ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล เรื่อง
ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ
หลังจากปลดล็อกการเลือกตั้งระดับประเทศไปเมื่อปี 2562 ในวันที่ 20 ธันวาคม 2563 ที่กำลังคืบใกล้เข้ามานี้ก็ถึงคราวของการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) สนามการเลือกตั้งท้องถิ่นที่ห่างหายไปเป็นเวลากว่า 6 ปีกลับมาเปิดคูหาอีกครั้ง เพื่อให้ประชาชนแสดงพลังอีกครั้งว่า “ประเทศไทยไม่ใช่แค่กรุงเทพฯ”
ท่ามกลางกระแสความตื่นตัวทางการเมืองที่กระจายทั่วทุกหัวระแหงของประเทศ ภาคอีสานคืออีกหนึ่งสมรภูมิการเลือกตั้งที่ทั่วประเทศต้องจับตามอง เพราะพรรคการเมืองใหญ่อย่างพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลนำการเมืองระดับชาติลงมาสู่สนามการเมืองท้องถิ่นอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน รวมทั้งยังมีโจทย์ปัญหาว่าด้วยทรัพยากรธรรมชาติและการพัฒนาที่ยังไม่มีคำตอบ
คำถามคือ นโยบายแบบไหนที่จะตอบโจทย์พี่น้องประชาชนชาวอีสาน และคำถามที่ไปไกลยิ่งกว่านั้นคือ กลไกกระจายอำนาจที่มีอยู่ในปัจจุบันช่วยตอบสนองความต้องการของพี่น้องประชาชนชาวอีสานให้กลายเป็นจริงหรือไม่
101 สนทนากับ รศ.ดร.อลงกรณ์ อรรคแสง วิทยาลัยการเมืองการปกครอง มหาวิทยาลัยมหาสารคาม เจาะสนามการเลือกตั้งอีสาน และหาเส้นทางปลดล็อกการกระจายอำนาจในอนาคต
หมายเหตุ – เรียบเรียงเนื้อหาจากรายการ 101 Policy Forum #9 : จับตาการเลือกตั้งท้องถิ่น 2563 วันพฤหัสบดีที่ 3 ธันวาคม 2563 เวลา 14.00-16.30 น.
เลือกตั้ง-ปลดล็อก-แก้ปมการปกครองส่วนท้องถิ่นในรอบ 6 ปี?
ช่วง 6 ปีที่ไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่น ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นคือ ไม่ว่าจะมีหรือไม่มีการเลือกตั้ง อบจ. อบต. และเทศบาล พี่น้องประชาชนก็ดำเนินชีวิตอยู่ได้ตามปกติ ปรากฏการณ์เช่นนี้สะท้อนให้เห็นปัญหาการกระจายอำนาจไทย เพราะองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะที่จำกัดมาก ในขณะที่มีการรวมศูนย์ไปที่ส่วนกลางอย่างมหาศาล (over-centralization) ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมีอำนาจในการจัดทำบริการสาธารณะเกือบทุกมิติ สัมพันธ์กับชีวิตของประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย มีองค์กรส่วนภูมิภาคขนาดใหญ่ มีผู้ว่าราชการจังหวัด มีสำนักงานระดับจังหวัด 30-40 หน่วยงาน มีหน่วยจัดการบริการสาธารณะที่ใกล้ชิดกับประชาชน ไม่ว่าจะเป็นโรงพยาบาล โรงเรียน หรือตำรวจล้วนจัดโดยราชการส่วนภูมิภาค สวนทางกับกระแสการกระจายอำนาจทั่วโลกที่การปกครองส่วนท้องถิ่น คือองค์กรที่จัดบริการใกล้ชิดกับชีวิตประชาชนตั้งแต่เกิดจนตาย
