หากจะถามว่าปัญหาเมืองที่ถูกพูดถึงกันมากในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมาคือปัญหาอะไร การค้าข้างทางคงเป็นหนึ่งในปัญหาที่หลายคนคงนึกถึง

ชาวกรุงเทพมักติดภาพจำว่า การค้าข้างทาง เช่น หาบเร่ แผงลอย คือ ที่มาของปัญหานานัปการ ไม่ว่าจะเป็นการกีดขวางทางเท้า อาหารที่ขายไม่ถูกสุขอนามัย การประกอบกิจการที่รุกล้ำพื้นที่เอกชนหรือราชการ หรือแม้กระทั่งการสร้างความสกปรกและมลภาวะแก่เมือง

 

แน่นอนว่าการค้าข้างทางมีส่วนสำคัญในการสร้างปัญหาดังกล่าว แต่นั่นก็ไม่ได้หมายความว่า ผู้ที่ประกอบอาชีพการค้าข้างทางจะต้องถูกตีตราให้กลายเป็นผู้ร้ายชนิดที่เรียกว่าเลวหมดจดจนหาความดีไม่ได้ อย่างที่บางคนอาจต้องการให้เป็น

เพราะในอีกมุมหนึ่ง การค้าข้างทางก็มีประโยชน์แก่เมืองและคนเมืองมากมายหลายมิติ ตัวอย่างเช่น การกระจายรายได้ให้แก่คนหลายช่วงชั้นในสังคมเมือง การกระตุ้นกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเมือง หรือการช่วยรักษาวัฒนธรรมด้านอาหาร (ข้างถนน) สืบต่อไป (อ่านเพิ่มเติมได้ใน คืนความเป็นธรรมให้กับการค้าข้างทาง 

ดังนั้น การแก้ไขปัญหาการค้าข้างทางด้วยการเอามันออกจากเมืองไปอย่างดื้อๆ จึงอาจทำให้เมืองเสียประโยชน์มากกว่าได้ประโยชน์ และที่สำคัญอาจไม่สอดคล้องกับแนวจัดการเมืองในยุคปัจจุบันที่เน้นการสร้างเมืองที่ทอดทิ้งใครไว้ข้างหลัง (inclusive cities) อีกต่อไปแล้ว

ทั้งนี้ ในงานวิจัย การบริหารจัดการการค้าข้างทาง (Street Vending) ในประเทศไทย: สถานการณ์ และทิศทางนโยบายที่ควรจะเป็น (2560) รศ.ดร.นฤมล นิราทร ในฐานะผู้วิจัย เสนอว่า จริงๆ แล้วการค้าข้างทางไม่ใช่ปัญหาในตัวมันเองหรอก แต่แนวทางการจัดการการค้าข้างทางต่างหากที่เป็นปัญหา ฉะนั้น สิ่งที่ควรแก้ไขจึงเป็นวิธีการการจัดการการค้าข้างทาง

และจากการทบทวนประสบการณ์การจัดการการค้าข้างทางทั่วโลก ผู้วิจัยก็พบว่า ประสบการณ์จากหลายๆ ประเทศสามารถเป็นแบบอย่างเพื่อสร้างวิธีจัดการการค้าข้างในไทยที่เหมาะสมได้

 

รวันดา: จัดการแบบก้าวหน้า

เศรษฐกิจนอกระบบโดยเฉพาะหาบเร่แผงลอยถือเป็นแหล่งสร้างรายได้สำคัญของประเทศรวันดา โดยรวันดามีแผนที่จะพัฒนาเศรษฐกิจของโลกให้เป็นเศรษฐกิจฐานความรู้และให้ความสำคัญกับภาคบริการภายในปี 2020 และปรับเศรษฐกิจนอกระบบให้เป็นเศรษฐกิจในระบบด้วยกลไกสหกรณ์

