อรอนงค์ ทิพย์พิมล เรื่อง

กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ

 

จากยุคอำนาจนิยม สู่ยุคปฏิรูป

 

หากพูดถึงพัฒนาการด้านประชาธิปไตยในอุษาคเนย์ อินโดนีเซียเป็นประเทศที่ได้รับการยกย่องมากที่สุดว่า สามารถพัฒนาประชาธิปไตยได้อย่างก้าวกระโดด หลังสิ้นสุดยุคอำนาจนิยม หรือที่รู้จักกันในชื่อ ‘ยุคระเบียบใหม่’ ในสมัยของประธานาธิบดีซูฮาร์โต โดยตัวชี้วัดที่เป็นรูปธรรมคือ ดัชนีชี้วัดความเป็นประชาธิปไตย ความโปร่งใส และเสรีภาพของสื่อและประชาชนในการแสดงความคิดเห็นและแสดงออกทางการเมือง เพิ่มขึ้นและอยู่ในระดับที่สูงกว่าประเทศเพื่อนบ้าน

นอกจากนี้ ความพิเศษอีกอย่างหนึ่งคือ อินโดนีเซียเป็นหนึ่งในไม่กี่ประเทศที่ประชากรส่วนใหญ่เป็นชาวมุสลิม แต่ประสบความสำเร็จในการใช้ระบอบประชาธิปไตย

แต่ก่อนที่จะประสบความสำเร็จในการพัฒนาประชาธิปไตยได้เช่นนี้ อินโดนีเซียเคยเป็นประเทศที่ถูกแทรกแซงโดยกองทัพมาก่อน โดยในระบอบอำนาจนิยมของประธานาธิบดีซูฮาร์โต กองทัพถือเป็นเครื่องมือหลักในการธำรงไว้ซึ่งอำนาจทางการเมือง จนเกิดเป็นคำว่า dwifungsi หมายถึง บทบาทสองด้านของกองทัพ บทบาทหนึ่งคือการดูแลความปลอดภัยและความสงบเรียบร้อยในประเทศ ส่วนอีกบทบาทคือการกุมอำนาจบริหารและปกครองประเทศ โดยทหารจะมีโควตาที่นั่งในสภาที่ปรึกษาประชาชน ตลอดจนเป็นกรรมการบริหารในรัฐวิสาหกิจต่างๆ

ระบบการเมืองภายใต้การปกครองของซูฮาร์โตดำเนินเช่นนี้มาเรื่อย จนกระทั่งในปี 1997 ที่อินโดนีเซียทำการเลือกตั้งครั้งที่ 7 สภาที่ปรึกษาประชาชนได้ลงมติให้ซูฮาร์โตดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีอีกสมัย ทว่าในปีนั้น เกิดเหตุการณ์วิกฤตค่าเงินเอเชีย (วิกฤตต้มยำกุ้ง) ที่มีจุดเริ่มต้นที่ประเทศไทย และขยายตัวออกไปจนหลายประเทศได้รับผลกระทบ รวมถึงอินโดนีเซียที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจด้วย

จากวิกฤตเศรษฐกิจกลายมาเป็นวิกฤตทางการเมือง และลุกลามจนกลายเป็นการก่อจลาจลในอินโดนีเซีย มีนักศึกษาและประชาชนออกมาประท้วงต่อต้านประธานาธิบดีอย่างหนัก จนนำไปสู่การประกาศลาออกของประธานาธิบดีซูฮาร์โตในวันที่ 21 พฤษภาคม 1998 เป็นการปิดฉากยุคระเบียบใหม่ที่ดำเนินมายาวนานกว่าสามทศวรรษ

แม้จะสิ้นสุดไปแล้ว แต่ยุคการปกครองของซูฮาร์โตได้ทิ้งปัญหานานัปการเอาไว้ โดยเฉพาะปัญหาเรื่องการคอร์รัปชัน ความไม่โปร่งใส และการเอื้อพวกพ้อง ซึ่งนักศึกษาและประชาชนเรียกปัญหาทั้งสามแบบย่อๆ ว่า KKN (Korupsi, Kolusi และ Nepotisme) อินโดนีเซียจึงต้องเข้าสู่ ‘ยุคปฏิรูป’ นำโดยยูซุป ฮาบีบี รองประธานาธิบดีที่มารับตำแหน่งแทน