อย่างไรก็ตาม แนวโน้มเช่นนี้ไม่ใช่แนวโน้มที่ดี เมื่อบริการสาธารณะจัดโดยราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคขนาดใหญ่ หมายความว่า ภาคประชาชนในท้องถิ่นขาดการมีส่วนร่วม การตรวจสอบ การกำกับดูแล เพราะไม่มีกลไกเชื่อมโยงระหว่างประชาชนกับส่วนกลางและส่วนภูมิภาค หรือหากมีก็มีน้อยมาก ส่วนร่วมในการเลือกผู้บริหารอย่างผู้ว่าราชการจังหวัดก็ยังไม่มี แต่หากสมมติว่าส่วนท้องถิ่นเป็นผู้จัดบริการสาธารณะขนาดใหญ่ ที่ผู้บริหารอย่างนายก อบจ. มาจากการเลือกตั้ง จะทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการเลือกผู้ปกครอง แต่อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็น ผ.อ. โรงพยาบาล ผ.อ. โรงเรียน ล้วนแต่เป็นคนที่ส่วนกลางส่งลงมายังพื้นที่ ประชาชนไม่มีสิทธิเลือกและตรวจสอบ
ประเด็นที่สอง การไม่มีเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นเวลานาน ยิ่งทำให้อำนาจของ อบจ. อบต. และเทศบาลที่มีอยู่อย่างจำกัดอยู่แล้ว ยิ่งจำกัดขึ้นไปอีก รวมทั้งค่อยๆ ทำลายศักยภาพของท้องถิ่น การออกคำสั่งคสช. แต่งตั้งให้นายก อบจ. คนเดิมรักษาการต่อไป ส่งผลให้ผู้บริหารหรือสมาชิกสภาระดับท้องถิ่นไม่อยากทำผลงานโดดเด่น ทำเพียงแต่งาน routine รายวัน นอกจากนี้ การที่ไม่มีกำหนดการเลือกตั้งอย่างแน่นอน ยังส่งผลให้การทำงานเป็นไปอย่างเชื่องช้าและไม่ตอบสนองประชาชน
อีกสิ่งหนึ่งที่หายไปอย่างเห็นได้ชัดเมื่อไม่มีการเลือกตั้งคือ การกระตุ้นเศรษฐกิจ ในขณะที่ช่วงหกปีที่ไม่มีการเลือกตั้ง จะไม่มีการจ้างทำป้ายหาเสียงเลือกตั้ง หรือจ้างรถแห่หาเสียง แต่พอประกาศเลือกตั้ง จะเห็นได้ว่าเงินที่ลงไปกับการหาเสียงกลับมาช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ อย่างกรณีจังหวัดมหาสารคาม ผู้สมัครคนหนึ่ง สามารถตั้งงบหาเสียงเลือกตั้งได้ 1.5 ล้านบาท ณ ตอนนี้ มีผู้สมัคร 4 คน หมายความว่าใช้เงินหาเสียง 6 ล้านบาท
ท้ายที่สุด การไม่มีการเลือกตั้งท้องถิ่นไม่ได้ส่งผลแค่เพียงต่อองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น แต่ยังกระทบต่อภาคประชาชนด้วย เพราะประชาชนถูกปิดกั้นไม่ให้เลือกตั้ง ไม่ให้มีส่วนร่วมทางการเมือง ตอกย้ำสภาวะที่ประชาชนมีส่วนร่วมน้อยอยู่แต่เดิมแล้ว หรือที่ในทางทฤษฎีรัฐศาสตร์เรียกว่า ‘การมีส่วนร่วมปลอม’ (fake participation) ให้ย่ำแย่ลงไปอีก
การจัดการทรัพยากร : ปัญหาที่อีสาน แก้ที่กรุงเทพฯ
ภาคอีสานเป็นภาคหนึ่งที่มีปัญหาพื้นที่หลากหลาย โดยเฉพาะปัญหาความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากร อย่างปัญหาที่ดิน ปัญหาป่าไม้ ปัญหาเหมืองแร่โปแตช ปัญหาเหมืองแร่ทองคำ การขุดเจาะปิโตรเลียม หรือการจัดการน้ำ ฯลฯ
