กานต์ธีรา ภูริวิกรัย เรื่อง
กฤตพร โทจันทร์ ภาพประกอบ
Thailand Institute of Justice (TIJ) ภาพ
ในปัจจุบัน สถิติทางอาชญากรรมนับว่าเป็นเรื่องสำคัญอย่างมาก โดยเฉพาะสำหรับการใช้เป็นข้อมูลวัดการเปลี่ยนแปลงของระดับอาชญากรรม ประสิทธิภาพในการออกนโยบายป้องกันและปราบปราม การประเมินนโยบาย รวมถึงการทำความเข้าใจอาชญากรรมในแง่มุมต่างๆ
กล่าวคือ ถ้าหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีข้อมูลสถิติอาชญากรรมที่ชัดเจน ถูกต้อง และน่าเชื่อถือ ก็จะทำให้ผู้ปฏิบัติงานหรือผู้กำหนดนโยบายเข้าใจลักษณะการเกิดอาชญากรรมได้ดีขึ้น อันจะนำไปสู่การป้องกันและปราบปรามอาชญากรรมอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นการสร้างสังคมที่สงบสุขและปลอดภัยสำหรับทุกคน
แน่นอนว่า การจะได้ข้อมูลสถิติที่ชัดเจนต้องอาศัยระบบการเก็บข้อมูลที่มีประสิทธิภาพ เพื่อจะนำไปใช้ประโยชน์ต่อได้ แต่สถานการณ์จริงกลับไม่เป็นเช่นนั้น เพราะแต่ละหน่วยงานต่างมีวิธีเก็บข้อมูลกันคนละแบบ ทำให้ไม่สามารถนำข้อมูลมาใช้ประโยชน์ร่วมกันได้
กรณีที่เป็นรูปธรรม เช่น ประเทศไทยไม่มีองค์กรกลางสำหรับจัดเก็บข้อมูลสถิติทางอาญา แต่ละหน่วยงานจึงต้องจัดเก็บข้อมูลสถิติโดยอิงจากหน้าที่หลักหรือเป้าหมายของหน่วยงาน เก็บเท่าที่ตนเองต้องการใช้ และยังกำหนดวิธีการจำแนกข้อมูลเอง ทำให้เกิดข้อจำกัดเชิงโครงสร้างตั้งแต่ต้นว่า ข้อมูลที่เก็บมาไม่ใช่ข้อมูลกลางที่แต่ละหน่วยงานนำมาเปรียบเทียบหรือใช้ประโยชน์ร่วมกันได้
เรื่องนี้ยังก่อให้เกิดปัญหาในระดับระหว่างประเทศ เพราะแต่ละประเทศย่อมมีวิธีการจัดเก็บข้อมูลทางสถิติต่างกัน เช่น การกำหนดนิยามของความผิดที่ไม่เหมือนกัน เมื่อเป็นเช่นนี้ เท่ากับว่าการเปรียบเทียบสถิติอาชญากรรมจากแหล่งข้อมูลที่ต่างกันอาจทำได้ยาก กระทั่งเป็นไปไม่ได้เลย เพราะขาดสิ่งที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และขาดกรอบการทำงานทางสถิติที่ตกลงร่วมกันทั้งในระดับภายในประเทศและในระดับสากล
ถ้าพูดให้ง่ายกว่านั้น เรายังขาดภาษากลางสำหรับใช้เรียกชื่อ การกระทำผิดกฎหมายลักษณะต่างๆ ที่จะทำให้เราสื่อสารกันได้อย่างถูกต้องและครบถ้วนอยู่
เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว สำนักงานว่าด้วยยาเสพติดและอาชญากรรมแห่งสหประชาชาติ (UNODC) จึงได้พัฒนา ‘มาตรฐานระหว่างประเทศว่าด้วยการจำแนกประเภทอาชญากรรมเพื่อประโยชน์ทางสถิติ (International Crime Classification for Statistical Purposes – ICCS)’ ขึ้น โดยเป็นการรวบรวมการกระทำที่เป็น ‘อาชญากรรม’ ทุกลักษณะ นำมาจัดจำแนกประเภทและกำหนดรหัสกลาง เพื่อให้ประเทศที่เป็นสมาชิกสหประชาชาติสามารถใช้อ้างอิงในการบันทึก และรายงานสถิติในรูปแบบที่สอดคล้องและเปรียบเทียบกันได้ โดยมีทั้งหมด 11 หมวดหมู่ ครอบคลุมทุกประเภทอาชญากรรม
ICCS จึงเป็นเหมือนภาษากลางในการจัดเก็บสถิติอาชญากรรม ให้เป็นมาตรฐานที่สามารถเปรียบเทียบได้ทั้งระดับในประเทศและระหว่างประเทศ
จากการเล็งเห็นถึงความสำคัญของมาตรฐาน ICCS สถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) ซึ่งทำงานร่วมกับองค์การ UNODC โดยตรง ได้จัดทำคำแปลมาตรฐาน ICCS เป็นฉบับภาษาไทย รวมถึงเข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องนำมาตรฐานดังกล่าวไปใช้ประโยชน์ โดยเมื่อวันที่ 31 กรกฎาคมที่ผ่านมา ทาง TIJ ได้จัดกิจกรรมเสวนาวิชาการว่าด้วยมาตรฐาน ICCS ขึ้น เพื่อนำเสนอและอภิปรายเกี่ยวกับมาตรฐาน ICCS ตั้งแต่เรื่องประโยชน์ การนำไปประยุกต์ใช้ ข้อจำกัดและความท้าทาย รวมถึงการสาธิตการใช้งานมาตรฐาน ICCS
ปัญหาของการจำแนกประเภทอาชญากรรมที่แตกต่างกัน
“ปัจจุบัน ปัญหาอาชญากรรมส่งผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของเราอย่างมาก และการจัดการกับปัญหาดังกล่าวก็เป็นเรื่องที่ยากและซับซ้อน เพราะโลกที่เปลี่ยนแปลงไปและเทคโนโลยีที่มีความไร้พรมแดนมากขึ้น จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ทุกประเทศจะต้องแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างกันเพื่อป้องกันและปราบปราม แต่บางที การเปรียบเทียบทางสถิติข้อมูลเพื่อประโยชน์ทางนโยบายและการติดตามประสิทธิภาพของนโยบาย ก็ไม่แน่เสมอไปว่า เรากำลังเปรียบเทียบสิ่งเดียวกันหรือไม่”
ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ ผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) กล่าวถึงประเด็นปัญหาอันเป็นที่มาของมาตรฐานระหว่างประเทศว่าด้วยการจำแนกประเภทอาชญากรรมเพื่อประโยชน์ทางสถิติ (ICCS)
