ท่ามกลางวิกฤตหนี้สินที่อาจจะทำให้ลาว ประเทศเล็กๆ ที่ไร้ทางออกทะเลอาจถึงกับเกิดภาวะล้มละลาย รัฐบาลในนครหลวงเวียงจันทน์ประกาศเดินหน้าอนุมัติการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการรถไฟเชื่อมเวียดนาม หลังจากที่เปิดการเดินรถไฟเชื่อมกับจีนเมื่อกว่า 6 เดือนก่อน เพื่อทำให้ความฝันในอันที่จะเปลี่ยนประเทศจากสถานะที่ถูกล้อมรอบด้วยเพื่อนบ้านที่มีขนาดใหญ่กว่า ให้เป็นจุดเชื่อมโยงการคมนาคมขนส่งของแผ่นดินใหญ่เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ให้ได้
รัฐบาลของพรรคประชาชนปฏิวัติลาวมุ่งหวังจะใช้การคมนาคมทางบกทั้งระบบรางและถนน เพื่อเปลี่ยนสภาพ landlocked ให้เป็น land link ประสานสมทบกับยุทธศาสตร์การเป็นแบตเตอรีแห่งเอเชีย ทำให้ลาวต้องลงทุนทางด้านโครงสร้างพื้นฐานจำนวนมากนับแต่ปลายศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา ส่งผลให้หนี้สินพอกพูนมากขึ้นเป็นลำดับ
เมื่อเผชิญหน้ากับสถานการณ์โรคระบาดใหญ่โควิดผสมกับสงครามระหว่างรัสเซีย-ยูเครน เศรษฐกิจซึ่งอ่อนแออยู่แล้วเป็นทุนเดิมจึงเกิดปัญหาได้ง่าย ภาระหนี้สิน การส่งออกที่ชะลอตัว โครงการขนาดใหญ่ยังไม่สามารถสร้างรายได้ เงินสำรองระหว่างประเทศของลาวจึงลดลงอย่างรวดเร็ว ภาวะเงินเฟ้อถีบตัวขึ้นสูง ค่าเงินกีบตกต่ำอย่างรุนแรงและต่อเนื่อง ลาวขาดแคลนเงินตราต่างประเทศที่จะไปซื้อน้ำมันเชื้อเพลิง เกิดความโกลาหล ประชาชนต้องเข้าคิวซื้อน้ำมันกันยาวเหยียด เกิดเป็นไวรัลทางสื่อสังคมออนไลน์ สร้างความแตกตื่นไปทั่ว จนนักวิเคราะห์และนักสังเกตการณ์ทั้งหลายพากันลงความเห็นว่า ลาวกำลังจะเข้าสู่ภาวะวิกฤตเป็นแน่แท้
นักวิเคราะห์จำนวนหนึ่งเห็นว่า สาเหตุหลักเกิดจากการที่ลาวพึ่งพิงจีนในการพัฒนาเศรษฐกิจมากเกินไป โดยเฉพาะในระยะ 10 ปีที่ผ่านมาเมื่อจีนเริ่มโครงการหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางและดูดให้เศรษฐกิจขนาดเล็กของลาวเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของความเติบโตของจีน นักสังเกตการณ์ในสายทฤษฎีพึ่งพาเห็นว่า ลาวได้กลายเป็นเมืองบริวารของจีนไปแล้ว หรือบางคนตั้งชื่อว่าเป็นรัฐเงา (shadow state) ของจีนด้วยซ้ำไป
บทความนี้ต้องการที่จะโต้แย้งว่า ลาวไม่ได้มีทางเลือกในการพัฒนามากนัก การต้านทานจีนเป็นเรื่องยากลำบาก การเชื่อมโยงการพัฒนาเข้ากับจีน ดูเหมือนจะเป็นทางเดียวที่จะทำให้ลาวสามารถพัฒนาได้อย่างรวดเร็ว พรรคประชาชนปฏิวัติลาวเองก็ต้องการความชอบธรรมจากผลงาน (performance legitimacy) จากการพัฒนาดังกล่าวในการอยู่ในอำนาจได้อย่างต่อเนื่อง แต่ทุกอย่างมีราคาต้องจ่าย ภาวะวิกฤตที่กำลังเกิดขึ้นอาจจะทำให้ลาวต้องมองหาทางเลือกในการสร้างความสมดุลแห่งการพัฒนาให้มากขึ้น
วิกฤตหนี้สินและกับดักเงินกู้ของจีน
