อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง
เมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2560 ที่ผ่านมา ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 วงเงิน 2.9 ล้านล้านบาท ซึ่งลดลงจากปีงบประมาณ 2560 เล็กน้อย อย่างไรก็ตาม แม้ว่างบประมาณรายจ่ายรวมจะลดลง แต่หน่วยงานภาครัฐหลายหน่วยงานกลับได้รับงบประมาณเพิ่มสูงขึ้น รวมถึงกระทรวงกลาโหมที่ได้งบเพิ่มขึ้นเป็น 2.2 แสนล้านบาท
ก่อนหน้านั้นในช่วงปลายเดือนกรกฎาคม เพิ่งมีการประกาศใช้ พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 กฎหมายฉบับดังกล่าวกำหนดให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติเพื่อทำหน้าที่จัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และกำกับดูแลการปฏิรูปประเทศให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ ในบทความนี้ ผู้เขียนพยายามจะอธิบายว่า เหตุการณ์ทั้งสองมีความสัมพันธ์กันอย่างไร และอะไรที่อาจเป็นเหตุผลเบื้องหลังของรัฐบาลทหารในการผลักดันให้เกิดยุทธศาสตร์ชาติ
งบประมาณกระทรวงกลาโหม: ก้อนเค้กของทหาร
งบประมาณกระทรวงกลาโหมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตลอดช่วง 20 ปีที่ผ่านมา โดยเฉพาะในช่วง 10 ปีหลังสุดภายหลังการรัฐประหารปี 2549 ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2541 กระทรวงกลาโหมได้งบประมาณราว 8 หมื่นล้านบาท และเพิ่มขึ้นเป็น 1.15 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2550 ก่อนจะเพิ่มขึ้นกว่าหนึ่งเท่าตัวเป็น 2.2. แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2561 ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น อย่างไรก็ตาม การวิพากษ์วิจารณ์เรื่องงบกองทัพจากข้อมูล ‘ก้อนเค้ก’ ที่เพิ่มขึ้นอาจให้ภาพที่ไม่ชัดเจนนัก เนื่องจากงบประมาณรายจ่ายรวมของประเทศก็เพิ่มขึ้นเช่นกัน ดังนั้น บทความนี้จะเสนอข้อมูลอีกชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาประกอบกันด้วย นั่นคือ ‘ส่วนแบ่งเค้ก’ ที่กองทัพได้รับ
เมื่อพิจารณางบประมาณที่กองทัพได้รับในช่วงกว่า 4 ทศวรรษที่ผ่านมาจะพบว่า สัดส่วนงบประมาณของกระทรวงกลาโหมต่องบประมาณรวมในช่วงสองทศวรรษแรกมีแนวโน้มลดลงเรื่อยๆ ในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม (2523-2531) นั้น ‘ส่วนแบ่งเค้ก’ ของกองทัพลดลงอย่างช้าๆ ก่อนที่สัดส่วนดังกล่าวจะลดลงอย่างรวดเร็วตลอดช่วงเวลาสิบปีต่อมาหลังสิ้นยุคเปรมาธิปไตย จนเหลือเพียงประมาณ 11% ของงบประมาณรวมในปี 2540
ภายหลังวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 อาจเรียกได้ว่าเป็นทศวรรษที่สูญหายของกองทัพ เพราะหลังจากถูกตัดลดงบลงไปตั้งแต่ปีงบประมาณ 2541 งบทหารก็แทบไม่เพิ่มขึ้นเลย จนกระทั่งปีงบประมาณ 2550 ในสมัยรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ หลังการรัฐประหารปี 2549 งบที่กองทัพได้รับจึงเพิ่มขึ้นมาอยู่ในระดับเดียวกันก่อนเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ คิดเป็นประมาณ 9% ของงบประมาณรวม ก่อนจะมีแนวโน้มลดลงอีกครั้งในสมัยรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และค่อนข้างคงที่จนถึงในปัจจุบัน
อะไรคือสาเหตุที่ทำให้ส่วนแบ่งเค้กของกองทัพลดลง? มีคำอธิบายหลายแบบที่ใช้ตอบคำถามดังกล่าว คำอธิบายหนึ่งคือ ‘อำนาจทางการเมือง’ ตามแนวคิดแบบเศรษฐศาสตร์สถาบัน
อำนาจทางการเมือง: มุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน
ตามแนวคิดแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันนั้น ‘สถาบัน’ หมายถึง กฎกติกาในการเล่นเกม กฎกติกานี้เป็นสิ่งที่มนุษย์สร้างขึ้นเพื่อก่อรูปปฏิสัมพันธ์ระหว่างคนในสังคมเศรษฐกิจ ขณะที่ ‘องค์กร’ หมายถึง กลุ่มคนที่มีวัตถุประสงค์ร่วมกันในการบรรลุเป้าหมายหนึ่งๆ โดยที่กลุ่มคนแต่ละกลุ่มล้วนเป็นผู้เล่นภายใต้สถาบัน
สถาบันสัมพันธ์กับอำนาจทางการเมืองอย่างไร?