เพื่อให้เห็นภาพชัดขึ้น กิตติพงษ์ยกกรณีคลาสสิกที่เกิดจากปัญหาการเปรียบเทียบสถิติอาชญากรรมที่ไม่ตรงกัน โดยเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นในช่วงการเลือกตั้งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา ครั้งที่ 58 (พ.ศ. 2559) ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ซึ่งขณะนั้นเป็นหนึ่งในผู้ท้าชิงตำแหน่ง ได้ชูประเด็นต่อต้านผู้ลี้ภัยหรือผู้อพยพว่าเป็นกลุ่มคนที่อาจก่อให้เกิดปัญหาอาชญากรรม โดยยกตัวอย่างประเทศสวีเดน ซึ่งดูเหมือนจะเป็นประเทศที่ปลอดภัย สงบเรียบร้อย แต่กลับมีสถิติการข่มขืนที่สูงกว่าหลายๆ ประเทศ และอ้างว่าเป็นเพราะนโยบายเปิดรับผู้ลี้ภัย ทั้งที่ความจริงเป็นเพราะคำจำกัดความของคำว่าข่มขืนในสวีเดนครอบคลุมกว้างขวางมาก ทำให้สถิติความผิดที่เกี่ยวกับการข่มขืนสูง แต่ไม่ได้หมายความว่า อันตรายจากการคุกคามทางเพศในสวีเดนจะสูงหรืออันตรายกว่าเมื่อเทียบกับประเทศอื่น
สำหรับประเทศไทย กิตติพงษ์อธิบายว่า ไทยต้องเจอกับปัญหาสองประการ ได้แก่ การที่ไทยไม่มีองค์กรกลางเพื่อจัดเก็บข้อมูล และการเก็บข้อมูลโดยอิงจากโทษหรือดูจากตัวกฎหมายเป็นหลัก จะทำให้เสียโอกาสในการเข้าใจรายละเอียดเรื่องลักษณะและรูปแบบการเกิดอาชญากรรมไป
เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว และเล็งเห็นถึงประโยชน์ที่ผู้เกี่ยวข้องจะได้รับจากการมีมาตรฐานเก็บข้อมูลเดียวกัน TIJ จึงเข้ามาเป็นสะพานเชื่อมมาตรฐานระหว่างประเทศนี้ โดยกิตติพงษ์ได้กล่าวทิ้งท้ายว่า “ถ้าเรามีสถิติที่ครบถ้วนและลงลึก ก็อาจจะช่วยให้เราเข้าใจอาชญากรรมที่เกิดขึ้น เพื่อจะนำไปสู่การป้องกันและดูแลผู้ได้รับผลกระทบสำหรับทุกฝ่ายได้ดีขึ้น นอกจากนี้ยังนำไปสู่การปรับปรุงนโยบายและการวัดผลสำเร็จของนโยบายทางอาญาด้วย”
มาตรฐานระหว่างประเทศในการบูรณาการข้อมูลอาชญากรรมและกระบวนการยุติธรรม
“สิ่งที่สำคัญมากในการพัฒนากระบวนการยุติธรรมของไทยคือ เราจะต้องมีข้อมูลสถิติที่มีตัวเลขเป็นพื้นฐาน ซึ่งจะต้องมีความชัดเจนหลายอย่างและสามารถใช้วิเคราะห์ได้จริง เพราะสถิติจะไม่มีประโยชน์ถ้าเราไม่ใช้เปรียบเทียบ” ศาสตราจารย์พิเศษวิศิษฎ์ วิศิษฎ์สรอรรถ ปลัดกระทรวงยุติธรรม กล่าวนำ
“สมัยก่อน ผมเคยไปตรวจสอบว่า สถิติการกระทำผิดซ้ำของกรมพินิจและคุ้มครองเด็กและเยาวชนเป็นอย่างไร เขาบอกว่า อยู่ที่ประมาณ 0.58% คือเข้ามา 100 คน แต่ทำผิดซ้ำไม่ถึง 1 คน แต่พอถามลึกลงไป ถึงพบว่าเราไม่ได้วัดเหมือนสากล คือเรายังไม่รู้ด้วยซ้ำว่าสากลวัดอย่างไร แต่เรามีบริบทของตัวเอง เราวัดจากคนอื่นไม่ได้เนื่องจากไม่มีข้อมูล การวัดที่เกิดขึ้นจึงเป็นการวัดจากคนที่ออกจากกรมพินิจฯ และกลับเข้ามาในเวลา 2 ปีด้วยมีคำพิพากษาถึงที่สุด ได้ผลลัพธ์เป็น 0.58% แต่คำตอบนี้จะตอบอะไรเราได้ล่ะ เพราะการเข้ามาที่กรมพินิจฯ ต้องเข้ามาก่อนอายุ 18 ปี อยู่ไปสัก 3 ปีก็เกินแล้ว พอกระทำผิดซ้ำกลับมาอีกรอบ เขาอาจจะไม่ได้กลับมาที่กรมพินิจ แต่ไปที่กรมคุมประพฤติหรือกรมราชทัณฑ์แทน สถิติแบบนี้เลยตอบอะไรเราไม่ได้เลย”
วิศิษฎ์กล่าวถึงประโยชน์ของตัวเลขสถิติว่า จะช่วยทำให้เราเข้าใจปัญหาต่างๆ และสามารถนำมาพัฒนาเป็นนโยบายได้ เช่น ถ้าเก็บสถิติของกรมราชทัณฑ์ย้อนหลัง 5 ปี แล้วพบว่าสถิติการกระทำผิดซ้ำยังคงเดิม ไม่เปลี่ยนแปลง ก็เท่ากับว่าเราต้องมาประมวลวิธีการทำงานกันใหม่
“ถ้าเรามีกระบวนการเก็บข้อมูลสถิติที่ดีจะเกิดประโยชน์หลายอย่าง อย่างแรกคือ หน่วยงานในกรมราชทัณฑ์จะเอาข้อมูลมาใช้ได้ เช่น การดูสถิติตัวเลข และเจาะลึกลงไปในแต่ละพื้นที่ ถ้าดูตัวเลขแล้วพบว่ามีบางพื้นที่ที่ทำผิดซ้ำสูงกว่าค่าเฉลี่ย นั่นหมายความว่า ต้องมีปัจจัยอะไรบางอย่างที่เชื่อมโยงกันแน่นอน และถ้าเราจะหาจุดเชื่อมโยงได้ เราก็จะสามารถแก้ปัญหาบางอย่างได้ง่ายขึ้นและมากขึ้น”
นอกจากนี้ วิศิษฎ์ยังให้คำแนะนำเกี่ยวกับการนำมาตรฐาน ICCS ในสองประเด็น เรื่องแรกคือการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ (Implementation) ซึ่ง TIJ สามารถส่งนโยบายนี้ผ่านคณะกรรมการพัฒนาการบริหารงานยุติธรรมแห่งชาติได้ และถ้าทุกหน่วยงานเห็นพ้องกัน ก็จะผลักดันในการเก็บข้อมูลตามมาตรฐาน ICCS ให้เป็นนโยบายต่อไปได้ อีกเรื่องหนึ่งคือ การเก็บข้อมูลตามมาตรฐาน ICCS ต้องมีความเป็นมิตรกับผู้ใช้ ซึ่งเป็นคนที่อยู่ในระดับปฏิบัติงานมากขึ้น และอาจนำเอาระบบเทคโนโลยีสารสนเทศเข้ามาช่วยในการแปลง (Convert) ข้อมูล
“มาตรฐาน ICCS มีทางเป็นไปได้ในระบบบ้านเรา และจะเป็นประโยชน์ต่อการทำงานในบ้านเรามาก โดยเฉพาะในเรื่องการประมวลผลและการกำหนดทิศทาง เราจะสามารถนำข้อมูลสถิติต่างๆ มาเปรียบเทียบกับนานาประเทศ เพื่อดูว่าเรามีช่องว่างหรือไม่ อย่างไร และแปลงการวัดผลมาเป็นการกำหนดนโยบายที่ชัดเจนและมีประสิทธิภาพได้”
“เมื่อเรามองแล้วว่ามาตรฐานเป็นสิ่งที่ดี และเราสามารถทำได้ เราต้องมาคุยเรื่องการนำไปปฏิบัติให้ชัดเจน มีการให้ข้อมูลกัน และปรับเปลี่ยนไปสู่ระบบอิเล็กทรอนิกส์มากขึ้น อีกคำแนะนำของผมคือ ถ้าเราต้องการให้งานสำเร็จเร็วขึ้น เราต้องลดการใช้ดุลยพินิจและการแปลความในขั้นการบันทึกข้อมูลด้วย” วิศิษฎ์กล่าวปิดท้าย
