จิตติภัทร พูนขำ เรื่อง
เมื่อวันที่ 14-15 พฤษภาคม 2017 ณ กรุงปักกิ่ง ประธานาธิบดี สี จิ้นผิง แห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน ได้ส่งเทียบเชิญผู้นำ 28 ชาติ เข้าร่วมการประชุมระดับสูง เวทีข้อริเริ่มเส้นทางสายไหมและเส้นทางสายไหมทางทะเลในศตวรรษที่ 21 (High-Level Dialogue Belt and Road Forum for International Cooperation) เพื่อนำเสนอยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ (New Silk Road) หรือข้อริเริ่ม “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (Belt and Road Initiative) ซึ่งมุ่งหมายที่จะขยายเส้นทางการค้าเชื่อมโยงยูเรเชียทั้งทางบกและทางทะเล
สี จิ้นผิง ให้คำมั่นว่าจีนจะลงทุน 124,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เช่น ถนน ท่าเรือ และเครือข่ายทางรถไฟ ทั้งยังสำทับด้วยว่าเส้นทางสายไหมในศตวรรษที่ 21 นี้ไม่ใช่ความพยายามในการเพิ่มอิทธิพลจีนในระดับโลก โดยยืนยันว่า “ในการพัฒนาโครงการเส้นทางสายไหมศตวรรษที่ 21 เราจะไม่ย่ำบนทางสายเก่าที่เป็นการแข่งขันระหว่างคู่อริ แต่เราจะสร้างแบบจำลองความร่วมมือใหม่ ซึ่งต่างฝ่ายต่างได้ประโยชน์” และ “การค้าเป็นเครื่องยนต์สำคัญสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจ”
เราจะเข้าใจข้อริเริ่ม “เส้นทางสายไหมใหม่” อย่างไร? ยุทธศาสตร์นี้มีที่มาที่ไปอย่างไร?
เมื่อพูดถึงแนวคิดเส้นทางสายไหมใหม่ เรามักจะนึกถึงระบบเครือข่ายสนับสนุนการเชื่อมโยง (connectivity) ของเส้นทางการค้าการลงทุนทั้งบกและทางทะเล เพื่อช่วยส่งเสริม “การพัฒนาทางเศรษฐกิจ” ในภูมิภาคยูเรเชีย ผ่านการทูตโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure diplomacy) กระนั้น นักวิชาการบางคนมองว่านี่เป็นเพียงอุบายทางภูมิศาสตร์การเมืองของจีนในการแผ่ขยายอิทธิพลในช่วงที่สหรัฐอเมริกาภายใต้ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ กำลังถอยห่างออกจากเอเชีย
หากเรามองยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ผ่านแว่นของ “ภูมิรัฐศาสตร์โลก” แล้ว เราจะเห็นการแข่งขันระหว่างมหาอำนาจระดับโลก ทั้งสหรัฐอเมริกาและจีน ในกระดาน “มหาเกม” (great game) ในบริเวณยูเรเชีย โดยมีรัสเซียเป็นฉากหลังที่กำลังผลักดันวาระยุทธศาสตร์ของตนเองด้วยเช่นกันคือ การสร้างบูรณาการทางเศรษฐกิจที่เรียกว่า “สหภาพเศรษฐกิจยูเรเชีย” (Eurasian Economic Union) ซึ่งในปัจจุบันมีรัสเซีย คาซัคสถาน เบลารุส อาร์เมเนีย และคีร์กีซสถาน เป็นสมาชิก
หากไล่เรียงที่มาที่ไปของเส้นทางสายไหมใหม่บนกระดาน “มหาเกม” ยูเรเชีย จะพบว่า
1. แนวคิดและยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ก่อตัวขึ้นมาภายหลังเหตุการณ์ 9/11 และการทำสงครามของสหรัฐอเมริกาในอัฟกานิสถาน กล่าวคือ ข้อริเริ่มเส้นทางสายไหมเริ่มต้นมาจากสหรัฐอเมริกา เพื่อตอบสนองประเด็นทางด้านภูมิยุทธศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาในสงครามต่อต้านการก่อการร้าย