การปฏิรูปในทุกภาคส่วนเริ่มขึ้นและนำอินโดนีเซียไปสู่สังคมที่เป็นประชาธิปไตยมากขึ้น มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แก้กฎหมายการเลือกตั้งและพรรคการเมือง โดยประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีจะอยู่ในตำแหน่งได้แค่ 2 วาระ นอกจากนี้ ยังมีการแก้กฎหมายควบคุมสื่อ ออกกฎหมายว่าด้วยการตั้งองค์กรอิสระ มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น รวมถึงปฏิรูปกองทัพเพื่อนำทหารออกจากการเมือง

ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมของการพัฒนาประชาธิปไตยในอินโดนีเซียคือ หลังยุคระเบียบใหม่ อินโดนีเซียมีการเลือกตั้ง 5 ครั้ง (ปี 1999, 2004, 2009, 2014 และ 2019) และทุกครั้งล้วนเป็นการเลือกตั้งที่ได้รับการยอมรับว่าโปร่งใส เป็นธรรม และตรวจสอบได้ ยังไม่นับว่าในปี 2004 ประชาชนชาวอินโดนีเซียมีโอกาสเลือกตั้งประธานาธิบดีและรองประธานาธิบดีโดยตรงเป็นครั้งแรก

อีกหนึ่งความก้าวหน้าสำคัญคือ การที่นักการเมืองท้องถิ่นที่มาจากครอบครัวชนชั้นกลางระดับล่างอย่าง ‘โจโก วีโดโด’ หรือ ‘โจโกวี’ สามารถก้าวขึ้นมาเป็นประธานาธิบดีได้ ซึ่งชัยชนะของเขาเป็นผลมาจากพัฒนาการด้านประชาธิปไตย ที่ให้มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและมีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น

แม้หนทางของประชาธิปไตยในอินโดนีเซียดูจะค่อนข้างสดใส แต่ขณะเดียวกัน ก็เริ่มมีสัญญาณเสื่อมถอยบางประการเกิดขึ้น เช่น การออกกฎหมายที่ลิดรอนสิทธิและเสรีภาพของประชาชน การแทรกแซงองค์กรอิสระ การเคลื่อนไหวของกลุ่มอิสลามหัวรุนแรง รวมถึงมีหลายประเด็นที่น่ากังวล ได้แก่

ประการแรก ก่อนการเลือกตั้งในปี 2019 ผู้นำระดับสูงของกองทัพได้เสนอให้บรรจุนายทหารเข้าในระบบราชการพลเรือน ซึ่งสำหรับผู้ฝักใฝ่ประชาธิปไตย นี่เป็นเหมือนสัญญาณความเสื่อมถอยอย่างหนึ่ง

ประการที่สอง ทหารยังคงเข้ามาพัวพันกับการเมืองอย่างต่อเนื่อง เริ่มตั้งแต่การที่ปราโบโว ซูเบียนโต อดีตลูกเขยของประธานาธิบดีซูฮาร์โต และเป็นนายทหารคนสำคัญที่เกี่ยวข้องกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนหลายกรณี ลงชิงตำแหน่งประธานาธิบดีแข่งกับโจโกวีในปี 2019 (ปราโบโวเคยลงชิงตำแหน่งมาแล้วครั้งหนึ่งในปี 2014) และแม้โจโกวีจะชนะในการเลือกตั้งครั้งนั้น แต่ปราโบโวก็ได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

นอกจากนี้ ตัวโจโกวีเองก็มีความสัมพันธ์ที่ดีกับอดีตนายทหารหลายคน รวมถึงวิรันโต อดีตผู้บัญชาการทหารสูงสุดในช่วงปลายยุคระเบียบใหม่ ผู้ซึ่งยังมีมลทินจากปฏิบัติการทางทหารที่ติมอร์ตะวันออกในช่วงก่อนและหลังการลงประชามติแยกตัวออกจากอินโดนีเซีย และยังมีอดีตนายทหารหลายคนเข้าไปทำงานหรือมีตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีของโจโกวีด้วย

ทั้งหมดนี้ ทำให้บรรดานักกิจกรรมที่สนับสนุนประชาธิปไตยเกิดความกังวลว่า นี่อาจเป็นสัญญาณการกลับมาของวาทกรรม dwifungsi  ก็เป็นได้ ก้าวต่อไปของการเมืองอินโดนีเซียจึงเป็นเรื่องที่น่าจับตามองอย่างยิ่ง

