สมคิด พุทธศรี เรื่อง

คิริเมขล์ บุญรมย์ ภาพ

 

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ความเหลื่อมล้ำเป็นหนึ่งในปัญหาที่ถูกกล่าวถึงมากที่สุดปัญหาหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหา ‘The top 1%’ ที่คนกลุ่มน้อยข้างบนจำนวนหยิบมือครอบครองความมั่งคั่งส่วนใหญ่ของทั้งประเทศ

การกระจุกตัวของความมั่งคั่งมักนำมาซึ่งการกระจุกตัวของอำนาจ สองสิ่งนี้เมื่อผสมพันธ์ุกันแล้วกลายเป็นปัจจัยด้านโครงสร้างที่อยู่เบื้องหลังความคับข้องของผู้คน จึงไม่ใช่เรื่องแปลกหากความเหลื่อมล้ำจะลุกลามบานปลายไปเป็นชนวนความขัดแย้งที่ร้าวลึก ดังที่เกิดขึ้นในสังคมไทยและหลายประเทศทั่วโลก

การแก้ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองจึงไม่ใช่เรื่องของการบังคับให้คนทุกกลุ่มทุกคนรักและสามัคคีกัน เท่ากับทำให้ช่องว่างความเหลื่อมล้ำระหว่างกลุ่ม ระหว่างคน ลดแคบลง

ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นนักวิชาการที่ศึกษาสังคมการเมืองไทยใกล้ชิดอย่างต่อเนื่อง ผลงานของอาจารย์ผาสุกหลายชิ้นมีการเผยแพร่เป็นภาษาอังกฤษจนกลายเป็นหนังสืออ้างอิงเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองไทยในระดับสากล เช่น เศรษฐกิจการเมืองไทยสมัยกรุงเทพฯ และ ประวัติศาสตร์ไทยร่วมสมัย (ทั้งสองเล่มเขียนร่วมกับคริส เบเคอร์)

ตลอดปี 2560 อาจารย์ผาสุกและนักเศรษฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งได้รวมตัวกันทำงานวิจัยชุดใหม่ภายใต้โครงการ “แนวทางการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและวิเคราะห์การกระจายรายได้ของผู้มีเงินได้พึงประเมิน” สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) แม้งานวิจัยเรื่องการปฏิรูปภาษีจะมีอยู่ไม่น้อยในเมืองไทย แต่ความแตกต่างและความน่าสนใจของงานวิจัยชุดนี้คือการเชื่อมโยงการปฏิรูปภาษี ความเหลื่อมล้ำ และเศรษฐศาสตร์การเมือง เข้าด้วยกัน

สมคิด พุทธศรี ชวนอาจารย์ผาสุกคุยเกี่ยวกับข้อค้นพบใหม่ของงานวิจัยชุดนี้ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีปัญหาอะไร ภาระภาษีของคนรวยที่สุด 1% ในสังคมไทยเป็นอย่างไร ทำอย่างไรให้ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ และภาษีสะท้อนเศรษฐศาสตร์การเมืองของสังคมไทยอย่างไรบ้าง

 

 

ที่ผ่านมา อาจารย์ทำวิจัยเกี่ยวกับเศรษฐกิจการเมืองเป็นส่วนใหญ่ ทำไมคราวนี้จึงหันมาสนใจเรื่องภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา 

การทำวิจัยเรื่องภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาครั้งนี้ มีที่มาจากงานวิจัยชิ้นก่อนหน้านี้ในหนังสือ สู่สังคมไทยเสมอหน้า พิมพ์โดยสำนักพิมพ์มติชน ที่ศึกษาเกี่ยวกับปัญหาความเหลื่อมล้ำในเมืองไทย และพบว่าหัวใจสำคัญของการลดความเหลื่อมล้ำทางรายได้ในสังคมคือ การที่รัฐบาลต้องใช้จ่ายเพื่อสร้างสินค้าและบริการสาธารณะเพิ่มมากขึ้น เพื่อให้สินค้าและบริการเหล่านี้ลงไปถึงคนระดับล่าง และช่วยให้คนกลุ่มนี้มีความสามารถเพิ่มขึ้น หรือมีเงินอุดหนุนมากขึ้น เช่น การลงทุนด้านการศึกษาและสาธารณสุข ซึ่งเห็นได้ชัดเจนว่า ถ้ารัฐบาลลงทุนด้านนี้มากและให้ความใส่ใจด้านคุณภาพ คนทั่วๆ ไปจะได้ประโยชน์มาก  ในกรณีของไทยสินค้าและบริการสาธารณะที่มีปัญหาไม่ได้จำกัดแค่สองเรื่องนี้เท่านั้น แต่ยังมีอีกมาก ไม่ว่าจะระบบตำรวจ ระบบศาล หรือการขนส่งมวลชน ล้วนแต่ต้องการการปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ อยากจะเห็นเมืองไทยมีรัฐสวัสดิการแบบครอบคลุมตามแนวทางของต่างประเทศที่ประสบความสำเร็จ เช่น ประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย ซึ่งจะเป็นแบบนั้นได้ รัฐต้องมีรายได้ที่พอเพียง เลยนึกถึงเรื่องการปฏิรูประบบภาษี เพราะระบบภาษีของไทยนั้นมีจุดอ่อนต่างๆ ที่ทำให้รายรับด้านภาษีต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

 

ในเมืองไทยมีการทำวิจัยเกี่ยวกับการปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอยู่ไม่น้อย อะไรคือช่องว่างทางความรู้ที่ทีมวิจัยมองเห็น

งานวิจัยที่ผ่านมา เช่น งานวิจัยของธนาคารโลก ชี้ให้เห็นภาพเลาๆ ของปัญหาเท่านั้น แต่ยังไม่มีรายละเอียดที่ชัดเจน นอกจากนี้ โดยส่วนตัว สนใจอยากจะรู้ลักษณะของกลุ่มคนรวย Top 1% ของประเทศ ซึ่งการศึกษาในต่างประเทศสามารถศึกษาได้จากแบบยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

ในอดีต การศึกษาเรื่องความเหลื่อมล้ำของไทยมักใช้ข้อมูลจากฐานข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (Socio-Economic Survey) ซึ่งในประเทศพัฒนาแล้วอาจจะใช้ได้ แต่ในกรณีของไทย ข้อมูลชุดนี้ไม่ได้สะท้อนข้อมูลของกลุ่มคนที่รวยที่สุดของสังคมไทย เพราะการเก็บข้อมูลใช้วิธีการสุ่มตัวอย่าง (sampling) แล้วสอบถาม ซึ่งผู้สอบถามไม่อาจเข้าถึงตัวคนรวยจริงๆ ได้ จึงทำให้ส่วนข้างบนสุดขาดหายไปจากระบบข้อมูล ข้อมูลจึงไม่สมบูรณ์

ในงานวิจัยชุดนี้ ทีมวิจัยจึงใช้ข้อมูลจากแบบยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งให้ภาพในรายละเอียดที่ชัดเจนกว่า ประกอบกับทราบว่าทางกรมสรรพากรมีการเก็บข้อมูล ภงด. 90 และ 91 ลงในระบบอิเล็กทรอนิกส์มาระยะหนึ่งแล้ว จึงคิดว่างานวิจัยน่าจะมีทางเป็นไปได้

ความโดดเด่นของฐานข้อมูล ภงด.90 และ 91 ที่ใช้ในการวิจัยคืออะไร

เป็นข้อมูลปฐมภูมิที่ได้มาจากผู้ยื่นแบบ โดยไม่มีข้อมูลส่วนตัวของผู้ยื่นแบบเลย เป็นข้อมูลที่สุ่มตัวอย่างมา 0.3% ของแบบ ภงด. 90 และ 91 ที่ยื่นแก่กรมสรรพากรทั้งหมดในปี 2555 เป็นข้อมูลระดับรายบุคคลที่ไม่เคยมีคนนอกกระทรวงการคลังได้เห็นมาก่อนเลย ในการทำวิจัยครั้งนี้ กรมสรรพากรได้สุ่มตัวอย่างมาให้ทีมวิจัยตามหลักการเป็นอย่างดี จึงทำให้เราสามารถวิเคราะห์ภาพรวมระบบภาษีเงินได้ของบุคคลธรรมดาได้อย่างลุ่มลึกและแจ่มชัดมากกว่าที่เคยศึกษามาก่อน

 

 

อะไรคือปัญหาสำคัญของระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทย

เรื่องที่พูดกันมาก และทางกรมสรรพากรตระหนักในปัญหาเป็นอย่างดี คือการบรรเทาภาระภาษีของบุคคลธรรมดาโดยการยกเว้น การหักค่าใช้จ่าย และการลดหย่อนเงินได้ที่มีหลากหลายรูปแบบ เปรียบเสมือนเป็นการสร้างรายจ่ายผ่านมาตรการทางภาษี (tax expenditure) ที่มีขนาดใหญ่ ส่งผลให้รายรับภาษีลดต่ำลงไป มากไปกว่านั้น มาตรการลดหย่อนต่างๆ ที่ผ่านมา ยังเอื้อประโยชน์ให้กลุ่มต่างๆ ไม่ทัดเทียมกัน และนี่คือตัวชี้ของความไม่เป็นธรรมของระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในปัจจุบัน

อีกเรื่องที่ยังไม่ค่อยเป็นที่เข้าใจหรือมีการยอมรับกันคือ ระบบภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยเป็นระบบภาษีแบบแยกส่วน (multiple income tax system) ซึ่งกำหนดอัตราภาษีตามแหล่งที่มาของรายได้ในอัตราต่างๆ กัน เช่น รายได้จากการทำงานมีอัตราภาษี 0-35% ตามขั้นรายได้ต่างๆ ที่ทางการกำหนดไว้ (ในที่นี้หมายถึงสำหรับปี 2555) รายได้จากดอกเบี้ยมีอัตราภาษี 15% และรายได้จากเงินปันผลมีอัตราภาษี 10% เป็นต้น

รายได้แต่ละประเภทถูกหักภาษีในอัตราที่ต่างกันตามประเภทรายได้ ซึ่งจะเห็นว่ารายได้จากการทำงานมีอัตราภาษีสูงสุดที่ร้อยละ 35 แต่รายได้จากการลงทุนในทรัพย์สินมีอัตราสูงสุดเท่ากับร้อยละ 15 จึงเป็นการลดทอนหลักความเท่าเทียมกันในการเก็บภาษีที่บอกว่า ถ้าคนมีรายได้เท่ากันก็ควรเสียภาษีเท่ากัน

การใช้ระบบภาษีแบบแยกส่วนอาจมีข้อดีในเรื่องของความยืดหยุ่นเปลี่ยนแปลงให้สอดรับกับวัตถุประสงค์เฉพาะหน้า หรือตอบสนองต่อกลุ่มผลประโยชน์ที่ต่างกันได้ แต่ในด้านกลับ ระบบนี้ก็ทำให้เกิดความไม่ชัดเจนว่าใครเป็นผู้ได้ประโยชน์จากมาตรการหรือระเบียบทางภาษี และในอัตราภาษีต่างๆ ซึ่งส่งผลให้ผู้เสียภาษีรู้สึกว่าเป็นระบบที่ยังไม่เป็นธรรม จึงพยายามหลีกเลี่ยงภาษี

