วันที่ 6 มีนาคม 2564 ที่ผ่านมาเป็นวันข้อมูลเปิดนานาชาติประจำปี ค.ศ. 2021 (International Open Data Day 2021) ความสำคัญของกิจกรรมในวันนี้คือการเน้นย้ำความสำคัญของข้อมูลเปิด (Open Data) ทั้งนี้ มูลนิธิความรู้เปิด (Open Knowledge Foundation: OKFN) รายงานว่า ประเทศต่างๆ ทั่วโลกต่างจัดกิจกรรมดังกล่าวพร้อมกันในวันนี้ รวม 341 กิจกรรม โดยมี 3 กิจกรรมจัดขึ้นในประเทศไทย ได้แก่ งาน “ข้อมูลเปิดเพื่อชีวิต” ที่จัดโดยสำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล หรือ สพร. งานเสวนา “Open Data เมืองไทยยังไงกัน?” ที่จัดโดยพรรคก้าวไกล และงาน “เปิดข้อมูลรัฐสู่สาธารณะ เพื่อประชาธิปไตย” ที่จัดโดยโครงการ ELECT (elect.in.th)
ข้อมูลเปิดคืออะไร?
ตามนิยามของ OKFN ข้อมูลเปิดหมายถึงข้อมูลที่มีลักษณะสำคัญ 3 ประการคือ (1) พร้อมใช้งานและเข้าถึงได้ (availability and access) (2) นำมาใช้ใหม่และเผยแพร่ได้ (re-use and redistribution) และ (3) ทุกคนสามารถใช้ข้อมูลได้โดยไม่มีข้อจำกัด (universal participation) ทั้งนี้ เนื่องจากข้อมูลเปิดจะนำไปสู่การสร้างความโปร่งใส การสร้างมูลค่าทั้งทางสังคมและเชิงธุรกิจ และการสร้างการมีส่วนร่วม ข้อมูลภาครัฐจึงเป็นข้อมูลที่มีความสำคัญและควรเปิดอย่างยิ่ง โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากปริมาณและชุดข้อมูลที่ภาครัฐเป็นผู้จัดเก็บ
เพื่อประเมินระดับการเปิดข้อมูลของภาครัฐ OKFN ได้จัดทำดัชนีขึ้นมาตัวหนึ่ง ชื่อว่า Global Open Data Index (GODI) โดยในการสำรวจปี ค.ศ. 2016/2017 ไทยได้คะแนนเพียง 34 คะแนนจาก 100 คะแนนซึ่งจัดอยู่ในลำดับที่ 51 จากทั้งหมด 94 ประเทศที่อยู่ในการสำรวจ คะแนนตามดัชนี GODI นี้สอดคล้องกับคะแนนตามดัชนีอีกตัวหนึ่งที่เรียกว่า Open Data Barometer ซึ่งจัดทำโดยมูลนิธิเวิลด์ไวด์เว็บ (World Wide Web Foundation) โดยในปี ค.ศ. 2016 ซึ่งเป็นปีล่าสุดที่มีการสำรวจข้อมูลของไทยนั้น ไทยได้คะแนน 27.55 คะแนนจาก 100 คะแนนซึ่งจัดอยู่ในลำดับที่ 53 จากทั้งหมด 114 ประเทศที่อยู่ในการสำรวจ
อย่างไรก็ตาม ไทยได้พัฒนาเรื่องข้อมูลเปิดภาครัฐอย่างมากในช่วงที่ผ่านมา โดยเฉพาะหลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติการบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 (พ.ร.บ. รัฐบาลดิจิทัล 2562) สาระสำคัญประการหนึ่งของกฎหมายฉบับนี้คือการสร้างการอภิบาลข้อมูล (data governance)[1] ในภาครัฐ ทั้งด้านการจัดเก็บ การประมวลผล การบริหารจัดการ ตลอดจนการเปิดข้อมูลและด้านอื่นๆ โดยผลผลิตที่สำคัญคือเว็บไซต์ศูนย์กลางข้อมูลเปิดภาครัฐ (Open Government Data) ซึ่งช่วยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลภาครัฐได้โดยสะดวกยิ่งขึ้น ดังนั้น หากมีการสำรวจระดับการเปิดข้อมูลของภาครัฐในปัจจุบัน ไทยน่าจะมีคะแนนดีขึ้นกว่าการสำรวจในครั้งก่อน ไม่ว่าจะเป็นดัชนี GODI หรือ Open Data Barometer ก็ตาม
ไม่ใช่แค่การอภิบาลข้อมูล
แม้ว่าการอภิบาลข้อมูลภาครัฐของไทยจะเป็นไปในทางที่ดีขึ้น หลังจากการประกาศใช้ พ.ร.บ. รัฐบาลดิจิทัล 2562 แต่การใช้ประโยชน์จากการเปิดข้อมูลของภาครัฐอย่างเต็มที่ยังไม่เกิดขึ้น ทั้งจากปัญหาที่แก้ได้ด้วยเทคโนโลยี และจากปัญหาที่แก้ไม่ได้ด้วยเทคโนโลยี