สำหรับสหรัฐอเมริกาแล้ว ยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่เป็นไปเพื่อการส่งกำลังบำรุงและทรัพยากรเข้าไปสนับสนุนการทำสงครามในอัฟกานิสถาน ซึ่งเป็นดินแดนที่ไม่มีทางออกทะเล ดังนั้นจึงจำเป็นต้องสร้างการเชื่อมโยงระหว่างอัฟกานิสถานกับภูมิภาคเอเชียกลาง ซึ่งกลายเป็นศูนย์กลางหรือฮับทางด้านโลจีสติกส์และเส้นทางส่งกำลังบำรุงให้แก่กองทัพสหรัฐอเมริกา
หลังเหตุการณ์ 9/11 ประเด็นเรื่อง “การเชื่อมโยง” ค่อยๆ ก่อตัวขึ้นในฐานะความท้าทายของสหรัฐอเมริกาในการส่งกำลังทหารและกำลังบำรุงไปยังอัฟกานิสถาน สหรัฐอเมริกาได้ร่วมมือกับรัฐในเอเชียกลางเพื่อตั้งฐานทัพสองแห่งสำคัญ ได้แก่ ฐานทัพอากาศ Karshi-Khanabad (K-2) ทางตอนใต้ของอุซเบกิสถาน (ยุติไปในปี 2005) และฐานทัพอากาศ Manas ใกล้กับเมือง Bishkek ในคีร์กีซสถาน (หมดสัญญาในปี 2014)
แน่นอนว่าการเชื่อมโยงอย่างสะดวกของสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะสิ่งที่เรียกว่าเส้นทาง “เครือข่ายการกระจายทางตอนเหนือ” (Northern Distribution Network: NDN) นั้นมาพร้อมกับการสนับสนุนจากระบอบอำนาจนิยมในประเทศเอเชียกลาง และการยินยอมโอนอ่อนผ่อนตามของผู้นำของประเทศเหล่านี้ในระดับหนึ่ง
ยกตัวอย่างเช่น อิสลาม คาริมอฟ (Islam Karimov) ประธานาธิบดีของอุซเบกิสถาน (1991-2016) ได้ขู่ที่จะตัดการเข้าออกเส้นทางดังกล่าว ถ้าหากว่าสหรัฐอเมริกายังคงวิพากษ์วิจารณ์กิจการภายในประเทศของเขา โดยเฉพาะปัญหาการคอร์รัปชั่นและการละเมิดสิทธิมนุษยชน ในปี 2005 อุซเบกิสถานยกเลิกการให้เช่าฐานทัพอากาศ K-2 เนื่องจากสหรัฐอเมริกาวิพากษ์การปราบปรามผู้ประท้วงรัฐบาลในเมือง Andijan (ทางภาคตะวันออกของประเทศ) อย่างไรก็ดี รัฐบาลคาริมอฟกลับมารื้อฟื้นความร่วมมือทางความมั่นคงใน “Northern Distribution Network” (NDN) ในช่วงปี 2007-2008 ซึ่งอนุญาตให้สหรัฐอเมริกาส่งกำลังบำรุงผ่านเมือง Termez เมืองชายแดนของอุซเบกิสถาน
ต่อมา ในเดือนกันยายน 2011 ฮิลลารี คลินตัน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศ (ในขณะนั้น) ได้เสนอแนวคิด “New Silk Road” ว่าเป็น “เครือข่ายการเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจและจุดเชื่อมต่อ อันร้อยรัดภูมิภาคซึ่งเผชิญกับความขัดแย้งและความแตกแยกมาอย่างยาวนาน”
ภายใต้ยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ คลินตันเชื่อว่าอัฟกานิสถานจะสามารถดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศ เชื่อมโยงกับตลาดต่างประเทศและทำให้ประชาชนมีทางเลือกใหม่แทนที่การก่อความไม่สงบ เธอยังเน้นย้ำว่า การค้าในภูมิภาคนี้จะช่วยเปิดแหล่งทรัพยากรใหม่ ทั้งวัตถุดิบ พลังงาน และสินค้าเกษตรกรรมของประเทศต่างๆ ในภูมิภาคเอเชียกลาง
2. จีนนำเสนอยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่เพื่อตอบโต้กับยุทธศาสตร์ของสหรัฐอเมริกา และมุ่งเน้นมิติทางภูมิรัฐศาสตร์เช่นเดียวกัน ต่อมา ประธานาธิบดี สี จิ้นผิง เรียกยุทธศาสตร์ดังกล่าวว่า “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง”
