ศุภวิชญ์ แก้วคูนอก เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
ในขณะที่ทั้งโลกกำลังง่วนอยู่กับการจัดการไวรัสมรณะอย่างโควิด-19 ซึ่งนับวันจะรุนแรงมากยิ่งขึ้น แม้ในหลายประเทศจะสามารถรับมือได้เป็นอย่างดี จนตัวเลขผู้ติดเชื้อลดลงอย่างต่อเนื่อง อย่างไรก็ตามสถานการณ์กลับแตกต่างออกไปในบางประเทศ เมื่อตัวเลขผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด เป็นความจริงที่ว่าตอนนี้ทุกประเทศให้ความสำคัญอย่างมากต่อการระดมทรัพยากรเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว แต่นั่นมิได้หมายความว่าปัญหาอื่นๆ ที่เคยมีอยู่ก่อนหน้านั้นจะหมดไป และในเชิงความสัมพันธ์และความมั่นคงระหว่างประเทศดูเหมือนสถานการณ์จะร้อนแรงขึ้นในหลายภูมิภาคด้วย
เอเชียใต้ถือเป็นภูมิภาคหนึ่งซึ่งยังคงมีปัญหาด้านความมั่นคงรุมเร้านับตั้งแต่ก่อนการมาของโควิด-19 โดยเฉพาะการขยายอิทธิพลของจีนเข้ามาในพื้นที่ดังกล่าว ซึ่งส่งผลให้เจ้าของพื้นที่เดิมอย่างอินเดียค่อยๆ สูญเสียสถานะพี่เบิ้มของตัวเองไป หนึ่งในสมรภูมิที่สำคัญของอินเดียและจีนในเอเชียใต้คือเนปาล ซึ่งถูกขนาบโดยทั้งสองประเทศ
การเป็นเพื่อนบ้านของมหาอำนาจในเอเชียอย่างจีนและอินเดียส่งผลอย่างสำคัญต่อนโยบายทางการเมืองทั้งภายในและภายนอกประเทศ และโดดเด่นมากยิ่งขึ้นในช่วงสถานการณ์โควิด-19 เพราะเมื่อต้นเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมาเนปาลต้องเผชิญปัญหาเสถียรภาพทางการเมืองภายในประเทศจนเป็นเหตุให้เอกอัครราชทูตจีนประจำเนปาลต้องเดินสายพบปะผู้นำระดับสูงในเนปาล ในขณะที่สัปดาห์ถัดมาเนปาลต้องเจอกับปัญหาพรมแดนกับอินเดีย จากการพัฒนาถนนในพื้นที่พิพาทของสองประเทศ
ช่วงเวลานี้จึงเป็นหัวเลี้ยวหัวต่อสำคัญของเนปาลในการบริหารความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้านทั้งสอง ซึ่งต่างเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจและทางทหารในเอเชีย ยิ่งไปกว่านั้นยังมีอิทธิพลทั้งทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมต่อเนปาลด้วย บทความชิ้นนี้จึงอยากทำความเข้าใจพลวัตความเปลี่ยนแปลงทางด้านความสัมพันธ์ระหว่างเนปาลกับประเทศเพื่อนบ้านทั้งสอง เพื่อทำความเข้าใจภูมิรัฐศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงไปในเอเชียใต้
ความสัมพันธ์เนปาลและเพื่อนบ้านในอดีต