ธนาคารโลกรายงานเมื่อเดือนเมษายน[1] ที่ผ่านมาว่า หนี้สาธารณะของลาวเริ่มเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วนับแต่ปี 2019 เป็นต้นมา ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างมาก หนี้สาธารณะรวมทั้งการค้ำประกันหนี้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นจาก 12,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐหรือประมาณ 68 เปอร์เซ็นต์ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ในปี 2019 เป็น 14,500 ล้านดอลลาร์หรือ 88 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ในปี 2021 ซึ่งจัดได้ว่าเป็นสัดส่วนสูงที่สุดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในจำนวนนี้ 66 เปอร์เซ็นต์ของ GDP เป็นหนี้ต่างประเทศและอีก 11 เปอร์เซ็นต์ของ GDP เป็นการค้ำประกันหนี้ของรัฐบาลและหนี้ที่เกิดจากการกู้ยืมภายในประเทศ
ภาระหนี้ที่สูงขนาดนี้เนื่องมาจากการที่เงินกีบสูญค่าอย่างมาก เมื่อตอนสิ้นปี 2021 เงินกีบสูญค่าเกือบ 20 เปอร์เซ็นต์ เมื่อเปรียบเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐจากช่วงเดียวกันของปีก่อน สถานการณ์แบบนี้สร้างความผันผวนให้กับการแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศของลาวอย่างหนัก ในช่วง 4 เดือนแรกของปีนี้ เงินกีบอ่อนค่าลงถึง 18.36 เปอร์เซ็นต์เมื่อเปรียบเทียบกับดอลลาร์สหรัฐและอ่อนลง 9.4 เปอร์เซ็นต์เมื่อเทียบกับเงินบาทของไทย[2] (ปัจจุบัน 15,000 กีบต่อ 1 ดอลลาร์สหรัฐ หรือ 427 กีบต่อ 1 บาท) นอกจากนี้การที่รัฐบาลออกพันธบัตรเป็นจำนวนมากถึง 9 ล้านล้านกีบเมื่อตอนสิ้นปี 2021 หรือคิดเป็นประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ก็กลายเป็นแรงกดดันสำคัญให้กับภาระหนี้สาธารณะของลาว
แม้ว่าอาจจะยังไม่มีการยอมรับกันอย่างตรงไปตรงมาว่า ลาวติดกับดักหนี้สินของจีนไปแล้ว แต่ข้อเท็จจริงที่ปรากฏชัดคือ 47 เปอร์เซ็นต์ของหนี้ต่างประเทศนั้นกู้มาจากจีน[3] เพื่อมาทำโครงการทางด้านสาธารณูปโภคและโครงสร้างพื้นฐานทั้งหลายที่มักมาพร้อมกับเงื่อนไขทางการเงินที่ลาวปฏิเสธลำบากเนื่องจากไม่มีแหล่งเงินทุนภายในประเทศเพียงพอหรือมีแหล่งอื่นที่มีต้นทุนทางการเงินที่ต่ำกว่านี้ การกู้ยืมจำนวนไม่น้อยนั้นเป็นการกู้ยืมแบบทวิภาคีจากภาครัฐหรือรัฐวิสาหกิจของจีนโดยตรง
โครงการขนาดใหญ่ที่ได้รับการจับตามองว่าเป็นหนึ่งในต้นตอของภาระหนี้สาธารณะของลาวคือ โครงการรถไฟสายล้านซ้างหรือโครงการลาว-จีน ซึ่งเพิ่งเปิดให้บริการอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 2 ธันวาคม อันเป็นวันชาติของลาวเมื่อปีที่แล้ว โครงการนี้มีมูลค่าการลงทุนเกือบ 6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐหรือประมาณ 1 ใน 3 ของขนาดเศรษฐกิจของลาว แต่ในจำนวนนี้ 3.5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐหรือ 60 เปอร์เซ็นต์ เป็นเงินกู้จากธนาคารนำเข้าและส่งออกของจีน ซึ่งทำให้ลาวซึ่งเป็นหุ้นส่วนร่วมลงทุนต้องรับภาระหนี้ไปสัดส่วนหรือคิดเป็นเม็ดเงินประมาณ 1 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ส่วนที่เหลือ 40 % เป็นหุ้น โดยฝ่ายลาวมีภาระจะต้องใส่เงินเข้าไปตามสัดส่วนหุ้นของตัวเองซึ่งตีเป็นตัวเงินได้ 730 ล้านดอลลาร์สหรัฐในจำนวนนั้น 250 ล้านดอลลาร์สหรัฐเป็นเงินงบประมาณของรัฐบาลลาวและที่เหลือ 480 ล้านดอลลาร์สหรัฐก็ต้องกู้จากธนาคารของจีนอีกเช่นกัน รวมแล้วประเทศลาวมีภาระหนี้สินจากโครงการรถไฟโครงการเดียวกว่า 1,400 ล้านดอลลาร์สหรัฐ
