ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล เรื่อง

กมลชนก คัชมาตย์ ภาพ

 

ปี 2020 นับว่าเป็นปีแห่งความปั่นป่วนขั้นวิกฤตของทั่วโลก องค์การสหประชาชาติ หรือที่รู้จักกันในนาม UN ฉลองวันเกิดปีที่ 75 ครบรอบการก่อตั้งองค์กรอย่างไม่ค่อยสุขสันต์นัก ไม่ว่าจะจากความไม่สมานฉันท์ในประชาคมระหว่างประเทศหรือโครงสร้างองค์กรที่ขัดขวางไม่ให้ตอบโจทย์ที่ตัวเองตั้งไว้ได้

เมื่อ 75 ปีที่แล้ว ในปี 1945 UN ก่อตั้งขึ้นมาท่ามกลางความหวังร่วมของประชาชาติที่จะสร้างโลกใหม่ที่ดีกว่าเดิม สร้างสันติภาพและรักษาสิทธิมนุษยชน หนีให้พ้นจากโลกแบบก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่เต็มไปด้วยความโหดร้ายและความรุนแรง

อีก 75 ถัดมา เราเห็นประเทศต่างๆ หันหลังให้กับประชาคมโลก เราเห็นสหรัฐฯ ประกาศถอนตัวออกจากองค์การอนามัยโลก (WHO) เราเห็น UN ประณามการละเมิดสิทธิมนุษยชนทั่วโลกนับครั้งไม่ถ้วนโดยปราศจากการลงมือพิทักษ์รักษาอย่างเร่งด่วน ฯลฯ

คำถามสำคัญคือ ถ้า 75 ปีก่อน โลกนี้ไม่มี UN โลกเราจะยังร่วมมือกันได้หรือไม่ หากขาดประเทศใดประเทศหนึ่งแล้ว ความร่วมมือจะสูญสลายไปเลยไหม แล้วสันติภาพและสิทธิมนุษยชนจะยังส่งเสียงก้องโลกหรือไม่

ในเดือนครบรอบการก่อตั้ง UN 101 ชวน ผศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข อาจารย์ประจำภาควิชาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สนทนาย้อนเส้นทางการเปลี่ยนโลกของ UN ในรอบ 75 ปี และทำความเข้าใจความท้าทาย –ขีดจำกัด– ที่องค์กรระหว่างประเทศในวัย 75 ปีกำลังเผชิญอย่างหนักหน่วงท่ามกลางเสียงเสียงวิพากษ์วิจารณ์

 

หมายเหตุ: สัมภาษณ์เมื่อวันที่ 14 ตุลาคม 2563

 

ผศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข

นับตั้งแต่ 75 ปีก่อนที่มีการตั้ง UN ขึ้นมาจนถึงปัจจุบัน UN เปลี่ยนโลกไปอย่างไร เปลี่ยนโลกไปในมิติไหนบ้าง

อย่างแรกที่ UN เปลี่ยนโลกอย่างเด่นชัดคือ ความพยายามที่จะจัดการและขจัดความรุนแรงในการดำเนินนโยบายการต่างประเทศระหว่างรัฐกับรัฐให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ในกฎบัตรสหประชาชาติ (UN Charter) ระบุให้สมาชิกงดใช้กำลังระหว่างกัน UN จึงพยายามให้การทำสงครามและการใช้ความรุนแรงระหว่างรัฐกับรัฐผิดกฎหมาย ไม่ใช่บรรทัดฐานและไม่เป็นทางเลือกของประชาคมระหว่างประเทศในการแก้ไขความขัดแย้งระหว่างรัฐอีกต่อไป ซึ่งบรรทัดฐานเช่นนี้ไม่เคยมีอยู่ก่อนการก่อตั้ง UN ในปี 1945 หลังจบสงครามโลกครั้งที่ 2 แต่ในปัจจุบันจะเห็นได้ว่าบรรทัดฐานการจัดการกับความขัดแย้งคือการระงับข้อพิพาทอย่างสันติ ผ่านการตัดสินใจแบบพหุภาคีที่รัฐในประชาคมระหว่างประเทศที่เป็นสมาชิกมอบอำนาจให้แล้ว

อย่างที่สองที่ตามมาจากภารกิจหลักคือ การประดิษฐ์เครื่องมือใหม่ๆ ขึ้นมาดูแลโลก เช่น ปฏิบัติการรักษาสันติภาพ (peacekeeping) ซึ่งนับว่าค่อนข้างใหม่ เพราะเป็นกลไกที่ไม่ได้ระบุไว้ในกฎบัตรสหประชาชาติเหมือนกับการให้อำนาจคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ (UNSC) เข้าไปดูแลรักษาสันติภาพในกรณีที่มีภัยคุกคามต่อสันติภาพและความมั่นคงโลก ปฏิบัติการนี้เป็นการประกันว่าข้อตกลงสันติภาพจะยังคงอยู่ได้โดยส่งชุดปฏิบัติการรักษาสันติภาพเข้าไปสังเกตการณ์ ให้ความช่วยเหลือ หรือลดระดับความรุนแรงในพื้นที่ที่มีความขัดแย้ง ไม่ให้ความขัดแย้งปะทุขึ้นมาอีกครั้งแทนการใช้กำลังเข้าแทรกแซงเพื่อหยุดการกระทำที่คุกคามต่อสันติภาพโลก

