ตลอดระยะเวลาสองปี -จนจะล่วงเข้าปีที่สาม- ที่ไวรัสโควิด-19 แพร่ระบาด คำแนะนำทางการแพทย์ถือเป็นเสมือนหนึ่ง ‘ไกด์ไลน์’ ในการฝ่าวิกฤติของหลายประเทศทั่วโลก รวมทั้งประเทศไทยเองก็ด้วย เหตุผลสำคัญนั้นเพราะโควิด-19 เกี่ยวพันกับเรื่องของสุขภาพโดยตรง และอีกประการ นั่นคือมันเป็นโรคระบาดขนาดใหญ่ที่มนุษยชาติในศตวรรษที่ 21 พึงต้องรับมือ
สำหรับในไทย ข้อแนะนำทางการแพทย์นั้นมีส่วนสำคัญอย่างยิ่งในการนำพาประเทศและประชาชนให้รอดพ้นจากหุบเหวมาตลอดสองปี หากแต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่า ยังมีผู้คนจำนวนมากที่ตกหล่นอันเนื่องมาจากวิถีชีวิต ข้อจำกัดมากหมายหลายประการ
งานเสวนาวิชาการ ‘บทเรียนจากกระบวนการนโยบายสาธารณะ ในภาวะวิกฤติการระบาดใหญ่ของโรคโควิด-19’ ในหัวข้อ ‘ทำอย่างไรเราจะ “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” ในภาวะวิกฤติด้านสาธารณสุข?: การพัฒนานวัตกรรมของกระบวนการนโยบายสาธารณะเพื่อแก้ไขปัญหาซับซ้อนของสังคมไทย’ ร่วมสรุปบทเรียนและแลกเปลี่ยนโดย ศ.สุริชัย หวันแก้ว คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ดร.สมชัย จิตสุชน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ), ดร.ชญาวดี ชัยอนันต์ ฝ่ายบริหารการสื่อสารองค์กร ธนาคารแห่งประเทศไทย และ ฐิตินบ โกมลนิมิ ศูนย์สื่อสารวาระทางสังคมและนโยบายสาธารณะ สถานีโทรทัศน์ไทยพีบีเอส โดยงานเสวนาครั้งนี้จัดโดยคณะแพทยศาสตร์โรงบาลพยาบาลรามาธิบดีมหาวิทยาลัยมหิดล และสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข
เพื่อที่เราจะหาทางรับมือสถานการณ์อันคาดการณ์ไม่ได้ซึ่งจะเกิดในภายภาคหน้า และตอบคำถามที่ว่า เราจะทำอย่างไรให้การฝ่าวิกฤติโควิดในครั้งนี้เป็นมากกว่าเรื่องระบบสุขภาพโดยแพทย์และพยาบาลเพียงอย่างเดียว และไม่มีใครต้องถูกทอดทิ้งหรือตกหล่นอีก
เมื่อสถานการณ์เริ่มคลี่คลาย ประชาชนก็ได้เรียนรู้ไปพร้อมกับแพทย์
สองปีที่ผ่านมานั้น ไม่ว่าประเทศใดคงปฏิเสธไม่ได้ว่าการแพร่ระบาดของโควิดถือเป็นเรื่องใหญ่ที่กระทบเกือบทุกภาคส่วนของสังคมและเศรษฐกิจ รวมถึงชีวิตประชาชน โดยศ.สุริชัยชี้ว่า ยิ่งสำหรับประเทศไทย โควิดนับเป็นสถานการณ์ที่ใหญ่มาก แต่กลับยังไม่ค่อยได้เชื่อมโยงความใหญ่โตของประเด็นนี้เท่าที่ควร ปล่อยให้เป็นเรื่องของคนที่มีอำนาจในการควบคุมสถานการณ์ฉุกเฉิน อ้างเอาโควิดเพื่อมาจำกัดสิทธิเสรีภาพ
