สำหรับผู้ที่ติดตามข่าวเศรษฐกิจ-การเมืองของสหราชอาณาจักรคงจำเหตุการณ์ที่ลิซ ทรัสส์ นายกรัฐมนตรีหญิงยืนประกาศลาออกหน้าทำเนียบเลขที่ 10 ถนนดาวนิ่ง ทั้งๆ ที่เพิ่งเข้ารับตำแหน่งได้เพียง 49 วัน (6 กันยายน-25 ตุลาคม 2022) ทำให้เธอกลายเป็นนายกรัฐมนตรีที่อยู่ในตำแหน่งสั้นที่สุด เมื่อเทียบกับมาร์กาแร็ต แทชเชอร์ นายกรัฐมนตรีหญิงคนแรกที่อยู่ในตำแหน่งยาวนานกว่า 11 ปี
มีประเด็นที่น่าสังเกตด้วยว่า บทเรียนสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้ลิซ ทรัสต์ล้มเหลวจนกลายเป็นตำนานทางการเมืองสั่นสะเทือนเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของสหราชอาณาจักร และตลาดเงิน-ตลาดทุนในยุโรปเมื่อปลายปีที่แล้ว คือการเพิกเฉย ไม่ส่งแผนงบประมาณที่ขณะนั้นเรียกว่า Mini-Budget (ซึ่งต่อมาสื่อมวลชนเรียกว่า Halloween Budget) ไปให้สำนักงาน Office for Budget Responsibility (OBR) ตรวจสอบและเสนอรายงานประเมินผลกระทบ ตามหลักเศรษฐกิจมหภาคและวินัยการคลังก่อนนำไปประกาศในสภา
พลันที่รัฐมนตรีคลังแถลงร่างงบประมาณในสภา คนนอกสภาก็ต่างเฝ้าติดตามสถานการณ์กันอยู่ และเกิดปฏิกิริยาโกลาหลในวงการตลาดเงิน-ตลาดทุนลอนดอน เมื่ออัตราค่าแลกเปลี่ยนเงินปอนด์หล่นฮวบ ดัชนีตลาดหุ้นตกวูบ ธนาคารชาติอังกฤษต้องรีบปรับดอกเบี้ย และทุ่มเงินเข้าตลาดเกือบสองหมื่นล้านปอนด์เพื่อพยุงราคาพันธบัตรรัฐบาลในช่วงเวลาคับขันตลอดสัปดาห์นั้น
นโยบายขายฝันสร้างความเสี่ยงให้เศรษฐกิจสหราชอาณาจักร?
ครั้งที่ควาซี ควาเท็ง (Kwasi Kwarteng) รัฐมนตรีคลังของรัฐบาลลิซ ทรัสส์ประกาศแผนงบประมาณ Mini Budget ที่สุ่มเสี่ยงขายฝันเมื่อเดือนกันยายนปีที่แล้ว ตลาดเงิน-ตลาดทุนลอนดอนและในยุโรปต่างแตกตื่นโกลาหล เพราะในแผนงบประมาณดังกล่าว เป็นแผนที่จะมีการลดภาษีในหลายภาคส่วนของระบบเศรษฐกิจ แถมยังจะเอาเงินงบประมาณแผ่นดินก้อนใหญ่ไปช่วยครัวเรือนอุดหนุนลดค่าใช้จ่ายพลังงาน ซึ่งอาจส่งผลให้รัฐบาลขาดรายได้ถึง 45,000 ล้านปอนด์ โดยไม่มีแผนการหารายได้มาถมงบประมาณที่ขาดดุลนี้
ระหว่างที่ควาเท็งประกาศแผนงบประมาณ Mini Budget ในสภา พรรคฝ่ายค้านได้ตั้งคำถามหลายครั้งว่าทำไมจึงไม่มีรายงานการวิเคราะห์และการประเมินผลกระทบจากสำนักงาน OBR มาประกอบการพิจารณาก่อนการประกาศใช้งบประมาณครั้งนี้ ซึ่งควาเท็งบ่ายเบี่ยงว่าเป็นการประกาศนโยบายเร่งด่วน แต่สื่อมวลชนไปติดตามค้นหาความจริงจึงพบว่าทาง OBR ได้แจ้งไปทางกระทรวงการคลังหลายครั้งแล้วว่าพร้อมที่จะตรวจสอบและประเมิน Mini Budget ให้ได้ทันเวลา แต่ทางรัฐมนตรีคลังตั้งใจที่จะข้ามขั้นตอน ไม่ให้ความสำคัญต่อการตรวจสอบตามหลักการวินัยการคลัง