รายงานของธนาคารโลกฉบับเดียวกันนี้ชี้ให้เห็นว่าหนี้ก้อนโตของลาวมาจากความทะเยอทะยานที่จะทำตัวเป็นแบตเตอรีแห่งเอเชียของพรรคประชาชนปฏิวัติ เพราะการกู้ยืมเพื่อพัฒนาเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังน้ำตกนั้นคิดเป็นสัดส่วนถึง 30 เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะทั้งหมดของลาว (ตัวเลขสิ้นปี 2021) และหน่วยงานที่รับภาระหนี้ก้อนนี้ส่วนใหญ่คือ การไฟฟ้าลาว (Electricite du Laos—EDL) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่มักได้รับมอบหมายให้ร่วมทุนกับนักลงทุนจากต่างประเทศซึ่งหลักๆ แล้วก็มาจาก จีน ไทย และเวียดนามที่เข้าไปทำโครงการเขื่อนผลิตไฟฟ้า ปัจจุบันลาวมีเขื่อนน้อยใหญ่ทั้งในลำน้ำสาขาและแม่น้ำโขงสายประธานอยู่ทั้งสิ้น 78 เขื่อน อีกทั้งยังได้ลงนามในบันทึกความเข้าใจเพื่อพัฒนาโครงการไฟฟ้าพลังน้ำตกอีกมากกว่า 200 โครงการเพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าขายให้กับประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งส่วนใหญ่ขายให้ไทย แต่โครงการที่ลงทุนมากมายและก่อภาระหนี้สิ้นให้มหาศาลก็ยังไม่ทำรายได้ให้ลาวเป็นกอบเป็นกำเท่าใดนัก ปีที่แล้วลาวมีรายได้จากการขายไฟฟ้าให้เพื่อนบ้านประมาณ 2,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ปัจจุบันลาวต้องมองหาตลาดใหม่ๆ ที่ไกลออกไป เช่น สิงคโปร์ แต่ก็ยังขายได้ในจำนวนที่น้อยคือ 100 เมกะวัตต์เท่านั้น ในขณะที่ลาวมีกำลังการผลิตติดตั้งมากถึง 8,000 เมกะวัตต์ [4]
จีนมีความสำคัญต่อลาวมากขึ้นเรื่อยๆ แม้ว่าไทยจะยังเป็นคู่ค้าอันดับหนึ่งของลาวอยู่ แต่การค้าระหว่างลาวและจีนก็มากขึ้นเป็นลำดับ ช่วงปีที่แล้วจะมีการปิดด่านชายแดนจีน-ลาว อันเนื่องมาจากโควิด-19 แต่การค้าระหว่างสองประเทศก็มีความเติบโตขึ้นถึง 29 เปอร์เซ็นต์โดยสินค้าหลักที่ลาวส่งไปขายจีน เป็นพวกแร่ธาตุ ผลิตภัณฑ์เกษตรและอุตสาหกรรม ทำให้ลาวเริ่มกลายเป็นส่วนหนึ่งของห่วงโซ่อุปทานให้กับจีน สินค้าของลาวกลายเป็นส่วนประกอบสำคัญของสายการผลิตของจีนมากขึ้น โครงการรถไฟสายล้านซ้างระหว่างลาวและจีนดูเหมือนจะสร้างความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจให้กับสองประเทศมากขึ้น
ส่วนที่ทำให้ความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจระหว่างสองประเทศเข้มแข็งขึ้นคือการลงทุน ปัจจุบันจีนเป็นนักลงทุนต่างประเทศรายใหญ่สุดในลาว จนถึงปีที่แล้วจีนลงทุนในลาวทั้งสิ้น 813 โครงการคิดเป็นมูลค่าทั้งสิ้น 16,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ นักลงทุนทั้งภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจทำธุรกิจในลาวในหลายกิจการ แต่ที่มีบทบาทมากที่สุดได้แก่การลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ซึ่งปีที่แล้วรัฐบาลลาวได้อนุมัติให้นักลงทุนจีนลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษมากถึง 89 โครงการคิดเป็นมูลค่าทั้งสิ้น 215 ล้านดอลลาร์สหรัฐ[5]
