะใช้คำว่า expansion กล่าวคือ ตัวแสดงในระบบ/สังคมระหว่างประเทศ มีที่ทางหรือตำแหน่งแห่งที่บนลำดับชั้นระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นในแง่ของความเข้มแข็งทางการทหาร สถานะหรือเกียรติยศ (prestige) และสิทธิอำนาจ
ประการที่สอง วงศาวิทยาของ IL ชี้ให้เราเห็นว่า บ่อเกิดอีกอันหนึ่งที่สำคัญของ IL นั้นมาจากจักรวรรดิ (empire) กล่าวคือ IL นั้นไม่ได้มีที่มาจากยุโรปแต่อย่างเดียว หากแต่ยังมาจากความสัมพันธ์ระหว่างยุโรปกับจักรวรรดินอกยุโรป หรือประสบการณ์ในดินแดนอาณานิคม
Antony Anghie[8] เสนอว่า ในศตวรรษที่ 16-17 โจทย์ใหญ่ของ IL ไม่ใช่ปัญหาว่า ระเบียบระหว่างรัฐอธิปไตยจะเกิดขึ้นได้อย่างไร แต่เป็นคำถามเรื่องการจัดความสัมพันธ์กับความเป็นอื่นอย่างพวกอินเดียนอย่างไร กล่าวคือ IL เป็นผลมาจากการเผชิญหน้าระหว่างสเปนกับอินเดียนนั่นเอง ด้วยเหตุนี้ IL จึงไม่ได้ดำรงอยู่แล้วก่อนหน้านี้ แต่มาจากการเผชิญหน้ากับความแตกต่างทางวัฒนธรรม ซึ่งสร้างหรือสถาปนาความเป็น IL ขึ้นมา
คำถามที่มาก่อนหน้าการก่อตัวของ IL ได้แก่ 1.ใครเป็นองค์อธิปัตย์ 2.อะไรคืออำนาจขององค์อธิปัตย์ 3.พวกอินเดียนมีอำนาจอธิปไตยหรือไม่ 4.อะไรคือสิทธิและหน้าที่ของพวกอินเดียน 5.สิทธิและหน้าที่ของพวกอินเดียนจะถูกกำหนดตัดสินได้อย่างไร เป็นต้น คำถามเหล่านี้วางอยู่บนโจทย์ใหญ่คือ ยุโรปจะถือกติกาทางกฎหมายอะไรในการเข้าไปถือครองกรรมสิทธิ์เหนือดินแดนในโลกใหม่
หากพิจารณานักคิดทาง IL อย่างน้อยสองคน ได้แก่ Hugo Grotius และ Francisco de Vitoria แล้ว เราจะเห็นบ่อเกิดของ IL ที่มาจากจักรวรรดิได้อย่างชัดเจน
Grotius[9] ผู้ซึ่งได้รับการขนานนามว่าเป็นบิดาแห่งกฎหมายระหว่างประเทศ เสนอแนวคิดสำคัญประการหนึ่ง คือ แนวคิดเรื่อง terra nullius (unoccupied land) หรือดินแดนที่ไม่ถูกครอบครอง เขาเสนอว่าดินแดนที่ไม่ถูกครอบครองหรือดินแดนที่ไม่ถูกใช้ประโยชน์นั้น มนุษย์มีสิทธิโดยชอบตามธรรมชาติ และถ้าหากไม่มีสิทธิอำนาจที่จะปกป้องสิทธินี้ในดินแดนอันไกลโพ้น ปัจเจกสามารถทำ ‘สงครามเอกชน’ (private war) เพื่อปกป้องสิทธิของตนตาม jus gentium (law of nations) ได้
ส่วนงานของ Francisco de Vitoria นักกฎหมายชาวสเปนในศตวรรษที่ 16 เสนอว่า หลักการอำนาจอธิปไตยนั้นมาจากความพยายามในการแก้ไขปัญหาความแตกต่างทางวัฒนธรรม (cultural difference) ระหว่างเจ้าอาณานิคมกับอาณานิคม โดยข้อเสนอของเขาเป็นการเคลื่อนย้ายจากกฎหมายของยุคกลาง หรือกฎหมายเทววิทยาแบบคริสตศาสนา มาสู่กฎหมายระหว่างประเทศแบบฆราวาส ซึ่งให้ความสำคัญกับ jus gentium
แม้ว่า Vitoria จะมองว่าชาวอินเดียนนั้นจะมีสิทธิ มีความเป็นมนุษย์ รู้จักใช้เหตุใช้ผล และมีสิทธิในการถือครองกรรมสิทธิ์เอกชน แต่เช่นเดียวกัน ชาวสเปนก็มีสิทธิภายใต้ jus gentium ในการเดินทางและอยู่อาศัยอย่างชั่วคราวในดินแดนของชาวอินเดียนได้ โดยไม่ถูกขับไล่หรือกีดกัน ถ้าชาวสเปนไม่ได้ทำอันตรายต่อชาวอินเดียน ขณะที่ชาวอินเดียนก็ไม่มีสิทธิห้ามไม่ให้พวกสเปนเข้าไปในดินแดนของตนได้