ปัญหาที่แก้ได้ด้วยเทคโนโลยี เช่น ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูล ความไม่ทันสมัยของข้อมูล ตลอดจนข้อมูลที่ยังไม่ได้จัดทำให้อยู่ในรูปแบบดิจิทัลสามารถพัฒนาปรับปรุงให้ดีขึ้นได้ด้วยการอภิบาลข้อมูลและการทำบัญชีข้อมูล (data catalogue) ภายใต้ พ.ร.บ. รัฐบาลดิจิทัล 2562 ในทางกลับกัน ปัญหาที่แก้ไม่ได้ด้วยเทคโนโลยี เช่น การไม่ยอมเปิดข้อมูล โดยเฉพาะการอ้าง พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เป็นปัญหาที่ต้องแก้ไขด้วยการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการอภิบาล (governance structure)
โครงสร้างการอภิบาลข้อมูลตามแนวคิดแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันหมายถึง กฎ กติกา ที่กำหนดแรงจูงใจในการแลกเปลี่ยนข้อมูล และความสามารถในการควบคุมข้อมูล กล่าวอีกแบบก็คือ การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างเจ้าของข้อมูลและผู้ที่ต้องการใช้ข้อมูล ซึ่งแบ่งออกได้หลายรูปแบบ ได้แก่:
(1) แบบช่วงชั้น (hierarchy) เช่น กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น กล่าวคือ ภาครัฐในฐานะเจ้าของข้อมูลมีอำนาจในการเลือกว่าจะเปิดข้อมูลหรือไม่ เพียงใด
(2) แบบตลาดซึ่งใช้กลไกราคา เช่น การซื้อ-ขายข้อมูลของลูกค้าระหว่างบริษัทบัตรเครดิตกับบริษัทประกันชีวิต
(3) แบบเครือข่าย (network) ซึ่งตั้งอยู่บนความสัมพันธ์ หรือผลประโยชน์ร่วมในระยะยาวระหว่างกัน เช่น การแลกเปลี่ยนข้อมูลของสถาบันการเงินต่างๆ ภายใต้เครดิตบูโร
(4) แบบตลาดกลาง (bazaar) ซึ่งข้อมูลเป็นสินค้าร่วม (common goods) ผู้ที่ต้องการใช้ข้อมูลจึงสามารถเลือกนำข้อมูลที่มีอยู่ไปใช้ได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีผลประโยชน์ใดเพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนกับเจ้าของข้อมูล
อันที่จริงแล้ว ชื่อกฎหมายที่ใช้คำว่า ‘ข้อมูลข่าวสารของราชการ’ ก็พอบอกใบ้ได้ว่า ภาครัฐไทยยังมองว่าตนเป็นเจ้าของข้อมูล ต่างจากกฎหมายของประเทศอื่นๆ ที่มักใช้คำว่า ‘เสรีภาพด้านข้อมูลข่าวสาร’ (Freedom of Information) หรือ ‘ข้อมูลข่าวสารสาธารณะ’ (Public Information) ซึ่งสะท้อนว่าประชาชนเป็นเจ้าของข้อมูลมากกว่า
ทั้งนี้ บทบัญญัติในกฎหมายรัฐบาลดิจิทัลก็ได้รับมรดกตกทอดมาจากกฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ กล่าวคือ เมื่อภาครัฐมองว่าตนเป็นเจ้าของข้อมูล ภาครัฐจึงสามารถตั้งค่าเริ่มต้น (default) เป็นการปกปิดข้อมูลแทนที่จะเปิดข้อมูลด้วยเหตุผลต่างๆ ตั้งแต่ความเสียหายต่อสถาบันกษัตริย์ ความมั่นคงของประเทศ ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจหรือการคลังของประเทศและอื่นๆ ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นคำที่กินความหมายกว้างและอาจตีความให้ครอบคลุมข้อมูลชุดใดก็ได้ โครงสร้างการอภิบาลข้อมูลเช่นนี้จึงเป็นแบบช่วงชั้น ซึ่งไม่น่าจะนำไปสู่การเปิดข้อมูลของภาครัฐในระดับที่เราต้องการเห็น การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการอภิบาลข้อมูลด้วยการแก้ไขกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นเงื่อนไขจำเป็น
ไม่ใช่แค่การเปิดข้อมูล