การศึกษาของเกร็ก เรย์มอนด์ อาจารย์จากศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และการป้องกันประเทศ มหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย ชี้ให้เห็นว่า เส้นทางคมนาคมโดยเฉพาะเส้นทางรถไฟสายล้านซ้างเชื่อมโยงเขตเศรษฐกิจพิเศษในลาวเพื่อใช้เป็นจุดแห่งการควบคุม (node of control) ห่วงโซ่การอุปทาน ในขณะที่ลาวเองก็พยายามใช้ประโยชน์จากเขตเศรษฐกิจพิเศษนั้นในการดึงดูดความเจริญและการพัฒนาไปยังพื้นที่ซึ่งห่างไกล เช่นกรณีของเขตเศรษฐกิจบ่อเต็นในแขวงหลวงน้ำทา ติดชายแดนจีนด้านสิบสองปันนา และเขตเศรษฐกิจสามเหลี่ยมทองคำในแขวงบ่อแก้วนั้น ในด้านหนึ่งดูเหมือนจีนจะทุ่มเททรัพยากรและเงินทุนจำนวนมากเพื่อพัฒนาพื้นที่ซึ่งเข้าถึงยากและรัฐบาลลาวคงไม่มีเงินทุนจะพัฒนามันได้ระยะเวลาอันสั้น แต่มองในอีกแง่หนึ่ง จีนได้เนรมิตพื้นที่นั้นให้เป็นแหล่งอบายมุขนานาชนิดที่ไม่สามารถก่อสร้างได้ในประเทศของตัว ไม่ว่าจะเป็น คาสิโน อาบอบนวด และบริการทางเพศ[6]
แสวงหาดุลยภาพ
วิกฤตเศรษฐกิจทุกครั้งมักจะเปิดเผยให้เห็นลักษณะความเชื่อมโยง (หรืออาจจะเรียกว่าการพึ่งพากันก็ได้) ของเศรษฐกิจขนาดเล็กอย่างลาวกับเศรษฐกิจขนาดใหญ่ทั้งใกล้และไกลเสมอ วิกฤตต้มยำกุ้งในปี 1997-1998 เผยให้เห็นความจริงว่า เศรษฐกิจลาวผูกพันกับเศรษฐกิจไทยอย่างมาก เริ่มตั้งแต่นโยบายเปลี่ยนสนามรบให้เป็นตลาดการค้าในสมัยรัฐบาลชาติชาย ชุณหะวัณ ที่ทุนไทยแห่กันไปลงทุนในลาวอย่างคับคั่ง สะพานมิตรภาพข้ามแม่น้ำโขงแห่งแรกระหว่างหนองคาย-เวียงจันทน์ สร้างโดยความช่วยเหลือของออสเตรเลียก็จริง แต่ก็เกิดจากการริเริ่มและประสานงานของไทย สะพานข้ามโขงแห่งที่สองที่มุกดาหาร-สะหวันนะเขต นั้นเป็นผลงานของญี่ปุ่น แต่เชื่อมเส้นทางคมนาคมระหว่างไทย-ลาว-เวียดนาม ก่อให้เกิดระเบียงเศรษฐกิจตะวันตก-ตะวันออก (East West Economic Corridor) สะพานแห่งที่สามที่นครพนม-คำม่วน นั้นสร้างด้วยงบประมาณของไทยทั้งหมด ส่วนแห่งที่สี่เชียงของ-ห้วยทราย นั้นไทย จีน และลาวมีส่วนร่วมในการก่อสร้างเพื่อเชื่อมเส้นทางคมนาคมสาย R3 ระหว่างสามประเทศ แต่พอเกิดวิกฤตเศรษฐกิจในไทย การลงทุนของไทยก็พลอยหดหาย เศรษฐกิจลาวก็พลอยเกิดวิกฤตไปด้วย
ผ่านไปหลายสิบปี ปัจจุบันไทยยังคงเป็นคู่ค้าอันดับหนึ่งของลาว แต่การลงทุนโดยตรงของไทยในลาวอยู่อันดับสองรองจากจีน เนื่องจากเศรษฐกิจไทยชะลอตัวต่อเนื่องยาวนาน ขาดแคลนเงินทุน เทคโนโลยี และความริเริ่มสร้างสรรค์ในการทำธุรกิจในต่างประเทศเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ โดยนักลงทุนไทยมักจะเลือกลงทุนเฉพาะในสาขาที่สำคัญและเชื่อมโยงหาเศรษฐกิจไทยเป็นอันดับต้น เช่น พลังงาน ซึ่งประเทศไทยเป็นแหล่งรับซื้อกระแสไฟฟ้าจากลาวมากเป็นอันดับหนึ่ง
แต่อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังไทยไม่อาจจะตอบสนองความต้องการของลาวได้มากเท่ากับจีน ยกตัวอย่างโครงการรถไฟ ในขณะที่ทางการไทยมีปัญญาแค่สร้างทางรถไฟโบราณขนาดราง 1 เมตรจากหนองคายข้ามแม่น้ำโขงไปท่านาแล้งเท่าระยะทางรวมกันทั้งสิ้น 5 กิโลเมตรเศษๆ (อยู่ในแผ่นดินลาวแค่ 3.5 กม.) จีนกลับสามารถยื่นข้อเสนอที่ให้ความหวังและอนาคตที่สดใสกว่าได้มากมาย อีกทั้งไทยเองก็ยังต้องอาศัยจีนในการสร้างรถไฟความเร็วสูงของตัวเอง และจีนก็กลายเป็นคู่ค้าและนักลงทุนรายใหญ่ที่สุดในไทยไปแล้ว ถ้าลาวยังจะคิดว่าจะเอาไทยไว้สร้างสมดุลในการพัฒนาก็ดูจะเป็นเรื่องผิดปกติอยู่สักหน่อย