ถ้าชาวอินเดียนขับไล่หรือกีดกันไม่อนุญาตให้ชาวสเปนเข้าสู่ดินแดนของตน นั่นถือเป็น acts of war หรือการประกาศสงคราม ซึ่งสเปนมีสิทธิ ‘ป้องกันตนเอง’ ได้ เพราะถือว่าพวกอินเดียนนั้นก้าวร้าว และด้วยเหตุนี้จึงมีสิทธิในการขยายดินแดนในโลกใหม่ได้ อาจกล่าวได้ว่า นี่คือที่มาของการประกาศสงครามโดยชอบธรรมของจักรวรรดิยุโรปในดินแดนอันไกลโพ้น
กล่าวโดยย่อ จักรวรรดิเป็นบ่อเกิดสำคัญอีกประการหนึ่งของ IL ด้วย และหลักการความเท่าเทียมกันระหว่างรัฐอธิปไตย (sovereign equality) ถือเป็นอะไรที่ใหม่มากในสังคมระหว่างประเทศ และมีความลักลั่นมากด้วย
ในช่วงระหว่างปลายศวรรษที่ 19 จนถึงกระบวนการปลดปล่อยอาณานิคม (decolonization) ช่วงกลางศตวรรษที่ 20 เราเห็นหลักการสองอย่างที่เผชิญหน้ากัน คือ sovereign equality (ที่เน้นการแบ่งแยกมิได้ของอำนาจอธิปไตย) ที่ขับเคี่ยวกับ sovereign hierarchy (ที่อำนาจอธิปไตยนั้นแตกกระจาย และจำกัดภายใต้การปกครองของจักรวรรดิ)
ประการที่สาม คือ สังคมระหว่างประเทศและ IL นั้นต้องการความเป็นอื่น/คนนอก (outsiders) มาสถาปนาความเป็น IL เอง[10] กล่าวคือ การดำรงคงอยู่ของ ‘คนนอก’ นั้น จำเป็นต่อการรับรู้ตัวตนและความเป็นปกติของสังคมระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นโจรสลัด รัฐละเมิดกฎหมายหรือรัฐไร้ความรับผิดชอบ รัฐล้มเหลว รัฐอันธพาล อาชญากรสงคราม ผู้ก่อการร้าย กลุ่มกบฏ หรือผู้อพยพลี้ภัย เป็นต้น
ในแง่นี้ การแทรกแซงในรูปแบบต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นในเชิงกฎหมาย การเงิน มนุษยธรรม การทหาร หรือทางวัฒนธรรม เช่น standard of civilizations นั้น เป็นคุณลักษณะพื้นฐานสำคัญของสังคมระหว่างประเทศและ IL การแทรกแซงจากภายนอกจึงไม่ใช่เพียงแค่เครื่องมือหรือกลไกของ IL หากแต่เป็นหัวใจสำคัญของการสร้าง รับรอง และสถาปนาสังคมระหว่างประเทศเอง
เราอาจเรียกมุมมองแบบนี้ว่าเป็น มุมมองแบบหลังอาณานิคมนิยม (Post-Colonialism) ซึ่งเปิดให้เราตั้งคำถามอีกแบบหนึ่ง กล่าวคือ IL ถูกตั้งคำถามหรือถูกมองใหม่โดยนักวิชาการ/นักกฎหมาย จากโลกใต้เพิ่มมากขึ้น งานพวกนี้ได้รับอิทธิพลความคิดจากทั้ง Franz Fanon หรือ Chinua Achebe ซึ่งเปิดให้เห็นถึงรากฐานของระเบียบโลกที่มาจากจักรวรรดิ
พวกเขา/พวกเธอยังเสนอว่า IL นั้นยังวางอยู่บนฐานของการกีดกัน การแบ่งแยก และการแบ่งช่วงชั้นทางเชื้อชาติ ซึ่งเกิดขึ้นมาตั้งแต่กระบวนการแผ่ขยายสังคมระหว่างประเทศตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 เป็นต้นมา แต่ในเวลาเดียวกัน งานเหล่านี้ก็เปิดพื้นที่ให้แก่ IL ในฐานะการต่อต้าน (resistance) ต่อภาคปฏิบัติการของจักรวรรดิและการเหยียดเชื้อชาติ โดยอาศัยชุดกฎกติกาแบบสังคมพลเมืองโลก เช่นสิทธิมนุษยชนและนิติรัฐ เพิ่มมากขึ้น