หากใช้ระบบภาษีแบบบูรณาการเหมือนเช่นในประเทศพัฒนาแล้วส่วนมาก ไทยจะเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้มากกว่านี้ โดยระบบภาษีแบบบูรณาการคือ การรวมเงินได้ทุกประเภททั้งเงินได้ที่ถูกหักภาษี ณ ที่จ่ายแล้ว และที่ยังไม่ได้หักภาษี ณ ที่จ่าย มารายงานในแบบภาษีเพื่อคำนวณภาษีในอัตราเดียวกันตามขั้นเงินได้สุทธิ วิธีนี้เป็นธรรมกว่าระบบแยกส่วน ซึ่งเกิดความลักลั่นในการคิดคำนวณและการจัดเก็บภาษีเงินได้จากรายได้ประเภทต่างๆ

 

เวลาพูดถึงประสิทธิภาพและความเป็นธรรมทางภาษี ประเด็นแรกๆ ที่มักพูดถึงกันคือเรื่องความครอบคลุมของฐานภาษี ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีฐานภาษีที่กว้างขวางและครอบคลุมแล้วหรือไม่

ต้องแบ่งการวิเคราะห์เป็นรายได้จากเงินเดือนและรายได้จากทรัพย์สิน ซึ่งมีความแตกต่างกัน

สำหรับฐานภาษีที่เป็นรายได้จากเงินเดือน กรมสรรพากรสามารถเก็บได้ค่อนข้างครอบคลุมแล้ว เพราะว่าบริษัทที่อยู่ในระบบเป็นบริษัทที่จดทะเบียนและต้องดำเนินการหักภาษี ณ ที่จ่ายเมื่อต้องจ่ายเงินเดือน จริงอยู่ว่าผู้ยื่นแบบเสียภาษีเงินได้ภาษีบุคคลธรรมดาครอบคลุมแรงงานเพียงแค่ประมาณ 25% ของทั้งประเทศ แต่เมื่อนำไปเปรียบเทียบกับจำนวนผู้ใช้แรงงาน หรือคนทำงานที่มีรายได้ถึงเกณฑ์ในการเสียภาษีขั้นต่ำก็พบว่า กรมสรรพากรได้ดึงกำลังแรงงานที่เป็นกลุ่มลูกจ้างที่ควรจะยื่นแบบให้มาอยู่ในระบบค่อนข้างจะครบถ้วนแล้ว

 

ปัญหาของฐานภาษีไทยอยู่กลุ่มที่มีรายได้จากทรัพย์สินและการทำธุรกิจเป็นหลัก?

กลุ่มที่มีรายได้จากทรัพย์สินตรวจสอบได้ยากกว่ามาก โดยส่วนที่หลุดรอดนั้นมีหลายกลุ่ม เช่น กลุ่มธุรกิจขนาดย่อมหรือธุรกิจรับเหมาที่ไม่เชื่อมโยงกับนิติบุคคล กลุ่มที่มีทรัพย์สินและมีรายได้จากการให้เช่าทรัพย์สินโดยที่ไม่ได้เข้าไปอยู่ในระบบ นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มที่อยู่ในระบบ แต่มีช่องทางในการหลีกเลี่ยงภาษีด้วยการรายงานรายได้ต่ำกว่าความเป็นจริง เป็นต้น นอกจากนั้นยังมีด้านช่องโหว่ด้านกฎหมาย เช่น กลุ่มที่มีรายได้จากการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ไม่ต้องเสียภาษีเงินได้  และผู้ที่มีรายได้จากต่างประเทศ ที่ไม่ได้นำเงินเข้ามาในปีที่ได้รับรายได้ ได้รับยกเว้นไม่ต้องเสียภาษี เป็นต้น

ปัญหาเหล่านี้เป็นทั้งเรื่องของช่องโหว่ในทางกฎหมายและปัญหาในทางปฏิบัติ ฉะนั้น ผู้มีรายได้จากธุรกิจและทรัพย์สินจำนวนไม่น้อยจึงหลุดรอดไปจากระบบภาษีอย่างสิ้นเชิง โดยไม่ได้กรอกและยื่นแบบภาษีเลย ทั้งที่มีรายได้ประจำค่อนข้างมากด้วยซ้ำ หรือต้องเสียภาษีบ้างเพราะถูกหักภาษี ณ ที่จ่าย แต่มักจะเป็นอัตราภาษีที่ต่ำกว่าอัตราสูงสุดของภาษีที่เก็บจากเงินเดือนดังที่กล่าวแล้ว

 

ปัญหานี้เชื่อมโยงกับสภาพจริงของเศรษฐกิจไทยที่มีภาคเศรษฐกิจไม่เป็นทางการ (informal sector) ขนาดใหญ่ จะต้องทำอย่างไรให้ภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ หรือคนที่มีรายได้แต่ไม่รายงานเหล่านี้เข้ามาอยู่ในระบบ

ถูกต้อง ทางกรมสรรพากรก็พยายามทำอยู่ ทราบว่าเจ้าหน้าที่ของกรมสรรพากรหน่วยต่างๆ ทั่วประเทศคอยตรวจดูว่ามีกิจการอะไรในพื้นที่ที่เข้าข่ายหรือมีรายได้ถึงเกณฑ์ที่จะต้องเสียภาษี ทราบด้วยว่า กรมสรรพากรพูดถึงการเดินไปดูตามคอนโดเป็นรายห้องว่ามีประกาศให้เช่าห้องหรือไม่อย่างไร มีคนเช่าจริง และมีการเสียภาษีหรือเปล่า แต่ต้องยอมรับว่าการตรวจสอบในหลายกรณีนั้นเป็นไปไม่ได้ หรือทำได้ยาก และมีต้นทุนสูง