งานวิจัยได้พาไปดูตัวอย่างการใช้สหกรณ์เป็นเครื่องมือในการจัดการการค้าข้างทางของเมือง ‘Kigali’ โดยในเมืองดังกล่าว ผู้บริหารเมืองจัดกระบวนการย้ายผู้ค้าข้างทางจำนวน 312 รายจากพื้นที่ข้างทางไปในศูนย์การค้า ด้วยเงินออมของผู้ค้าและการสนับสนุนจากรัฐบาลท้องถิ่น ทั้งนี้ เงินออมจะได้จากการรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์ของผู้ค้าข้างทาง

สำหรับกระบวนการจัดตั้งสหกรณ์ รัฐบาลท้องถิ่นจะเป็นผู้ดูแลกระบวนการ ซึ่งจะมีหลายขั้นตอน เริ่มตั้งแต่การระบุจำนวนผู้ค้า การสนับสนุนผู้ค้าให้เข้าร่วมกระบวนการสหกรณ์ (ซึ่งใช้เวลานานมากกว่าจะทำให้ชาวบ้านเข้าใจ) ตลอดจนการสร้างแรงจูงใจในระยะนำร่องโครงการด้วยการจัดสรรพื้นที่ค้าในศูนย์การค้า การลดหย่อนค่าธรรเนียมเป็นเวลา 1 ปี ตลอดจนการลดดอกเบี้ยเงินกู้สำหรับผู้ค้าที่มีทุนทรัพย์น้อยในการเช่าที่ที่ศูนย์การค้า

และสำหรับการก่อสร้างตลาดหรือศูนย์การค้านั้น ผู้ค้าแต่ละรายจะต้องร่วมลงขันรายละ 1,000 ดอลลาร์สหรัฐผ่านสหกรณ์ แต่หากรายใดยังมีทุนไม่พอ ก็สามารถเข้าร่วมแบบเท่าที่มีได้ แต่ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ว่าพวกเขาจะมีทุนขั้นต่ำจำนวน 323 ดอลลาห์สหรัฐหรือไม่ ซึ่งถ้าหากรายใดไม่มีอีก รัฐบาลท้องถิ่นจะพิจารณาเพื่อขอรับการลดหย่อนอัตราค่าเช่าเป็นรายกรณีไป

อย่างไรก็ดี เนื่องจากในระยะแรกผู้ค้ายังมีไม่มีทุนที่มากพอสำหรับการสร้างตลาดได้อย่างสมบูรณ์ รัฐบาลท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องกู้เงินจากธนาคารพาณิชย์เพื่อนำมาอุดหนุนงบประมาณการก่อสร้าง ซึ่งผลปรากฎว่าโครงการศูนย์การค้าดังกล่าวสามารถดำเนินไปได้ด้วยดี

ถึงอย่างนั้นก็ดี รัฐบาลเมือง ‘Kigali’ ไม่ได้สนใจแค่เรื่องการสร้างตลาด การย้ายผู้ค้าเข้าไปอยู่ และการจัดตั้งสหกรณ์ผู้ค้าเท่านั้น หากยังสนใจพัฒนาผู้ค้าอย่างยั่งยืนอีกด้วย ตัวอย่างเช่น การจัดอบรมเพื่อสนับสนุนให้เกิดผู้ค้าที่มีความรับผิดชอบที่สามารถประกอบกิจการได้อย่างเป็นระบบ และร่วมปรับปรุงสภาพแวดล้อมเมือง (เรื่องความสะอาดและเป็นระเบียบ)

 

อินเดีย: ทำให้ถูกกฎหมาย

แต่ก่อนสถานะการค้าของการค้าข้างทางในประเทศอินเดียนั้นยังไม่ได้รับการยอมรับ โดยจะเห็นได้จากการเบียดขับให้ผู้ค้าข้างทางที่ต้องประกอบธุรกิจอย่างหลบๆ ซ่อนๆ อยู่ตลอด หรือแม้กระทั่งการได้เห็นเจ้าหน้าที่ปรับหรือจับกุมผู้ค้าข้างทางอยู่เนืองๆ