“แน่นอนว่าโควิดนั้นน่ากลัว เราไม่ควรดูเบาเรื่องที่เราไม่รู้ มิหนำซ้ำ มันก็ยังมีวิวัฒนาการด้วย ซึ่งก็ต้องพึ่งพิงความรู้ความเข้าใจจากสายการแพทย์ รวมถึงความรู้จากสายอื่นๆ เพราะเราล้วนแต่เป็นส่วนหนึ่งของผู้รับเคราะห์กรรมจากการตัดสินใจทางนโยบายที่เกี่ยวข้องกับส่วนรวม ช่วงแรกเรายอมรับและปฏิบัติตามนโยบายกับคำสั่งอยู่แล้ว แต่ผ่านมาสองปีกว่า ทำไมยังใช้นโยบายแบบเก่าอยู่อีก ดังนั้น คำถามใหญ่มากคือในสองปีนี้เราได้เรียนรู้อะไรบ้าง”
ศ.สุริชัยชี้ว่า ในเรื่องมิติของโรคภัยและสุขภาพนั้น เมื่อเราไม่รู้ก็ต้องพึ่งหมอ แต่เมื่อเวลาผ่านไปและสถานการณ์ค่อยๆ คลี่คลาย เราก็ร่วมเรียนรู้สิ่งใหม่ไปกับหมอด้วย ทำให้ได้เห็นการถกเถียงทางวิชาการใหม่ๆ เช่นว่า ด้านหนึ่งแล้วโควิดก็เป็นโรคทางนิเวศวิทยาประเภทหนึ่ง ไม่ใช่แค่ระบาดวิทยาอย่างเดียว เพราะเป็นภาวะที่มนุษย์ไปรุกรานที่อยู่ของสรรพชีวิตหลายชนิดที่ตนเองก็ไม่แยแสเสียด้วยซ้ำ อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาสองปีนั้น ไทยไม่ได้เอื้อให้ศาสตร์อื่นมาถกเถียงหรือแสดงความเห็นอย่างจริงจัง ทั้งที่เขตแดนของสุขภาพกับเขตแดนของชีวิตสังคมอันเป็นปกติสุขนั้นมีส่วนเกี่ยวข้องกันหลายประการ
“นอกจากนี้ นโยบายที่รวมศูนย์กับคนไม่กี่คนนั้นเป็นปัญหา ใช้วิธีการตัดสินใจโดยห้ามมีการถกเถียง ครั้นที่ไม่เอาความรู้เข้าไปร่วมประชันเหตุผลด้วยก็สร้างปัญหาในการจัดการ โดยสรุป กระบวนการตัดสินใจในภาวะฉุกเฉิน เดิมเราเรียนรู้จากการสู้รบในสงครามหรือภัยพิบัติ ซึ่งฟังจากศูนย์กลางอำนาจเป็นสำคัญ แต่นี่คือสถานการณ์โรคระบาด มันต้องโยงความรู้ด้านการแพทย์และผลกระทบจากการจัดการต่างๆ ไว้ในเวลาเดียวกันให้ได้ เนื่องจากมันส่งผลต่อเศรษฐกิจซึ่งเราอยู่กินด้วยทุกวัน ส่วนตัวมองว่าคนยังพูดถึงประเด็นนี้น้อยไป
“การรับมือกับโรคระบาดเรียกร้องสติปัญญาจากทุกภาคส่วนของสังคม ไม่ใช่การกำหนดอย่างรวมศูนย์แล้วแก้ปัญหาด้วยการบัญชาการ” ศ.สุริชัยกล่าว “โลกที่ไม่แน่นอนเรียกร้องให้เราต้องสนใจนวัตกรรมการรับมือของสังคม แต่เราให้ความสำคัญต่อการถอดบทเรียนนวัตกรรมในสังคมที่มีอยู่มากมาย น้อยกว่าการออกแบบระบบรวมศูนย์เสียอีก แล้วระบบการรวมศูนย์ก็ยังมีการตัดสินใจโดยไม่โปร่งใสหลายครั้งจนกลายเป็นความย้อนแย้งและเกิดความไม่เชื่อมั่นของคนในสังคมด้วย”
ระบบของราชการไทย หนึ่งใน ‘แผล’ ที่ต้องปรับปรุง