นอกจากนี้สื่อมวลชนยังขุดคุ้ยเพิ่มเติมมาด้วยว่า ก่อนการประกาศแผนงบประมาณ Mini Budget ซึ่งมีมาตรการทางการเงินการคลังขนาดใหญ่ ใช้เงินมหาศาลอุดหนุนราคาพลังงานครั้งนั้น แต่ควาเท็งกลับไม่ได้หารือกับผู้ว่าการธนาคารกลางอังกฤษ (Bank of England) ก่อนจะประกาศในสภา อันเป็นธรรมเนียมที่ยึดถือกันมานานจนเป็นประเพณี เพื่อให้ธนาคารกลางให้ความเห็นถึงผลดี-ผลเสียที่จะเกิดขึ้นกับตลาดการเงินและจะได้เตรียมตัวตั้งรับได้ทัน
เห็นได้ชัดว่านโยบายเศรษฐกิจของลิซ ทรัสส์ ที่เรียกกันว่า Trussonomics ปฏิเสธความสำคัญของวินัยการคลัง พยายามดันทุรังผลักดันมาตรการลดภาษีขนาดใหญ่ฝีนความจริงในฐานะการเงินของประเทศ เพียงเพื่อเรียกคะแนนนิยมในหมู่ผู้สนับสนุนพรรคคอนเซอร์เวทีฟ ตามที่ได้หาเสียงไว้ตอนแข่งขันชิงตำแหน่งหัวหน้าพรรค สร้างความแตกตื่นให้กับนักลงทุนในตลาด เพราะเป็นนโยบายที่ไม่ยั่งยืน ไม่มีข้อมูลประเมินผลกระทบจาก OBR มาประกอบ พวกเขาจึงพากันเทขายหลักทรัพย์และเงินปอนด์ที่อยู่ในมือ สั่นสะเทือนเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ และความน่าเชื่อถือของรัฐบาลสหราชอาณาจักร ที่สะสมมาหลายร้อยปี
วิธีเดียวที่สหราชอาณาจักรจะเรียกคืนความน่าเชื่อถือให้กลับมาคือต้องล้มเลิก Trussonomics ซึ่งหมายความว่าต้องเปลี่ยนตัวนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีคลัง หันกลับไปร่างงบประมาณใหม่ตามหลักการของเศรษฐกิจมหภาคและวินัยการคลัง โดยมีข้อมูลการประเมินผลกระทบจาก OBR มาประกอบเพื่อให้ตลาดไว้เนี้อเชื่อใจ เหตุการณ์จึงคลี่คลาย แต่ความเสียหายได้เกิดขึ้นแล้ว และเกิดขึ้นแบบไร้เดียงสาด้วย
บทเรียนทางการเมืองจากวิกฤติการณ์ครั้งนี้คือ ความอยู่รอดของรัฐบาลและผู้นำประเทศในโลกเศรษฐกิจทุนนิยมและกลไกตลาดนั้น ขึ้นอยู่กับความเชื่อมั่นของตลาดเงิน-ตลาดทุนด้วย นอกเหนือจากกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลพื้นฐาน อย่างเช่น พรรคการเมืองฝ่ายค้าน ตุลาการ สื่อมวลชน และการชุมนุมประท้วงของประชาชน
กรณีของรัฐบาลลิซ ทรัสส์เห็นได้ชัดว่ากลไกตลาดกลายเป็นปัจจัยสำคัญที่ล้มรัฐบาล แม้ว่าตัวเธอเองพยายามบ่ายเบี่ยงหันไปกล่าวโทษคู่แข่งทางการเมืองภายในพรรคตัวเอง รวมถึงข้าราชการพลเรือน และสิ่งที่เธอเรียกว่า Left Wing Establishment
เหตุโกลาหลนี้ยังเป็นข้อพิสูจน์อย่างหนึ่งว่า นักการเมืองที่พยายามขายฝันกับประชาชนและฐานเสียงของตน อาจจะดันทุรังจนชนะการเลือกตั้งได้จริง แต่การประกาศใช้นโยบายประชานิยมเพื่อหล่อเลี้ยงคะแนนเสียงของพวกเขา โดยละเลยหลักการของเศรษฐกิจมหภาค และวินัยการคลังย่อมมีผลต่อระบบเศรษฐกิจ สร้างปัญหาด้านเสถียรภาพในระยะยาว เป็นภาระหนี้สินให้ลูกหลาน
รู้จัก OBR มรดกจากบทเรียนวิกฤติเศรษฐกิจ