เนปาลเป็นประเทศเล็กๆ ในเอเชียใต้ ที่มีภูมิศาสตร์ตั้งอยู่ติดเทือกเขาหิมาลัย ถูกขนาบข้างด้วยสองมหาอำนาจยักษ์ใหญ่แห่งเอเชียอย่างจีนและอินเดีย ส่งผลให้เนปาลไม่มีทางออกสู่ทะเล อย่างไรก็ตามประเทศนี้ขึ้นชื่อว่าไม่เคยตกเป็นอาณานิคมของใคร แม้จะต้องสูญเสียดินแดนบางส่วนไปในสงครามกับรัฐบาลอังกฤษในช่วงอาณานิคม สงครามดังกล่าวทำให้เนปาลต้องกลายเป็นรัฐ-ชาติสมัยใหม่ มีเขตแดนและแผนที่ที่ชัดเจน กระนั้นรัฐเล็กๆ แห่งนี้สามารถรอดพ้นจากการตกเป็นเมืองขึ้นของเจ้าอาณานิคมอังกฤษมาได้ และมีความสัมพันธ์ที่ค่อนข้างดีกับรัฐบาลบริติชราชในอินเดีย
แม้ว่าต่อมาอินเดียได้รับเอกราชสืบต่อจากอังกฤษ แต่แนวนโยบายทางด้านความสัมพันธ์ระหว่างอินเดีย-เนปาลไม่ได้มีความเปลี่ยนแปลง ซ้ำยังมีความแน่นแฟ้นมากกว่าเดิมอีกด้วย เพราะรัฐบาลอินเดียมีส่วนอย่างมากในการปฏิรูประบอบการเมืองของเนปาล โดยในปี 1950 รัฐบาลทั้งสองประเทศได้ลงนามในสนธิสัญญาพันธมิตรและสันติภาพเพื่อสานต่อนโยบายเดิมที่อังกฤษได้ดำเนินไว้ ช่วงเวลาดังกล่าวจนกระทั่งถึงต้นทศวรรษ 1960 เรียกได้ว่าอินเดียถือเป็นเพื่อนบ้านที่สำคัญที่สุดทางยุทธศาสตร์ของเนปาล ทั้งในเรื่องการค้า การลงทุน และการเมือง ต่างจากจีนที่เนปาลมองว่าเป็นภัยความมั่นคงโดยเฉพาะหลังการยึดครองทิเบตของจีนในปี 1951
อย่างไรก็ตาม การเมืองเปลี่ยน นโยบายต่างประเทศย่อมเปลี่ยนไปด้วย เมื่อกษัตริย์มเหนทรา (Mahendra) ของเนปาลขึ้นครองราชย์และกระทำรัฐประหารยึดอำนาจการปกครองของสภามาอยู่ในมือของกษัตริย์ แน่นอนว่ารัฐบาลอินเดียซึ่งผลักดันเรื่องการส่งเสริมประชาธิปไตยในภูมิภาคย่อมไม่พอใจอย่างมากกับเรื่องดังกล่าว เพราะพรรคการเมืองเดิมที่อยู่ในอำนาจนั้นได้รับการสนับสนุนจากอินเดีย ฉะนั้นอินเดียจึงใช้มาตรการทางการทูตและเศรษฐกิจเพื่อกดดันเนปาล
เพื่อแก้เกมดังกล่าวรัฐบาลเนปาลตัดสินใจดึงจีนเข้ามาในระบบความสัมพันธ์ระหว่างประเทศของตน เพื่อสร้างสมดุลกับอินเดีย ดังนั้นภายใต้การปกครองของกษัตริย์มเหนทราจึงถือเป็นช่วงที่เนปาลมีความสัมพันธ์ที่ดีอย่างมากกับจีน แต่สิ่งเหล่านี้เป็นเพียงเรื่องชั่วคราวเท่านั้น เพราะหลังจากกษัตริย์มเหนทราสวรรคต ระบอบการเมืองในเนปาลมีการเปลี่ยนแปลงอีกหลายครั้ง และอินเดียยังถือเป็นผู้เล่นสำคัญที่บทบาทอย่างมากต่อเนปาลทั้งในเชิงสังคม วัฒนธรรม เศรษฐกิจ และการเมือง
เนปาลได้รับอิทธิพลและถูกแทรกแซงอย่างลับๆ จากอินเดียเสมอมา จนเรียกได้ว่าเนปาลเป็น ‘รัฐหลังบ้านของอินเดีย’ ความสัมพันธ์ระหว่างเนปาลกับประเทศเพื่อนบ้านตลอดช่วงประวัติศาสตร์ที่ผ่านมานั้น แม้เนปาลจะยืนยันตำแหน่งของนโยบายต่างประเทศตัวเองว่ามุ่งเน้นสร้างสมดุลระหว่างสองประเทศเพื่อนบ้าน แต่ในความเป็นจริงเนปาลมีความใกล้ชิดอย่างมากกับอินเดียเป็นพิเศษ จนกระทั่งเกิดการปฏิวัติโค้นล้มระบอบกษัตริย์และเปลี่ยนแปลงประเทศสู่ระบอบสาธารณรัฐในปี 2006