การพยายามแก้ไขวิกฤติโควิดที่ผ่านมา เราคงปฏิเสธการกระจายข่าวสารและการส่งต่อกระบวนการทำงานไม่ได้ว่าล้วนแต่เต็มไปด้วยปัญหา ไม่ว่าจะความเทอะทะใหญ่โตของระบบรวมศูนย์ หรือแม้แต่ระบบระเบียบขั้นตอนของราชการต่างๆ เองก็ตามที ดร.สมชัยชี้ว่า ที่ผ่านมาก็มีนโยบายให้เสนอแนะหนทางแก้ไขปัญหาต่างๆ ต่อรัฐบาลก็จริงอยู่ แต่มักจะตกม้าตายตอนจบ เพราะไม่ว่าคนที่คิดจะคิดมาดีอย่างไร เมื่อถึงขั้นลงปฏิบัติปลายทางก็มักจะมีปัญหาทันที เช่น ติดว่าราชการทำแบบนี้ไม่ได้ ติดข้อระเบียบต่างๆ กล่าวคือราชการแทบไม่มีความยืดหยุ่นเลยจนเป็นข้อจำกัดสำคัญ
“ในด้านการอภิบาลความรู้เพื่อการบริหารจัดการ ผมตั้งข้อสังเกตว่าประเทศไทยมีวัฒนธรรมอย่างหนึ่ง คือแนวโน้มจะเชื่อผู้ใหญ่ เชื่อ big name หรือเซเลบริตี้ในวงการนั้นๆ ทั้งนี้ เมื่อโควิดเป็นเรื่องทางการแพทย์ เราก็คงต้องฟังแพทย์เป็นหลัก แต่แพทย์ก็มีหลากหลายสาขา บางท่านไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านระบาดวิทยาหรือไวรัสวิทยา ก็ออกมาให้ความเห็นมากมาย สังคมก็เริ่มงงว่าต้องฟังใคร รวมทั้งกรณีที่มีการเชิญ big name หลายท่านเข้าไปอยู่ในกระบวนการ แม้จะมีเจตนาดีแต่ก็ไม่แน่ใจว่ามีความรู้ที่ตรงสาขาไหม ความรู้ครอบคลุมหรือไม่ คำถามคือเราจะส่งผ่านความรู้ไปยังคนดังเหล่านี้ได้อย่างไรบ้าง ซึ่งประสบการณ์ที่ผ่านมาพบว่าไม่มีอะไรการันตีว่าความรู้ที่กลั่นกรองมาดีแล้วจะไปถึงขั้นตอนการตัดสินใจ”
ดร.สมชัยกล่าวถึงการบริหารงานเพื่อรับมือโควิดของสหราชอาณาจักร ที่มี Strategic Advisory Group for Emergency (SAGE) เป็นหน่วยงานอิสระ ทำหน้าที่รวบรวมความรู้จากแต่ละสายงานหารือทางออกร่วมกันแล้วสรุปในห้องย่อยแล้วเข้า ครม. โดยตรง สายบังคับบัญชาการที่สั้นมากทำให้รัฐบาลดำเนินนโยบายโดยใช้ความรู้ในการตัดสินใจได้อย่างกระชับ รวดเร็ว แต่ประเทศไทยมีการสร้างคณะกรรมการหลายชั้นมาก การจะส่งต่อข้อมูลหรือผลสรุปจากข้างล่างไปข้างบนนั้นบางทีก็ไปไม่ถึง ดร.สมชัยเห็นว่าประเด็นนี้เป็นบทเรียนที่ควรรับมาพิจารณาว่าควรปรับปรุงระบบราชการไทยอย่างไร
“สำหรับไทยในตอนนี้เรามีกระบวนการดำเนินการรับมือกับโควิดอยู่แล้ว เช่น กรมควบคุมโรคหรือกรมต่างๆ เสนอว่าเราพอจะใส่กระบวนการวิจัยเข้าไปในการทำงานของหน่วยงานเหล่านี้หรือไม่ เรียกว่าทำงานไปวิจัยไป หรือ Routine to Research (R2R) ที่มีขีดความสามารถตอบโจทย์สถานการณ์ ซึ่งกว่าจะไปถึงได้จะต้องพัฒนาอีกหลายอย่าง เช่น การปรับฐานข้อมูลให้อยู่ในดิจิทัลเต็มรูปแบบจากปัจจุบันที่ยังมีงานบางส่วนอยู่บนกระดาษ แม้จะมีงบประมาณสนับสนุนมากมายในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา” ดร.สมชัยเสนอ