ปัญหาใหญ่ที่เห็นได้อย่างเด่นชัด พบได้ทั่วทุกหัวระแหงของภาคอีสานคือ อำนาจในการจัดการปัญหาการจัดการทรัพยากรไม่ได้อยู่ในมือท้องถิ่น โดยเฉพาะกรณีปัญหาที่ดินและป่าไม้ แต่กลับรวมศูนย์อย่างแตกกระจาย อยู่ที่ราชการส่วนกลางถึง 8 กระทรวง 19 กรม กล่าวคือ อำนาจการดูแลที่ดินหรือป่าไม้ไม่ได้อยู่ในความดูแลของเพียงกรมเดียว แต่มีหลายกรมกองที่ดูแลเรื่องที่ดินในมิติต่างๆ สมมติว่าประชาชนต้องการความช่วยเหลือในการแก้ไขปัญหาเรื่องที่ดิน หน่วยงานที่วิ่งไปหาได้จะไม่ใช่ออบจ. หรือเทศบาล เพราะประชาชนในพื้นที่ทราบว่าอำนาจไม่ได้อยู่ในมือของหน่วยงานส่วนท้องถิ่นที่ใกล้ที่สุด แต่พวกเข้าต้องเข้าไปที่กรุงเทพฯ เพื่อร้องปัญหา ยิ่งไปกว่านั้น การร้องปัญหาไม่ได้จบในตัวที่กระทรวงหรือกรมเดียว ต้องเรียกร้องกับหลายหน่วยงาน เพราะต้องดูว่าที่ดินที่มีปัญหาเป็นที่ดินที่อยู่ในความดูแลของหน่วยงานใดบ้าง เช่น เป็นที่ดินในเขต สปก. ของกระทรวงเกษตร เป็นที่ดินของกรมที่ดิน เป็นที่ดินของกรมอุทยาน หรือเป็นที่ดินของการรถไฟ ฯลฯ เพราะฉะนั้น ปัญหาที่เกิดขึ้นจริงกับชาวบ้านคือ ชาวบ้านไม่สามารถใช้ประโยชน์จากสิทธิที่มีในที่ดินได้ เพราะในการออกโฉนด กรมที่ดินต้องติดต่อหน่วยงานราชการอื่นๆ ที่มีอำนาจหน้าที่ดูแลเรื่องที่ดิน ซึ่งความไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันนี้ส่งผลให้การออกโฉนดเป็นไปอย่างล่าช้า บางกรณีเวลาล่วงไปกว่า 12 ปีก็ประชาชนยังไม่ได้โฉนด นี่คือปัญหาที่ท้องถิ่นควรจะตอบโจทย์ชาวบ้านได้ แต่ในความเป็นจริงแล้วทำไม่ได้ เพราะอำนาจรวบอยู่ที่ศูนย์กลาง
ปัญหาอำนาจรวมศูนย์แตกกระจายไม่ได้เป็นปัญหาเพียงแค่ประเด็นเรื่องที่ดินและป่าไม้เท่านั้น ปัญหาการแก้ปัญความขัดแย้งจากการขุดเจาะเหมืองโปแตช เหมืองทองคำ หรือขุดเจาะปิโตรเลียม ก็เป็นไปในทำนองเดียวกัน หรือแม้ในส่วนภูมิภาค ผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีอำนาจมากพอสมควร มีกฎหมายร้อยกว่าฉบับอยู่ในมือ แต่กฎหมายเหล่านี้ก็ไม่ได้ให้อำนาจผู้ว่าฯ ในการจัดการดูแลทรัพยากรเลยแม้แต่น้อย กล่าวได้ว่าการแก้ปัญหาในพื้นที่ ไม่สามารถจบในพื้นที่ได้ แต่ต้องไปที่กรุงเทพ
ความคาดหวังที่ไม่คาดหวังของพี่น้องชาวอีสาน
ในการเลือกตั้งครั้งนี้ หากไล่ดูจากเฟซบุ๊กเพจของผู้สมัครในภาคอีสาน จะพบว่าคนในพื้นที่คาดหวังเพียงแค่ให้ผู้สมัครแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าที่ปลายเหตุเท่านั้น เช่น ต้องการให้ผู้สมัครเข้ามาจัดการซ่อมถนน โดยบอกต่อผู้สมัครว่า “ถนนเส้นนี้รอท่านอยู่นะ” เหตุที่คาดหวังเพียงแค่นี้ เป็นเพราะประชาชนเข้าใจขอบเขตอำนาจของ อบจ. ว่าทำอะไรได้หรือไม่ได้บ้าง มีอำนาจปรับปรุงซ่อมแซ่มถนนเส้นไหนตาม พ.ร.บ.การกระจายอำนาจ พ.