การมุ่งไปสู่สังคมไร้เงินสด (cashless economy) โดยอาศัยระบบธนาคารหรือเทคโนโลยีทางการเงินใหม่ คงช่วยได้ในระดับหนึ่ง แต่ในระยะยาวคงต้องหามาตรการจูงใจให้เข้ามาอยู่ในระบบเสริมด้วย เช่น รัฐอาจให้เงินอุดหนุนกับธุรกิจขนาดเล็กที่ซื้อของแล้วมีใบเสร็จและมีการหักภาษี ณ ที่จ่าย หรือร่วมมือกับหน่วยงานอื่น เช่น สำนักงานเขต ในการตรวจสอบ เป็นต้น

 

ในงานวิจัยบอกไว้ว่า ถ้าดูจากข้อมูลการยื่นแบบภาษี ก็ยังไม่น่าที่จะครอบคลุมรายได้ทั้งหมดของกลุ่มคนรวยที่สุด 1% รายได้ส่วนไหนของคนกลุ่มนี้ที่หายไป

ส่วนที่หายไปคือรายได้จากทรัพย์สินและการทำธุรกิจทั้งในและต่างประเทศ และยังมีปัญหาด้วยว่าผู้ที่ไม่ได้รับรายได้จากการทำงานกับนิติบุคคลใดๆ แม้จะมีรายได้สูงมากๆ แต่ไม่ได้ยื่นแบบภาษีเพราะกฎหมายไม่ได้กำหนดให้ต้องยื่น คือกลุ่มที่มีเงินออมสูงและหารายได้จากดอกเบี้ย เงินปันผล รายได้จากทรัพย์สินที่ได้จากปัจเจกบุคคล และรายได้จากต่างประเทศที่ไม่ได้เอาเข้ามาในปีที่เสียภาษีเท่านั้น และไม่ต้องการรับคืนภาษีหัก ณ ที่จ่ายใดๆ

ขณะนี้คณะวิจัยยังไม่รู้ว่าคนกลุ่มนี้มีจำนวนเท่าใด สันนิษฐานได้แต่เพียงว่าน่าจะเป็นกลุ่มที่มีรายได้สูง เพราะน่าจะเป็นกลุ่มที่มีเงินออมหรือมีทรัพย์สินมาก แต่เสียภาษีหัก ณ ที่จ่ายในอัตราต่ำ ในระบบภาษีแบบแยกส่วน หากกลุ่มนี้มีมากและไม่อยู่ในข้อมูลกลุ่มตัวอย่างผู้ยื่นแบบ ภ.ง.ด. 90 และ 91 ที่เราใช้ในการศึกษา การศึกษา Top 1% ก็ยิ่งมีจุดอ่อน และสำหรับกลุ่มที่เรามีข้อมูลรายได้ทรัพย์สินและการลงทุนที่รายงานก็เป็นข้อมูลที่ต่ำกว่าจริง

 

รู้ได้อย่างไรว่า รายได้จากทรัพย์สินและการลงทุนของกลุ่มคนที่รวยที่สุด 1% (Top 1%) บางส่วนไม่ถูกรายงาน

เป็นการประเมินเท่าที่ข้อมูลมีอยู่อย่างจำกัด โดยนำข้อมูลจากกลุ่มตัวอย่างผู้ยื่นแบบภาษีที่มีอยู่ไปเปรียบเทียบกับข้อมูลที่กลุ่มสมาชิสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) รายงานรายได้เพื่อเข้ารับตำแหน่ง สมมติฐานคือ คนที่เป็น สนช. ถือว่าเป็นคนระดับนำของสังคม ถ้าเป็นข้าราชการก็เป็นชั้นผู้ใหญ่ในระดับค่อนข้างสูง ถ้าเป็นนักธุรกิจก็เป็นคนที่มีชื่อเสียง ในการรายงานรายได้ของกลุ่มสนช. แม้จะไม่มีการตรวจสอบว่าจริงหรือไม่ แต่ถ้ามีใครมาแย้งว่ารายงานเป็นเท็จ เขาอาจจะถูกถอดถอน เพราะฉะนั้นรายงานของสนช. ส่วนใหญ่คงใกล้เคียงความจริง

ในการวิเคราะห์ เราดูว่า กลุ่มสนช. มีแหล่งรายได้มาจากที่ไหนบ้าง และนำไปเปรียบเทียบกับข้อมูลกลุ่ม Top 1% ที่ได้ข้อมูลมาจากกรมสรรพากร ซึ่งเห็นความแตกต่างอย่างชัดเจนในเรื่องสัดส่วนของแหล่งรายได้

ในข้อมูล ภงด. 90 และ 91 ซึ่งได้มาจาก 0.3% ของกลุ่ม Top 1% สัดส่วนของรายได้จากการจ้างงานค่อนข้างสูง ในขณะที่รายได้จากธุรกิจและการลงทุนนั้นต่ำ โดยมีเพียงแค่ 13% เท่านั้น แต่ในกลุ่ม สนช. 220 คน สัดส่วนการลงทุนของกลุ่ม สนช. จะสูงกว่ากลุ่มตัวอย่างเป็นอย่างมาก โดยหากแยก สนช.ออกเป็นสองกลุ่ม คือกลุ่มที่เป็นข้าราชการหรือวิชาชีพระดับสูง กับกลุ่มนักธุรกิจ ซึ่งมี 13 คน จะพบว่าในกลุ่มนักธุรกิจ สัดส่วนของการลงทุนในทรัพย์สินและรายได้จากธุรกิจ จะสูงกว่ารายได้ของเงินเดือนอย่างมาก คือสัดส่วนนี้สูงถึงกว่า 80%