ประเทศที่ผ่านวิกฤติการณ์ทางเศรษฐกิจมาหลายครั้งหลายคราจนสรุปบทเรียนได้ จึงวางหลักการสำคัญสองประการ คือ ต้องปล่อยให้ธนาคารกลางเป็นอิสระจากการเมือง และจะต้องตั้งสถาบันการคลังที่เป็นอิสระ (Independent Fiscal Institutions – IFIs) อย่างเช่น OBR ของสหราชอาณาจักร ทำหน้าที่ตรวจสอบ ประเมินนโยบายการเงินการคลังตามหลักวิชาการ โดยชี้ให้เห็นถึง ผลได้-ผลเสีย ความเสี่ยง และรายงานต่อสาธารณะ ไม่ว่าจะมีสีสันทางการเมืองแบบใด หรือมีนักการเมืองที่ทั้งประเภทโลภมากและพวกไร้เดียงสา
OBR เป็นหน่วยงานอิสระของรัฐ ก่อตั้งมาเมื่อปี 2010 หลังภาวะวิกฤติการเงินปี 2007-2009 มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายในการตรวจสอบและประเมินมาตรการทางการคลังของรัฐบาลว่าจะมีผลได้-ผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจ และเสถียรภาพการคลังของประเทศมากน้อยแค่ไหน โดยแนวคิดสำคัญคือ “It is the duty of the Office to examine and report on the sustainability of the public finances” (เป็นหน้าที่ของหน่วยงานที่จะพิจารณาและรายงานความยั่งยืนทางการคลังของสาธารณะ)
OBR ทำงานอย่างเป็นอิสระและโปร่งใส โดยวางขอบเขตการทำงานตาม MOU ที่ลงนามกับหน่วยงานต่างๆ ของรัฐบาลอย่างเช่น กรมสรรพสามิต สรรพากร กระทรวงแรงงานและบำนาญ และกระทรวงการคลัง วางข้อกำหนดเกี่ยวกับการทำงานร่วมกัน วางขอบเขตความรับผิดชอบ การประสานงาน และแบ่งปันข้อมูลวิธีการทำงานร่วมกันในการตรวจสอบ รวมถึงขั้นตอนการประเมิน-คาดการณ์ผลกระทบในอนาคต
ภาระหน้าที่หลักๆ ของ OBR มี 5 ประการดังนี้
1. คาดการณ์ภาวะเศรษฐกิจ-การคลัง โดยตีพิมพ์รายงานผลการศึกษาการประเมินและคาดการณ์ภาวะเศรษฐกิจ การคลังของประเทศล่วงหน้า 5 ปี ในทุกๆ 6 เดือนจะมีการปรับปรุงข้อมูลและตีพิมพ์รายงานเพิ่มเติมด้วย เพื่อให้รัฐบาลนำไปใช้ประกอบการแถลงร่างงบประมาณต้นปี (เดือนมีนาคม) และปลายปี (เดือนพฤศจิกายน) ต่อสภา โดยรายงานของ OBR จะให้รายละเอียดผลกระทบอันเกิดจากมาตรการภาษี รวมถึงการใช้จ่ายงบประมาณที่เกิดขึ้นแล้วและที่กำลังจะเกิดขึ้น
2. ประเมินประสิทธิภาพของมาตรการการคลังต่างๆ ที่รัฐบาลประกาศใช้ว่าจะสามารถดำเนินการให้บรรลุถึงเป้าหมายที่กำหนดไว้ได้หรือไม่ อย่างเช่น เมื่อต้นปี 2022 รัฐบาลตั้งเป้าลดสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP ลง 1% ภายในปีที่สามของแผนห้าปี ซึ่ง OBR จะเข้ามาประเมินเป้าหมายนี้ว่าจะมีแนวโน้มเป็นไปได้จริงหรือไม่ เป็นต้น
3. วิเคราะห์บัญชีงบดุลและความยั่งยืนของฐานะการคลัง OBR จะดำเนินการศึกษาและประเมินความยั่งยืนในระยะยาวของการจัดหารายได้เข้าคลัง การควบคุมดูแลการใช้จ่ายในภาคส่วนต่างๆ ของรัฐ อัตราการเพิ่มของหนี้สินสาธารณะ วิเคราะห์บัญชีงบดุลของกระทรวงต่างๆ โดยใช้หลักการของผู้ตรวจสอบบัญชีแบบในภาคเอกชน