อีกอย่างหนึ่งคือ UN มีบทบาทในการสร้างบรรทัดฐานในประชาคมระหว่างประเทศ เราจะเห็นว่าอำนาจที่แท้จริงของ UN ไม่ได้อยู่ที่การใช้อำนาจเข้าไปบังคับ หรือเข้าไปกระทำการอะไรบางอย่างในรัฐจนมีผลออกมาให้ประจักษ์อย่างชัดเจน แต่อยู่ที่อำนาจในการกำหนดบรรทัดฐาน (norm setting) เพื่อดูแลและควบคุมการประพฤติปฏิบัติของรัฐให้พึงประสงค์ และได้รับการยอมรับว่าเป็นสมาชิกที่ดีของประชาคมโลก

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือการสร้างหลักการใหม่อย่าง ‘ความรับผิดชอบในการปกป้อง’ (Responsibility to Protect: R2P) ขึ้นมาในช่วงทศวรรษที่ 2000 ซึ่งนัยสำคัญคือ เป็นการสร้างบรรทัดฐานระหว่างประเทศว่า หากรัฐล้มเหลว ไม่สามารถรับผิดชอบต่อการคุ้มครองประชาชนในรัฐของตนเอง บกพร่องต่อการปกป้องและป้องกันประชาชนจากการละเมิดมนุษยธรรมอย่างร้ายแรง (ประกอบไปด้วย 4 กรณีคือ การฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ การกวาดล้างเผ่าพันธุ์ การก่ออาชญากรรมสงคราม และการก่ออาชญากรรมต่อมนุษยชาติ) ก็ต้องยอมให้ประชาคมระหว่างประเทศเข้ามามีบทบาทแทนในการช่วยเหลือ ซึ่งจะเห็นว่ามันขยับแนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยของรัฐออกไปเล็กน้อยว่า อำนาจอธิปไตยของรัฐไม่ใช่อำนาจสัมบูรณ์ที่รัฐจะใช้อำนาจอย่างไรก็ได้ จะปฏิบัติกับคนอย่างไรก็ได้เหมือนก่อนช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่รัฐใช้ประชาชนเป็นเครื่องมือไปสู่เป้าประสงค์ที่รัฐต้องการ เช่น กรณีนาซีเยอรมนีที่รัฐใช้คนเป็นกำลังในการทำสงครามเพื่อสร้างเกียรติภูมิให้กับรัฐและทดลองกับเชลยอย่างผิดหลักมนุษยธรรม

อีกเรื่องที่เปลี่ยนโลกไปคือ UN ยกระดับบางวาระที่ไม่เคยได้รับการยอมรับว่าสำคัญจนถึงขั้นเป็นภัยคุกคามความมั่นคงและสันติภาพระหว่างประเทศให้กลายเป็นเรื่องที่คณะมนตรีความมั่นคงฯ และประเทศอื่นๆ ในฐานะรัฐสมาชิกต้องให้ความสนใจกับวาระโลกด้วย เพราะอาจมีผลต่อเสถียรภาพระหว่างประเทศ เช่น เรื่องการเหยียดเชื้อชาติ เป็นต้น

อย่างที่สามที่ UN เปลี่ยนโลกคือ ปลดปล่อยอาณานิคม เป็นหน้าที่ที่ทำต่อมาจากสันนิบาตชาติ ทำให้สิทธิกำหนดใจตนเอง (self-determination) กลายเป็นบรรทัดฐานหลักในประชาคมระหว่างประเทศ พยายามให้ทุกรัฐมีอำนาจอธิปไตยเป็นของตนเอง ไม่ตกอยู่ในสถานะอาณานิคมของรัฐใดๆ ในทางกฎหมาย แม้ว่าจะยังมีการตั้งเขต non self-governing territories ซึ่งยังไม่สามารถปกครองตนเองได้อย่างเต็มที่ และจัดให้รัฐที่มีอำนาจหรือรัฐอดีตเจ้าอาณานิคมเข้าไปดูแล แต่ก็ไม่ได้นับว่าเป็นการผนวกรวมเหมือนจักรวรรดิ และมีจุดมุ่งหมายของการดูแลคือให้รัฐปกครองตนเองได้ในท้ายที่สุด เพราะฉะนั้นจะเห็นได้ว่า UN เปลี่ยนโลกให้ไม่มีรัฐที่ตกเป็นอาณานิคมอย่างเห็นได้ชัดในทางหลักการ อย่างไรก็ตาม ถ้าหากพูดถึงการตกเป็นอาณานิคมทางความคิดหรือทางการพึ่งพิงก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง

อย่างที่สี่ UN ค่อยๆ พัฒนาโลกไปในทางที่ดีขึ้น โดยการผลักดันวาระการพัฒนาต่างๆ และทำให้วาระการพัฒนาเหล่านั้นกลายเป็นกระแสหลัก ทำให้เป็นเรื่องที่รัฐต้องให้ความสนใจ จากที่แต่ก่อนไม่เคยอยู่ในความรับผิดชอบของรัฐ เช่นเรื่องการเข้าถึงน้ำสะอาด หรือที่ UNESCO ทำให้ประเด็นการจัดการศึกษาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีกลายเป็นเรื่องที่รัฐต้องเข้าไปรับผิดชอบพัฒนา เสนอให้รัฐแยกกระทรวงวิทยาศาสตร์ออกมาจากกระทรวงศึกษาธิการเพื่อใช้วิทยาศาสตร์ให้เกิดประโยชน์อย่างเต็มที่