กล่าวโดยสรุป การปะทะกันของเรื่องเล่าแบบเส้นตรงกับเรื่องเล่าที่ไม่เป็นเส้นตรง รวมถึงความแตกแยกของการขยายตัวของสังคมระหว่างประเทศนั้น สะท้อนให้เห็นถึงสภาวะลักลั่นหรือการกำหนดตัดสินไม่ได้ของ IL และทำให้เราพอเห็นว่า ทำไม IL จึงเผชิญกับปัญหาการไม่ปฏิบัติตามในประวัติศาสตร์ช่วงยาว
ในแง่นี้ การศึกษาวงศาวิทยาของทั้งสังคมระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ ทำให้เราเห็นว่า IL นั้นเป็นเรื่องของอำนาจ/ความรู้ (power/ knowledge) หรือถ้าหากมองแบบ Trotsky พัฒนาการของทั้งสังคมระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศ อาจมองจากพัฒนาการที่เป็น ‘Uneven and combined development’ กล่าวคือ พัฒนาการของทั้งสังคมระหว่างประเทศและกฎหมายระหว่างประเทศนั้น นอกจากจะไม่ได้เป็นเส้นตรงและไม่เท่าเทียมกันแล้ว ยังหลอมรวมเข้ากับรูปแบบของการเผชิญหน้าหลายอย่างในช่วงเวลาทางประวัติศาสตร์ เช่น มาตรฐานทางอารยธรรม โครงการของจักรวรรดินิยม และการปะทะกันของตัวแบบรัฐรูปแบบต่างๆ
IL บนทางแพร่งแห่งอำนาจ
การไม่ปฏิบัติตามกฎหมายระหว่างประเทศ ยังวางอยู่บนความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายกับอำนาจ / การเมือง / ความเป็นการเมือง ที่ผมเสนอว่าเป็นปัจจัยในเชิงโครงสร้างที่ทำให้ IL มีสถานะที่ลักลั่น โดยกฎหมายนั้นเป็นเรื่องการเมือง และกฎหมายเกี่ยวข้องกับภาษาทางการเมือง ดังนี้
ประการแรก กฎหมายเป็นเรื่องของอำนาจ/การเมือง กล่าวคือ การเมืองกำหนดกำกับและเปลี่ยนแปลงกฎหมายระหว่างประเทศอย่างมีนัยสำคัญ ปัญหานี้โยงกับปัญหาคลาสสิกว่า ตกลงแล้ว อำนาจหรือกฎหมายเป็นพื้นฐานสำคัญในการธำรงรักษาหรือเปลี่ยนแปลงระเบียบโลก กล่าวคือ กฎหมายมีสถานะเป็นปัจจัยที่มาจำกัดหรือยับยั้งการใช้อำนาจ หรือกฎหมายเป็นเพียงเครื่องมือไปสู่เป้าหมายบางประการเท่านั้น
ประเด็นนี้ Vaughan Lowe ตระหนักดีและเสนอเอาไว้อย่างชัดเจนตรงไปตรงมา โดยเฉพาะในบทที่ 7 (ซึ่งพูดถึงสิ่งที่กฎหมายระหว่างประเทศทำได้ไม่ดี หรือไม่ได้ทำเลย) เช่นที่โลว์เสนอว่า การแก้ไขปัญหาระหว่างประเทศ โดยเฉพาะ “ในกรณีที่ผลประโยชน์ของรัฐต่างๆ แตกต่างกันอย่างมาก” “ไม่ใช่หน้าที่ของนักกฎหมาย” “นี่คือทางเลือกทางการเมือง” ที่ต้องอาศัยการเจรจาต่อรองทางการเมือง
อีกตัวอย่างที่เขายกมาคือ ในปฏิบัติการทางการทหารหนึ่งๆ นักกฎหมายสามารถให้คำตอบได้ว่าปฏิบัติการนั้นถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ แต่ “นักกฎหมายไม่สามารถบอกได้ว่าปฏิบัติการที่ถูกกฎหมายนั้นๆ มีความชอบธรรมทางศีลธรรมหรือไม่ ทั้งยังไม่สามารถพูดได้ว่าจะมีผลประโยชน์ทางการทหารหรือทางการเมืองเพียงพอหรือไม่”
เวลาเราพูดถึง IL ใน IR เรามักมองว่า IL เป็น 1.เครื่องมือ (ในการสร้างหรืออกแบบวิศวกรรมทางสังคม) หรือ 2.กระบวนการ (ในการกำหนดตัดสินใจ) หรือ 3. ภาษาของกฎหมาย (ในรูปแบบของการสื่อสารทางสังคม) หรือ 4. ระบบของกติกาทางกฎหมาย (a system of legal rules)