ศ. 2542 และเข้าใจว่า อบจ. ไม่สามารถดำเนินโยบายอะไรที่นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างได้ หากเป็นปัญหาที่ไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจของ อบจ. เพราะ อบจ. ทำได้เพียงแค่ส่งเรื่องไปทางจังหวัด และให้จังหวัดส่งไปยังส่วนกลางต่อ อย่างไรก็ตาม แม้แต่ราชการส่วนกลางเองก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาเชิงระบบได้ทั้งหมด เพราะวางอำนาจรวมศูนย์อย่างแตกกระจาย หากจะแก้กฎหมายฉบับหนึ่ง ก็จะไปติดพันกฎหมายอีกหลายฉบับอย่างที่ได้กล่าวไว้เบื้องต้น เพราะฉะนั้นในทำนองเดียวกัน เมื่อผู้สมัครก็รู้ว่าตำแหน่ง อบจ. มีอำนาจจำกัด การเสนอนโยบายระดับพื้นที่จึงเป็นไปอย่างจำกัดเช่นกัน
สนามการเมืองอีสาน : เมื่อการเมืองระดับชาติลงสู่ท้องถิ่น
จากการสังเกตผู้สมัครนายก อบจ. ในภาคอีสาน จะพบว่ามีผู้สมัครมีอยู่ 3 กลุ่ม
ผู้สมัครนายก อบจ. กลุ่มแรก คือผู้สมัครที่มีสายสัมพันธ์เชื่อมโยงกับกลุ่มและพรรคการเมืองระดับชาติ ในภาคอีสาน มีคณะก้าวหน้า พรรคเพื่อไทย และพรรคภูมิใจไทย
ใน 20 จังหวัดของภาคอีสาน พบว่ามีผู้สมัครสำคัญที่ลงสมัครในนามพรรคเพื่อไทย 8 จังหวัด ลงในนามคณะก้าวหน้า 10 จังหวัด ซึ่งที่จริงแล้ว คาดว่าคณะก้าวหน้าอาจมีจำนวนผู้ลงสมัครในหลายจังหวัดมากกว่านี้ หากการประกาศเลือกตั้งท้องถิ่นล่วงหน้านานกว่านี้ อย่างไรก็ตาม ผู้สมัครนายก อบจ. เกือบครึ่งภาคมีความสัมพันธ์อย่างไม่เป็นทางการกับคณะก้าวหน้า แม้ไม่ได้ลงสมัครในนามคณะก้าวหน้า แต่ก็มีความพยายามแสดงออกว่าเชื่อมโยงตนเองกับคณะก้าวหน้าผ่านการใช้ป้ายหาเสียงพื้นหลังสีส้ม
ส่วนผู้สมัครอีก 2 กลุ่มคือ ผู้สมัครที่เคยรับตำแหน่งนายกอบจ. มาก่อน ซึ่งมีผู้สมัครกลุ่มนี้ลงสมัครอยู่ถึง 14 จังหวัด ส่วนกลุ่มสุดท้ายคือ ผู้สมัครอิสระ
ความเปลี่ยนแปลงที่น่าสนใจของการเลือกตั้งท้องถิ่นครั้งนี้คือ การเมืองระดับชาติและการเมืองท้องถิ่นมีความเชื่อมโยงมากยิ่งขึ้น ก่อนการเลือกตั้งครั้งที่กำลังจะถึงนี้ นักการเมืองระดับท้องถิ่นจะพยายามไม่ยึดโยงตนเองกับพรรคการเมืองระดับชาติพรรคใดพรรคหนึ่ง เนื่องจากอาจขาดอิสระ ลดโอกาสในการต่อรองกับพรรคการเมืองหลายๆ พรรคได้ รวมทั้งผู้มีสิทธิเลือกจะตั้งมีวิธีเลือกผู้สมัครนายก อบจ. ต่างไปจากการเลือกนักการเมืองระดับชาติ แม้ว่าในการเมืองระดับชาติ ประชาชนจะพิจารณาผู้สมัครจากนโยบาย แต่ในระดับท้องถิ่น เมื่อประชาชนรู้ว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นมีข้อจำกัดเชิงโครงสร้างอย่างที่ได้กล่าวไป เขาก็จะพิจารณาว่าผู้สมัครคนไหนที่เขาสามารถเข้าถึงและรับบริการได้มากที่สุด
อย่างไรก็ตาม ในการเลือกตั้งครั้งนี้ ผู้สมัครพยายามหาเสียง และแข่งขันกันโดยเชื่อมตนเองกับพรรคการเมืองอย่างชัดเจน อย่างกรณีของจังหวัดมหาสารคาม ผู้สมัครนายก อบจ. ที่เคยเป็นอดีตส.ส. อดีต ส.ว. หรือ อดีต รมต. สวมเสื้อคลุมพรรคเพื่อไทยลงสนามการเมืองท้องถิ่นอย่างชัดเจน รวมทั้งยังนำเสนอว่าทีมบริหารของผู้สมัครเป็นอดีตส.ส. สังกัดพรรคเพื่อไทย ซึ่งหมายความว่าหากเลือกผู้สมัครนายกสังกัดพรรคเพื่อไทย ก็จะได้ ‘เพื่อไทย’ ยกทีม