อย่างที่ห้าคือ UN มีบทบาทในฐานะเวทีระหว่างประเทศที่มีวาระสม่ำเสมอเพื่อให้ประเทศต่างๆ เข้ามาพูดคุย พยายามเปลี่ยนเวทีการเมืองระหว่างประเทศให้เป็นพื้นที่ที่ไม่ใช่สำหรับรัฐเพียงอย่างเดียว แต่ยังเปิดโอกาสให้ตัวแสดงอื่นๆ ที่ไม่ใช่รัฐเข้ามาพูดคุยและมีบทบาทในเวทีระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นภาคประชาสังคมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับวาระในการประชุม เช่น ถ้าหากคุยกันเรื่องสิทธิมนุษยชน ในที่ประชุมก็ต้องมีองค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานเกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนเข้ามาให้ความเห็น หรือออกรายงานวิพากษ์วิจารณ์การกระทำของรัฐ อย่างไทยก็เคยโดนตำหนิจากกลุ่มภาคประชาสังคมว่าไม่ปรับตามคำแนะนำ (recommendation) ที่มีการเสนอแนะใน UPR (Universal periodic review)

 

ผศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข

ทราบกันดีว่า ภารกิจของ UN ยึดโยงอยู่กับ 3 เสาหลัก ได้แก่ การสร้างสันติภาพและความมั่นคง การรักษาสิทธิมนุษยชน และการพัฒนา อยากทราบว่า 75 ปีผ่านไป UN ประสบความสำเร็จมากน้อยแค่ไหนในการ ‘สร้างสันติภาพ’ ในโลก

แม้ว่าในทางวิชาการจะมีความพยายามประเมินความสำเร็จของภารกิจของ UN ก็ตาม แต่โดยทั่วไป เราไม่สามารถฟันธงได้ว่า UN ประสบความสำเร็จหรือไม่ เพราะก็มีทั้งแง่มุมที่ทำได้ดี และแง่มุมที่ล้มเหลวปะปนกันไป ยากมากที่จะบอกว่าอะไรคือ success story ของ UN

อย่างการพิทักษ์สันติภาพและความมั่นคงโลก UN มีเครื่องมือและกลไกระงับความขัดแย้ง ลดความรุนแรง แต่เราก็ยังเห็นว่าทั่วโลกยังมีความรุนแรงเกิดขึ้นอยู่ดีโดยเฉพาะระดับภายในรัฐ แต่แทบไม่มีสงครามระหว่างรัฐใหญ่ๆ แล้ว ซึ่งอาจจะมาจากสาเหตุอื่นๆ ด้วยนอกจากตัว UN

ความท้าทายของ UN จึงอยู่ที่การระงับความรุนแรงและความขัดแย้งภายในรัฐซึ่งท้ายที่สุดจะนำไปสู่การละเมิดสิทธิมนุษยชน ในกรณีที่เป็นวิกฤตมนุษยธรรมร้ายแรง มีการลี้ภัยมหาศาล มีคนเสียชีวิตจำนวนมาก อย่างสงครามฆ่าล้างเผ่าพันธุ์หรือสงครามกลางเมือง บางกรณี UN ไม่สามารถเข้าไประงับเหตุหรือบรรเทาสถานการณ์ได้เลย หรือกลายเป็นว่า UN เพิกเฉยในบางกรณี เลือกเข้าไปในบางกรณี หรือถ้าเข้าไป ก็เข้าไปตอนที่สถานการณ์เลวร้ายเกินแก้มากแล้ว อย่างในกรณีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์ในรวันดาและในดาเฟอร์ (Darfur) ที่ซูดาน

สำหรับกรณีที่มีการส่งกองกำลังสันติภาพ ในมุมของ UN ก็อาจบอกว่า UN ประสบความสำเร็จในหลายกรณีที่มีการออกข้อมติให้ถอนกองกำลังออก เพราะสำหรับ UN ทุกปฏิบัติการที่ส่งกองกำลังรักษาสันติภาพเข้าไปพยายามลดความรุนแรง ลดความขัดแย้ง หรือให้มีการหยุดยิง ระงับข้อพิพาทในพื้นที่ จนออกมติให้ถอนกองกำลังออกได้ UN จะถือว่าปฏิบัติการประสบความสำเร็จแล้ว หรือหาก UN เข้าไปช่วยเหลือในกระบวนการสร้างสันติภาพ (peacebuilding) ในพื้นที่ที่เคยเกิดสงครามหรือความขัดแย้ง ถ้าจัดให้มีการเลือกตั้ง สามารถตั้งสถาบันการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย ก็ถือว่าปฏิบัติการเสร็จสิ้นแล้ว แต่แนวทางของ UN ก็ไม่ใช่คำตอบของทุกที่ มองแบบนักวิชาการ การส่งกองกำลังสันติภาพเข้าไปก็ทิ้งปัญหาหลายอย่างไว้ในพื้นที่ บางครั้งกองกำลังระดับปฏิบัติการที่ใช้คนในท้องถิ่นเข้ามาร่วมด้วยก็ใช้อำนาจไปในทางที่ผิด ไม่ระวังการบำบัดน้ำเสียจนทิ้งโรคระบาดไว้ให้คนท้องถิ่น ซึ่งส่วนตัวมองว่า UN ไม่ได้ให้ความสนใจปัญหาตรงจุดนี้เท่าที่ควร การถอนกองกำลังออกไปไม่ได้หมายความว่ามีการดูแลฟื้นฟูระบบภายในประเทศให้มีเสถียรภาพระดับหนึ่งก่อนจะออกไป