จีนได้นำเสนอยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ในปี 2013 เมื่อประธานาธิบดี สี จิ้นผิง เดินทางไปเยือนมหาวิทยาลัยนาซาร์บาเยฟ กรุงอัสตานา คาซัคสถาน ในเดือนกันยายน 2013 เขาได้ประกาศข้อริเริ่ม “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” (One Belt, One Road: OBOR) ซึ่งประกอบด้วย “แถบเศรษฐกิจเส้นทางสายไหม” (Silk Road Economic Belt) ผ่านเส้นทางทางบก และ “เส้นทางการค้าสายไหมทางทะเลในศตวรรษที่ 21” (21st Century Maritime Silk Road) เชื่อมโยงจีนเข้ากับมหาสมุทรอินเดีย อ่าวเปอร์เซีย และทะเลเมดิเตอร์เรเนียน โดยจะมีการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเครือข่ายทางรถไฟความเร็วสูง ถนน ท่าเรือ และท่อส่งก๊าซและน้ำมัน
ยุทธศาสตร์ดังกล่าวสอดคล้องกับผลประโยชน์ด้านยุทธศาสตร์ความมั่นคงภายในของจีน โดยเฉพาะอย่างยิ่งใน 4 ประเด็นสำคัญคือ
ประการแรก การสร้างเสถียรภาพและการพัฒนามณฑลซินเจียงและบริเวณโดยรอบ ซึ่งเป็นประเด็นทางด้านความมั่นคงและการต่อต้านการก่อการร้ายที่สำคัญ โดยจีนระบุว่าเป็น “ผลประโยชน์หลักสำคัญ” (core interest) อย่างหนึ่ง (นอกเหนือจากทิเบต ไต้หวัน ทะเลจีนใต้) เมืองต่างๆ ในมณฑลซินเจียง เช่น อุรุมชี (Urumqi) คาร์กาซ (Korgas) คัชการ์ (Kashgar) ต่างอยู่บนเส้นทางทางบกภายใต้ยุทธศาสตร์ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” ทั้งสิ้น
นอกจากนี้ โครงการพัฒนาท่าเรือ Gwadar ในปากีสถานก็จะช่วยเปิดเส้นทางการค้าไปยังมณฑลซินเจียง ซึ่งเป็นดินแดนทางตะวันตกของจีนที่ไม่มีทางออกทะเล ทั้งยังเชื่อมต่อเส้นทางสายไหมทางทะเลระหว่างจีน มหาสมุทรอินเดีย และยุโรป โดยเฉพาะท่าเรือ Piraeus ในประเทศกรีซ ซึ่งจีนมีบทบาทมากขึ้นเรื่อยๆ โดยคาดการณ์ว่าจะเป็นประตูเชื่อมไปสู่ยุโรปกลาง ผ่านแผนการสร้างเส้นทางรถไฟความเร็วสูงจากเบลเกรดสู่บูดาเปสต์
ประการที่สอง อัตราการเติบโตของจีนที่ชะลอตัวลง (จากร้อยละ 10-12 เป็นร้อยละ 5-7 ในปี 2015) ทำให้ผู้ประกอบการด้านก่อสร้างของจีนจำเป็นต้องแสวงหาแหล่งลงทุนใหม่ภายนอกประเทศเพื่อคงการผลิตต่อไป มิเช่นนั้นภาวะบูมในภาคเศรษฐกิจนี้อาจเผชิญวิกฤตได้
ประการที่สาม ความมั่นคงทางพลังงาน จีนได้เข้าไปสร้างระบบท่อส่งน้ำมันจากคาซัคสถาน และลงทุนระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ Central Asia-China Pipeline ซึ่งเริ่มต้นมาจากแหล่งก๊าซของเติร์กเมนิสถาน ผ่านอุซเบกิสถานและคาซัคสถาน ก่อนข้ามมายังซินเจียงในจีน ซึ่งเป็นพื้นฐานของเส้นทางระบบท่อก๊าซตะวันออก-ตะวันตกของจีน การสร้างท่อส่งก๊าซของจีนนี้เป็นการท้าทายการผูกขาดพลังงานของรัสเซียในภูมิภาคเอเชียกลาง
นอกจากนี้ จีนยังอาศัยการพัฒนาท่อส่งน้ำมันจีน-เมียนมาในการส่งน้ำมันจากตะวันออกกลางเข้าสู่เส้นทางทางบกเป็นครั้งแรก โดยไม่ต้องผ่านช่องแคบมะละกา
ประการที่สี่ การสร้างสถานะและบทบาทของความเป็นมหาอำนาจของจีนในภูมิภาคยูเรเชีย ผ่านการสร้างสถาบันและกลไกต่างๆ ในระดับภูมิภาคขึ้นมาใหม่