นอกจากนี้ ยังมีข้อมูลอีกชุดหนึ่งของ ดร.กอบศักดิ์ ภูตระกูล ที่ได้การสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน ปี พ.ศ. 2554 ซึ่งแม้จะไม่ได้แสดงข้อมูลกลุ่ม Top 1% ที่แท้จริง แต่สำหรับกลุ่ม Top 1% ที่มีอยู่ในข้อมูลชุดนี้ ก็บ่งบอกแนวโน้มที่ชัดเจนว่า กลุ่มคนรวยที่สุดมีสัดส่วนรายได้จากค่าเช่า ดอกเบี้ย เงินปันผล และกำไร มากกว่าคนกลุ่มอื่น ในงานวิจัยเดียวกันนี้ ดร.กอบศักดิ์ ยังประมาณการไว้ด้วยว่า ครึ่งหนึ่งของเงินปันผลทั่วประเทศกระจุกตัวอยู่กับคนแค่ประมาณ 1% เท่านั้นเอง

ข้อมูลที่ ดร.กอบศักดิ์ ใช้ก็ยังไม่ใช่กลุ่ม Top 1%  ของไทยจริงๆ ด้วยซ้ำ ดังนั้น เราจึงยังไม่รู้ว่ากลุ่มคนที่รวยที่สุดของประเทศไทยจริงๆ เป็นอย่างไร แต่อย่างน้อยข้อมูลที่มีทำให้พอสรุปได้ว่า รายได้ที่กลุ่ม Top 1% ของผู้ยื่นแบบภาษี ภ.ง.ด. 90 และ 91 รายงานไม่ครบถ้วนแน่นอน ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเขาไม่ต้องรายงานรายได้ที่มาจากเงินปันผลและดอกเบี้ย และรายได้จากต่างประเทศ เนื่องจากกฎหมายไม่ได้บังคับ

ข้อสรุปในเบื้องต้นคือ โครงสร้างของแหล่งรายได้ของกลุ่ม Top 1% ที่ได้จากข้อมูลของกรมสรรพากรน่าจะยังไม่ได้สะท้อนความเป็นจริง ส่วนของจริงน่าจะใกล้เคียงกับที่พบในกลุ่ม สนช. มากกว่า

 

 

มีข้อวิจารณ์ว่า การที่รัฐไล่เก็บภาษีกลุ่มคนรวยที่สุดไม่ค่อยมีประโยชน์เท่าไหร่ เพราะคนกลุ่มนี้มีศักยภาพและความสามารถในการจัดการภาษีค่อนข้างมาก เช่น การย้ายเงินไปลงทุนในประเทศที่ยกเว้นภาษี หรือมีภาษีต่ำกว่า (tax haven country) ซึ่งเป็นวิธีการที่ไม่ได้ผิดกฎหมาย เราจะจัดการปัญหาเหล่านี้อย่างไร

ประเด็นนี้ไม่ใช่ปัญหาของประเทศไทยที่เดียว แต่เป็นปัญหาที่เผชิญกันทั้งโลกแม้กระทั่งประเทศพัฒนาแล้วด้วย และเขาก็วิตกกังวลกับปัญหานี้มาก เพราะถ้าแก้ปัญหานี้ไม่ได้ รัฐบาลจะจัดเก็บภาษีน้อยลง ในขณะที่ความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายกลับมีมากขึ้น

สถานการณ์ข้างต้นนี้ทำให้ประเทศพัฒนาแล้ว โดยเฉพาะในกลุ่ม OECD และ G20 ร่วมมือกันคิดระบบใหม่ขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหา โดยมีแนวคิดหลักคือ ทุกคนต้องจดทะเบียนภาษีในที่ใดที่หนึ่งที่เป็นแหล่งพำนักอาศัย และหน่วยงานด้านภาษีของแต่ละประเทศทั่วโลกจะต้องทำงานแลกเปลี่ยนข้อมูลกัน เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการย้ายไปย้ายมาเพื่อหาประโยชน์จากระบบภาษีที่แตกต่างกัน การแลกเปลี่ยนข้อมูลกันแบบนี้จะทำให้แต่ละประเทศยังสามารถมีระบบภาษีที่แตกต่างกันได้ด้วย เช่น สมมติมีชาวอังกฤษแจ้งว่าถิ่นที่อยู่ของเขา (tax residence) คือเมืองไทย เขาก็ต้องเสียภาษีให้ประเทศไทย แต่ก็จะมีข้อตกลงที่แน่นอนระหว่างอังกฤษกับไทยว่าจะจัดการภาษีที่ได้รับมาอย่างไร ภาษีตัวไหนต้องเสียให้กับไทย ตัวไหนต้องเสียให้กับอังกฤษ เป็นต้น

ในส่วนของนิติบุคคล มีการตั้งโจทย์ว่าจะเก็บภาษีบริษัทข้ามชาติที่มีฐานการผลิตและการดำเนินการอยู่ในหลายประเทศอย่างไร สหภาพยุโรปเริ่มนำเสนอแนวคิดให้บริษัทข้ามชาติที่มีสาขาอยู่ในอียูต้องมีการกระจายการเสียภาษีตามประเทศต่างๆ

 

การปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสามารถแก้ปัญหาเรื่องความเหลื่อมล้ำและความเป็นธรรมได้หรือไม่

ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเป็นภาษีที่มีหลักการเกี่ยวกับเรื่องความเท่าเทียมแนวนอนและความเท่าเทียมแนวตั้ง โดยหลักการจึงสามารถนำมาใช้เป็นมาตรการเพื่อลดความเหลื่อมล้ำได้ แต่งานวิจัยก็ชี้ให้เห็นว่า แม้ว่าภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยจะมีลักษณะก้าวหน้าเล็กน้อย ซึ่งช่วยให้การกระจายรายได้ในกลุ่มคนที่เสียภาษีดีขึ้นบ้าง แต่ ณ ปัจจุบัน ผลกับทั้งประเทศไม่ค่อยเปลี่ยนแปลงอะไรมากนัก เพราะคนที่เข้ามาอยู่ในระบบนี้และเสียภาษีจริงมีเพียงแค่ประมาณ 7.5% ของประชากรแรงงานทั้งหมด

เมื่อเทียบกับต่างประเทศ เช่น ในสหราชอาณาจักร หรือสหรัฐอเมริกา ประชากรวัยแรงงานที่เสียภาษีคิดเป็นกว่า 90% ของแรงงานทั้งหมด ในบางปีกลุ่มประชากรวัยแรงงานที่เสียภาษีจะมากกว่า 100% เพราะสามารถเก็บภาษีจากคนที่ไม่ได้ลงทะเบียนว่าทำงาน แต่มีรายได้จากทรัพย์สินด้วย ในกรณีแบบนี้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็มีผลในการลดความเหลื่อมล้ำได้มากขึ้น

 

ดูเหมือนว่านโยบายภาษีของไทยจะไม่ค่อยตอบโจทย์การลดความเหลื่อมล้ำและความเป็นธรรมเท่าไหร่

ภาษีที่มีบทบาทลดความเหลื่อมล้ำอย่างมีนัยสำคัญยังมีภาษีมรดกและภาษีทรัพย์สินต่างๆ ซึ่งควรต้องรวมถึงที่ดิน การเงิน วัตถุศิลปะมีค่าต่างๆ สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นตัวสร้างมูลค่า สร้างรายได้ การมีภาษีอัตราก้าวหน้าสำหรับทรัพย์สินเหล่านี้จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ระหว่างบุคคลได้มาก แต่ในเรื่องเหล่านี้เรายังล้าหลังกว่าประเทศอื่นๆ มาก

จากกรณีศึกษาในกลุ่มประเทศ OECD ทั้งหลาย มาตรการที่ใช้ลดความเหลื่อมล้ำประกอบด้วย 2 ส่วนสำคัญ ได้แก่ ส่วนที่เกี่ยวกับเรื่องภาษีและส่วนที่เกี่ยวกับเรื่องการใช้จ่าย การศึกษาเรื่องภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ทำอยู่จึงเป็นเพียงส่วนเสี้ยวเดียว

อันที่จริง การใช้จ่ายของรัฐบาลอาจมีผลในการช่วยลดความเหลื่อมล้ำมากกว่ามาตรการทางภาษีด้วยซ้ำ อย่างน้อยข้อมูลที่เคยศึกษามายืนยันเช่นนั้น ญี่ปุ่นใช้มาตรการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก ในอัตราก้าวหน้า เพื่อลดดัชนีจีนี (Gini coefficient) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดความเหลื่อมล้ำของทั้งประเทศ ก่อนที่จะมีการหักภาษี ค่าจีนีรายได้ของญี่ปุ่นค่อนข้างสูงมาก และเมื่อเก็บภาษีไปแล้วค่าจีนีจะลดลง แต่มาตรการที่ลดค่าจีนีได้มากกว่าคือ การใช้จ่ายของรัฐบาลเพื่อลงทุนด้านสวัสดิการ การอุดหนุนคนสูงอายุ และคนที่มีรายได้น้อย เช่น ในช่วงทศวรรษ 1980 บางปีค่าจีนีก่อนที่รัฐบาลญี่ปุ่นจะใช้มาตรการเหล่านี้สูงถึง 0.5% แต่พอมาตรการเหล่านี้เข้ามาก็สามารถลดลงให้เหลือ 0.4% หรือ 0.3% ได้

ไม่ใช่เฉพาะญี่ปุ่นที่ทำแบบนี้ กลุ่ม OECD ทั้งกลุ่มซึ่งใช้มาตรการคล้ายกันก็สามารถลดค่าจีนีของรายได้ครัวเรือนหรือของบุคคลให้มาอยู่ในระดับที่สังคมพอยอมรับได้

 

 

นักเศรษฐศาสตร์มักพูดเสมอว่า เราต้องแลกประสิทธิภาพกับความเป็นธรรม เพราะถ้าเก็บภาษีมากและให้สวัสดิการมาก ย่อมทำให้คนไม่อยากทำงาน แต่ประเทศที่ยกตัวอย่างมา ไม่ว่าจะเป็นญี่ปุ่นหรือสแกนดิเนเวีย ก็สามารถตอบได้ทั้งสองโจทย์พร้อมกัน พวกเขาแก้ปมนี้ได้อย่างไร

ในประเทศเหล่านี้มีคนจำนวนน้อยเท่านั้นที่หลีกหนีไปอยู่ที่อื่น หรือทำงานลดน้อยลงเมื่อได้รับสวัสดิการ ตรงกันข้าม คนส่วนใหญ่ยังยินดีทำงานและจ่ายภาษีเพื่อไม่ให้ระบบภาษีล้มสลายไป เพราะพวกเขาตระหนักดีว่า รายจ่ายของรัฐบาลให้ประโยชน์กับเขามาก

เคยมีนักเศรษฐศาสตร์จากเยอรมนีมาบรรยายให้ฟังว่า ในกลุ่มประเทศ OECD ส่วนใหญ่ โดยเฉพาะประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย ประชาชนต้องเรียกร้องให้รัฐบาลยุติการลดอัตราภาษี เพราะต้องการให้รัฐบาลดำเนินการนโยบายที่เป็นประโยชน์กับเขา พวกเขาพร้อมที่จะเสียภาษี ไม่อยากให้ลดภาษีถึงขั้นขนาดที่ว่าจะต้องมาตัดสวัสดิการทางสังคม

ระบบภาษีแบบบูรณาการในประเทศเหล่านี้ ทำให้รัฐบาลเก็บภาษีได้มาก ส่งผลให้สร้างสินค้าและบริการสาธารณะที่หลากหลายและมีคุณภาพดีสำหรับทุกคนอย่างถ้วนหน้า การได้รับความร่วมมือจากประชาชนส่วนใหญ่ที่เห็นว่าระบบมีความเป็นธรรม และพวกเขาได้ประโยชน์จึงเป็นเรื่องสำคัญมาก หากการเมืองและการบริหารภาครัฐได้ไปถึงจุดนี้แล้ว จะเป็นประโยชน์มากต่อการพัฒนาเศรษฐกิจสังคมของประเทศ รวมทั้งการลดความเหลื่อมล้ำ

 

ในประเทศไทยมีการพูดถึงการปฏิรูปภาษีมานานเป็นสิบปี แต่ก็ไม่เคยประสบความสำเร็จ ทำไมจึงเป็นเช่นนั้น

สังคมไทยเพิ่งตระหนักถึงความสำคัญของการมีระบบรัฐสมัยใหม่ที่มีบทบาทในการสร้างระบบสวัสดิการให้กับคนจำนวนมาก ความแตกต่างระหว่างไทยกับประเทศในยุโรปคือ ระบบรัฐสวัสดิการของยุโรปได้จากการต่อสู้ของประชาชน ซึ่งกินระยะเวลายาวนานทีเดียว ในกลุ่มประเทศสแกนดิเนเวียนั้นพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยมีกระบวนการต่อสู้มายาวนานตั้งแต่ปลายคริสต์ศตวรรษที่ 18 หลังจากที่เกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรม (industrial revolution) จนประสบความสำเร็จ ตั้งพรรคสังคมนิยมประชาธิปไตยขึ้นมา แล้วก็เอาระบบภาษีมรดก ภาษีทรัพย์สิน ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในอัตราก้าวหน้ามาใช้ เพื่อหารายได้มาสร้างระบบรัฐสวัสดิการ

ขบวนการสังคมนิยมประชาธิปไตยในยุโรปไม่ต้องการล้มระบบทุนนิยมอย่างสิ้นเชิง แต่ต้องการระบบที่รัฐเข้ามามีบทบาทเป็นผู้บริหารจัดการการเก็บภาษี เอาภาษีไปใช้เพื่อสร้างระบบรัฐสวัสดิการขึ้น ขบวนการเหล่านี้มาจากทั้งกลุ่มคนงาน กลุ่มผู้หญิง กลุ่มชาวนา พวกเขาต่อสู้เพื่อต้องการระบบที่ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองภายใต้กรอบประชาธิปไตย ดังนั้น ขบวนการทางสังคมต่างๆ จึงหนุนหลังพรรคการเมืองเพื่อเข้าไปต่อสู้แข่งขันกันที่จะชนะการเลือกตั้งและเข้าไปเป็นรัฐบาล พรรคการเมืองก็จะมีหลากหลายทั้งพรรคอนุรักษนิยม พรรคแรงงาน พรรคสังคมนิยมประชาธิปไตย และแต่ละพรรคจะมีแนวนโยบายไปตามอุดมการณ์ที่เขามี พรรคไหนประสบความสำเร็จในการได้รับเสียงข้างมากก็ขึ้นมาเป็นรัฐบาลเสียงข้างมาก แล้วก็ดำเนินนโยบายสังคม เศรษฐกิจ ที่ได้เสนอนโยบายไว้กับประชาชน ถ้าทำไม่สำเร็จประชาชนอาจเลือกพรรคอื่นในคราวต่อไป เป็นการแข่งขันกันในกรอบรัฐสภาประชาธิปไตย

 

ประวัติศาสตร์การเมืองไทยเองก็บันทึกการต่อสู้ของขบวนการทางสังคม เช่น กลุ่มแรงงานและเกษตรกรอยู่บ้าง แต่เหมือนจะเป็นผู้พ่ายแพ้มากกว่า?

ในพัฒนาการทางการเมืองของไทย โครงสร้างของอำนาจมีความต่อเนื่องจากอดีตถึงปัจจุบันค่อนข้างสูงกว่าประเทศตะวันตก ซึ่งองค์ประกอบของอำนาจและสถาบันทางการเมืองมีเปลี่ยนแปลงค่อนข้างมาก ในบางประเทศถึงขั้นล่มสลายและเปลี่ยนแปลงแบบถึงรากถึงโคนเลยด้วยซ้ำ

ในหลายประเทศ การเปลี่ยนแปลงเกิดจากความสำเร็จทางด้านพัฒนาอุตสาหกรรมที่มีผลทำให้โครงสร้างทางสังคมเศรษฐกิจปรับเปลี่ยนอย่างพลิกหลังมือเป็นหน้ามือ เมื่อกลุ่มทุนระดับล่างขึ้นมามีบทบาททางเศรษฐกิจที่สำคัญในระบบทุนนิยม จนนำไปสู่การเปลี่ยนโครงสร้างของอำนาจและการเมืองได้