การเปิดข้อมูลช่วยให้ประชาชนมีข้อมูลมากขึ้นในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล ตัวอย่างสำคัญคือข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการจัดสรรและใช้งบประมาณ และการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้อมูลเปิดเช่นนี้จึงช่วยส่งเสริมประชาธิปไตยแบบติดตามตรวจสอบ (monitorial democracy) อย่างไรก็ตาม ข้อมูลเปิดจะช่วยพัฒนากระบวนการประชาธิปไตยในขั้นตอนอื่นๆ ได้ด้วย หากมีการออกแบบแพลตฟอร์มอย่างเหมาะสม
งานวิจัยชิ้นหนึ่งที่ศึกษาผลของการเปิดข้อมูลต่อประชาธิปไตยแบ่งกระบวนการประชาธิปไตยออกเป็น 3 ขั้นตอน ได้แก่ (1) ประชาธิปไตยแบบติดตามตรวจสอบ (2) ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (deliberative democracy) ซึ่งประชาชนสามารถให้ความเห็นต่อการดำเนินมาตรการหรือนโยบายต่างๆ ของภาครัฐ และ (3) ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory democracy) ซึ่งประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการลงมือแก้ไขปัญหาต่างๆ ด้วยกันกับหน่วยงานภาครัฐ ทั้งนี้ ประชาธิปไตยในแต่ละขั้นตอนเรียกร้องบทบาทของภาครัฐและภาคประชาชนที่แตกต่างกันไป และแน่นอนว่าต้องการการเปิดข้อมูลที่แตกต่างกันตามไปด้วย
ตัวอย่างในกรณีของไทย ข้อมูลเปิดภาครัฐที่อาจนำไปสู่ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือได้คือ เว็บไซต์รับฟังความคิดเห็นต่อร่างพระราชบัญญัติตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ[2] โดยเว็บไซต์ดังกล่าวเปิดให้ประชาชนทั่วไปสามารถให้ความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ. ที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือประชาชนได้ อย่างไรก็ตาม นอกจากร่าง พ.ร.บ. แล้ว เว็บไซต์นี้กลับมิได้นำเสนอข้อมูลอื่นๆ ที่เป็นประโยชน์ต่อการเสนอความคิดเห็นของประชาชนเท่าที่ควร โดยเฉพาะการประเมินผลกระทบจากการออกกฎระเบียบ (Regulatory Impact Assessment: RIA)
ยิ่งไปกว่านั้น แพลตฟอร์มยังมีลักษณะเป็นการสื่อสารทางเดียวมากกว่าการสื่อสารสองทาง กล่าวคือ หลังจากที่ประชาชนให้ความเห็นแล้ว เว็บไซต์จะรวบรวมความเห็นทั้งหมดไปสรุปเป็นรายงานผลการรับฟังเท่านั้น โดยมิได้ชี้แจงว่าได้นำความเห็นของประชาชนไปใช้หรือไม่ อย่างไร และหากไม่ได้นำความเห็นไปใช้นั้นเป็นเพราะเหตุใด ดังนั้น แม้ว่าจะมีการเปิดข้อมูล แต่การขาดข้อมูลสำคัญที่ช่วยประชาชนในการตัดสินใจ และการขาดแพลตฟอร์มที่เป็นการสื่อสารสองทางเช่นนี้จึงทำให้ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือเกิดขึ้นได้ไม่ง่ายนัก
ขณะที่ตัวอย่างของการใช้ข้อมูลเปิดเพื่อนำไปสู่ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม เช่น งาน datathon หรือ hackathon ต่างๆ แม้จะทำให้ประชาชน โดยเฉพาะผู้ที่อยู่ในวงการเทคโนโลยีภาคประชาชน (Civic Tech) สามารถใช้ข้อมูลเปิดเพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ ในสังคมร่วมกับหน่วยงานภาครัฐได้ แต่โดยมากแล้ว งานเหล่านี้ยังจำกัดผู้ที่มีส่วนร่วมอยู่ในวงแคบ ดังนั้น นอกจากเราจะต้องการข้อมูลเปิดเพิ่มขึ้นแล้ว เรายังจำเป็นต้องจินตนาการถึงแพลตฟอร์มที่เปิดกว้างมากขึ้น เพื่อให้ได้มาซึ่งประชาธิปไตยที่ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น
ไม่ใช่แค่รัฐบาล