เวียดนามมีความสัมพันธ์ที่ใกล้ชิดกับลาวในระดับที่ใกล้เคียงกับไทยหรืออาจจะมากกว่าในบ้างด้านเช่นการเมืองเพราะมีระบอบและอุดมการณ์แบบเดียวกัน มีประวัติศาสตร์การต่อสู้ปลดปล่อยประเทศร่วมกันมา เวียดนามให้ความช่วยเหลือลาวไม่น้อย แม้ว่าในความรู้สึกของคนลาวจำนวนหนึ่งอาจจะรู้สึกไม่ค่อยสนิทใจกับเวียดนามนัก ซึ่งก็คงไม่ต่างจากความรู้สึกแบบเดียวกันที่มีกับจีนและไทย คือหวาดระแวงว่าเพื่อนบ้านที่เข้มแข็งกว่าจะจ้องเอาเปรียบ
แต่ถึงอย่างนั้นก็ตาม ลาวไม่เคยหยุดพัฒนาความสัมพันธ์และเชื่อมโยงกับเวียดนาม โครงการล่าสุดที่ได้ประกาศออกมาในปีนี้คือการพัฒนาเส้นทางรถไฟระหว่างภาคกลางของสองประเทศ จากนครหลวงเวียงจันทน์ผ่านเมืองท่าแขก แขวงคำม่วนเพื่อไปออกท่าเรือหวุงแองในจังหวัดฮ่าติญระยะทาง 452 กิโลเมตร งบประมาณในการก่อสร้าง 5 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ รัฐบาลลาวลงนามในบันทึกความเข้าใจกับบริษัทลาวปิโตรเลียมเทรดดิ้ง (Petro Trade) ซึ่งเป็นบริษัทมหาชนของลาวไปเมื่อต้นเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา โครงการนี้ได้รับการเสนอขึ้นมาตั้งแต่ปี 2015 จะแบ่งเป็น 2 เฟส โดยเฟสแรกจากท่าแขกถึงท่าเรือหวุงแองระยะทาง 139 กิโลเมตรและเฟสที่สองระหว่างท่าแขก-เวียงจันทน์ ระยะทาง 312 กิโลเมตร บริษัทคาดว่าจะทำการศึกษาความเป็นไปได้ให้แล้วเสร็จภายใน 24 เดือน[7] ถ้าโครงการนี้สำเร็จก็จะทำให้ลาวมีทางเลือกในการขนส่งทางรางไปออกทะเลมากขึ้นแทนที่จะหวังแค่ว่าใช้เส้นทางรถไฟไทย-ลาว-จีน ไปออกท่าเรือแหลมฉบังของไทย อีกทั้งบริษัท Petro Trade ก็ร่วมกับทางการเวียดนามในบริหารท่าเรือหวุงแองอยู่แล้ว[8]
ลาวนั้นเรียนรู้และมีประสบการณ์ในการสร้างดุลยภาพระหว่างคู่ขัดแย้งสำคัญคือ จีนและเวียดนามมานานพอควรแล้ว โดยการแบ่งพื้นที่ทางด้านเหนือให้จีนและด้านใต้ให้เวียดนามทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจและธุรกิจโดยไม่ต้องขัดแย้งกัน ปัจจุบันเวียดนามเป็นนักลงทุนใหญ่อันดับสามในลาวรองจากจีนและไทย จำนวน 209 โครงการ มูลค่าการลงทุนทั้งสิ้น 5,100 ล้านดอลลาร์สหรัฐ โดยมีการลงทุนในภาคส่วนต่างๆ หลากหลายตั้งแต่การเกษตร พลังงาน ไปจนถึงโทรคมนาคม
ประเทศที่จะคานอำนาจกับจีนได้อย่างแท้จริงคือสหรัฐฯ แต่รัฐบาลในวอชิงตันไม่ได้ให้ความสนใจลาวเท่าที่ควรเมื่อเปรียบเทียบกับระดับความสำคัญที่จีนให้กับเวียงจันทน์ เหตุผลหลักคือลาวไม่ได้มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์กับสหรัฐฯ ถ้าเปรียบเทียบกับประเทศอื่นในภูมิภาคเดียวกันอย่างเวียดนาม ไทยหรือแม้แต่กัมพูชาซึ่งใกล้ชิดกับจีนมากจนกลายเป็นประเด็นเรียกร้องให้วอชิงตันให้ความสนใจขึ้นมาได้