 

ระบอบประชาธิปไตยแบบชี้นำของซูการ์โน

 

ดังที่ได้กล่าวไปข้างต้นว่า ในยุคระเบียบใหม่ ทหารได้เข้าไปมีบทบาทต่อการเมืองอย่างมาก แต่นี่ไม่ใช่ครั้งแรก เพราะกองทัพเริ่มเข้าไปพัวพันและเกี่ยวข้องกับการเมืองตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีซูการ์โน ในช่วงที่รู้จักกันดีว่าเป็นยุค ‘ประชาธิปไตยแบบชี้นำ’ (Guided Democracy)

ย้อนกลับไปในช่วงที่อินโดนีเซียประกาศเอกราชในปี 1945 และต้องทำสงครามต่อสู้เพื่อเอกราชกับเจ้าอาณานิคมดัตช์ต่อถึง 4 ปี ผู้นำประเทศและชนชั้นนำได้ตกลงร่วมกันที่จะให้ประเทศมีการปกครองในรูปแบบสาธารณรัฐ และพยายามสถาปนาระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา ทว่าไม่ประสบความสำเร็จ

สถานการณ์ดังกล่าวนำไปสู่การขาดเสถียรภาพทางการเมือง กล่าวคือ ตั้งแต่ปี 1949-1958 มีรัฐบาลถึง 7 ชุด เกิดการกบฏในหลายพื้นที่ และเกิดความแตกแยกทางการเมืองที่เด่นชัด โดยเฉพาะความขัดแย้งระหว่างกองทัพกับพรรคคอมมิวนิสต์อินโดนีเซีย (PKI)

ท่ามกลางความปั่นป่วนและความวุ่นวายทางการเมือง ซูการ์โนได้ประกาศระบบการเมืองแบบใหม่ หรือแนวคิดประชาธิปไตยแบบชี้นำ ซึ่งดำเนินอยู่ในช่วงปี 1959-1965 แนวคิดดังกล่าวตั้งอยู่บนหลักการ ‘ร่วมแรงร่วมใจ’ (gotong royong) ซึ่งเป็นแนวคิดปรัชญาดั้งเดิมของชวาที่เสนอว่า ระบบประชาธิปไตยแบบตะวันตกจะถูกแทนที่ด้วยสิ่งที่เรียกว่า ‘การปรึกษาหารือ’ (musyawarah) โดยจะปรึกษาหารือจนกว่าจะได้มติเอกฉันท์ (mufakat)

ประชาธิปไตยแบบชี้นำของซูการ์โนมุ่งสร้างความเป็นเอกภาพของชาติภายใต้การนำของตัวซูการ์โนเอง อีกทั้งยังมีการนำรัฐธรรมนูญฉบับที่ประกาศใช้ในปี 1945 กลับมาใช้ใหม่ ส่งผลให้ซูการ์โนมีอำนาจเบ็ดเสร็จ เต็มที่ ในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐบาล นอกจากนี้ ซูการ์โนยังได้รับการสนับสนุนและคำแนะนำจากนายพลนาซูตียน ให้นำวิธี ‘ทางสายกลาง’ ของทหารมาใช้ ซึ่งภายใต้แนวคิดนี้ ทหารจะไม่ทำรัฐประหารหรือแย่งชิงอำนาจ แต่จะร่วมเล่นบทบาทที่สำคัญในการบริหารประเทศ

จะเห็นว่า นอกจากตัวซูการ์โนเองแล้ว ฝั่งของกองทัพ โดยเฉพาะกองทัพบก ได้เข้ามามีบทบาทสำคัญในการเมืองภายในอย่างมาก เนื่องจากกองทัพมีบทบาทสำคัญตั้งแต่ช่วงสงครามต่อสู้เพื่อเอกราช และการปราบปรามกบฏในพื้นที่ต่างๆ หลังประเทศได้รับเอกราชโดยสมบูรณ์แล้ว บทบาทเช่นนี้ทำให้ผู้นำกองทัพรู้สึกว่า ทหารมีหน้าที่รับผิดชอบและควรเข้าไปข้องเกี่ยวกับการเมืองเพื่อความอยู่รอดของชาติ ดังนั้น เมื่อซูการ์โนประกาศกฎอัยการศึกในปี 1957 ทหารจึงเข้าไปมีบทบาทมากขึ้นทั้งในด้านการเมืองและธุรกิจ และกลายเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนยุคประชาธิปไตยแบบชี้นำ