Hedley Bull เสนอว่า IL นั้นเป็นสถาบันระหว่างประเทศหนึ่งของสังคมระหว่างประเทศ (นอกจากการทูต ระบบดุลแห่งอำนาจ ฯลฯ) ที่เกิดขึ้นมาจากอุบัติเหตุทางประวัติศาสตร์ (historical contingency) เพื่อมากำกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐ และแสวงหาความชอบธรรมระหว่างประเทศในแบบหนึ่ง
ผมขอเสนอต่อไปว่า IL ในฐานะกติกาทางกฎหมาย และสถาบันหลักระหว่างประเทศ มาจากผลลัพธ์ของการจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ระหว่างรัฐและตัวแสดงระหว่างประเทศ โดยเฉพาะการจัดระเบียบโลกในช่วงหลังสงคราม (Peace settlements) ซึ่งนำไปสู่การกำหนดกติกาและปทัสถานใหม่ระหว่างประเทศ เช่น ระบบ Concert of Europe (หลังการประชุมที่กรุงเวียนนาในปี 1815), Collective Security และองค์การสันนิบาตชาติ (หลังการประชุมที่กรุงปารีสในปี 1919) หรือองค์การสหประชาชาติ (หลังปี 1945) เป็นต้น
บ่อเกิดของ IL แบบนี้ ยังไปเชื่อมโยงกับการศึกษาบทบาทของ มหาอำนาจนำ (hegemony) ภายใต้ระเบียบโลกในแต่ละช่วงเวลา โดยมหาอำนาจนำนั้นทำหน้าที่ในการบริหารจัดการและธำรงรักษาสินค้าสาธารณะระหว่างประเทศ (international public goods) เช่น ค่าเงินสกุลหลัก, ความมั่นคง, ระเบียบโลกทางเศรษฐกิจ เป็นต้น นี่ไม่ใช่แค่เพื่อผลได้โดยรวมของระบบ แต่ยังเป็นผลประโยชน์ส่วนตัวของมหาอำนาจนำเองด้วย ซึ่งโลว์เรียกว่า ‘Enlightened self-interest”
ประการที่สอง คือ กฎหมายกับภาษา ในประเด็นนี้ โลว์เองก็มอง IL ในฐานะภาษา แต่ภาษาของโลว์นั้นจำกัดอยู่เพียงแค่เครื่องมือในการบันทึกความตกลงระหว่างรัฐ เกี่ยวกับหลักการและเป้าหมาย กล่าวคือภาษามีสถานะเป็นเครื่องมือในการสื่อสารเท่านั้น
ผมเห็นด้วยกับโลว์ที่ว่า IL นั้นเป็นภาษา แต่ขอเสนอว่าไม่ใช่เพียงแค่ภาษาในเชิงเครื่องมือ หรือการสะท้อนความตกลงระหว่างประเทศเท่านั้น หากแต่เป็น ‘ภาษาทางอำนาจ’ ที่ผลิตสร้าง/สถาปนาความเป็นไปได้ทางการเมืองบางอย่าง หรือความเป็นไปไม่ได้ทางการเมืองอีกอย่าง
กล่าวคือ ในด้านหนึ่ง IL ส่วนหนึ่งเป็นภาษาแบบเสรีนิยม ที่ส่งเสริมนิติรัฐ และสิทธิมนุษยชน ภาษาทางการเมืองแบบนี้เปิดที่ทางให้แก่คนตัวเล็กตัวน้อยในเวทีระหว่างประเทศ แต่อีกด้านหนึ่ง ภาษาทางอำนาจหลักของ IL นั้นเป็น ภาษาแบบอำนาจอธิปไตย (sovereign language) ซึ่งโลว์มองว่าประกอบด้วย “ประเด็นความเท่าเทียมของอธิปไตย และความเป็นอิสระของรัฐจากการแทรกแซงทางการทหารจากภายนอก
ภาษาแบบอำนาจอธิปไตยนั้นจำกัดและปิดกั้นทางเลือกความเป็นไปได้แบบอื่นในการเมืองโลก เช่น การแสวงหาความเป็นรัฐชาติใหม่ของหน่วยทางการเมืองที่ต้องการอิสระและเอกราชจากรัฐดั้งเดิม เช่น Kosovo, Kurd, Kashmir เป็นต้น ซึ่งในประวัติศาสตร์โลก เราเห็นว่าการได้มาซึ่งอำนาจอธิปไตยนั้น มักได้มาด้วยสงครามและความรุนแรง หรือในหลายกรณีมันหมายถึงการฉีกสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่ไม่เป็นธรรมเสมอๆ อาจกล่าวได้ว่าการก่อตัวของรัฐชาติสมัยใหม่นั้น ส่วนใหญ่แล้วมาพร้อมกับการใช้กำลังความรุนแรงอยู่เสมอ