เนปาลหันซ้ายกับปัญหาความสัมพันธ์กับอินเดีย
การเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบสาธารณรัฐของเนปาลนั้น นอกจากจะเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางการเมืองภายในเนปาลแล้ว ยังเป็นการยุติสงครามกลางเมืองซึ่งดำเนินมาอย่างยาวนานนับตั้งแต่ช่วงทศวรรษ1990 ระหว่างรัฐบาลเนปาลกับขบวนการพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลสายเหมาอิสม์ด้วย เพราะพลวัตทางการเมืองที่เกิดขึ้นทำให้พรรคคอมมิวนิสต์เนปาลสายเหมาอิสม์ ซึ่งปกติเคลื่อนไหวตามท้องที่ชนบทโดยอาศัยกำลังเพื่อหวังการปฏิวัตินั้น ได้ออกจากป่าเขาเข้าเมือง และลงแข่งขันในระบบการเลือกตั้งรูปแบบใหม่ เรียกง่ายๆ คือ ‘วางปืนมาลงแข่งเลือกตั้ง’ ซึ่งได้รับความนิยมอย่างมาก
ในการเลือกตั้งปี 2008 พรรคนี้ได้รับการสนับสนุนจากประชาชนชาวเนปาลจนถือเสียงข้างมากในรัฐสภาและตั้งรัฐบาลได้สำเร็จ ถือเป็นความสำเร็จอย่างยิ่งยวดของพรรคที่ลงเลือกตั้งครั้งแรกและได้จัดตั้งรัฐบาลเลย นับตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา เราอาจเรียกได้ว่า ‘เป็นช่วงการเมืองแบบหันซ้ายของเนปาล’ เพราะสมรภูมิการเลือกตั้งหลังจากนั้น จะเป็นการช่วงชิงกันเองระหว่างพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลสายเหมาอิสม์ และพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลสายมาร์กซิสม์-เลนินนิสม์
ความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยเฉพาะการหันซ้ายของรัฐบาลเนปาลนั้น มีส่วนอย่างมากต่อความสัมพันธ์กับอินเดีย เพราะพรรคการเมืองเนปาลที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับอินเดียอย่างพรรคเนปาลีคองเกรส แทบจะไม่ได้ขึ้นมามีอำนาจในประเทศเลยหรือมีจะอยู่ในอำนาจช่วงสั่นๆ เท่านั้น แม้ว่าในการเลือกตั้งปี 2013 พรรคนี้จะได้รับเลือกตั้งเป็นอันดับหนึ่ง แต่ไม่สามารถครองเสียงข้างมากในรัฐสภาได้ ส่งผลให้ต้องตั้งรัฐบาลผสมร่วมกับพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลทั้งสองสาย ช่วงเวลาดังกล่าวจึงไม่มีเสถียรภาพอย่างมาก เพราะระหว่างปี 2013-2017 เนปาลใช้นายกรัฐมนตรีไปมากถึง 4 คน จาก 3 พรรคการเมือง
