อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

 

รายงานข่าวของบีบีซีไทย และประชาไท เกี่ยวกับการเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วของกรรมการหรือบอร์ดรัฐวิสาหกิจที่เป็นหรือเคยเป็นทหาร ภายหลังการรัฐประหารปี 2557 ทำให้สังคมตั้งคำถามเกี่ยวกับความเหมาะสมในการทำหน้าที่เป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจของบรรดาทหารเหล่านี้  ในบทความนี้ ผู้เขียนพยายามตั้งข้อสังเกตบางประการเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจและการแต่งตั้งบอร์ดรัฐวิสาหกิจดังกล่าว รวมถึงนำเสนอข้อมูลที่น่าสนใจบางชุดเพื่อเป็นประโยชน์แก่ผู้สนใจ

 

รัฐวิสาหกิจไทยกำลังใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ

 

รัฐวิสาหกิจไทยมีรายได้เพิ่มสูงขึ้นมากในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ในปี 2551 รัฐวิสาหกิจมีรายได้รวมทั้งสิ้นประมาณ 3.6 ล้านล้านบาท ก่อนจะเพิ่มขึ้นเป็น 5 ล้านล้านบาทในปี 2558 ซึ่งมากกว่ารายรับของรัฐบาลในปีงบประมาณเดียวกันเกือบสองเท่า รายได้มหาศาลนี้ทำให้รัฐวิสาหกิจสามารถนำส่งเป็นรายได้รัฐเกินกว่า 1 แสนล้านบาทต่อปีมาโดยตลอด

ในด้านสินทรัพย์นั้น มูลค่าสินทรัพย์ที่รัฐวิสาหกิจเป็นเจ้าของหรือบริหารนั้นเพิ่มขึ้นเท่าตัวจาก 7 ล้านล้านบาทในปี 2551 เป็นกว่า 14 ล้านล้านบาทในปี 2558 สินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจมีความสำคัญมหาศาลต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะระบบคมนาคมขนส่ง ทั้งสนามบิน ท่าเรือ ทางพิเศษ ทางรถไฟ รวมไปถึงระบบโทรคมนาคม เช่น เสาโทรคมนาคม  การบริหารสินทรัพย์เหล่านี้ให้มีประสิทธิภาพจึงเป็นโจทย์ใหญ่ในการพัฒนาขีดความสามารถของประเทศ

นอกจากนี้ เมื่อพิจารณาจากแผนการลงทุนของรัฐบาลแล้ว ในอนาคตข้างหน้า สินทรัพย์ของรัฐวิสาหกิจจะมีมูลค่าเพิ่มขึ้นอีกจากการลงทุนโครงการขนาดใหญ่ต่างๆ ทั้งนี้ ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา งบลงทุนของรัฐวิสาหกิจอยู่ที่ประมาณ 2.7-3 แสนล้านบาทต่อปี แต่มีการเบิกจ่ายงบประมาณ 2.2 แสนล้านบาทเท่านั้น

 

 

อย่างไรก็ตาม แม้ว่ารัฐวิสาหกิจจะนำส่งรายได้รัฐได้เกินเป้ามาโดยตลอด แต่หากพิจารณาจากมูลค่าสินทรัพย์ที่รัฐวิสาหกิจถือครองจะพบว่า กำไรสุทธิของรัฐวิสาหกิจในปี 2558 นั้นคิดเป็นเพียงประมาณ 1.27% ของมูลค่าสินทรัพย์ อีกทั้งรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่ที่ทำกำไรได้ดีนั้น มักจะสร้างรายได้มาจากการผูกขาดและสัมปทาน

ยิ่งไปกว่านั้น รัฐวิสาหกิจหลายแห่งมีผลการดำเนินงานที่น่าเป็นห่วง  รายงาน State Enterprise Review (SER) ของสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) ชี้ว่า รัฐวิสาหกิจบางแห่งมีสถานะการดำเนินงานอยู่ในขั้น “ระมัดระวัง” เช่น บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน) บริษัท ขนส่ง จำกัด และองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร ขณะที่อีกหลายแห่งมีสถานะการดำเนินงานถึงขั้น “วิกฤต” เช่น การรถไฟแห่งประเทศไทย องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน) และบริษัท ทีโอที จำกัด (มหาชน)

 

ค่าของคน อยู่ที่คนของใคร

 

จากขนาดของรัฐวิสาหกิจที่ใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ และปัญหาในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจหลายแห่ง  ความรู้ความสามารถของบอร์ดรัฐวิสาหกิจจึงทวีความสำคัญอย่างมาก เนื่องจากเป็นผู้ทำหน้าที่ในการกํากับ ควบคุม ดูแลการบริหารกิจการ การตัดสินใจ การวางแผนนโยบาย และวางแผนกลยุทธเพื่อบรรลุเปาหมายของรัฐวิสาหกิจ