ประโยชน์ของมาตรฐาน ICCS ต่อนักกฎหมายและการพัฒนากฎหมาย
อีกหนึ่งประโยชน์ที่อาจเป็นไปได้ของมาตรฐาน ICCS คือ การนำ ICCS ไปใช้พัฒนากฎหมายและสนับสนุนการทำงานของนักกฎหมาย ซึ่ง ศาสตราจารย์ณรงค์ ใจหาญ อดีตคณบดีและอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นผู้มีส่วนสำคัญในการช่วยศึกษาการนำมาตรฐาน ICCS มาใช้ในประเทศไทย ให้รายละเอียดเพิ่มเติมว่า
“ประโยชน์ของ ICCS ต่อนักกฎหมายคือการพัฒนากฎหมาย ถ้ามองในแง่ของนักกฎหมาย ผมพยายามจะเน้นว่า การเสนอกฎหมายมักจะเริ่มจากการพิจารณาว่า ฐานความผิดใดที่เป็นอันตรายต่อสังคม เราจึงกำหนดโทษไว้ แต่ ICCS ทำให้เห็นว่า ไทยยังไม่มีบางฐานความผิด เช่น ความผิดฐานฆ่าเด็กอายุไม่เกิน 12 เดือน หรือความผิดฐานลักทรัพย์ในขณะที่ยานพาหนะกำลังเคลื่อนที่ แต่ที่อื่นมี นี่อาจเป็นจุดที่เราต้องย้อนกลับมาดูว่า จริงๆ ไทยมีการกระทำผิดลักษณะนี้ไหม และรูปแบบของกฎหมายไทยควรมีความผิดลักษณะนี้ไหม และถ้ามี จะเป็นประโยชน์อย่างไรบ้าง ซึ่งนักอาชญาวิทยาหรือนักกฎหมายจะได้ข้อมูลตรงนี้ และอาจนำไปวิเคราะห์ต่อได้”
ในฐานะที่เป็นหนึ่งในทีมศึกษามาตรฐาน ICCS ณรงค์ได้แบ่งปันกระบวนการทำงานเบื้องต้นว่า อันดับแรกสุด คณะผู้จัดทำจะต้องทำความเข้าใจนิยามของ ICCS และเทียบกับนิยามกฎหมายภายในประเทศหรือนิยามการเก็บข้อมูลอาชญากรรมที่หน่วยงานใช้ ซึ่งที่ผ่านมาการเทียบนิยามของรหัส ICCS กับกฎหมายไทย ยังพบกับความท้าทายหลายประการ
“มีจุดที่เป็นปัญหาอยู่บ้าง ข้อแรกคือเรื่องข้อมูล เช่น ลักษณะของการกระทำความผิด ใน ICCS อาชญากรรมฐานทำให้ตายจะแยกออกไปเป็นทำให้ตายโดยเจตนาฆ่า หรือเจตนาทำร้าย ตรงนี้ยากเพราะเจตนาทำร้ายต้องเป็นเจตนาทำร้ายสาหัส แต่มาตรา 290 ของเราเป็นเจตนาทำร้ายธรรมดา ดังนั้น การเก็บข้อมูลตาม ICCS เราจะดูแค่คำพิพากษาของศาลไม่ได้ แต่ต้องมานั่งวิเคราะห์ด้วยว่า ข้อเท็จจริงตอนเกิดเหตุการณ์นี้เป็นอย่างไร”
“ปัญหาที่สองคือเรื่องของนิยามศัพท์ โดย ICCS จะนิยามตามลักษณะของความผิด ไม่ได้ยึดที่ตัวฐานความผิด แต่เวลาเราเขียนกฎหมาย เราเขียนแบบฐานความผิดที่มีองค์ประกอบเป็น 1 – 2 – 3 – 4 ทำให้บางเรื่องของเราไม่ค่อยตรงกับเขา ตัวอย่างที่เห็นชัดคือ กรณีฆ่าโดยไม่เจตนา ของเราคือมาตรา 290 มีเจตนาทำร้าย แต่ของ ICCS การฆ่าโดยไม่เจตนาอาจหมายรวมถึงประมาทหรือทำร้ายด้วย ตรงนี้เราอาจแก้ปัญหาโดยนำข้อเท็จจริงในคดีที่เกิดขึ้นมาใส่ในรูปแบบของเราได้ แต่ความหมายของคำบางคำอาจไม่ตรงกันเท่าไรนัก”