 

อะไรคืออุปสรรคที่ทำให้ UN ก้าวไม่ข้ามความท้าทายในการระงับความขัดแย้งรุนแรงภายในรัฐ

อย่างหนึ่งเลยคือเรื่องโครงสร้างการตัดสินใจภายในองค์กร เช่นในกรณีที่เป็นวิกฤตมนุษยธรรมอย่างร้ายแรงและควรต้องมีการแทรกแซงทางมนุษยธรรม ก่อนจะแทรกแซงได้ต้องผ่านมติของคณะมนตรีความมั่นคง (UNSC) ก่อน ซึ่งอำนาจในการโหวตยับยั้ง (veto) ข้อมติ (resolution) ว่าจะแทรกแซงหรือไม่แทรกแซงของ 5 ประเทศมหาอำนาจที่เป็นสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคง (P5) เป็นช่องโหว่ให้ UNSC อาจตัดสินใจร่วมกันไม่ได้ หากมีประเทศใดประเทศหนึ่งใน P5 ที่โหวต veto ข้อมติจะตกทันที และที่สำคัญคือ ในการตัดสินใจ veto ข้อมติมักจะยึดโยงอยู่กับผลประโยชน์และความสัมพันธ์ของแต่ละประเทศใน P5

 

การวางโครงสร้างอำนาจอย่างไม่เท่าเทียมในองค์กร โดยเฉพาะใน UNSC ที่ถ่วงน้ำหนักอำนาจไปที่ประเทศกลุ่ม P5 ก็เป็นหนึ่งในข้อวิพากษ์วิจารณ์ที่ UN เผชิญมาตลอดตั้งแต่ก่อตั้งมา มองเรื่องนี้อย่างไร

มองว่าเป็นข้อวิจารณ์ที่เป็นจริง และเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่แก้ไขได้ยากมากหากจะยกเลิกอำนาจยับยั้งของสหรัฐฯ จีน รัสเซีย อังกฤษ และฝรั่งเศส เพราะเป็นเงื่อนไขตั้งต้นตั้งแต่ก่อตั้ง UN ขึ้นมาเพื่อที่ประเทศเหล่านี้จะยอมเข้ามามีบทบาทในองค์กร

วิธีที่ออกจากปัญหา deadlock หากไม่ปฏิรูปก็เป็นไปได้ยาก ถ้าไม่ปฏิรูปโดยการแก้ไขกฎบัตร ก็ต้องปฏิรูปให้มีข้อเสนอเปลี่ยนแนวทางในการปฏิบัติเวลาตัดสินใจร่วมกันเป็นแบบอื่นแทน แต่กระทั่งกลุ่มประเทศที่มีบทบาทเยอะใน UN อย่างอินเดีย ญี่ปุ่น เยอรมนีพยายามจะยื่นข้อเสนอปฏิรูป UNSC โดยที่ไม่แตะเรื่อง veto เสนอให้เพิ่มจำนวนประเทศสมาชิกถาวร ข้อเสนอจะผ่านได้ก็ต้องออกมาเป็นข้อมติของ UNSC โดยไม่ติด veto อีก หรืออย่างในช่วงสงครามเย็นที่สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ (UNGA) พยายามจะออกจาก deadlock ในกระบวนการตัดสินใจ โดยออกข้อมติ Uniting for Peace แต่ก็ทำอะไรไม่ได้เกินกว่าอำนาจของ UNSC จะเห็นได้ว่านี่คือข้อจำกัดหลักเลย

อย่างไรก็ตาม หลังสงครามเย็นสิ้นสุด กลุ่มประเทศ P5 เริ่มมองว่าอำนาจในการ veto เป็นสิทธิพิเศษมากขึ้น ไม่เหมือนตอนสงครามเย็นที่มองว่าเป็นสิทธิที่จะใช้อย่างไรก็ได้ รวมทั้งในระยะหลังเริ่มมีธรรมเนียมที่จะชี้แจ้งหลังใช้สิทธิ veto ว่ามีข้อกังวลอะไรเกี่ยวกับข้อมติจนต้องตัดสินใจโหวต veto เพื่อที่ว่าอย่างน้อยมีคำอธิบาย มีความโปร่งใสมากขึ้น แม้ว่าแนวปฏิบัติเช่นนี้จะไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างอำนาจที่เป็นปัญหาก็ตาม

 

จริงหรือไม่ที่เสถียรภาพและเขี้ยวเล็บของ UN ขึ้นอยู่กับประเทศมหาอำนาจ    

หากมองจากเรื่องงบประมาณ ต้องยอมรับว่าจริง เพราะ UN ไม่สามารถหางบประมาณเองได้ ต้องพึ่งพางบประมาณจากสหรัฐฯ ซึ่งเป็นผู้บริจาครายใหญ่ที่เริ่มบริจาคน้อยลงเรื่อยๆ นี่คือหนึ่งในความท้าทายที่ UN ต้องเผชิญ