นักเศรษฐศาสตร์สถาบันเช่น Daron Acemoğlu และ James A. Robinson เสนอว่า สถาบันคือต้นตอของอำนาจทางการเมือง โดยแบ่งสถาบันที่เกี่ยวข้องกับอำนาจทางการเมืองออกเป็นสองประเภท ได้แก่
ประเภทแรก คือ สถาบันทางการเมือง ซึ่งเป็นต้นตอของอำนาจทางการเมืองโดยนิตินัย (de jure political power) ตัวอย่างที่เด่นชัดคือรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจบริหารแก่คณะรัฐมนตรี ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่รัฐสภา และให้อำนาจตุลาการแก่ศาล
ประเภทที่สอง คือ สถาบันทางเศรษฐกิจ ซึ่งกำหนดทั้งศักยภาพในการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หรือ ‘ขนาดของเค้ก’ และการจัดสรรทรัพยากร หรือ ‘วิธีการแบ่งเค้ก’ องค์กรที่ ‘มั่งคั่ง’ จากการได้รับส่วนแบ่งเค้กที่มากกว่า ย่อมมีความสามารถในการเพิ่มพูนอำนาจทางการเมืองโดยพฤตินัย (de facto political power) สูงกว่าองค์กรอื่นๆ อย่างไรก็ตาม อำนาจทางการเมืองโดยพฤตินัยนั้นไม่จีรัง เพราะสถาบันทางเศรษฐกิจ ตลอดจนนโยบายทางเศรษฐกิจนั้นอาจจะเปลี่ยนแปลงไปเมื่อใดก็ได้ ด้วยเหตุนี้ ผู้ที่มีอำนาจทางการเมืองโดยพฤตินัยจึงต้องพยายามหาวิธีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงสถาบันทางการเมือง เพราะไม่มีวิธีการอื่นใดที่จะรับประกันอำนาจทางการเมืองของตนในอนาคต
ยุทธศาสตร์ชาติ: การแปลงอำนาจให้เป็นสถาบัน
ทหารมีบทบาทในระบบการเมืองการปกครองของไทยมาเป็นเวลานาน ความสำเร็จในการก่อรัฐประหารจำนวน 13 ครั้งตลอดระยะเวลา 85 ปีนับตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองปี 2475 เป็นเครื่องยืนยันความสามารถในการแทรกแซงการเมืองของกองทัพ อย่างไรก็ตาม อำนาจจากปลายกระบอกปืนนั้นมิใช่อำนาจโดยนิตินัย หากแต่เป็นอำนาจโดยพฤตินัย ซึ่งงอกงามจากการสั่งสมทรัพยากรของกองทัพ ทั้งนี้ เราต้องไม่ลืมว่า นอกจากงบทหารแล้ว กองทัพยังมีทรัพยากรอื่นๆ ที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจอีกจำนวนมาก ทั้งที่ดิน คลื่นความถี่ ตลอดจนแรงงานที่ได้จากการเกณฑ์ทหาร ดังนั้น กองทัพจึงมีแรงจูงใจที่จะสร้างหรือเปลี่ยนแปลงสถาบันทางการเมืองผ่านการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และการออกกฎหมายต่างๆ เพื่อรักษา ‘ส่วนแบ่งเค้ก’ และอำนาจทางการเมืองเอาไว้ โดยเฉพาะเมื่ออำนาจทางการเมืองโดยนิตินัยเคลื่อนไปสู่รัฐบาลพลเรือน
ยุทธศาสตร์ชาติเป็นสถาบันทางการเมืองที่สร้างขึ้นใหม่ตามมาตรา 65 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ซึ่งกำหนดให้มีการออกกฎหมายว่าด้วยยุทธศาสตร์ชาติ กฎหมายดังกล่าวเพิ่งประกาศใช้เมื่อสิ้นเดือนกรกฎาคม 2560 ที่ผ่านมา ขณะที่กระบวนการจัดทำร่างยุทธศาสตร์ชาตินั้นเริ่มต้นมาก่อนหน้าตั้งแต่เดือนมิถุนายน 2558 ตามมติคณะรัฐมนตรีเรื่องการแต่งตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และมีร่างยุทธศาสตร์ชาติ ระยะ 20 ปี (พ.ศ. 2560-2579) เผยแพร่ต่อสาธารณะแล้วทางเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