เมื่อทหารได้เข้าไปมีบทบาทในด้านการเมือง ก็ได้จัดตั้งกลุ่มกอลคาร์ (Golkar) ขึ้น เพื่อทำงานในสภาแห่งชาติ ซึ่งในตอนแรก กลุ่มกอลคาร์เป็นกลุ่มที่รวมตัวกันเพื่อต่อต้าน PKI แต่ต่อมา กลุ่มนี้กลับกลายเป็นเครื่องมือเพื่อครองอำนาจของซูฮาร์โตในยุคระเบียบใหม่ และได้พัฒนาเป็นพรรคการเมืองในยุคปฏิรูป และยังคงมีบทบาทสำคัญในการเมืองและการเลือกตั้งจนถึงปัจจุบัน ขณะที่ในด้านธุรกิจ ทหารได้เข้าไปควบคุมกิจการของชาวดัตช์ที่รัฐบาลอินโดนีเซียยึดมา

ยุคประชาธิปไตยแบบชี้นำของซูการ์โนสิ้นสุดลง เมื่ออินโดนีเซียเกิดวิกฤตทั้งทางด้านการเมือง เศรษฐกิจ และความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้าน โดยความขัดแย้งทางการเมืองดำเนินไปสู่จุดสูงสุดในเหตุการณ์รัฐประหารที่ล้มเหลวเมื่อวันที่ 30 กันยายน 1965 ซึ่ง PKI ถูกกล่าวหาว่าเป็นผู้อยู่เบื้องหลัง เหตุการณ์นี้นำไปสู่การสิ้นสุดอำนาจของซูการ์โน ก่อให้เกิดโศกนาฏกรรมทางการเมืองของ PKI และของชาติอินโดนีเซีย เศรษฐกิจของประเทศต้องเสียหายย่อยยับจากนโยบายการเมืองนำเศรษฐกิจ โดยอัตราเงินเฟ้อของอินโดนีเซียพุ่งสูงถึง 636% ในปี 1966 จาก 19% ในปี 1960 ขณะที่การส่งเสริมกองทัพให้เข้ายึดครองปาปัวตะวันตกในช่วงปี 1961-1962 และการใช้นโยบายเผชิญหน้ากับมาเลเซียในช่วงปี 1963-1966 ยิ่งทำให้เศรษฐกิจของประเทศพัง แต่ก็ทำให้กองทัพมีบทบาททุกด้านในประเทศอย่างแท้จริง

บทเรียนจากยุคซูการ์โนทำให้เราเห็นว่า การที่ทหารเข้ามามีบทบาทและหน้าที่ในด้านการเมืองและธุรกิจเป็นจุดเริ่มต้นความหายนะของชาติ และเป็นตัวการสำคัญที่ขัดขวางพัฒนาการประชาธิปไตย เพราะแม้จะมีคำว่า ‘ประชาธิปไตย’ แต่รูปแบบและการปฏิบัติกลับไม่ได้มีความเป็นประชาธิปไตยเลย

นอกจากนี้ การสืบทอดอำนาจและบทบาทของกองทัพในทางการเมืองที่เกิดขึ้นระหว่างยุคระเบียบใหม่ยิ่งตอกย้ำให้เห็นว่า การมีทหารไม่ได้เอื้อต่อการพัฒนาประชาธิปไตย แต่การปฏิรูปประเทศขนานใหญ่ โดยการนำทหารออกจากการเมือง ลดบทบาทและอำนาจของกองทัพในด้านการเมืองและด้านอื่นๆ ลงต่างหาก ที่ก่อให้เกิดประชาธิปไตยในอินโดนีเซียอย่างแท้จริง

Author

Onanong Thippimol

อาจารย์ประจำสาขาประวัติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จบการศึกษาด้านประวัติศาสตร์จาก The University of Queensland, Australia สอนและสนใจประวัติศาสตร์เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ประวัติศาสตร์อินโดนีเซีย ภาษาอินโดนีเซีย ขบวนการฝ่ายซ้าย การพัฒนาประชาธิปไตย และอิสลามกับการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้