แต่ถ้าหากมองในแง่ของระบบ ต้องบอกว่าระบบของ UN ตั้งอยู่บนพื้นฐานความตั้งใจที่ไม่ต้องการพึ่งมหาอำนาจอย่างเดียวในการรักษาเสถียรภาพของระบบและรักษาพฤติกรรมของประเทศอย่างเมื่อก่อน แม้ว่าประเทศมหาอำนาจอย่าง P5 จะมีอำนาจ veto ในมือ แต่ระบบรักษาเสถียรภาพหลายๆ อย่าง ไม่ว่าจะเป็นการประกันความมั่นคงร่วม (collective security) หรือระบบคว่ำบาตรตามกฎบัตรมาตราที่ 6 และ 7 ต้องอาศัยความร่วมมือของประเทศสมาชิกถึงจะให้ทำงานได้จริง ระบบตั้งไว้ว่าเป็นพันธกรณีของประเทศสมาชิกตามกฎบัตร UN ที่จะต้องเข้ามาร่วมมือดูแลสันติภาพ ไม่ได้ให้สิทธิมหาอำนาจในการชี้ขาดให้คุณให้โทษอีกต่อไปแล้ว แต่ในทางปฏิบัติก็เป็นอีกเรื่องหนึ่ง

 

ผศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข

แล้วใน 75 ปีที่ผ่านมา สิทธิมนุษยชนทั่วโลกในมือของ UN เติบโตได้ดีแค่ไหน

หากมองสิทธิมนุษยชนในแง่ที่เป็นบรรทัดฐานระหว่างประเทศ เรามองว่า UN ประสบความสำเร็จในแง่ที่เป็นองค์กรที่กำหนดและรักษาให้สิทธิมนุษยชนคือกระแสหลักที่ทุกประเทศต้องแคร์ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ไม่สามารถเสี่ยงที่จะปฏิเสธออกมาตรงๆ ว่าไม่สนใจ หรือไม่รับหลักการสิทธิมนุษยชนอีกต่อไป อย่างจีนในเวทีระหว่างประเทศก็ต้องพูด ‘ภาษาสิทธิมนุษยชน’ เพื่อแสดงออกว่ารับรู้ว่าสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องที่ต้องให้ความสำคัญในฐานะสมาชิกประชาคมโลกและเพื่อให้ได้การยอมรับในเวที แม้ว่าในทางปฏิบัติจะละเมิดสิทธิมนุษยชนในฮ่องกงหรือในอุยกูร์อย่างรุนแรงและต่อเนื่องก็ตาม แต่เมื่อพูดภาษาสิทธิมนุษยชนแล้ว จีนย่อมรับรู้ว่าเรื่องนี้สำคัญ และย่อมรับรู้ถึงแรงกดดันจากประชาคมโลกเมื่อละเมิดคุณค่าร่วม

ไม่เพียงแต่รัฐหรือในแวดวงผู้มีอำนาจในการตัดสินใจเท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงระหว่างประชาชนคนทั่วไปด้วยที่ใช้ ‘ภาษาสิทธิมนุษยชน’ การรับเอาคำศัพท์และภาษาสิทธิมนุษยชนมาใช้อยู่ตลอด มันทำให้สิทธิมนุษยชนยังอยู่ในประเด็นการพูดคุยถกเถียงและไม่ตายไป ไม่ว่าจะปฏิบัติตามหรือไม่ มันก็ทำให้สิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องที่ได้รับการยอมรับทั่วไปว่าสำคัญและเป็นหลักมาตรฐานการปฏิบัติ หากในรัฐใดเกิดการละเมิดจะเห็นผู้แทนของ UN ออกมาแถลงหรือแสดงความเป็นห่วง เพื่อส่งสัญญาณให้รัฐรับรู้ว่า UN และประชาคมโลกกำลังจับตามองอยู่

UN ยังพยายามสร้างกลไกและเครื่องมือคอยเฝ้าสังเกตการณ์ว่าสิทธิมนุษยชนถูกละเมิดหรือไม่ อย่างเช่น Universal Periodic Review (UPR) ที่คณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ (UNHRC) เป็นเจ้าภาพในการประเมินสถานการณ์สิทธิมนุษยชนของประเทศต่างๆ ร่วมกับองค์กรสิทธิมนุษยชนอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอย่างเช่นแอมเนสตี หรือมีคณะกรรมาธิการดูแลอนุสนธิสัญญาต่างๆ ไม่ว่าจะเกี่ยวกับสิทธิผู้หญิง สิทธิเด็ก แรงงานข้ามชาติ ผู้ลี้ภัย สิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง ฯลฯ แม้ว่าจะขึ้นอยู่กับความสมัครใจของรัฐสมาชิกก็ตามว่าจะเลือกรับหรือไม่รับ แต่ตราบเท่าที่ประเทศสมัครใจรับเครื่องมือเหล่านี้เข้าไป ประชาชนในประเทศก็จะได้รับการคุ้มครอง อย่างเช่นในกรณีที่รัฐเลือกลงนามในพิธีสารเลือกรับ (optional protocol) ที่เพิ่มเติมไปจากเนื้อหาหลักของอนุสนธิสัญญา ส่วนที่เป็น optional อาจอนุญาตให้คณะกรรมาธิการที่ดูแลอนุสนธิสัญญานั้นๆ เข้ามาให้คำแนะนำ (recommendation) เพื่อให้รัฐปรับเปลี่ยนกระบวนการหรือการกระทำบางอย่างให้เคารพและสอดคล้องกับสิทธิมนุษยชนมากยิ่งขึ้น