สหรัฐฯ ให้ความสนใจลาวมากที่สุดในประวัติศาสตร์ความสัมพันธ์ในสมัยรัฐบาลบารัค โอบามา เมื่อเขาตัดสินใจเดินทางเยือนลาวด้วยตนเองในปี 2016 และประกาศยกระดับความสัมพันธ์ให้เป็นหุ้นส่วนที่รอบด้าน (comprehensive partnership) ซึ่งมีผลทำให้ความช่วยเหลือจากสหรัฐฯ ไปสู่ลาวเพิ่มมากขึ้น แต่ความช่วยเหล่านั้นมุ่งเพื่อชำระบาปของสงครามที่สหรัฐฯ ได้ก่อเอาไว้ก่อนปี 1975 มากกว่า โอบามาประกาศช่วยเหลือลาว 90 ล้านดอลลาร์สหรัฐในระยะเวลา 3 ปีเพื่อเก็บกู้ระเบิดที่กองทัพสหรัฐฯ ทิ้งเอาไว้บนแผ่นลาวประมาณ 2 ล้านตันซึ่งยังมีคลัสเตอร์บอมบ์ที่ยังไม่ระเบิดเหลืออยู่ประมาณ 80 ล้านลูก ครอบคลุมพื้นที่ประมาณ 1 ใน 3 ของแผ่นดินลาวที่เต็มไปด้วยลูกระเบิด รอเวลาว่าเมื่อไหร่ชาวบ้านเดินไปสะดุดให้มันระเบิดขึ้นมาเท่านั้นเอง ชั่วระยะ 40 ปีที่ผ่านมาหลังสงครามมีการเก็บกู้ระเบิดเหล่านั้นได้ไม่ถึงล้านลูก ถ้าจะเก็บกู้กันจริงจังคงจะต้องใช้เวลาอีกหลายทศวรรษและงบประมาณอีกมากมายมหาศาล ต่อให้ชาวอเมริกันรู้สึกผิดบาปต่อลาวมากแค่ไหนเชื่อว่าคงไม่ทุ่มเททรัพยากรไปทำความสะอาดลูกระเบิดเหล่านั้นให้หมดไปเป็นแน่
อย่างไรก็ตามอานิสงส์ของรัฐบาลโอบามา ทำให้ลาวได้รับความช่วยเหลือจากสหรัฐฯ ในด้านอื่นๆ เพิ่มมากขึ้นจากประมาณ 3 ล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปีก่อนหน้านั้นเป็น 6 ล้านดอลลาร์ในปี 2016 และก้าวกระโดดเป็นกว่า 30 ล้านดอลลาร์ในปี 2020 และองค์การความช่วยเหลือของสหรัฐ (USAID) เพิ่มงบประมาณในการช่วยเหลือลาวทางด้านการพัฒนาเป็นปีละ 30 ล้านดอลลาร์สหรัฐระหว่างปี 2021-2022 โดยงบประมาณเหล่านี้มุ่งเน้นเรื่องสาธารณสุขเพิ่มเสริมศักยภาพให้ลาวสามารถต่อต้านโควิด-19 ได้เป็นสำคัญ
แม้ว่าความช่วยเหลือดังกล่าวจะเป็นเงินไม่น้อยสำหรับลาว หรือสร้างความรู้สึกนิยมชมชอบอเมริกันในหมู่ผู้นำและประชาชนลาวบ้างก็ตาม แต่ก็ยังห่างไกลกับชีวิตจริงทางเศรษฐกิจของลาวอยู่มาก ทั้งสองประเทศมีกรอบความตกลงว่าด้วยการค้าและการลงทุนระหว่างกัน แต่นั่นไม่เอื้อให้ทุนและเทคโนโลยีจากสหรัฐฯ หลั่งไหลเข้าไปในลาวแต่อย่างใด ในสายตาของบริษัทอเมริกันไม่ว่าใหญ่หรือเล็กมองว่าลาวไม่มีบรรยากาศที่ดึงดูดการลงทุนเลยแม้แต่น้อย[9] ดัชนีความสะดวกในการทำธุรกิจของลาวอยู่ในระดับที่ต่ำมาก ธนาคารโลกจัดให้อยู่ในอันดับ 154 จาก 190 ประเทศทั่วโลก ไม่เคยเปลี่ยนแปลงเลยนับแต่ปี 2018[10]
ลาวมีความสัมพันธ์ที่ดีกับรัสเซีย แต่ไม่ค่อยได้ใช้ประโยชน์อะไรจากความสัมพันธ์ดังกล่าวในยุคสมัยปัจจุบัน กองทัพประชาชนลาวซื้ออาวุธจากรัสเซียตลอดระยะเวลา 20 ปีที่ผ่านมา คิดเป็นมูลค่ารวม 130 ล้านดอลลาร์สหรัฐ แต่ก็ไม่ได้มีความหมายอะไรในเชิงภูมิรัฐศาสตร์เพราะลาวก็ซื้อจากจีนด้วยเช่นกัน และอำนาจทางทหารของลาวไม่ได้เป็นภัยคุกคามใครได้ ในสถานการณ์ที่กำลังเกิดวิกฤตและขนาดแคลนน้ำมันเชื้อเพลิงในขณะนี้ลาวได้เจรจาขอซื้อน้ำมันจากรัสเซียในฐานะที่เป็นประเทศที่เป็นมิตรกันและราคาน้ำมันเบนซินของรัสเซียต่ำกว่าตลาดโลกถึง 70 เปอร์เซ็นต์[11] แต่ยังไม่ปรากฏว่ามีรายงานความคืบหน้าในเรื่องนี้ เพราะทางปฏิบัติอาจจะเป็นไปได้ยาก แม้รัสเซียจะยินดีขายน้ำมันให้ลาวในราคาถูกแต่ค่าขนส่งและการปรับสูตรน้ำมันเพื่อให้สอดคล้องกับที่ประชาชนลาวใช้อาจจะทำให้ราคาน้ำมันเพิ่มสูงขึ้นอยู่ดี ทางที่เป็นไปได้คือลาวต้องขอความช่วยเหลือจากจีนให้ช่วยลดหรืออุดหนุนค่าขนส่งน้ำมันจากรัสเซียโดยทางรถไฟผ่านจีนเข้าสู่ลาว ซึ่งก็อาจจะทำให้ลาวเป็นหนี้จีนเพิ่มอีก และถ้าทำอย่างนั้นได้จริงอาจจะทำให้ลาวมีปัญหากับสหรัฐฯ ซึ่งออกหน้าคว่ำบาตรรัสเซียอยู่เพราะปัญหาสงครามในยูเครน
สรุป