หากให้วิเคราะห์ปรากฏการณ์ดังกล่าว นักการเมืองระดับชาติเปลี่ยนสนามการเมืองมาลงสมัครรับเลือกตั้งระดับท้องถิ่น เนื่องจากส่วนหนึ่งอาจส่งต่อภารกิจและหน้าที่ให้กับเครือญาติที่ลงสมัครรับเลือกตั้งส.ส. เขตเรียบร้อยแล้ว และขยับตนเองไปลงรับสมัคร ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ แต่ระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2560 ส่งผลให้นับคะแนนไล่ชื่อไปไม่ถึงลำดับของตนเอง จึงตัดสินใจมาลงรับสมัครเลือกตั้งในสนามท้องถิ่นที่ก็เป็นอีกหนึ่งหนทางสู่อำนาจบริหารและอำนาจในการใช้งบประมาณส่วนท้องถิ่น
แม้ว่าอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นในการตอบสนองต่อความต้องการของพี่น้องประชาชนจะถูกจำกัดด้วยโครงสร้างรัฐ แต่งบประมาณที่ลงมาที่ส่วนท้องถิ่นนั้นเรียกได้ว่าไม่น้อย ในปีหนึ่ง อบจ. มีงบประมาณบริหารหลักพันล้าน ตำแหน่ง อบจ. มีวาระ 4 ปี หมายความว่าจะได้งบประมาณบริหารถึง 4 พันล้าน ในแง่หนึ่ง อาจกล่าวได้ว่า ตำแหน่งส.ส. มีอำนาจมากสู้ตำแหน่ง อบจ. ไม่ได้ เพราะหากเป็นแค่ส.ส. ฝ่ายค้าน โอกาสที่จะได้รับจัดสรรเก้าอี้รมต. ก็หมดไป ไม่มีอำนาจบริหาร และเข้าไม่ถึงการจัดสรรงบประมาณ แต่ในขณะเดียวกัน การได้รับตำแหน่ง อบจ. กลับทำให้ได้อำนาจบริหารและอำนาจใช้งบประมาณอย่างเต็มที่
เมื่อการเมืองระดับชาติและการเมืองท้องถิ่นเชื่อมโยงกันมากขึ้น ความเปลี่ยนแปลงในเชิงการนำเสนอนโยบายหาเสียงที่เกิดขึ้นคือ นโยบายที่ผู้สมัครกลุ่มที่ 1 นำออกมาเสนอมักอยู่ภายใต้แพลตฟอร์มนโยบายส่วนกลางของพรรค อย่างเช่นผู้สมัครนายก อบจ. จากพรรคเพื่อไทยทั่วประเทศ รวมทั้งในภาคอีสานเอง ก็จะมีแนวทางการหาเสียงที่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน เน้นการผลักดันนโยบายเกี่ยวกับโครงสร้างพื้นฐาน ไม่ว่าจะเป็นสาธารณสุข คมนาคมขนส่ง การศึกษา หรือการให้บริการของสำนักงานในพื้นที่ ฯลฯ ส่วนนโยบายของผู้สมัครคณะก้าวหน้าก็เป็นไปในลักษณะเดียวกัน คือมีนโยบายที่ชัดเจน จับต้องได้ ดังนั้น ลักษณะการสื่อสารและนำเสนอนโยบายของทั้งสองพรรคจึงมีแนวทางแบบ political marketing ตรงไปตรงมา ไม่เยิ่นเย้อ อย่างป้ายหาเสียงของผู้สมัครพรรคเพื่อไทยจะคล้ายกับป้ายหาเสียงเลือกตั้งระดับชาติ ใช้คำสั้นๆ ง่ายๆ ไม่ได้นำนโยบายทั้งหมดมาเขียนเรียงกันในโปสเตอร์ หรือใบปลิว
ส่วนผู้สมัครกลุ่มที่ 2 ซึ่งเป็นกลุ่มอดีตนายก อบจ. การหาเสียงของผู้สมัครกลุ่มนี้วางอยู่บนฐานของนโยบายเช่นกัน แต่กลั่นกรองมาจากประสบการณ์ในพื้นที่ การเห็นปัญหา และการเห็นความต้องการของพี่น้องประชาชน ซึ่งส่วนมากเป็นเรื่องคุณภาพชีวิตและโครงสร้างพื้นฐาน