แน่นอน การเพิ่มขึ้นของอิทธิพลของพรรคคอมมิวนิสต์ในเนปาลทั้งสองสายส่งผลอย่างมากต่อการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของเนปาล ซึ่งในที่สุดสามารถประกาศใช้ได้ในปี 2015 รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นต้นสายปลายเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างประเทศของเนปาลที่มีต่ออินเดีย เพราะอินเดียแสดงท่าทีอย่างชัดเจนว่าไม่เห็นด้วยกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะมันส่งผลกระทบโดยตรงต่อกลุ่มคนเนปาลเชื้อสายอินเดีย (คนมาเดชชี) ซึ่งส่วนใหญ่อาศัยอยู่ตามพรมแดนรัฐอุตตรประเทศและพิหารของอินเดีย
การประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้นำมาซึ่งการเดินขบวนประท้วงของชาวมาเดชชีในเนปาลช่วงปลายปี 2015 การประท้วงลุกลามจนนำมาซึ่งการปิดด่านพรมแดนสำคัญระหว่างเนปาล-อินเดีย ด่านพรมแดนดังกล่าวถือเป็นหนึ่งในเส้นเลือดใหญ่สำคัญของเนปาล เพราะเนปาลเป็นประเทศไม่มีทางออกสู่ทะเล การนำเข้าน้ำมันเชื้อเพลิงและสินค้าจำเป็นนั้น ต้องกระทำผ่านทางอินเดียเท่านั้น สถานการณ์ที่เกิดขึ้นส่งผลให้ราคาพลังงานและสินค้าจำนวนมากราคาพุ่งสูงขึ้นอย่างรวดเร็วภายในประเทศ
รัฐบาลเนปาลประฌามอินเดียว่าอยู่เบื้องหลังเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น โดยระบุชัดว่าสิ่งที่อินเดียกระทำนั้นเพื่อกดดันประเด็นรัฐธรรมนูญของเนปาล ซึ่งเนปาลจะไม่ยอมอย่างเด็ดขาด แม้ว่ารัฐบาลอินเดียจะออกมาปฏิเสธความเกี่ยวข้องกับเรื่องดังกล่าว แต่คนเนปาลจำนวนมากกลับไม่ได้คิดแบบนั้น เกิดกระแสต่อต้านอินเดียอย่างหนักในเนปาล เพราะนี่ไม่ใช่เป็นเพียงวิกฤตทางด้านความสัมพันธ์เท่านั้น แต่มันคือวิกฤตทางด้านมนุษยธรรมด้วย เวชภัณฑ์และสินค้าจำเป็นหลายชนิดไม่สามารถเดินทางเข้ามาในเนปาลได้ ทั้งที่ในช่วงต้นปี 2015 เนปาลเจอวิกฤตใหญ่อย่างเหตุการณ์แผ่นดินไหว ซึ่งยังฟื้นฟูได้ไม่เต็มที่ทั้งทางเศรษฐกิจและสังคม
ในความสับสนวุ่นวายและความตึงเครียดทางด้านความสัมพันธ์อินเดีย-เนปาล ตัวแสดงใหม่ได้เกิดขึ้น นั่นคือจีน รัฐบาลจีนส่งความช่วยเหลือทางด้านมุนษยธรรมอย่างเร่งด่วนมาตามที่ทางการเนปาลร้องขอ ในขณะเดียวกันบริษัทน้ำมันของเนปาลได้ทำข้อตกลงนำเข้าน้ำมันจำนวนมากจากประเทศจีน การเข้ามาของจีนในช่วงเวลาที่เนปาลวิกฤตที่สุด ส่งผลอย่างยิ่งต่อนโยบายการต่างประเทศและการเมืองภายในเนปาล เพราะนับตั้งแต่นั้น จีนได้หยั่งรากลึกและเป็นคู่แข่งสำคัญซึ่งทำให้อินเดียต้องปรับท่าทีทางด้านความสัมพันธ์ใหม่กับเนปาล
จีน ตัวแปรใหม่ในการเมืองเนปาล