แต่ในเมืองไทย แม้เราจะเห็นการพัฒนาไปสู่เศรษฐกิจอุตสาหกรรมแบบเต็มตัว และเห็นการเปลี่ยนแปลงในแง่ของการนำสถาบันใหม่ๆ เข้ามาในระบบสังคมการเมือง แต่โครงสร้างอำนาจของไทยไม่ค่อยเปลี่ยนแปลงอย่างพลิกผันเท่าไหร่นัก และบทบาททหารยังเข้มมาก ชนชั้นนำไทยยังสามารถเกาะกลุ่มและดูดซับคนกลุ่มใหม่เข้ามาอยู่ใต้โครงสร้างอำนาจของพวกเขาได้ การเปลี่ยนแปลงจึงยังเป็นแบบกลับไปกลับมาระหว่างประชาธิปไตยและรัฐบาลโดยการรัฐประหาร

 

แต่ก็มีบางเหตุการณ์ เช่น การอภิวัฒน์ 2475 หรือ เหตุการณ์ตุลาคม 2516 ที่เป็นหมุดหมายการเปลี่ยนแปลง ทุกครั้งที่เกิดที่ความเปลี่ยนแปลงไปเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ภาษีหรือสวัสดิการมีแนวโน้มที่จะก้าวหน้าขึ้นด้วยหรือไม่

ก้าวหน้าขึ้น แต่เป็นลักษณะของการค่อยเป็นค่อยไปมากๆ อย่างที่บอกว่า การที่โครงสร้างอำนาจมีความต่อเนื่องสูง ทำให้เกิดกระบวนการล็อบบี้ ซึ่งมักจะลงเอยด้วยการมาตรการบรรเทาภาระภาษีในรูปแบบต่างๆ ซึ่งไม่ได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใหญ่เท่าไหร่

 

ในภาพใหญ่ ปฏิเสธไม่ได้ว่า ประเทศไทยล้มเหลวในการลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมให้กับสังคม ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากการปฏิวัติก็ตาม จริงๆ แล้ว รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งและรัฐบาลทหารมีความแตกต่างกันหรือไม่ หากมองจากแง่มุมของการเก็บภาษีหรือการใช้จ่ายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ

มีแน่นอน โดยเฉพาะในแง่ของการใช้จ่ายของภาครัฐ ในสมัยก่อนการอภิวัฒน์ 2475 การลงทุนของรัฐบาลในเรื่องการศึกษา สาธารณสุข และสาธารณูปโภคมีอยู่บ้าง แต่น้อย ส่วนการประกันสังคมแบบเป็นทางการไม่มีเลย ในขณะที่งบประมาณกองทัพจะค่อนข้างมาก

หลัง 2475 เกิดการเปลี่ยนแปลงด้านรายจ่ายอย่างชัดเจน การใช้จ่ายด้านการศึกษาและสาธารณสุขเพิ่มขึ้น ส่วนกองทัพมีบางปีที่งบประมาณลดลงบ้าง ในช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อจอมพล ป. พิบูลสงคราม เข้ามามีอำนาจ และยิ่งสมัยสงครามต่อต้านคอมมิวนิสต์ สัดส่วนงบทหารก็กลับไปเพิ่มขึ้นอีก แต่ก็ยังไม่เท่าเมื่อก่อน งบประมาณด้านการศึกษาและสาธารณสุขเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะช่วงวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมจากปี 2503

กฎหมายสำคัญที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการของประชาชนก็มาจากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น กฎหมายประกันสังคมนั้นผ่านในสมัยของรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ กฎหมายประกันสังคมเป็นการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญมาก เพราะขบวนการแรงงานไทยเรียกร้องการประกันสังคมมากว่า 40 ปี หลังจากนั้น แนวคิดเรื่องการประกันสังคมก็ลงหลักปักฐานในสังคมไทย

ถ้าลงไปดูในรายละเอียดเชื่อว่าน่าจะเห็นประเด็นอื่นๆ อีก ส่วนเรื่องงบทหารก็ชัดเจนว่า เมื่อมีรัฐประหารแล้วงบประมาณกองทัพเพิ่มขึ้นชัดเจน

ในส่วนของภาษีมีการเปลี่ยนแปลงค่อนข้างน้อย แม้จะมีความก้าวหน้าขึ้นบ้าง แต่โครงสร้างของแหล่งรายได้รัฐยังไม่ค่อยหลากหลาย มีความพยายามที่ก้าวเข้าไปเก็บภาษีรายได้จากทรัพย์สินและการลงทุนอยู่เรื่อยๆ แต่ก็มีแรงถ่วงไม่ให้ก้าวหน้านัก เพราะกระทบกับผลประโยชน์ของคนค่อนข้างมาก พูดได้ว่า ในเรื่องนี้ไทยมีวิวัฒนาการค่อนข้างช้า

 

มีความหวังกับการปฏิรูปภาษีบ้างไหม เพราะไหนๆ สังคมไทยก็ตกผลึกความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปภาษีแล้วในระดับหนึ่ง

ในระยะใกล้อาจารย์ไม่ได้มีความคาดหวังอะไรนะ (ยิ้ม) งานวิจัยต่างๆ ที่ทำอยู่ก็อยากให้เป็นเมล็ดพันธุ์ที่จะให้ผู้สนใจและคนรุ่นใหม่ได้มาอ่าน ได้คิดต่อไป และกลายเป็นส่วนที่จะผลักดันให้มีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในอนาคต

 

 

หมายเหตุ: เผยแพร่ครั้งแรกเว็บไซต์ Knowledge Farm – ฟาร์มรู้สู่สังคม เมื่อวันที่ 22 มกราคม 2561 ในชื่อ สัมภาษณ์: ผาสุก พงษ์ไพจิตร ‘ปฏิรูปภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเพื่อสังคมเสมอหน้า’

Author

Somkid Puttasri

บรรณาธิการ The101.world และหนึ่งในผู้ร่วมก่อตั้ง 101