อีกบรรทัดฐานที่ UN กำหนดโดยต่อยอดมาจากแนวคิดเรื่องสิทธิมนุษยชน และค่อนข้างประสบความสำเร็จในฐานะบรรทัดฐานระหว่างประเทศคือเรื่อง ‘ความมั่นคงมนุษย์’ ซึ่งประกัน ‘เสรีภาพจากความกลัว’ ปกป้องชีวิตและร่างกายจากอันตราย และ ‘เสรีภาพจากความต้องการ’ ปราศจากความหิวโหยและความยากจน แม้ว่าไม่ใช่ทุกภูมิภาคที่รับบรรทัดฐานความมั่นคงมนุษย์เข้าไปใช้อย่างแพร่หลายเท่าสิทธิมนุษยชนก็ตาม เพราะบางภูมิภาคก็มองว่าบรรทัดฐานนี้นำไปสู่การแทรกแซงกิจการได้ง่ายขึ้น หรือรับแค่อย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น แคนาดากับประเทศกลุ่มสแกนดิเนเวียรับเรื่องเสรีภาพจากความกลัว ส่วน UN รับทั้งสองอย่างและพยายามทำให้บรรทัดฐานนี้เป็นกระแสหลักโดยได้รับการสนับสนุนจากญี่ปุ่น

 

หากการรับอนุสนธิสัญญาเป็นไปตราบเท่าที่รัฐสมัครใจ แล้ว UN รักษาสิทธิมนุษยชนได้จริงหรือไม่

ต้องยอมรับว่า UN ไม่ใช่รัฐบาลโลกที่มีอำนาจเหนืออำนาจอธิปไตยของรัฐ ไม่ใช่ว่า UN เปิดโอกาสให้รัฐเลือกทำหรือไม่ทำอะไร แต่รัฐต่างหากยังคงมีอำนาจอธิปไตยสมบูรณ์ครบถ้วนในการตัดสินใจว่าจะรับหรือไม่รับอนุสนธิสัญญาใดๆ ที่ว่าด้วยสิทธิมนุษยชน หรือแม้กระทั่งรับแล้วไม่ทำตามพันธกรณี เพราะในอนุสนธิสัญญาเองก็มีการอนุญาตให้รัฐงดเว้นการประกันสิทธิมนุษยชนบางข้อในสถานการณ์ฉุกเฉินร้ายแรง และกำหนดไว้เช่นกันว่าสิทธิมนุษยชนข้อไหนละเมิดไม่ได้เลยไม่ว่าในกรณีใดก็ตาม ที่น่าเป็นห่วงคือรัฐใช้ข้อนี้เพื่อเป็นข้ออ้างในการไม่ประกันสิทธิมนุษยชนหรือไม่ หลายครั้งองค์การระหว่างประเทศจึงถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าจัดการเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิมนุษยชนไม่ค่อยได้ แต่ก็เพราะมันถูกออกแบบไว้เช่นนี้ อย่างไทยไม่ได้เซ็นรับอนุสนธิสัญญาว่าด้วยผู้ลี้ภัย UN ก็ไม่สามารถบังคับให้ไทยรับรองสถานะ

ประชาคมโลกไม่ได้สร้างให้ UN มีอำนาจบังคับประเทศให้ทำตามสิ่งที่ UN วางไว้ได้ ต้องให้ประเทศสมาชิกยินยอมเท่านั้น UN จะมีอำนาจเท่าที่รัฐยอมให้มี เว้นเสียแต่ว่ารัฐล้มเหลวในการรักษาสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงจนเป็นเหตุให้ UN เข้าไปได้ นี่คือข้อวิจารณ์ที่มีมาตลอดและไม่สามารถปฏิเสธได้

แต่หากมองอีกมุม เราก็ก้าวข้ามขีดกำจัดในอดีตมาพอสมควรแล้วในการทำให้เรื่องภายในรัฐที่ส่งผลกระทบต่อประเทศอื่นหรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกลายเป็นวาระของประชาคมระหว่างประเทศ แม้ว่าจะทำได้ไม่ทุกกรณีก็ตาม

 

ตลอด 4-5 ปีที่ผ่านมา เราเห็นโลกตกอยู่ในสภาพที่ปั่นป่วนอลเวงมาก กระแสนานาชาตินิยม (internationalism) กำลังดิ่งลง ในขณะที่กระแสชาตินิยม (nationalism) กำลังอยู่ในกระแสสูง หลายประเทศเริ่มหันหลังให้ประชาคมโลก สภาพแวดล้อมระหว่างประเทศเช่นนี้ท้าทาย UN อย่างไร