ผู้ที่แสดงความวิตกกังวลเรื่องภาระหนี้สินและเศรษฐกิจที่ตกอยู่ภายใต้อิทธิพลของจีนมากเกินไปนั้นมีอยู่ 2 กลุ่มคือนักวิเคราะห์ต่างประเทศที่ส่วนใหญ่มาจากตะวันตกที่เกรงว่าจีนจะครอบงำลาวได้สมบูรณ์แบบทั้งในทางการเมือง ความมั่นคงและเศรษฐกิจ กับอีกกลุ่มหนึ่งคือประชาชนลาวที่กำลังรู้สึกว่า คนจีนและทุนจีนเริ่มรุกคืบเข้ามาแย่งที่ทำมาหากินของพวกเขามากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่ผู้นำของลาวมองว่าเวลานี้ก็มีเพียงจีนเท่านั้นที่สามารถเร่งรัดการพัฒนาให้กับลาวได้อย่างรวดเร็ว ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว มีเพียงจีนเท่านั้นที่ทำให้ความฝันของลาวที่จะเปลี่ยนประเทศ landlocked ให้เป็น land link ได้ ในขณะที่ประเทศอื่นๆ เช่นเพื่อนบ้านใกล้ชิดอย่างไทย สหายร่วมรบอย่างเวียดนาม อดีตเจ้าอาณานิคมอย่างฝรั่งเศส อดีตศัตรูอย่างสหรัฐฯ หรือแม้แต่เศรษฐีแห่งเอเชียอย่างญี่ปุ่นซึ่งผลักดันโครงการอนุภูมิภาคลุ่มแม่น้ำโขงมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 ก็ไม่เคยทำให้ความฝันอยากจะมีรถไฟของลาวให้เป็นจริงได้เลย
แน่นอน ผู้นำลาวตระหนักดีว่า โครงการต่างๆ ที่จีนสร้างในลาวนั้นก็อำนวยผลประโยชน์ให้กับจีนมากกว่าลาวอยู่แล้ว แต่คำถามสำคัญที่ผู้นำลาวมักใช้โต้แย้งกับผู้ที่แสดงความวิตกกังวลเรื่องอิทธิพลจีนเสมอๆ คือ ถ้าไม่ใช่จีนแล้วจะเป็นประเทศใดเล่าที่จะยอมทุ่มเททรัพยากรต่างๆ ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานในประเทศลาวมากขนาดนี้ จะมีประเทศใดใจดีสร้างทุกอย่างให้ลาวโดยไม่หวังผลประโยชน์ตอบแทนล่ะหรือ ดูเหมือนผู้นำลาวตระหนักดีว่านี่คือชีวิตในโลกของความเป็นจริง
คำถามต่อมาคือ จีนจะสูบเลือดเนื้อลาวจนกระทั่งล้มละลายเลยหรือไม่ คำตอบก็น่าจะไม่อีกเช่นกัน เพราะหากจีนทำให้โครงการรถไฟของลาวขาดทุน ล้มละลาย จีนเองทั้งในฐานะของนักลงทุนและเจ้าหนี้ย่อมจะขาดรายได้และผลกำไรเช่นกัน นั่นก็จะส่งผลสะท้อนไปหาจีนเอง เชื่อว่าผู้นำและนักลงทุนจีนคงจะมองเห็นประเด็นของความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจแบบนี้ได้ชัดเจนเกินว่าจะปล่อยให้ลาวล้มละลายเป็นแน่แท้
แต่นั่นก็ไม่ใช่เหตุผลที่ผู้นำลาวจะไม่ต้องมองหาโอกาสและทางเลือกในเชิงยุทธศาสตร์ของการพัฒนาประเทศให้มากขึ้นกว่าเดิม ด้วยการปรับปรุงเงื่อนไขและบรรยากาศการทำธุรกิจและการลงทุนให้ดีขึ้นกว่าเดิม มีความโปร่งใส ปลอดการทุจริต มีหลักธรรมาภิบาล เพื่อดึงดูดให้ทุนและเทคโนโลยีจากส่วนอื่นๆ ของโลก ไม่ว่าจะเป็นสหรัฐฯ ยุโรป และญี่ปุ่น เข้าไปแข่งขันกับจีน เวียดนามและไทย ให้มากขึ้นก็จะช่วยผ่อนคลายไม่ให้เศรษฐกิจลาวต้องผูกพันกับ 3 ประเทศเพื่อนบ้านที่ใกล้ชิดจนเกินไปเหมือนอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนี้