อย่างไรก็ตาม สถานการณ์ดังกล่าวก็เริ่มเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ดีขึ้น อันเป็นผลมาจากการเคลื่อนไหวขององค์กรพัฒนาเอกชนที่มีชื่อว่า ‘สมาคมผู้ประกอบอาชีพอิสระสตรี’ (Self-Employed Women’s Association: SEWA) ซึ่งถือเป็นสมาคมแรงงานในภาคเศรษฐกิจนอกระบบที่ใหญ่ที่สุดในอินเดีย โดยตลอดหลายสิบปีที่ผ่านมา SEWA ได้พยายามเคลื่อนไหวเพื่อกดดันรัฐบาลให้เข้ามาจัดการปัญหาการค้าข้างทางอย่างเหมาะสมด้วยวิธีการที่ไม่กีดกันผู้ค้าข้างทางออกจากเมือง

จนในที่สุด SEWA ก็สามารถทำให้รัฐบาลชาติประกาศกฎหมายที่มีชื่อว่า ‘กฎหมายการประกอบอาชีพการค้าข้างทาง’ (Street Vendors Bill) ออกมาในปี 2014 โดยกฎหมายดังกล่าวก็ได้ยอมรับอย่างเป็นทางการว่า การค้าข้างทางเป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่มีประโยชน์ผู้ขายและผู้บริโภค พูดง่ายๆ ก็คือ การค้าข้างทางมีประโยชน์ต่อทุกคนนั่นเอง

กฎหมายกำหนดว่าผู้ค้าต้องมาลงทะเบียนกับท้องถิ่น โดยในแต่ละท้องถิ่นหรือเมืองจะต้องมีคณะกรรมการชื่อว่า ‘Town Vending Committee’ ซึ่งจะเป็นผู้กำหนดนโยบายการค้าข้างทางของแต่ละท้องถิ่น ซึ่งผู้ที่จะมาเป็นสมาชิกคณะกรรมการก็มาจากหลากหลายสาขาอาชีพและกลุ่มผู้อยู่อาศัยในเมือง เช่น หน่วยงานท้องถิ่น ตำรวจ ผู้ค้าข้างทาง ประชาชนธรรมดา แต่ทั้งนี้และทั้งนั้น ในคณะกรรมการนี้ จะต้องมีผู้ค้าข้างทางอยู่ร้อยละ 40 และอย่างน้อยหนึ่งในสามของผู้ค้าข้างทางต้องเป็นผู้หญิง

กฎหมายระบุให้คณะกรรมการดังกล่าวมีหน้าหลักสองประการ นั่นคือ การสำรวจจำนวนผู้ค้า และการกำหนดจุดที่ผู้ค้าสามารถขายของได้ ซึ่งหากเกิดกรณีที่ผู้ค้าไม่ยอมปฏิบัติตาม เช่น การไม่ย้ายไปในเขตที่ได้รับอนุญาตขาย เจ้าหน้าที่จะเข้ามาตักเตือนก่อน แต่หากผู้ค้ายังไม่ทำตาม ก็จะดำเนินปรับเงินหรือยึดสินค้า โดยค่าปรับจะไม่สูงไปกว่ามูลค่าของสินค้าที่ขาย

จากการสำรวจพบว่า ถึงแม้ในเมืองใหญ่ๆ จะมีการจัดตั้ง ‘Town Vending Committee’ แต่ยังไม่มีการปฏิบัติตามกฎหมายอย่างเต็มที่ นั่นคือ ยังมีกรณีการไล่รื้อแผงลอยให้เห็นอยู่บ้าง อย่างไรก็ดี งานศึกษาจำนวนมากก็ชี้ว่า หากปรับใช้วิธีการนี้อย่างต่อเนื่อง ก็จะสามารถยกระดับคุณภาพการจัดการการค้าข้างทางได้อย่างแน่นอน

 