ส่วนตัวไม่ได้มองว่าหลายประเทศหันหลังให้องค์การระหว่างประเทศพหุภาคีเพราะแนวคิดชาตินิยม แต่อาจแค่หันหลังให้เวที UN ที่เป็นเวทีที่ใหญ่ที่สุด แล้วไปให้ความสนใจกับความร่วมมือพหุภาคีอื่นๆ ในระดับภูมิภาคที่ขนาดเล็กกว่า ตกลงประสานผลประโยชน์ง่ายกว่า หรืออาจเลือกตกลงแบบทวิภาคีไปเลย ซึ่งเป็นการเจรจาตกลงเพียงแค่ผลประโยชน์ของสองฝ่ายเท่านั้น ในขณะที่เวทีพหุภาคีขนาดใหญ่อย่าง UNGA ต้องอาศัยการประนีประนอมประสานผลประโยชน์ของหลายประเทศมาก

เทรนด์แบบนี้จริงๆ เห็นชัดสุดจากสหรัฐฯ แม้ว่าจะมีบ้างที่อาจมองว่า UN เป็นเวทีที่ผลักดันวาระที่ประเทศต้องการได้ยาก แต่ก็ยังให้ความสำคัญมันในฐานะเวทีของประชาคมระหว่างประเทศที่จำเป็นต้องเข้าไปมีส่วนร่วม ยิ่งสำหรับประเทศที่ไม่ใช่มหาอำนาจยิ่งเป็นไปได้ยากที่จะปฏิเสธการเจรจาพหุภาคี เพราะการผลักดันวาระในเวทีต้องอาศัยพันธมิตร ไม่สามารถทำได้ประเทศเดียว

แต่สำหรับสหรัฐฯ ไม่ว่าจะเป็นการประกาศถอนตัวออกจาก UNESCO, Paris Agreement หรือ WHO ท่ามกลางการระบาดของโควิด-19 สิ่งเหล่านี้ไม่ใช่วิธีดำเนินนโนบายที่เราเพิ่งเริ่มเห็นในสมัยทรัมป์เป็นครั้งแรก แต่เป็นลักษณะการดำเนินนโยบายการต่างประเทศ ที่หากสหรัฐฯ มองว่าเวทีพหุภาคีไหนที่ไม่สามารถตอบสนองผลประโยชน์ของสหรัฐฯ ได้ดี หรือตอบสนองได้ล่าช้า สหรัฐฯ ก็มักจะแสดงความไม่พอใจ ถอนตัว หยุดจ่ายเงินสนับสนุน หรือออกไปดำเนินนโยบายเองเพราะทำได้ง่ายกว่า ประธานาธิบดีที่ขึ้นชื่อว่าเสรีอย่างโอบามาเองก็เคยหยุดจ่ายเงินให้ UNESCO เพราะ UNESCO ให้ที่นั่งกับปาเลสไตน์ แต่ในองค์การระหว่างประเทศอื่นที่สหรัฐฯ ยังมองว่าตอบสนองต่อผลประโยชน์อยู่ อย่าง WTO หรือ IMF ก็อาจเลือกไม่ถอนตัวก็ได้ ความเป็นเสรีนิยมไม่ได้สัมพันธ์กับพหุภาคีนิยมเสมอไป

เพราะฉะนั้น โจทย์ของ UN คือ อาจต้องหาทางปฏิรูปให้ประเทศมหาอำนาจรู้สึกว่าต่อรองผลประโยชน์ใน UN แล้วยังได้ประโยชน์อยู่ แต่แน่นอนว่าเวทีพหุภาคีสามารถไปต่อได้โดยไม่ต้องอาศัยมหาอำนาจพยุง

 

ในขณะที่เราเห็นสหรัฐฯ ถอยห่างออกจากพหุภาคี แต่ในทางกลับกัน จีนซึ่งเป็นเผด็จการอำนาจนิยมกลับมีท่าทีที่เสรีในเวที UN มาก โอบรับหลายประเด็นที่เป็นวาระร่วมของประชาคมโลก ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการค้าเสรีพหุภาคี หรือการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

ที่จริงจีนใช้ ‘ภาษาแบบเสรีนิยม’ ในการสื่อสารในเวทีการทูตสากลมาแต่ไหนแต่ไรแล้ว เพื่อพิสูจน์ว่าจีนสามารถเข้าสู่ความสัมพันธ์กับนานาประเทศได้ และยิ่งจีนพยายามจะทะยานขึ้นมาเป็นมหาอำนาจและใช้เวทีพหุภาคี การใช้ภาษาเสรีนิยมจึงเป็นการพยายามสื่อสารออกไปว่า จีนคือส่วนหนึ่งของประชาคมระหว่างประเทศ มีภาพลักษณ์แบบเสรีนิยม แม้ว่าในทางปฏิบัติจีนจะเป็นไปอีกทางก็ตาม จีนสนใจมากที่จะได้รับเลือกตั้งใน Human Rights Council จนได้ที่นั่งไปในที่สุดเมื่อไม่นานมานี้ แม้ความจริงจะได้เสียงสนับสนุนน้อยลงและได้เสียงน้อยที่สุดในทุกประเทศที่ได้รับเลือกตั้ง จีนก็ยังพยายามจะแสดงออกว่าได้เสียงสนับสนุนอย่างกว้างขวาง

อีกอย่างหนึ่ง การใช้ภาษาแบบเสรีนิยมเป็นการเน้นย้ำว่าจีนพร้อมจะเจรจา พร้อมจะร่วมมือ ประสานประโยชน์ เอื้อประโยชน์กับหลายๆ ประเทศในประเด็นเศรษฐกิจ การค้าหรือสิ่งแวดล้อม แม้ว่าจุดยืนนโยบายต่างประเทศจะมีบางเรื่องที่การเจรจาเปลี่ยนจุดยืนไม่ได้ก็ตาม แต่ภาษาแบบเสรีนิยมก็เป็นการเปิดประตูให้ประเทศอื่นเข้าหาจีนในเวทีระหว่างประเทศง่ายขึ้น