อย่างไรก็ตามความวิตกกังวลของประชาชนลาวเรื่องข้อพิพาทเรื่องที่ดิน ค่าชดเชยจากการก่อสร้างโครงการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นเขื่อนหรือรถไฟ รวมตลอดถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้น และสร้างความเดือดร้อนให้ประชาชนท้องถิ่นเป็นประเด็นที่ทางการลาวจะต้องเอาใจใส่ให้มากกว่าที่เป็นอยู่ แม้ว่าจะมีข่าวคราวออกมาเสมอว่า ทางการลาวสั่งปิดหรือชะลอโครงการของนักลงทุนจีนที่สร้างผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมอยู่เนืองๆ แต่ข่าวคราวแบบนี้ก็ยังมีออกมาเรื่อยๆ ทางสื่อสังคมออนไลน์ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าปัญหายังคงอยู่ จึงเป็นเรื่องที่ผู้นำลาวก็ไม่อาจจะนิ่งนอนใจได้ จำต้องปรับปรุงและปฏิรูปกฎหมาย ระเบียบพิธีในการดำเนินธุรกิจให้มีความโปร่งใส ชัดเจนมากขึ้น เอาใจใส่กับผลกระทบทางด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมให้มากขึ้น
[1] The World Bank. Laos PDR Economic Monitor April 2022 (https://pubdocs.worldbank.org/en/273661652363898384/Lao-Economic-Monitor-April-2022-final.pdf)
[2] “ระดมมาตรการอัดฉีดปริมาณเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม” ข่าวสารประเทศลาว 17 พฤษภาคม 2022 (http://kpl.gov.la/detail.aspx?id=66731)
[3] Marwaan Macan-Markar “Laos faces public backlash as economy teeters toward default” Nikkei Asia 23 June 2022 (https://asia.nikkei.com/Economy/Laos-faces-public-backlash-as-economy-teeters-toward-default)
[4] Audrey Tan “Singapore begins importing renewable energy from Laos via Thailand, Malaysia” The Straits Times 23 June 2022 (https://www.straitstimes.com/singapore/environment/singapore-begins-importing-renewable-energy-from-laos-via-thailand-malaysia)
[5] “China remains largest investor in Laos: deputy PM” Xinhua 17 August 2022 (http://www.xinhuanet.com/english/asiapacific/2021-08/17/c_1310132229.htm)
[6] Greg Raymond. Jagged Sphere: China’s quest for infrastructure and influence in mainland Southeast Asia. Lowy Institute 30 June 2021 (https://www.lowyinstitute.org/publications/jagged-sphere)
[7] “Laos promotes construction of Laos-Vietnam railway’s section” Vietnam plus 2 July 2022 (https://en.vietnamplus.vn/laos-promotes-construction-of-laos-vietnam-railways-section/232063.vnp)
[8] Laos expects to assume management of Vung Ang seaport in July” The Nation Thailand 10 March 2022 (https://www.nationthailand.com/international/40013222)
[9] Daniel E. Runde and Rominar Bundura Opportunities for US Development Cooperation in Laos Center for Strategic and International Studies 6 December 2021 (https://www.csis.org/analysis/opportunities-us-development-cooperation-laos)
[10] World Bank. Doing business in Laos PDR 28 August 2020 (https://www.worldbank.org/en/country/lao/brief/doing-business-in-lao-pdr#:~:text=Laos%20is%20ranked%20at%20154,attractiveness%20as%20an%20investment%20destination.)
[11] “Laos grabs for Russia lifeline as it fight fuel shortage” Nikkei Asia 7 July 2022 (https://asia.nikkei.com/Spotlight/Supply-Chain/Laos-grabs-for-Russian-lifeline-as-it-fights-fuel-shortage)
เรื่อง: สุภลักษณ์ กาญจนขุนดี