ที่มาของบอร์ดรัฐวิสาหกิจอาจแบ่งออกได้เป็นสองกลุ่ม  กลุ่มแรก คือ บอร์ดรัฐวิสาหกิจโดยตำแหน่ง และกลุ่มที่สอง เป็นผู้ทรงคุณวุฒิที่ได้รับการแต่งตั้ง ปัญหาที่ผ่านมาคือการแต่งตั้งบอร์ดรัฐวิสาหกิจที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒินั้นมิได้มีกฎกติกาที่ชัดเจนและโปร่งใส หากแต่อาศัยดุลพินิจของผู้มีอำนาจในการแต่งตั้งเป็นหลัก โดยเฉพาะการแต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี

การให้อำนาจในการใช้ดุลพินิจเช่นนี้ก่อให้เกิดการแต่งตั้งบอร์ดรัฐวิสาหกิจเพื่อเป็นการให้รางวัล หรือเพื่อหาผลประโยชน์ หรือเพื่อแทรกแซงทางการเมือง รวมถึงมีการถอดถอนกรรมการเดิมออกจากตำแหน่งโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร ผลที่ตามมาคือบอร์ดรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแต่งตั้งขาดความรู้ความสามารถที่จำเป็นในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ

ในปี 2550 กระทรวงการคลังพยายามแก้ไขปัญหาดังกล่าวด้วยการจัดทำบัญชีรายชื่อบอร์ดรัฐวิสาหกิจ (Director’s Pool) และเสนอแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการแต่งตั้งบอร์ดรัฐวิสาหกิจว่า ผู้มีอำนาจต้องแต่งตั้งบอร์ดรัฐวิสาหกิจจากบัญชีรายชื่อบอร์ดรัฐวิสาหกิจ จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของบอร์ดที่มิใช่บอร์ดโดยตำแหน่ง

 

สาระสำคัญของหลักเกณฑ์และวิธีการจัดทำบัญชีรายชื่อบอร์ดรัฐวิสาหกิจ

  • องค์ประกอบของคณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อ

(1)    ปลัดกระทรวงการคลัง เป็น ประธานกรรมการ (2)    ปลัดกระทรวงที่มีรัฐวิสาหกิจอยู่ใต้สังกัด ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้ง จำนวนไม่เกิน 4 คน (3)    ผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งคณะรัฐมนตรีแต่งตั้งโดยคำแนะนำของกระทรวงการคลัง จำนวนไม่เกิน 6 คน (4)    ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เป็น กรรมการและเลขานุการ (5)    ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ เป็น กรรมการและผู้ช่วยเลขานุการ

  • กระบวนการจัดทำบัญชีรายชื่อบอร์ดรัฐวิสาหกิจ

(1)    รายชื่อบุคคลในบัญชีรายชื่อ ได้มาจาก o   การประกาศรับสมัครเป็นการทั่วไปตามสื่อต่างๆ o   คณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อแจ้งบุคคลหรือหน่วยงานให้เสนอชื่อบุคคลเพื่อเข้ารับการคัดสรร o   คณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อมีความเห็นเป็นเอกฉันท์ให้เสนอชื่อบุคคลหนึ่งบุคคลใดเข้ารับการคัดสรร (2)    สำนักงานเลขานุการของคณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อดำเนินการตรวจสอบคุณสมบัติ (3)    คณะกรรมการดำเนินการคัดสรรรายชื่อบุคคลข้างต้นโดยผู้ที่ผ่านการคัดสรรจะต้องได้รับลงคะแนนเสียงอย่างน้อย 3 ใน 4 ของคณะกรรมการจัดทำบัญชีรายชื่อ

 

อย่างไรก็ตาม จากบัญชีรายชื่อบอร์ดรัฐวิสาหกิจ พบว่ามีบุคคลที่มีภูมิหลังเป็นทหารเพียงประมาณ 30 คน จากทั้งหมดกว่า 900 คน หรือประมาณร้อยละ 3 ของบัญชีรายชื่อเท่านั้น ด้วยเหตุนี้ บอร์ดรัฐวิสาหกิจที่เป็นหรือเคยเป็นทหารส่วนใหญ่จึงเป็นผู้ที่อยู่นอกบัญชีรายชื่อดังกล่าว

ตัวอย่างที่น่าสนใจคือ ในปี 2559 รัฐวิสาหกิจที่มีสินทรัพย์รวมสูงสุด 8 จาก 10 แห่ง มีบอร์ดที่เป็นหรือเคยเป็นทหารซึ่งได้รับแต่งตั้งภายหลังรัฐประหารปี 2557 จำนวนรวม 12 ราย แต่มีเพียงแค่ 3 รายเท่านั้นที่มาจากบัญชีรายชื่อดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐบาลพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยังคงเลือกที่จะแต่งตั้งคนของตนเข้ามาเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจไม่แตกต่างไปจากรัฐบาลอื่นๆ ทั้งที่สามารถเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมที่จะเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจจากบัญชีรายชื่อที่กระทรวงการคลังจัดทำได้