อีกข้อสังเกตหนึ่งที่ณรงค์ชี้ให้เห็นคือ ลักษณะที่แตกต่างกันของกฎหมายไทยและของต่างประเทศ โดยได้ยกตัวอย่างกฎหมายของประเทศเยอรมนีและฝรั่งเศส ซึ่งเน้นที่ประมวลกฎหมาย หากจะแก้กฎหมายใด ก็จะเติมประมวลไปในฐานความผิดที่มีอยู่แล้ว แต่ของไทยจะใช้วิธีการเขียนเป็นกฎหมายพิเศษขึ้นมาใหม่ ซึ่งมาตรฐาน ICCS ชี้ให้เห็นปัญหาเชิงโครงสร้างของกฎหมายไทยได้ชัดเจน และอาจนำมาใช้เป็นกรอบแนวคิดในการจัดระเบียบ พ.ร.บ. ที่มีความผิดทางอาญาเหล่านี้ได้
ปัญหาประการที่สามคือ บางนิยามใน ICCS เป็นสิ่งที่กฎหมายไทยไม่เคยมีอยู่ เช่น การที่เจ้าพนักงานฆ่าโดยอาศัยอำนาจที่เกินขอบเขต ซึ่งทางคณะทำงานได้แก้ปัญหาโดยการใช้คำทับศัพท์แทน หรืออีกตัวอย่างหนึ่งคือ การช่วยเหลือผู้อื่นให้ฆ่าตัวตาย ซึ่งกฎหมายไทยมีเพียงฐานความผิดช่วยเด็กให้ฆ่าตัวตาย เมื่อเป็นเช่นนี้ การเก็บข้อมูลอาจต้องสัมภาษณ์หรือเก็บข้อมูลจากกลุ่มที่ไม่เป็นทางการ เช่น NGOs หรือนักวิจัย ร่วมด้วย
“ปัญหาสุดท้ายคือเรื่องของการตีความ ซึ่งบางอย่างของเราอาจตีความไม่เหมือนกับ ICCS ก็ต้องมาดูกันว่าเราจะยึดตามกฎหมายของเราหรือยึดตาม ICCS อีกอย่างหนึ่งที่เราเห็นคือ กฎหมายของเราไม่มีเรื่องการล่อลวงเด็กเพื่อประโยชน์ทางเพศ (Sexual grooming) แต่มีบางกฎหมายที่พอจะเทียบเคียงได้คือพระราชบัญญัติคุ้มครองเด็ก เห็นได้ชัดว่า ICCS ออกแบบมาเพื่อเน้นให้มีข้อมูลสนับสนุนการคุ้มครองกลุ่มเปราะบาง และยังคุ้มครองไปถึงเรื่องการเหยียดผิวด้วย ทำให้เราต้องเริ่มคิดว่า หรือเราจะต้องมีฐานความผิดพวกนี้เพื่อเติมเต็มสิ่งที่กฎหมายไทยไม่มีหรือไม่” ณรงค์กล่าว และทิ้งท้ายว่า
“สิ่งที่เราต้องพิจารณาต่อไปคือใครจะเป็นคนทำหน้าที่ตรงนี้ และถ้าเรานำเทคโนโลยี ซึ่งก็คือซอฟต์แวร์ต่างๆ เข้ามาใช้ด้วย คนจัดหมวดหมู่และคนทำซอฟต์แวร์อาจจะต้องมานั่งคุยกัน ส่วนเรื่องที่ว่าจะเอาคดีต่างๆ มาใส่อย่างไร ผมมองว่า ทางตำรวจ อัยการ หรือศาล จะสามารถให้ข้อมูลดิบมาได้ แต่ตอนทดลองใส่ข้อมูลควรมีผู้เชี่ยวชาญมาร่วมพิจารณาด้วย ค่อยๆ ทำไปทีละหมวด และทำเท่าที่ได้ก่อน”
ผลงานชิ้นนี้เป็นความร่วมมือระหว่างสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (องค์การมหาชน) (TIJ) และ The101.world