การประเมินและประมาณ คืองานของแบงค์ชาติ
ภายหลังจากการระบาดของเชื้อโรคได้ไม่นาน รัฐบาลหลายประเทศ -รวมทั้งประเทศไทย- ก็มีนโยบายให้ประชาชนงดการรวมตัว ตลอดจนปิดพื้นที่สาธารณะหลายๆ แห่ง เช่น ห้างสรรพสินค้า, โรงภาพยนตร์ เรื่อยไปจนร้านอาหารเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการรวมตัวจนเกิดเป็นคลัสเตอร์ ติดเชื้อใหม่ๆ ขึ้นมา
แน่นอนว่าเราต่างหลีกเลี่ยงผลกระทบจากนโยบายเหล่านี้ไม่ได้ แม้อาจจะปลอดภัยในเชิงร่างกาย หากแต่ในมุมกลับนั้นย่อมหมายถึงการขาดรายได้อย่างหนักตลอดหลายเดือนติดต่อกัน จนปัญหาปากท้องกลายเป็นปัญหาหลักที่น่ากังวลไม่แพ้ปัญหาด้านสุขภาพ ดร.ชญาวดีจากธนาคารแห่งประเทศไทยชี้ว่า ภายใต้สถานการณ์โควิด สิ่งที่ธนาคารแห่งประเทศไทย ทำนั้นคืองานปลายท่อ และในการตัดสินใจเชิงนโยบายจะต้องคำนวณ trade-off (การแลกได้แลกเสีย) โดยมีเทียบเรื่องสุขภาพและชีวิต กับความเป็นอยู่และปากท้องของประชาชน
“มีการสำรวจในอังกฤษ พบว่าช่วงที่โควิดระบาดแรกๆ คนกลัวมาก ให้คุณค่ากับชีวิตและสุขภาพสำคัญที่สุด ทุกคนจึงทำตามคำสั่งอย่างเคร่งครัดและยังไม่ห่วงเรื่องปากท้องเท่าไหร่นัก กล่าวคือขอเอาชีวิตให้รอดก่อน แต่เมื่อสถานการณ์ยืดยาวไปเรื่อยๆ การสำรวจนี้ก็พบว่าผู้คนให้ความสำคัญกับปากท้องมากขึ้น ดังนั้น เราจึงต้องพยายามทำความเข้าใจตรงนี้และหยิบมาทำนโยบายที่คนยอมปฏิบัติตามให้สถานการณ์จบเร็ว นั่นคือทำอย่างไรให้ต้นทุนการ trade-off ลดลง” ดร.ชญาวดีกล่าว “พ้นไปจากนี้คือเรื่องประเด็นของการสื่อสาร สำหรับฝั่งที่เป็นปลายท่อแล้วทำให้ต้องมองแทนภาคธุรกิจและประชาชน เพราะการสื่อสารจากภาครัฐทำให้ต้องปรับพฤติกรรมกับแผนธุรกิจ หากได้รับการสื่อสารที่ถูกต้องแม่นยำก็จะลดต้นทุนที่แต่ละคนต้องเสียไป ในทางกลับกัน หากสื่อสารไม่ดีก็จะทำให้ปั่นป่วน ผิดแผน ต้นทุนที่ต้องจ่ายก็จะมหาศาลกว่าเดิม”
“อีกส่วนคือการพยายามสื่อสารถึงนโยบายต่างๆ นั้นมักมาเป็นภาพใหญ่และขาดรายละเอียด ทั้งยังต้องดูด้วยว่าการสื่อสารในแต่ละสถานการณ์ ห้วงเวลามีความเหมาะสมหรือไม่ อย่างไร หรือเมื่อมีการประกาศนโยบายออกมาแล้วภาคปฏิบัติทำไม่ทัน ประชาชนก็งง ความเชื่อมั่นที่เราอยากให้ประชาชนทำตามลดน้อยถอยลง และภาคธุรกิจเองก็ไม่เชื่อมั่นแล้ว เห็นได้จากตอนที่มีการประกาศเปิดประเทศ เปิดร้านอาหาร แต่ผู้ประกอบการก็กลัวกันว่าจะมีการประกาศสั่งปิดอีกหรือไม่” ดร.ชญาวดีกล่าว