3. ในเชิงเปรียบเทียบ ยุทธศาสตร์ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” ของจีนมีโครงการต่างๆ ที่ทะเยอทะยานมากกว่ายุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ของสหรัฐอเมริกา ทั้งในแง่การเชื่อมโยงทางการค้าในสามทวีป เงินลงทุนต่างประเทศ และการจัดตั้งสถาบันและกลไกในระดับภูมิภาค
จีนได้จัดตั้งกลไกเชิงสถาบันใหม่ขึ้นมา ได้แก่ ธนาคารเพื่อการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานแห่งเอเชีย (Asian Infrastructure Investment Bank: AIIB) กองทุนโครงสร้างพื้นฐานเส้นทางสายไหม (Silk Road Infrastructure Fund: SRIF) รวมถึงธนาคารเพื่อการพัฒนาใหม่ (New Development Bank) ภายใต้กลุ่ม BRICS
อาจกล่าวได้ว่า การก่อตัวของระบบสถาปัตยกรรมในระดับภูมิภาคที่จีนริเริ่มนั้น ดูจะเป็นการท้าทายระเบียบระหว่างประเทศดั้งเดิมที่มีสหรัฐอเมริกาเป็นผู้นำ และส่งผลกระทบต่อระเบียบโลกอย่างมีนัยสำคัญ ในยุคที่ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ เลือกดำเนินนโยบายถอยห่างจากเอเชีย หรืออย่างน้อยที่สุด ยังไม่มียุทธศาสตร์ต่อเอเชียที่ชัดเจน
4. จากบทเรียนของภูมิภาคเอเชียกลางในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่ไม่ได้ช่วยเหลือเศรษฐกิจและความกินดีอยู่ดีของประชาชนในยูเรเชียมากเท่าที่ควร แต่กลับยิ่งส่งเสริมระบอบอำนาจนิยมและระบบทุนนิยมพวกพ้อง (crony capitalism) ในภูมิภาคนี้มากขึ้น
ในหนังสือชื่อ Dictators without Borders (2017) Alexander Cooley และ John Heathershaw เสนอว่า การเข้าไปลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานในเอเชียกลางของทั้งสหรัฐอเมริกาและจีน ยิ่งทำให้เกิดการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (rent seeking) และการได้รับผลประโยชน์ทับซ้อนจากโครงการโลจีสติกส์ขนาดใหญ่ในกลุ่มเครือข่ายอำนาจผู้นำท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น
ในกรณีของสหรัฐอเมริกา งานวิจัยชิ้นหนึ่งระบุว่า ร้อยละ 93 ของเงินค่าผ่านทางในบริเวณ NDN ในเอเชียกลางตกอยู่กับภาครัฐและเครือข่ายของชนชั้นนำ แทนที่จะตกสู่ประชาชน
การใช้เครื่องบินรบจากฐานทัพอากาศ Manas ในคีร์กีซสถานไปโจมตีอัฟกานิสถานต้องอาศัยน้ำมันมหาศาล มีการคำนวณว่าต้องใช้น้ำมันอย่างน้อย 3.6 ล้านลิตรต่อวัน ทั้งนี้ คีร์กีซสถานเป็นประเทศที่ไม่มีทางออกทะเลและไม่มีทรัพยากรพลังงาน (ต่างจากประเทศเพื่อนบ้านแถบเอเชียกลางที่รุ่มรวยน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ) จึงจำเป็นต้องมีการว่าจ้างบริษัทจัดหาน้ำมันขึ้นมา โดยกระทรวงกลาโหมสหรัฐอเมริกาได้ว่าจ้างบริษัทเอกชน (Avcard และ Red Star) ร่วมกับบริษัทท้องถิ่นสองบริษัท ได้แก่ Manas International Services Ltd. (MIS) และ Aalam Services Ltd. บริษัทแรกเป็นของ Aidar Akayev ลูกชายของ Askar Akayev ประธานาธิบดีคีร์กีซสถาน (2001-2005) ส่วนบริษัทหลังเป็นของ Adil Toiganbayev ลูกเขยของประธานาธิบดี เป็นต้น