4. ประเมินความเสี่ยงของฐานะการคลัง ศึกษาและทำรายงานประเมินความเสี่ยง ทบทวนดูปัจจัยความเสี่ยงต่างๆ ที่จะมีผลต่อระบบเศรษฐกิจและระบบการเงินการคลังของประเทศ ทั้งในภาพใหญ่และความเสี่ยงที่มาแบบเฉพาะเจาะจง
5. ทำหน้าที่ตรวจสอบและคำนวนค่าใช้จ่ายอันจะเกิดมาจากมาตรการภาษี และค่าใช้จ่ายในโครงการสวัสดิการสังคมต่างๆ ที่ระบุไว้ในร่างงบประมาณแผ่นดินแต่ละร่าง โดยนำตัวเลขที่รัฐบาลคำนวนไว้ นำมาทดสอบเปรียบเทียบ โดยยึดหลักวัตถุวิสัย (Objectivity) เพื่อเปิดเผยให้เห็นสิ่งท้าทายและความเสี่ยงที่ฝังตัวอยู่ภายในแต่ละร่าง แล้วให้กระทรวงการคลังตีพิมพ์เปิดเผยต่อสาธารณะเคียงคู่ไปกับร่างงบประมาณแผ่นดินดังกล่าวนั้น
นอกเหนือจากภาระกิจตามหน้าที่ดังกล่าว OBR ยังรับงานเฉพาะกิจจากหน่วยงานต่างๆ ของรัฐที่ต้องการให้ศึกษาวิจัย ประเมิน และคาดหมายผลกระทบอันจะเกิดจากโคงการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่หน่วยงานนั้นๆ ต้องการวัดความคุ้มค่าจากการใช้จ่ายเงินภาษีของประชาชน แล้วตีพิมพ์เปิดเผยต่อสาธารณชนในหน้าเว็บเพจของสำนักงาน
ถึงเวลาที่ไทยควรมีหน่วยงานอิสระตรวจสอบการคลัง?
ขณะนี้กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) รายงานว่ามีประเทศต่างๆ 37 ประเทศที่ออกกฎหมายก่อตั้งสถาบันการคลังที่เป็นอิสระ (Independent Fiscal Institutions) แบบนี้ เพื่อให้ทำหน้าที่ประเมินและรายงานผลได้-ผลเสียจากนโยบายการเงิน-การคลังของรัฐบาล โดยทีมงานวิจัยที่ยึดมั่นในหลักวิชาการด้านเศรษฐศาสตร์มหภาคและวินัยการคลัง ทั้งนี้หลังจากเกิดเหตุวิกฤติการเงินทั่วโลกเมื่อปี 2007-2009 มีเสียงเรียกร้องจาก IMF ให้ประเทศต่างๆ จัดตั้งหน่วยงานอิสระดังกล่าวนี้เพิ่มมากขึ้น
ในประเทศไทยช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมามีบรรยากาศของการหาเสียงเลือกตั้ง บรรดาพรรคการเมืองต่างๆ เริ่มออกมาประกาศนโยบายหลายอย่างในลักษณะขายฝัน ลดแลกแจกแถม เรียกคะแนนเสียงแบบประชานิยมกันอย่างคึกโครม หลายพรรคการเมืองเสนอนโยบายหลายอย่างที่เหลือเชื่อ คำถามคือ หากได้รับเลือกตั้งแล้วจะจัดหารายได้มาจัดทำงบประมาณอย่างที่ประกาศได้จริงหรือไม่ และที่น่าเป็นห่วงคือนโยบายลดแลกแจกแถมดังกล่าวจะเป็นการละเมิดวินัยการคลัง ไปกระตุ้นให้เกิดภาวะเงินเฟ้อ หรือสร้างภาระหนี้สินสาธารณะจนเกิดความเสียหายต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศในระยะยาวหรือไม่
ขณะนี้ก็ยังไม่เห็นมีหน่วยงานอิสระใดๆ ในประเทศไทย ที่จะทำหน้าที่ตรวจสอบ หรือประเมินนโยบายขายฝันดังกล่าวแล้วรายงานต่อสาธารณะในลักษณะแบบ OBR เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจของผู้มีสิทธิเลือกตั้งครั้งนี้ แม้จะมีข่าวว่าสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) มีความคิดริเริ่มในแนวทางนี้ แต่ก็ยังไม่เป็นรูปธรรมที่ชัดเจน