จุดมุ่งหมายสำคัญของข้อมูลเปิดคือรัฐเปิด (Open Government) ซึ่งประเทศต่างๆ ทั่วโลกมีความร่วมมือระหว่างกันภายใต้แนวร่วมรัฐเปิด (Open Government Partnership: OGP)[3] ทั้งนี้ หากพิจารณาจากประเด็นความสนใจของ OGP จะพบว่า ประเด็นความสนใจที่มีความสำคัญลำดับต้นค่อยๆ ขยับออกจากการเน้นเฉพาะการทำหน้าที่ของรัฐบาลในฐานะฝ่ายบริหาร ไปสู่ (1) การทำหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเฉพาะการอภิบาลผ่านกลไกทางกฎหมายและกฎระเบียบ (regulatory governance) ซึ่งครอบคลุมทั้งประเด็นการเข้าถึงกฎหมายและกฎระเบียบ และความโปร่งใสในการออกกฎหมาย และ (2) การทำหน้าที่ของฝ่ายตุลาการ ทั้งในประเด็นการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมและระบบยุติธรรมแบบเปิด
ในกรณีของประเทศไทย ข้อมูลเปิดภาครัฐในฝ่ายบริหารมีทั้งปริมาณและคุณภาพ มากกว่าข้อมูลในฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการอย่างเห็นได้ชัด ซึ่งทำให้ประชาชนสามารถติดตามตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารได้ดีขึ้นดังที่กล่าวมาแล้ว ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติพยายามเปิดข้อมูล เช่น ระเบียบวาระการประชุม หรือเอกสารประกอบการพิจารณาวาระต่างๆ อย่างเป็นระบบมากขึ้นผ่านเว็บไซต์หอสมุดรัฐสภา แม้จะยังไม่สมบูรณ์นักก็ตาม
ในทางตรงกันข้าม ฝ่ายตุลาการกลับมีข้อมูลเปิดน้อยมาก ทั้งที่เป็นฝ่ายที่น่าจะใช้ดุลพินิจมากที่สุด และการเปิดข้อมูลที่มากขึ้นของฝ่ายตุลาการจะช่วยเสริมสร้างความโปร่งใส และทำให้ประชาชนเข้าใจมาตรฐานในการทำงานของศาลมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการตัดสินคดีความ ระยะเวลาที่ใช้ในการพิจารณาคดี หรือการแม้กระทั่งเงื่อนไขในการให้ประกันตัวก็ตาม
บทส่งท้าย
“โยนข้อมูลข้ามกำแพง” (throw data over the wall) เป็นวลีที่หมายถึงการเปิดข้อมูลของภาครัฐเพียงเพื่อจะแสดงให้เห็นว่ามีความโปร่งใส แต่การเปิดข้อมูลแบบขอไปทีเช่นนี้มิได้ส่งเสริมกระบวนการประชาธิปไตย
ในช่วงที่ผ่านมา ภาครัฐไทยมีพัฒนาการที่ดีขึ้นในเรื่องข้อมูลเปิด แต่จะดีขึ้นได้อีกมาก ถ้าแก้ไขกฎหมายเพื่อเปลี่ยนโครงสร้างการอภิบาลข้อมูลให้ประชาชนเป็นเจ้าของข้อมูลมากขึ้น สร้างแพลตฟอร์มที่เอื้อต่อการปรึกษาหารือและมีส่วนร่วมของประชาชนมากขึ้น และเปิดข้อมูลของฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายตุลาการมากขึ้น
เพราะข้อมูลเปิดกับประชาธิปไตยหมายความว่าไม่มีอะไรซ่อนไว้ข้างหลังกำแพง.
อ่านเพิ่มเติม
Ruijer, E., Grimmelikhuijsen, S., & Meijer, A. (2017). Open Data for Democracy: Developing a Theoretical Framework for Open Data Use. Government Information Quarterly, 34(1), 45-52.
Susha, I., Janssen, M., & Verhulst, S. (2017). Data Collaboratives as “Bazaars”? A Review of Coordination Problems and Mechanisms to Match Demand for Data with Supply. Transforming Government: People, Process and Policy. 11(1).
[1] เพื่อหลีกเลี่ยงความสับสนและการใช้คำที่ไม่สื่อความหมาย บทความนี้จะใช้คำว่า “การอภิบาลข้อมูล” แทนที่จะเป็นคำว่า “ธรรมาภิบาลข้อมูล” ตาม พ.ร.บ. ฉบับดังกล่าว
[2] มาตรา 77 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 บัญญัติว่า “ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน..”
[3] ปัจจุบัน OGP ประกอบด้วยประเทศสมาชิก 78 ประเทศ แต่ไทยยังมิได้เข้าร่วมเป็นสมาชิก แม้ว่าจะคณะรัฐมนตรีจะเคยมีมติเห็นชอบให้ดำเนินการสมัครเป็นสมาชิกแล้วตั้งแต่ช่วงปลายปี 2558
เรื่อง: อิสร์กุล อุณหเกตุ