ในกรณีของจีน กรณีคลาสสิค ได้แก่ เส้นทางไฮเวย์ Dushanbe-Chanak ซึ่งเป็นโครงการลงทุนในทาจิกิสถานเปิดใช้ในปี 2010 เป็นต้นมา ด่านเก็บเงินดำเนินการโดยบริษัท Innovative Road Solution ซึ่งจดทะเบียนใน British Virgin Island และเป็นบริษัทเครือญาติของผู้นำของทาจิกิสถานเอง
นอกจากนี้ การข้ามพรมแดนยังต้องเผชิญกับปัญหาการโหลดของ การจ่ายค่าต๋งและสินบนให้แก่เจ้าหน้าที่ศุลกากร จนก่อให้เกิดความล่าช้าในการขนส่ง เช่น ในบริเวณด่าน Korgas-Altyn-Kol ฝั่งคาซัคสถาน มีปัญหาระบบการโหลดของที่แตกต่างไปจากจีน เป็นต้น
บทเรียนที่ผ่านมาของเอเชียกลางฉายภาพที่ไม่สวยหรูนักว่า การไหลเวียนของเงินทุนโครงสร้างพื้นฐาน และโครงการการพัฒนาหรือการขนส่งต่างๆ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์เส้นทางสายไหมใหม่นั้น กลับยิ่งทำให้ระบบเผด็จการและทุนนิยมโดยรัฐแข็งแกร่งมากขึ้น แทนที่จะเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืนในระดับรากหญ้า นอกจากนี้ เงินลงทุนต่างๆ อาจจะไปจบลงที่บัญชีธนาคารนอกชายฝั่งของกลุ่มทุนพวกพ้องในภูมิภาคนี้อีกด้วย ดังที่เอกสาร “Panama Papers” เปิดโปงในโลกออนไลน์เมื่อเดือนเมษายน 2016 ที่ผ่านมา
สิ่งที่เราเห็นในทางปฏิบัติคือการสร้างระบบเครือข่ายข้ามชาติ (transnational networks) ซึ่งนอกจากจะเป็นการเชื่อมโยงด้านระบบโลจีสติกส์หรือโครงสร้างพื้นฐานแล้ว ยังเป็นการก่อตัวของเครือข่ายตัวแสดงทั้งมหาอำนาจ บรรษัทข้ามชาติ ศูนย์กลางการเงินนอกชายฝั่ง กับชนชั้นนำเผด็จการท้องถิ่นในเอเชียกลาง ซึ่งนักวิชาการบางท่านเรียกว่า “เผด็จการไร้พรมแดน” (dictators without borders)
ต้นศตวรรษที่ 20 ฮาลฟอร์ด แมคคินเดอร์ (Halford Mackinder) นักภูมิรัฐศาสตร์ชั้นนำของโลก เคยกล่าวเตือนเอาไว้ว่า การสร้างระบบเชื่อมโยงของรัสเซียในยูเรเชียผ่านการสร้างเส้นทางรถไฟสายทรานส์ไซบีเรียนั้นจะนำมาสู่การเปลี่ยนดุลแห่งอำนาจ จากมหาอำนาจทางทะเลไปสู่มหาอำนาจทางด้านดินแดน รวมทั้งการขยายอิทธิพลของรัสเซียไปทั่วบริเวณยูเรเชีย แต่สิ่งที่เกิดขึ้นคือการล่มสลายของจักรวรรดิรัสเซีย ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดจากความล้มเหลวของภูมิยุทธศาสตร์ในยูเรเชีย โดยมีจุดเปลี่ยนสำคัญคือการพ่ายแพ้ของรัสเซียต่อญี่ปุ่นในปี 1905
ในโลกยุคปัจจุบัน ภูมิรัฐศาสตร์มหาเกมในยูเรเชียก็ยังเป็นหนึ่งในวาระสำคัญของมหาอำนาจโลก ยุทธศาสตร์หรือข้อริเริ่ม “เส้นทางสายไหมใหม่” กลายเป็นการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจที่จะช่วงชิงความได้เปรียบและอิทธิพลในยูเรเชีย และแนวโน้มการตอบโต้ของรัฐต่างๆ ในภูมิภาคนี้ ทั้งในเชิงส่งเสริมสนับสนุนและคัดค้านต่อต้านข้อริเริ่มดังกล่าว
โจทย์ว่าด้วย “เส้นทางสายไหมใหม่” จึงไม่ใช่โจทย์ของการพัฒนาเศรษฐกิจและโครงสร้างพื้นฐานแต่เพียงอย่างเดียว แต่เป็นโจทย์ที่จะพลิกโฉมภูมิทัศน์ระเบียบโลก ระเบียบภูมิภาค หรือยูเรเชียภิวัตน์ อย่างมีนัยสำคัญ ทั้งในแง่ที่ว่าจีนจะผงาดขึ้นมาแทนที่สหรัฐอเมริกาในศตวรรษที่ 21 หรือไม่ และระเบียบโลกจะหันเหไปในทิศทางอเสรีนิยมหรือไม่ และอย่างไร