นอกจากนี้ ดร.ชญาวดีชี้ว่าการเข้าถึงข้อมูลก็ยากมากและมีข้อมูลไม่เพียงพอ ทั้งนี้ การทำนโยบายสาธารณะต้องมีการ ‘ประเมินกับประมาณ’ คือประเมินว่าสถานการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นอย่างไรและจะประมาณการสิ่งที่จะเกิดขึ้นในเบื้องหน้าอย่างไร แต่กลับพบว่าเข้าถึงข้อมูลแทบไม่ได้ เช่น จำนวนเตียงแต่ละจังหวัด เป็นต้น ทั้งที่เป็นข้อมูลที่มีประโยชน์ในการประเมินความรุนแรง หรือมาตรการพื้นที่สีแดง สีส้ม ซึ่งต่างก็จำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจไม่เท่ากันในแต่ละจังหวัด ข้อมูลเหล่านี้จำเป็นมากสำหรับการเสนอแนะมาตรการเยียวยาให้ตรงจุดที่สุด แต่กลับหาข้อมูลแทบไม่ได้เลย จึงอยากเสนอว่า ในช่วงที่สถานการณ์ค่อยๆ กลับมาเป็นปกติมากขึ้น ควรรีบปรับปรุงแก้ไขประเด็นต่างๆ เหล่านี้เพื่อเตรียมความพร้อมรับมือสำหรับสถานการณ์ที่อาจจะเกิดขึ้นในภายภาคหน้าด้วย
ดร. ชญาวดียังเสนอถึงกระบวนการในการดำเนินงานว่าจะต้องมีความเชื่อมโยงต่อกันให้แนบสนิทมากยิ่งขึ้น ซึ่งปัจจุบันยังมีช่องว่างอยู่มาก หรือข้อต่อหลายจุดยังหลวม อาทิ ในระดับบนมีการประชุม ศบค.และ ศบศ. ที่แยกจากกันทั้งที่มีคณะกรรมการทับซ้อนกันอยู่มาก ในระดับสนับสนุนการตัดสินใจ จะต้องส่งต่อความรู้จากโมเดลการระบาดเป็นข้อเสนอแนะทางสาธารณสุขตลอดจนมาตรการทางเศรษฐกิจ ตลอดจนการส่งผ่านจากระดับนโยบายสู่ระดับปฏิบัติการ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ประเทศไทยสามารถพัฒนาต่อยอดจากนวัตกรรมเกิดที่ขึ้นจำนวนมากในช่วงที่ผ่านมาให้เชื่อมต่อเป็นแพลตฟอร์มระดับประเทศได้
สื่อมวลชน ผู้ส่งสารในยามวิกฤต
สื่อมวลชนนับเป็นหนึ่งในหัวใจสำคัญในการต่อกรกับวิกฤติครั้งนี้ ไม่ว่าจะการกระจายข่าว กระจายข้อมูลหรือแม้แต่จัดการสื่อสารไม่ให้ประชาชนเกิดความตระหนกต่อสถานการณ์ฉุกเฉินที่เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่า และสำหรับฐิตินบ สื่อมวลชนผู้คร่ำหวอดในสมรภูมิข่าวสารและข่าวสาธารณสุข เธอออกปากว่า “ในสภาวะวิกฤติของประเทศ นอกจากรัฐบาลแล้วก็มีสื่อมวลชนที่ตกเป็นจำเลยเสมอมา” และนี่เองที่ทำให้เธอมองว่า ประเด็นการสื่อสารจากสื่อมวลชนนั้นเป็นเรื่องที่จำต้องพินิจพิเคราะห์อย่างละเอียดเพื่อสางปมปัญหาให้ได้