“การมีเอกราช อธิปไตย และบูรณภาพแห่งเขตอำนาจรัฐ การดำรงอยู่อย่างมั่นคง ยั่งยืนของสถาบันหลักของชาติ การดำรงอยู่อย่างมั่นคงของชาติและประชาชนจากภัยคุกคามทุกรูปแบบ…” เป็นวลีแรกๆ ที่ใช้ขยายความวิสัยทัศน์ ‘มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน’ ตามร่างยุทธศาสตร์ชาติฉบับดังกล่าว
ข้อความเหล่านี้อาจเป็นคำตอบว่าทำไมรัฐบาลทหารจึงผลักดันให้มีการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ กองทัพต้องการใช้ยุทธศาสตร์ชาติเพื่อเป็นเครื่องมือหนึ่งในการรักษาอำนาจทางการเมืองของตน การกำหนดให้มียุทธศาสตร์ด้านความมั่นคงเป็นหนทางที่จะทำให้กองทัพแน่ใจได้ว่าจะได้รับ ‘ส่วนแบ่งเค้ก’ อย่างเพียงพอ เมื่อมีรัฐบาลใหม่เข้ามารับหน้าที่ต่อจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)
นอกจากนี้ การบังคับให้รัฐบาลใหม่ต้องปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติก็มีความสำคัญสูง ด้วยเหตุนี้ พ.ร.บ. การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2560 จึงให้อำนาจทางการเมืองโดยนิตินัยแก่คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติในการติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผลการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติของหน่วยงานที่เป็นของรัฐ ทั้งในฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ รวมถึงองค์กรอิสระ หากไม่นับพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา และพลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ ซึ่งเป็นกรรมการจากตำแหน่งในคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติก็ยังมีสัดส่วนของผู้ที่เป็นหรือเคยเป็นทหารถึง 7 คนจากกรรมการทั้งหมด 28 คน ขณะที่กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิคนอื่นๆ แม้จะไม่ใช่ทหาร แต่แทบทุกคนเคยได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอย่างใดอย่างหนึ่งโดย คสช. เช่น รัฐมนตรี หรือสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีบุคคลในคณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในฐานะตัวบุคคล มิใช่เป็นกรรมการโดยตำแหน่งถึง 6 คน จาก 12 คน ได้แก่ นายวิษณุ เครืองาม นายสมคิด จาตุศรีพิทักษ์ พลอากาศเอก ประจิน จั่นตอง พลเอก อนุพงษ์ เผ่าจินดา นายสุวิทย์ เมษินทรีย์ และนายอุตตม สาวนายน บุคคลเหล่านี้จะดำรงตำแหน่งไปจนถึงปี 2565 (โปรดดู รายงานของ iLaw ประกอบ)
ยุทธศาสตร์ชาติอาจถือได้ว่าเป็นนวัตกรรมใหม่ในการออกแบบสถาบันทางการเมืองหลังการรัฐประหาร ต่างจากบทบัญญัติเดิมๆ ที่เราคุ้นชิน เช่น นายกรัฐมนตรีคนนอก และสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง แต่จุดหมายปลายทางของการเขียนกฏกติกาเหล่านี้คือช่องทางการแปลงอำนาจให้เป็นสถาบันไม่แตกต่างกัน ไม่ว่า คสช. จะอยากให้เรียกว่าการสืบทอดอำนาจหรือไม่ก็ตาม.
อ่านเพิ่มเติม
Acemoglu, Daron, and James A. Robinson. Economic Origins of Dictatorship and Democracy. Cambridge University Press, 2006.