นอกจากนั้น IL ในฐานะภาษาแบบอำนาจอธิปไตย ยังเน้นสิทธิอำนาจของรัฐอธิปไตยเหนือสิทธิของพลเมืองและคนชายขอบต่างๆ โดยไม่ค่อยให้ที่ทางแก่ความมั่นคงของมนุษย์เท่าที่ควร กล่าวคือ IL ดังกล่าวที่วางอยู่บนภาษาของระเบียบโลกแบบ Westphalian นั้นยึดรัฐเป็นศูนย์กลาง (state-centric) และไม่เอื้ออำนวยให้หน่วยทางการเมืองอื่นเป็นไปได้ หรือได้รับการรับรองระหว่างประเทศอย่างง่ายดายเท่าที่ควร
หากมองในแง่นี้ เราจะเห็น IL ในฐานะอำนาจและการต่อสู้เชิงอำนาจ (power struggle) อีกด้วย และ IL ในฐานะภาษาก็ไม่ใช่แค่ภาษาในเชิงเครื่องมือ หากแต่เป็นเกมแห่งภาษา (language game)
สรุป
เมื่อลองอ่าน ‘กฎหมายระหว่างประเทศ’ ผ่านแว่นตาของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เราจะพอเห็นสภาวะลักลั่น หรือการกำหนดตัดสินไม่ได้ ของกฎหมายระหว่างประเทศในบริบทการเมืองโลก อย่างน้อยสามมิติสำคัญ นั่นคือ ระเบียบโลกสองชุดที่ปะทะไม่ลงรอยกัน เรื่องเล่าสองเรื่องที่มีมุมมองต่อสถานะและที่มาของกฎหมายต่างกัน และ ความสัมพันธ์เชิงอำนาจและภาษาที่มากำกับกำหนดกฎหมายระหว่างประเทศ
ทั้งนี้ เราคงไม่อาจเข้าใจ ‘ที่ไป’ หรืออนาคตของระเบียบโลกได้ หากเราไม่เข้าใจ ‘ที่มา’ ของระเบียบโลก รวมทั้งระเบียบโลกทางกฎหมาย เพราะที่มาจะเป็นตัวกำหนดที่ไปของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และกฎหมายระหว่างประเทศ
ผมขอยุติบทความนี้ด้วย ปัจฉิมบท ของ Hedley Bull ที่เสนอว่า
“ในขณะที่พวกเรากำลังพยายามแสวงหาที่จะรู้ว่าอนาคตของการเมืองโลกจะเป็นเช่นไร และเราควรที่จะประพฤติปฏิบัติในการเมืองโลกอย่างไร เราจำต้องไม่ลืมว่าเรากำลังมะงุมมะงาหราในความมืดมิด ในการตอบโจทย์เกี่ยวกับตัวตนของเราเองและคนอื่น คงจะดีกว่าหากเราตระหนักว่าเรากำลังอยู่ในความมืด มากกว่าที่แสร้งว่าเราสามารถเห็นแสงสว่าง ณ ปลายอุโมงค์”[11]
[1] ขอตั้งข้อสังเกตไว้ตรงนี้ถึงความสัมพันธ์อันแนบแน่นระหว่าง IR กับ IL ถ้าหากพิจารณาจากการก่อตั้งตำแหน่งทางวิชาการหรือ Chair สำคัญของสาขาวิชาทั้งสองที่มหาวิทยาลัยเก่าแก่ที่สุดของอังกฤษอย่าง Oxford นั่นคือตำแหน่ง Chichele Professor in International Law และ Montague Burton Professor in International Relations ซึ่งมีนัยต่อการพัฒนาองค์ความรู้ของทั้งสองสาขาวิชา
ในปี 1930 มหาวิทยาลัย Oxford ได้รับเงินสนับสนุนจากนักเสรีนิยมนานาชาตินิยมอย่างเช่น Montague Burton และได้จัดตั้งตำแหน่ง Montague Burton Professor in IR ขึ้น โดยมี Sir Alfred Zimmern นักวิชาการชั้นนำด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศที่ศึกษาเรื่อง the League of Nations และ Commonwealth ของสหราชอาณาจักร และก่อนหน้านี้เคยเป็น Woodrow Wilson Chair in International Politics ที่มหาวิทยาลัย Aberystwyth ซึ่งเป็นมหาวิทยาลัยแห่งแรกของโลกด้าน IR และในปีนี้ก็ครบรอบ 100 ปี