“ตอนนี้เราคิดว่าเราคงเป็นคนเดียวในวงการที่ได้เรียนระบาดวิทยาช่วงปี 2539 ทำให้ถูกเรียกกลับเข้าสู่สนามนักข่าวอีกครั้งเพื่อทำประเด็นโควิด ซึ่งรับมือยากมากเพราะเป็นประเด็นที่อยู่ท่ามกลางความคลุมเครือมาโดยตลอด” ฐิตินบกล่าว “และต่อให้เรามีนักข่าวที่เชี่ยวชาญด้านสาธารณสุข แต่ถ้าการสื่อสารหรือความรู้ที่ต้องการสื่อขาดบริบทว่าสังคมมีความขัดแย้งกันอยู่ ก็จะไม่เกิดความไว้เนื้อเชื่อใจกัน อีกทั้งเรายังให้ทหารเป็นผู้ตัดสินใจ อันเป็นเรื่องละเอียดอ่อนมากในสังคมไทยเวลานี้
“การจัดการที่มีเพียงวิทยาศาสตร์การแพทย์อาจไม่เพียงพอ เช่น เมื่อพูดถึงคนเปราะบางทางสังคมก็มีหลายมิติ การจัดการแรงงานข้ามชาติ คนในชุมชนแออัด ทั้งหมดนี้ก็แทบไม่ได้อยู่ในโจทย์ของกระทรวงสาธารณสุขในตอนแรกเลย”
ฐิตินบกล่าวว่า สองปีที่ผ่านมา ภูมิศาสตร์สื่อเองก็เปลี่ยนไป จะพบว่า เมื่อสื่อไม่สามารถเข้าถึงการสื่อสารของกระทรวงสาธารณสุขได้ ทำได้เพียงแค่นั่งฟังอย่างเดียวแม้จะมีคำถามที่อยากถามมากมายไปหมด บางครั้งสื่อก็ต้องไปหาคำตอบจากต่างประเทศ และมักสื่อสารในแง่การสร้างความกลัว “ไม่น่าเชื่อเลยว่ากรมควบคุมโรคไม่เอาบทเรียนเรื่องการควบคุมโรคเอดส์เข้ามาเป็นบทเรียน ว่าหากสื่อสารด้วยความกลัว วันหนึ่งเราจะอยู่กับโรคไม่ได้ ทั้งที่โควิดจริงๆ เป็นโรคที่รักษาหาย หากเราลดทอนความน่ากลัวของโรคนี้ไม่ได้ เราจะกลัวจนทำให้ระบบสถานพยาบาลรับมือไม่ไหว และนี่แหละคือผลลัพธ์ของการเอาระบบสุขภาพไปบริหารจัดการแบบรวมศูนย์ เมื่อถึงจังหวะที่อยากให้ประชาชนดูแลตัวเองบ้าง ก็ไม่สามารถคืนอำนาจกลับมาให้ประชาชนได้ เราจะสื่อสารเรื่องนี้อย่างไรให้อำนาจในการดูแลสุขภาพกลับไปอยู่ที่ประชาชนด้วย”
สิ่งที่ต้องคำนึงในลำดับต่อไปคือ ทำอย่างไรจึงจะสร้างเครื่องมือให้ระบาดวิทยากับฝ่ายสื่อมวลชนได้คุยกันบ้าง จะพบว่าช่วงที่โควิดระบาดแรกๆ ก็มีเวทีสำหรับทำความเข้าใจกับสื่ออย่างไม่เป็นทางการ แต่หลังจากนั้นก็ไม่มีเวทีเช่นนี้อีกเลย ส่วนตัวคิดว่าโอมิครอนยังไม่ใช่ตัวปิดฉากหรือโรคประจำถิ่น หากแต่เป็นหัวเลี้ยวหัวต่อของสังคมไทยที่น่ากังวลมาก เพราะเชื้ออาจเข้ามาอีกระลอกได้ ทั้งยังอาจจะกลายพันธุ์เป็นเชื้อสายพันธุ์ใหม่ๆ ได้อีก และบทบาทของทั้งฝ่ายระบาดวิทยากับสื่อก็คือการสื่อสารประเด็นเหล่านี้ให้สังคมอย่างเที่ยงตรงที่สุด
เรื่อง: พิมพ์ชนก พุกสุข