 

ผศ.ดร.กษิร ชีพเป็นสุข

ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์และความไม่พอใจว่า UN ในวัย 75 ปีล้มเหลวในหลายเรื่องที่สัญญาไว้จนตกอยู่ในภาวะวิกฤตศรัทธา คำถามคือ UN ยังคงสำคัญกับโลกอยู่หรือไม่

UN จะยังสำคัญ ตราบเท่าที่ประเทศสมาชิกเห็นว่าสำคัญและยังใช้ UN เป็นเวทีในการเจรจาอยู่ แม้จะมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่า UN ไม่มีประสิทธิภาพ หรือประสบความสำเร็จน้อยกว่าที่ควร แต่เราก็ยังไม่เห็นสัญญาณว่าประเทศใดเลิกใช้เวที UN อาจมีเพียงการปรับเปลี่ยนท่าทีต่อ UN หรือแสดงความไม่พอใจเท่านั้น (ยกเว้นสหรัฐฯ ในบางเวที ซึ่งเป็นกรณีเฉพาะ) นั่นหมายความว่าการมีสมาชิกภาพใน UN ยังมีความหมายอะไรบางอย่างอยู่

แม้ว่าอำนาจของ UN จะขึ้นอยู่กับรัฐ แต่บรรทัดฐานหลายอย่างที่ UN เป็นผู้กำหนดขึ้นมาก็กลายเป็นมาตรฐานในการเมืองระหว่างประเทศ หรืออาจพูดได้ว่าเป็นบรรทัดฐานที่หล่อหลอมระเบียบโลกในปัจจุบันก็ว่าได้ ไม่ว่าจะเป็นการที่นานาประเทศตกลงกันว่าไม่ใช้กำลัง การระงับข้อพิพาทโดยสันติ หรือการมองว่าสิทธิมนุษยชนเป็นเรื่องที่ต้องให้ความสำคัญ

แม้ว่าจะมีหลายรัฐที่แสดงให้เห็นว่ารักษาสิทธิมนุษชนเพียงแค่เปลือกนอก ผ่านภาษา ท่าที และภาพลักษณ์ แต่มันก็แสดงให้เห็นว่าสิทธิมนุษยชนก็ยังสำคัญอยู่บ้างไม่มากก็น้อยเพื่อให้เข้าสู่ประชาคมระหว่างประเทศได้ และการที่ใช้ ‘ภาษาสิทธิมนุษยชน’ ในการปฏิสัมพันธ์ผ่านเวทีของ UN ก็อาจมีผลเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของรัฐได้ในอนาคต แม้จะขึ้นอยู่กับหลายปัจจัยเช่นกันว่าสิทธิมนุษยชนจะบูรณาการเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งของตัวตนรัฐนั้นๆ หรือไม่

 

หาก 75 ปีที่แล้วไม่มีการก่อตั้ง UN ขึ้นมา คุณคิดว่าโลกในวันนี้จะเป็นอย่างไรบ้าง

สมมติว่าไม่มี UN ในแง่ของการมีกฎบัตร UN มาตรฐานการประพฤติปฏิบัติสำหรับประชาคมโลกอาจไม่ชัดเจนขนาดนี้ หลักการห้ามใช้กำลัง ยกเว้นในกรณีที่เป็นไปเพื่อการป้องกันตนเอง หรือหลักสิทธิมนุษยชนก็อาจไม่ชัดเจนว่าเป็นคุณค่าสำคัญของการอยู่ร่วมกันของทุกประเทศของประชาคมโลก

สมมติว่าไม่มี UN ในแง่ของการเป็นเวทีความร่วมมือระดับโลก ความร่วมมือระหว่างประเทศก็น่าจะไม่หายไปไหน อาจอยู่ในรูปแบบความร่วมมือระดับทวิภาคี ระดับภูมิภาค หรือระดับข้ามภูมิภาค แต่ก็อาจขาดองค์กรที่ผลักดันหลายๆ วาระร่วมกันในระดับโลก ขาดเวทีที่ให้ทุกๆ ประเทศแชร์ความเชื่อร่วมกัน ซึ่งความพยายามตลอดมาของ UN ในระเบียบโลกคือ การสร้างเวทีประชุมประจำที่มีวาระแน่นอน เพื่อให้แต่ละประเทศได้สื่อสารอย่างเปิดเผย สร้างความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกัน ลดความขัดแย้ง และร่วมมือตอบแทนกันในระยะยาวแล้วผูกพันไปทั้งระบบ

Author

Narajaya Tanjapatkul

ณรจญา ตัญจพัฒน์กุล - กองบรรณาธิการ The 101.World - สิงห์ดำจากรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เติบโตมาในโลกของความคิด แต่อยากออกมาวิ่งเล่นในโลกจริงบ้าง หลงใหลในโลกวิชาการและความรู้ สนใจการเมืองระหว่างประเทศ การเมือง สังคม และประวัติศาสตร์ เชื่อว่าความรู้เป็นเรื่องของทุกคน ไม่ใช่เพียงสำหรับนักวิชาการ