สิงคโปร์: จัดการอย่างสมดุล

เนื่องจากสิงคโปร์เพิ่งเกิดขึ้นมาได้ไม่นาน อีกทั้งผู้นำประเทศในยุคบุกเบิกมีวิสัยทัศน์ที่อยากพัฒนาประเทศให้แตกต่างจากประเทศโลกที่สามอื่นๆ โดยหนึ่งในเป้าหมายของลีกวนยู คือ ‘Clean and Green Singapore’ การค้าข้างทางจึงต้องถูกจัดระเบียบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ส่วนหนึ่งเพราะการค้าข้างทางมักถูกมองว่าเป็นสัญลักษณ์ของความไม่ทันสมัย

ในช่วงแรกๆ หลังการประกาศอิสรภาพ รัฐบาลสิงคโปร์ดำเนินมาตรการที่ค่อนข้างเด็ดขาดกับการค้าหาบเร่แผงลอย ตัวอย่างเช่น การจดทะเบียบผู้ค้าที่มีอยู่จริง การโซนนิ่ง การกำหนดคุณภาพของอาหารสินค้า (ห้ามสูบบุหรี่ระหว่างทำอาหาร) และการไล่รื้อ

อย่างไรก็ดี รัฐบาลสิงคโปร์ก็มองในอีกมุมหนึ่งเช่นกันว่า การค้าข้างทางเป็น ‘อาชีพ’ ที่สำคัญของชาวสิงคโปร์ ดูได้จากผลสำรวจของงานวิจัยในปี 1970 ที่บอกว่า ร้อยละ 80 ของผู้ค้าข้างทางจะจ้างสมาชิกในครอบครัวเป็นแรงงานเพื่อประกอบธุรกิจ การค้าข้างทางจึงเป็นแหล่งรายได้สำคัญของครอบครัวชาวสิงคโปร์อย่างมาก ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลสิงคโปร์จึงปรับนโยบายการจัดการการค้าข้างทางให้มีความเหมาะสมมากขึ้น

ในภายหลัง รัฐบาลสิงคโปร์ได้จัดตั้งหน่วยงานขึ้นมาดูแลเรื่องการค้าข้างทางโดยตรง โดยมีการสร้างศูนย์การค้าข้างทาง (Hawker Center) ไว้ทั่วประเทศ ซึ่งรัฐบาลเป็นผู้ลงทุนสร้างศูนย์การค้าต่างๆ ทั้งนี้รัฐบาลจะกำหนดให้ผู้ค้าข้างทางย้ายไปอยู่ในศูนย์ดังกล่าว ซึ่งผู้ค้าจะต้องย้ายมาไม่ไกลจากที่เดิม สำหรับการเช่าแผงของผู้ค้า รัฐบาลจะช่วยสนับสนุนเงินบางส่วนด้วย

นอกเหนือจากการจัดสรรพื้นที่และการช่วยเหลือด้านทุนทรัพย์แก่ผู้เช่าแล้ว รัฐบาลยังได้ส่งเสริมให้ความรู้แก่ผู้ค้าข้างทางด้านสุขาภิบาลอาหาร รวมถึงมีการประเมินคุณภาพสินค้าอย่างต่อเนื่องอีกด้วย ทั้งนี้ ก็เพื่อสร้างความสามารถในการแข่งขันให้แก่ผู้ค้าข้างทางนั่นเอง ในปี 2001 รัฐบาลได้นำเสนอโครงการยกระดับสินค้า (Upgrading Programme) เพื่อเป็นการพัฒนาคุณภาพสินค้าของผู้ค้าข้างทางให้ต่อยอดทางธุรกิจอย่างจริงจัง

ปัจจุบัน (ในปี 2011) ประเทศสิงคโปร์มีศูนย์การค้าข้างทางถึง 113 แห่ง ซึ่งมีผู้ค้าใช้ศูนย์เหล่านี้มากกว่า 6,000 คนด้วยกัน

 

ไทย: จะไปอย่างไรต่อ

จะเห็นได้ว่า ประเทศต่างๆ มีแนวทางการจัดการกับการค้าข้างทางที่เป็นมิตร ไม่กีดกัน และที่สำคัญพยายามใช้ศักยภาพของการค้าข้างทางให้เป็นประโยชน์ต่อเมืองและสังคมอีกด้วย