นอกจากนี้ แม้ว่าพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะชี้แจงว่า การแต่งตั้งให้ผู้ที่เป็นหรือเคยเป็นทหารเข้ามานั่งเก้าอี้บอร์ดรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นการ “นั่งสังเกตการณ์ ไม่ใช่ไปนั่งยกมือแสดงความคิดเห็น” แต่จากข้อมูลในรายงานประจำปีของรัฐวิสาหกิจต่างๆ พบว่า รัฐวิสาหกิจต้องจ่ายค่านั่งสังเกตการณ์ตามนิยามของนายกรัฐมนตรีให้แก่บอร์ดรัฐวิสาหกิจตามตัวอย่างข้างต้น ทั้งค่าตอบแทน เบี้ยประชุม และโบนัส เฉลี่ยประมาณ 1.5 ล้านบาทต่อตำแหน่งต่อปี

 

การ ‘สวมหมวกหลายใบ’ สร้างปัญหาด้านการอภิบาล (governance) 

 

รายงานข่าวของทั้งบีบีซีไทยและประชาไทชี้ว่า ทหารที่นั่งเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจควบคู่ไปกับการทำหน้าที่สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และ/หรือ เป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจหลายแห่งในเวลาเดียวกันอาจมีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพในการทำงาน แต่ในความเป็นจริงแล้ว การ ‘สวมหมวกหลายใบ’ ก่อให้เกิดปัญหามากกว่านั้น โดยเฉพาะปัญหาด้านการอภิบาล (governance) ของรัฐวิสาหกิจ

โดยทั่วไปแล้ว การดำเนินงานใดๆ ของรัฐควรมีการแบ่งแยกอย่างชัดเจนระหว่างการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล และการให้บริการ  ดังนั้น การ “สวมหมวกหลายใบ” ของบอร์ดรัฐวิสาหกิจย่อมทำให้เกิดปัญหาบทบาทที่ขัดแย้งกัน (role conflict) โดยเฉพาะในกรณีที่บอร์ดรัฐวิสาหกิจมีตำแหน่งทั้งในหน่วยงานด้านนโยบายและหน่วยงานผู้ให้บริการซึ่งเกี่ยวข้องกันโดยตรง  นอกจากนี้ ผลจากบทบาทที่ขัดแย้งกันยังอาจนำไปสู่ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) เนื่องจากผู้ที่ดำรงตำแหน่งบอร์ดรัฐวิสาหกิจมักได้รับค่าตอบแทนจากรัฐวิสาหกิจจำนวนไม่น้อย โดยเฉพาะบอร์ดรัฐวิสาหกิจที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์

ต้นปี 2559 สมาชิก สนช. รายหนึ่งเคยตั้งกระทู้ถามถึงประเด็นผลประโยชน์ทับซ้อนของข้าราชการประจำที่นั่งเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจ แต่เรื่องตลกร้ายก็คือ สมาชิก สนช. จำนวนมากกลับนั่งเก้าอี้บอร์ดรัฐวิสาหกิจเสียเอง  ตัวอย่างในกรณีของบอร์ดรัฐวิสาหกิจข้างต้นนั้นพบว่า บอร์ดรัฐวิสาหกิจจำนวน 9 จาก 12 รายยังสวมหมวกสมาชิก สนช. ด้วย  ประเด็นดังกล่าวนี้จะไม่เกิดขึ้นกับสมาชิกรัฐสภาในสภาวะปกติ เพราะกฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่าสมาชิกรัฐสภาไม่สามารถเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจได้

 

สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจได้

มาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2518 และที่แก้ไขเพิ่มเติม “กรรมการของรัฐวิสาหกิจนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กำหนดไว้สำหรับรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ แล้ว ยังต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้ด้วย … (5/3) ไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น…”

ปัญหารัฐวิสาหกิจไทยใหญ่กว่าเรื่องบอร์ด

 

การยกเครื่องรัฐวิสาหกิจไทยยังมีคำถามที่รอคอยคำตอบอีกจำนวนมาก เช่น รัฐวิสาหกิจใดบ้างที่ควรจะคงสถานะการเป็นรัฐวิสาหกิจต่อไป และรัฐวิสาหกิจใดที่ควรเปลี่ยนแปลงสถานะ? การแบ่งแยกหน้าที่ในการกำกับดูแล และการให้บริการของรัฐวิสาหกิจควรดำเนินการอย่างไร? การสร้างการแข่งขันที่เท่าเทียมกันระหว่างรัฐวิสาหกิจและเอกชนจะเกิดขึ้นได้อย่างไร? ร่างพระราชบัญญัติการพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. …. ที่ผ่านความเห็นชอบในหลักการโดยคณะรัฐมนตรีแล้วอาจให้คำตอบได้ส่วนหนึ่ง ซึ่งต้องติดตามต่อไปในอนาคต

แต่นับถึงปัจจุบัน แค่โจทย์เริ่มต้นอย่างการไม่แต่งตั้งพรรคพวกเดียวกันเข้ามาเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจ  ผู้มีอำนาจที่ให้คำสัญญาเรื่อง ‘ปฏิรูป’ ก็ตกม้าตายเสียแล้ว.

 

Author

Itsakul Unahakate

อิสร์กุล อุณหเกตุ - อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อิสร์กุลสนใจการมองโลกผ่านมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน ใฝ่ฝันอยากเห็นประเทศเป็นประชาธิปไตย และลิเวอร์พูลได้แชมป์พรีเมียร์ลีก