ส่วนนโยบายหาเสียงของกลุ่มผู้สมัครอิสระ หรือผู้สมัครหน้าใหม่ที่สนใจการเมืองจนตัดสินใจกระโดดลงมาเล่นการเมืองจะมีลักษณะนโยบายที่ต่างออกไปจากผู้สมัครสองกลุ่มแรก เพราะไม่เคยมีความสัมพันธ์กับกลุ่มการเมืองระดับชาติและไม่เคยมีประสบการณ์ในการบริหารท้องถิ่นมาก่อน ดังนั้น แนวทางการหาเสียงจะมีลักษณะออกไปในทาง ‘ลูกทุ่งๆ’ ไม่มีนโยบายที่ชัดเจน แต่เน้นการพยายามสื่อสารออกไปว่า ‘อยากลงมาเล่นการเมือง อาสารับใช้บ้านเมือง พี่น้องประชาชน’ และ ‘มุ่งมั่น ตั้งใจ อยากเห็นการเปลี่ยนแปลง’
เมื่อพิจารณาภูมิทัศน์การเมืองท้องถิ่นครั้งนี้ อาจเป็นไปได้ว่า สนามการเลือกตั้งคือการต่อสู้ขับเคี่ยวกันระหว่างนักการเมืองที่มีความสัมพันธ์กับการเมืองระดับชาติและผู้สมัครที่เป็นอดีตนายก อบจ. แต่ในบางพื้นที่ ก็มีความเป็นไปได้ว่าผู้สมัครอิสระอาจชนะการเลือกตั้งได้
เชื่อมอำนาจ-เพิ่มการมีส่วนร่วม ข้อเสนอจัดสรรกลไกรัฐให้อำนาจอยู่ในมือพี่น้องประชาชน
ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา มีข้อเสนอเกี่ยวกับการกระจายอำนาจหลายข้อ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง หรือการจัดการอำนาจส่วนกลางและภูมิภาค อย่างไรก็ตาม กฎหมายของรัฐไทยที่กำหนดกลไกและโครงสร้างของรัฐไว้ กลับสวนทางกับแนวคิดการกระจายอำนาจ
ในมุมของผม การกระจายอำนาจจะเกิดขึ้นได้ ต้องโอนอำนาจส่วนที่สัมพันธ์และกระทบต่อชีวิตของประชาชนในพื้นที่จากหน่วยงานส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคลงมาสู่ท้องถิ่น โดยเฉพาะอำนาจจากกรมต่างๆ ที่มีบทบาทหน้าที่เกี่ยวข้องกับชีวิตของประชาชนในพื้นที่อย่างใกล้ชิด อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปข้อเสนอต่างๆ เหล่านี้เป็นเรื่องที่ทำได้ยากมาก เนื่องจากข้อเสนอเหล่านี้เกี่ยวพันกับการแก้กฎหมายหลายฉบับมาก
ดังนั้น ในระยะหลัง ข้อเสนอของผมจะอยู่บนฐานของกลไกที่มีอยู่แล้ว สามารถทำได้ง่ายและเร็ว โดยที่ไม่ต้องแก้กฎหมายหลายฉบับ และไม่จำเป็นต้องดึงอำนาจส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมาลงที่ส่วนท้องถิ่น เพื่อลดแรงเสียดทานในการคัดง้างกับอำนาจส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
ข้อเสนอแรกคือ ต้องมีการเชื่อมโยงระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับพี่น้องประชาชน โดยอาจผ่านการออกกฎหมายสร้างกลไกให้มีการตรวจสอบ กำกับ ดูแลส่วนกลางและส่วนภูมิภาค รวมทั้งมีการนำการตัดสินใจจากพี่น้องประชาชนเข้าไปร่วมด้วย เพื่อคานกับอำนาจที่มีอยู่ในมือของส่วนกลางและส่วนภูมิภาคอย่างมหาศาล เช่น กระทรวงมหาดไทยอาจส่งรายชื่อและข้อมูลของแคนดิเดตผู้ว่าราชการจังหวัดลงมาที่ท้องถิ่น แล้วส่งลงมาให้สภาส่วนกลางของจังหวัดเลือกว่าที่ผู้ว่าฯ จากในรายชื่อที่มหาดไทยส่งมา เพื่อให้มหาดไทยส่งผู้ว่าฯ ที่ตรงความต้องการของท้องถิ่นที่สุดลงมาปกครองท้องถิ่น รวมทั้งใช้แนวทางเช่นนี้ในการเลือกคนลงมาดูแลสำนักงานต่างๆ กว่า 30-40 หน่วยงานในจังหวัด อย่างเช่นป่าไม้จังหวัด เกษตรจังหวัด ประมงจังหวัด อุตสาหกรรมจังหวัด หรือพาณิชย์จังหวัด ในขณะเดียวกัน ก็ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ประเมินการปฏิบัติงานของผู้ว่าฯ หรือหัวหน้าสำนักงานได้ปีละหนึ่งครั้งว่าการปฏิบัติงานเป็นที่น่าพึงพอใจหรือไม่ หรือมีอะไรต้องปรับปรุง อาจไม่ต้องให้ประชาชนมีอำนาจในการปลดผู้ว่าฯ ลงจากตำแหน่ง แต่ต้องสร้างกลไกและช่องทางให้ประชาชนสื่อสารกับส่วนกลางและส่วนภูมิภาค
ข้อเสนอที่สอง ผมคิดว่ามีองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นองค์กรหนึ่งที่มีอำนาจหน้าที่มากพอสมควรคือ สภา อบจ. หากเปิด พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัดปี 2540 ดู จะพบว่า ในมาตราที่ 32 ได้ให้อำนาจสภา อบจ. ในการเชิญผู้ว่าราชการจังหวัดและหัวหน้าสำนักงานจังหวัดมาชี้แจ้งเกี่ยวกับวงงานที่เกี่ยวข้องในจังหวัดได้ หมายความว่า สภา อบจ. มีอำนาจตรวจสอบส่วนกลางในจังหวัดหรือส่วนภูมิภาค อย่างไรก็ตาม ยังไม่เคยเห็นสภา อบจ. ใช้อำนาจในการตรวจสอบตรงส่วนนี้ เพราะฉะนั้น สภา อบจ. ต้องใช้อำนาจนิติบัญญัติที่กฎหมายกำหนดไว้ให้เป็นประโยชน์ ไม่ว่าจะเป็นการตราข้อบัญญัติที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ หรือใช้กลไกของสภาในการตรวจสอบส่วนภูมิภาคมากขึ้น ไม่ใช่แค่เพียงพิจารณาข้อบัญญัติว่าด้วยงบประจำปีเท่านั้น
นอกจากนี้ มาตรา 33 ยังให้อำนาจ สภา อบจ. ในการตั้งคณะกรรมาธิการสามัญและวิสามัญ เพื่อติดตาม ตรวจสอบ กำกับ และดูแลวงงานที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของภูมิภาคและส่วนกลางในจังหวัด เพราะฉะนั้น สภา อบจ. ต้องใช้อำนาจตรวจสอบส่วนกลางในจังหวัดและส่วนภูมิภาคกลับด้วย ไม่ใช่เพียงแค่ให้ผู้ว่าฯ ตรวจสอบ เซ็นอนุมัติข้อบัญญัติจังหวัดให้กับท้องถิ่นเท่านั้น การตั้งคณะกรรมธิการสามัญต้องตั้งให้ครอบคลุมกับวงงานที่เกี่ยวข้องกับจังหวัดมากที่สุด และการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญต้องไม่เพียงแค่ให้สมาชิกสภา อบจ. เข้าไปอยู่ในคณะกรรมการเท่านั้น แต่ยังต้องเปิดให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมได้ด้วย หากมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญจำนวนมาก ประชาชนย่อมมีโอกาสในการเข้าไปมีส่วนร่วม มีบทบาทในการปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นในการร่วมเสนอ กลั่นกรองข้อเสนอต่างๆ เพื่อทำเป็นข้อบัญญัติงบประมาณ และข้อบัญญัติจังหวัดให้นายก อบจ. นำกฎหมายเหล่านี้ไปปฏิบัติตาม