Martin Ceadel ตั้งข้อสังเกตเอาไว้ว่า การก่อตั้ง Montague Burton Professor in IR นั้นส่งผลต่อการปรับชื่อตำแหน่ง Chichele Professor in International Law and Diplomacy ซึ่งก่อตั้งขึ้นที่ All Souls College, Oxford มาตั้งแต่ปี 1859 โดยตัดคำว่า diplomacy ออกไปและเหลือเพียง Chichele Professor in Public International Law เท่านั้น เพราะเรื่อง diplomacy กลายเป็นเรื่องของสาขาวิชา IR แทน โปรดดู Martin Ceadel, “The Academic Normalization of International Relations at Oxford, 1920-2012: Structures Transcended”, in Forging a Discipline: A Critical Assessment of Oxford’s Development of the Study of Politics and International Relations in Comparative Perspective, eds. Christopher Hood, Desmond King, and Gillian Peele (Oxford: Oxford University Press, 2014), 187-188.
[2] Norms เป็นคำที่กว้างกว่าและประกอบด้วย legal norms (เช่น สนธิสัญญา ข้อตกลง ฯลฯ) และ political norms (ที่มาจากการปฏิบัติทางการเมืองจนเป็นที่ยอมรับร่วมกันในสังคมระหว่างประเทศ เช่น ดุลแห่งอำนาจ, การป้องปราม, หลักการการอยู่ร่วมกันอย่างสันติ, ข้อห้ามหรือ taboo การใช้อาวุธนิวเคลียร์ เป็นต้น)
[3] Charles Manning, “The Legal Framework in a World of Change”, in The Aberystwyth Papers: International Politics, 1919-1969, ed. Brian Porter (Oxford: Oxford University Press, 1972), 307.
[4] Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics (Columbia University Press, 1977).
[5] Hedley Bull, and Adam Watson, eds., The Expansion of International Society (Oxford: Oxford University Press, 1984).
[6] Geritt Gong, The Standard of ‘Civilization’ in International Society (New York: Clarendon Press, 1984).
[7] Edward Keene, “The Standard of ‘Civilisation’, the Expansion Thesis and the 19th-Century International Social Space”, Millennium: Journal of International Studies, Vol. 42: No. 3 (2014): 651-673.
[8] Antony Anghie, Imperialism, Sovereignty and the Making of International Law (Cambridge: Cambridge University Press, 2004).
[9] Edward Keene, Beyond the Anarchical Society: Grotius, Colonialism and Order in World Politics (Cambridge: Cambridge University Press, 2004).
[10] Gerry Simpson, “The Globalization of International Law”, in The Globalization of International Society, eds. Tim Dunne and Christian Reus-Smit (Oxford: Oxford University Press, 2017), Chapter 14.
[11] Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics (Columbia University Press, 1977), 320.