ย้อนกลับมาดูการจัดการการค้าของประเทศไทย ถ้าหากเราต้องปรับแนวทางการจัดการการค้าข้างทางให้ดียิ่งขึ้น โดยไม่จำเป็นต้องขับไล่ผู้ค้าข้างทางออกไป เราจะทำอย่างไรได้บ้าง

ทังนี้ ในงานวิจัย รศ.ดร.นฤมล ได้เสนอข้อเสนอแนะไว้มากมาย โดยสามารถรสรุปได้ ดังนี้

สำหรับขอเสนอระยะสั้น ผู้วิจัยเสนอว่า รัฐต้องทบทวนการยกเลิกการผ่อนผันแบบปูพรม เร่งสำรวจพื้นที่ที่สามารถอนุญาตให้ขายได้ กำหนดหลักเกณฑ์จุดผ่อนผัน จัดพื้นที่ทดลองขายให้ผู้ค้าได้ลองมาขาย จากนั้นก็ประเมินและขยายผล โดยขั้นตอนที่ว่ามานี้จะต้องดำเนินด้วยความโปร่งใสและจริงจัง

และสำหรับขอเสนอระยะยาว รัฐควรกำหนดยุทธศาสตร์การค้าข้างทางเพื่อสร้างความชัดเจนของมันในมิติต่างๆ มีการจัดตั้งหน่วยงานขึ้นมาดูแลเรื่องนี้อย่างจริงจัง โดยหน้าที่ที่ได้รับต้องมีมากกว่าการจัดระเบียบ พูดง่ายๆ คือสามารถขับเคลื่อนนโยบายได้นั่นเอง แนวทางนโยบายต่างๆ ต้องวางอยู่บนฐานคิดทีเน้นความยั่งยืนมากกว่ามีขึ้นเพื่อจัดการกับปัญหาเฉพาะหน้า มีการศึกษาสถานภาพทางเศรษฐกิจของผู้ค้าอย่างต่อเนื่องเพื่อช่วยในการตัดสินใจจัดสรรพื้นที่ให้มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม มีการสนับสนุนให้ผู้ค้ารวมกลุ่มและมีตัวแทน โดยอาจรวมกลุ่มเป็นสหกรณ์ หรือในรูปของคณะกรรมการก็ได้ ทั้งนี้เพื่อสร้างการมีส่วนร่วมและความรับผิดขอบต่อชุมชน สุดท้ายคือ มีการกำกับดูแลสุขาภิบาลอาหารอย่างจริงจังและทั่วถึง

 

วิธีการจัดการเหล่านี้ จะเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ปัญหาการค้าข้างที่พูดไปตั้งแต่ต้นบรรเทาไปได้บ้าง แต่อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เสนอมานั้นจะเป็นจริงได้หรือไม่นั้น นอกจากต้องอาศัยความมุ่งมั่นจากรัฐแล้ว สิ่งสำคัญที่ขาดไม่ได้เลยก็คือ การยอมรับและการสนับสนุนจากประชาชนทั่วไป

หากเรายังไม่ยอมรับการมีอยู่ของการค้าข้างทาง ทำเหมือนกับว่าสิ่งนี้ไม่มีตัวตน และปล่อยให้รัฐใช้วิธีการเดิมๆ ในการจัดการ ปัญหาการค้าข้างทางแบบเดิมๆ ก็ยังคงไม่หมดสิ้น

และคงจะยากที่คนเมืองจะอยู่ร่วมกับผู้ค้าข้างทางได้อย่างเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในระยะยาวได้

 

อ่านงานวิจัยเพิ่มเติม

โครงการวิจัยเรื่อง การบริหารจัดการการค้าข้างทาง (Street Vending) ในประเทศไทย: สถานการณ์ และทิศทางนโยบายที่ควรจะเป็น (2560) โดย รศ.ดร.นฤมล นิราทร สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

Author

Wachiravit Kongkarai

วชิรวิทย์ คงคาลัย - อดีตกองบรรณาธิการ The101.world