ข้อเสนอที่สามคือ รัฐไทยต้องตรารัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเพิ่มขึ้น เพื่อให้สิทธิเสรีภาพของประชาชนในท้องถิ่นได้รับการคุ้มครอง ในขณะที่รัฐธรรมนูญระบุถึงการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนถูกฉีกโดยคณะรัฐประหารอยู่ตลอดจนทำให้การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพหายไป เวลาพิจารณาคดี ศาลไทยมักจะยึดกฎหมายลูกอย่างพ.ร.บ. ข้อกำหนด หรือข้อบัญญัติต่างๆ ที่ไม่ถูกฉีกหลังการรัฐประหารแต่ไม่ได้รองรับหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ด้วยเหตุนี้ เวลาประชาชนถูกรัฐฟ้องร้องว่าบุกรุกป่าหรือที่ดิน จึงมีปัญหาเวลาอ้างถึงสิทธิเสรีภาพในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติในที่ดินและป่าไม้ เพราะฉะนั้น หากจะรื้อทุบโครงสร้างการปกครองรวมศูนย์ ต้องมีการเขียนรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อเพิ่มอำนาจให้พี่น้องประชาชนมากขึ้น หรืออย่างน้อย เพิ่มอำนาจจัดสรรทรัพยากร เพื่อให้คานกับกฎหมายต่างๆ อย่างกฎหมายอุทยาน หรือกฎหมายป่าไม้
สำหรับผม การนำอำนาจกระจายลงไปยังองค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ใช่หนทางเดียวในการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจที่ดีที่สุดคือการนำอำนาจไปสู่ในมือพี่น้องประชาชน เพราะฉะนั้น ต้องมีการออกแบบกลไกบางอย่างที่กระจายอำนาจจากส่วนกลางมาสู่ประชาชนในท้องถิ่น ในการเมืองระหว่างภูมิภาคกับท้องถิ่น ไม่ว่าจะแบ่งโอนอำนาจไปสู่อบจ. หรือเทศบาลได้หรือไม่ได้ก็ตาม หากรัฐส่วนกลางยังต้องการคงส่วนภูมิภาคไว้ ไม่ให้ถูกแบ่งอำนาจไป ทางออกที่ดีที่สุดคือ ต้องเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจในกระบวนการท้องถิ่นต่างๆ ไม่ใช่แค่เพียงมีสิทธิในการเลือกตั้ง
ในมุมของผม องค์กรการปกครองส่วนท้องถิ่นหรือข้าราชการประจำจังหวัดอย่างผู้ว่าราชการจังหวัด ควรเป็นเพียงหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการ ‘ลำเลียง’ (delivery) การตัดสินใจของพี่น้องประชาชนไปปฏิบัติ และต้องมีการลดอำนาจในการตัดสินใจของหน่วยงานเหล่านี้ในเรื่องที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนในพื้นที่ อย่างการสร้างหรือไม่สร้างเขื่อน ควรตัดถนนตรงไหน จะเวนคืนที่ตรงบริเวณไหน ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ นี่คือการกระจายอำนาจที่แท้จริง
หากต่อสู้เพื่อให้ได้มาซึ่งการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นโดยประชาชนมีเพียงแค่สิทธิในการเลือกตั้งเท่านั้น ปัญหาที่จะตามมาคือ ประชาชนไม่มีส่วนร่วมในการตรวจสอบหน่วยงานต่างๆ เหล่านี้ หรือพูดอีกอย่างหนึ่งคือ โครงสร้างการเมืองการปกครองส่วนท้องถิ่นยังขาดมิติของ ‘การจัดการบริหารที่ดี’ (good governance) ที่ต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้