อาจกล่าวได้ว่าการหันซ้ายของเนปาลในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา ผนวกกับความผิดพลาดทางด้านนโยบายต่างประเทศของอินเดียต่อเนปาล เป็นปัจจัยเชิงบวกและโอกาสสำคัญสำหรับจีนในการขยายอิทธิพลเข้ามาในเอเชียใต้ หลังจากที่จีนประสบความสำเร็จในการใช้ยุทธศาสตร์แบบเดียวกันนี้กับศรีลังกา โดยในช่วงที่อินเดียและทั่วโลกพยายามคว่ำบาตรศรีลังกาจากการปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนชาวทมิฬ จีนกลับยื่นข้อเสนอในการปล่อยกู้และให้ความช่วยเหลือทางด้านเศรษฐกิจ
สถานการณ์ของเนปาลนั้นไม่ต่างกันมากนัก ในขณะที่เนปาลอยู่ในช่วงวิกฤตโดยเฉพาะการถูกกดดันจากอินเดีย ซึ่งเป็นนายทุนรายใหญ่ของเนปาลมาโดยตลอด และเศรษฐกิจเกือบทั้งหมดของเนปาลผูกอยู่กับอินเดีย ในอดีตที่ผ่านมาอินเดียจึงใช้ข้อได้เปรียบเหล่านี้ในการกดดันเนปาลมาโดยตลอด และอินเดียคิดว่าการใช้ไม้ตายอย่างการปิดด่านอาจจะทำให้เนปาลต้องยอมรับข้อเสนอตามที่เคยกระทำมา ซึ่งนั่นกลายเป็นความผิดพลาดอย่างมหันต์และเปิดทางให้จีนเข้ามาในเนปาลได้สำเร็จ
ปัจจุบันจีนกลายเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่ของเนปาล และเข้ามาทดแทนอินเดียในหลายภาคส่วน เนปาลถือเป็นชาติแรกๆ ในเอเชียใต้ที่ตอบตกลงในการเข้าร่วมโปรเจกต์การพัฒนาเส้นทางสายไหมใหม่ในศตวรรษที่ 21 ของจีน ทั้งสองประเทศกำลังพัฒนาโครงการรถไฟเชื่อมต่อกันระหว่างเขตปกครองตนเองทิเบตและภาคเหนือของเนปาล ยิ่งไปกว่านั้นในปี 2019 ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ของจีนยังได้เดินทางเยือนเนปาลอย่างเป็นทางการด้วย นับเป็นการเยือนของผู้นำระดับสูงของจีนในรอบ 23 ปี
การเยือนครั้งนี้ของสี จิ้นผิงถือว่าเปลี่ยนภูมิรัฐศาสตร์ของเอเชียใต้แบบพลิกมือ เพราะจีนตกลงให้เนปาลใช้ท่าเรือทั้ง 6 แห่งของตนเองเพื่อนำเข้าและส่งออกสินค้าได้ ข้อตกลงนี้ช่วยให้เนปาลสามารถลดการพึ่งพิงท่าเรือจากอินเดีย นอกจากนี้ทั้งสองประเทศยังได้ลงนามความร่วมมือรวมกว่า 20 ฉบับ ซึ่งเป็นมูลค่าความช่วยเหลือด้านการพัฒนากว่า 3.5 พันล้านหยวน
นอกจากประเด็นทางเศรษฐกิจที่จีนเริ่มเข้ามาแทนที่อินเดียแล้ว ในทางการเมืองเอง จีนแสดงบทบาทอย่างมากเช่นเดียวกัน เพราะต้องบอกว่านอกจากสายสัมพันธ์ทางการเมืองแบบเป็นทางการแล้ว การที่พรรคคอมมิวนิสต์ทั้งสองสายได้รับชัยชนะในการเลือกตั้งปี 2017 (การเลือกตั้งครั้งนี้ทำให้พรรคคอมมิวนิสต์ทั้งสองพรรครวมกันเป็นพรรคเดียว) ส่งผลเชิงบวกอย่างมากต่อจีน เพราะในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา สมาชิกพรรคคอมมิวนิสต์ระหว่างสองประเทศมีการไปมาหาสู่กันอยู่ตลอด ยิ่งไปกว่านั้นจีนยังมีการส่งเจ้าหน้าที่ระดับสูงในพรรคมาอบรมให้กับสมาชิกพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลด้วย
ความสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้นมากยิ่งขึ้นของเนปาล-จีน ยังสะท้อนผ่านนโยบายการยอมรับอำนาจการปกครองของจีนเหนือทิเบตอีกด้วย โดยเนปาลเน้นย้ำว่าจะผลักดันผู้ลักลอบเข้าเมืองและกลุ่มต่อต้านรัฐบาลจีนในทิเบตทั้งหมดกลับไปยังจีน และจะยึดถือนโยบายจีนเดียวของจีนด้วย อิทธิพลของจีนในเนปาลยังเด่นชัดมากยิ่งขึ้นเมื่อช่วงต้นเดือนพฤษภาคมของปีนี้ เมื่อเนปาลประสบปัญหาเสถียรภาพทางการเมืองภายใน โดยเฉพาะภายในพรรคคอมมิวนิสต์เนปาล นายกรัฐมนตรี เค พี โอลี ถูกวิจารณ์อย่างหนักจากภายในพรรคจนมีการเรียกร้องให้ลาออก
แต่น่าสนใจว่าหลังเรื่องนี้แดงขึ้นไม่นาน ประธานาธิบดีสี จิ้นผิงของจีนต่อสายตรงคุยกับประธานาธิบดีและนายกรัฐมนตรีเนปาลเกี่ยวกับสถานการณ์โควิด-19ภายในประเทศ ประหนึ่งเป็นการส่งสัญญาณบางอย่าง และหลังจากนั้นไม่นาน เอกอัครราชทูตจีนประจำเนปาลได้เข้าพบนายกรัฐมนตรีเนปาล เพื่อพูดคุยถึงประเด็นการรับมือโควิด-19 และปัญหาการเมืองภายในของเนปาล แต่ที่น่าสนใจคือหลังจากคุยกับนายกรัฐมนตรีเนปาลได้เพียงหนึ่งวัน เอกอัครราชทูตจีนประจำเนปาลได้เดินทางไปพูดคุยกับผู้นำระดับสูงของพรรคคอมมิวนิสต์เนปาล โดยที่ไม่มีเจ้าหน้าที่กระทรวงการต่างประเทศของเนปาลติดตามไปด้วย
สิ่งที่น่าสนใจหลังจากการพูดคุยดังกล่าวคือท่าทีของผู้นำระดับสูงของพรรคคอมมิวนิสต์เนปาลนั้นเปลี่ยนไป โดยเฉพาะการตกลงให้นายกรัฐมนตรีเค พี โอลี ลาออกหลังปัญหาโควิด-19จบสิ้น ซึ่งต่างจากท่าทีแข็งขันที่ต้องการให้นายกรัฐมนตรีลาออกทันที ปรากฏการณ์เหล่านี้ล้วนสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของจีนในการเมืองภายในเนปาล ที่นับวันจะเพิ่มมากยิ่งขึ้น แม้ว่าจะไม่เด่นชัดมากก็ตาม
แต่การที่เนปาลเกาะเกี่ยวจีนนั้นก็เพื่อผลประโยชน์แห่งชาติด้วยเช่นกัน เพราะการอยู่ใต้ร่มเงาของอินเดียมากจนเกินไปส่งผลเสียอย่างมากต่อความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการเมือง เศรษฐกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ
ฉะนั้นภูมิรัฐศาสตร์และการเมืองระหว่างประเทศในภูมิภาคเอเชียใต้กำลังเปลี่ยนแปลงไปอย่างมาก ในชนิดที่อาจพูดไม่ได้เต็มปากแล้วว่า “อินเดียเป็นผู้นำของภูมิภาคนี้” เพราะตอนนี้ตัวแสดงอย่างจีนได้ปรับตัวและกลายเป็นตัวแปรใหม่ในภูมิภาคเรียบร้อยแล้ว ตัวอย่างความสัมพันธ์ระหว่างเนปาล-จีน ถือเป็นบทเรียนสำคัญของอินเดียในการกำหนดนโยบายต่างประเทศต่อเพื่อนบ้านซึ่งอินเดียให้ความสำคัญเป็นลำดับต้นตลอดมา
