fbpx
ทรัพย์สินนี้ ‘ท่าน’ ได้แต่ใดมา

ทรัพย์สินนี้ ‘ท่าน’ ได้แต่ใดมา

อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

 

เมื่อช่วงปลายเดือนกรกฎาคม 2561 ที่ผ่านมา มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป. ป.ป.ช.) หนึ่งในประเด็นที่เป็นที่พูดถึงมากที่สุดคือ บทบัญญัติที่กำหนดให้ ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ ต้องเตรียมยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อหน่วยงานที่ตนเองสังกัด  ซึ่งต่างจาก พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับก่อนหน้านี้ ที่กำหนดหน้าที่ดังกล่าวไว้เฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเท่านั้น

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน (Income and Asset Disclosure: IAD) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นมาตรการหนึ่งในการป้องกันการคอร์รัปชัน เพราะผลประโยชน์ที่ได้จากการทุจริตมักถูกแปลงเป็นทรัพย์สินไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง การปิดบังซ่อนเร้นทรัพย์สินที่ได้มาจากการคอร์รัปชันนั้นมีต้นทุน ยิ่งมีทรัพย์สินที่ได้จากการทุจริตมาก ต้นทุนดังกล่าวก็ยิ่งเพิ่มสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว และทำให้เสี่ยงต่อการถูกตรวจสอบพบมากขึ้น

ด้วยเหตุนี้ ระบบดังกล่าวจึงเป็นกลไกสำคัญที่นานาประเทศใช้เพื่อตรวจสอบการคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจในภาครัฐ ผ่านการติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งต่อการตรวจสอบความร่ำรวยผิดปกติ (illicit enrichment) นอกจากนี้ ในหลายประเทศยังใช้ระบบดังกล่าวเพื่อช่วยป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อีกด้วย

ในกรณีของไทยนั้น การแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ เนื่องจากมีการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับระบบการยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐตั้งแต่ปี 2524 แล้ว[1] ที่ผ่านมา การแสดงรายได้และทรัพย์สินเป็นที่มาของข่าวสำคัญจำนวนไม่น้อย  ตั้งแต่กรณีทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุขของนายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข  กรณี ‘ความบกพร่องโดยสุจริต’ ในการซุกหุ้นของนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี  กรณี ‘โจรขึ้นบ้าน’ ของนายสุพจน์ ทรัพย์ล้อม อดีตปลัดกระทรวงคมนาคม  และกรณี ‘นาฬิกา’ ของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

อย่างไรก็ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ที่เพิ่งประกาศใช้เมื่อเดือนกรกฎาคม 2561 ที่ผ่านมากำลังจะเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ เพราะนอกจากจะกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. แล้ว  กฎหมายดังกล่าวยังระบุว่า ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ ทั้งหมดที่เหลือ ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อหน่วยงานที่ตนสังกัดด้วย[2]

 

[box]

ใครคือ ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’?

 

ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.ป. ป.ป.ช. นั้น ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ หมายความว่า “ข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ หรือเจ้าพนักงานอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ และให้หมายความรวมถึงกรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ และบุคคลหรือคณะบุคคลบรรดาซึ่งมีกฎหมายกำหนดให้ใช้อำนาจ หรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐด้วย แต่ไม่รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และคณะกรรมการ ป.ป.ช.[3]

[/box]

 

หากเราประมาณการโดยใช้ข้อมูลกำลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน จะพบว่าจำนวนผู้ที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ จะเพิ่มจากประมาณ 4 หมื่นคน เป็นมากกว่า 2 ล้านคน (ยังไม่รวมกำลังคนภาครัฐในฝ่ายทหาร) ซึ่งทั่วโลกนั้น มีประเทศเพียง 1 ใน 10 เท่านั้นที่มีจำนวนผู้ยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ มากเช่นนี้ ตัวเลขดังกล่าวจึงนำมาซึ่งคำถามว่า การกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกตำแหน่งต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ นั้นมีความจำเป็นเพียงใด? สร้างภาระแก่ทั้งหน่วยงานภาครัฐเอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐมากน้อยเพียงใด?

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินกับปัญหาการคอร์รัปชัน

 

การแสดงบัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐช่วยลดปัญหาการคอร์รัปชันได้จริงหรือไม่ เป็นคำถามสำคัญ งานศึกษาของ Mukherjee and Gokcekus (2006) ใช้ข้อมูลดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน (Corruption Perception Index: CPI) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ (Transparency International: TI) เพื่อตอบคำถามว่า ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินสัมพันธ์กับระดับการคอร์รัปชันที่น้อยลงหรือไม่ และปัจจัยใดของระบบดังกล่าวที่ทำให้การคอร์รัปชันลดลง

งานศึกษาชิ้นดังกล่าวพบว่า ผลของระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินต่อความโปร่งใสอาจไม่มากนักในระยะสั้น แต่จะสามารถเห็นผลที่ชัดเจนขึ้นได้ในระยะยาว  ทั้งนี้ การมีกฎหมายว่าด้วยระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินเพียงลำพังมิได้ทำให้ระดับการคอร์รัปชันลดลง เพราะระบบที่จะช่วยแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชันได้นั้นต้องประกอบด้วยกลไกที่ใช้การได้จริง  ทั้งการตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ (verification) และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ (disclosure)

รายงานของธนาคารโลกระบุว่า ประเทศส่วนใหญ่ที่มีระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน มีกลไกตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ โดยส่วนใหญ่ใช้วิธีการตรวจสอบเฉพาะเมื่อมีการร้องเรียนเป็นรายกรณี ขณะที่บางประเทศอาจเลือกใช้วิธีการตรวจสอบความผิดปกติของบัญชี (red flags) หรืออ้างอิงจากหน่วยงานอื่น (เช่น หน่วยงานด้านภาษี) ในทางตรงกันข้าม หลายประเทศยังไม่มีการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อสาธารณะ แม้ว่าการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ จะเป็นหนึ่งในกลไกที่จำเป็นสำหรับการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ตาม

 

สิทธิความเป็นส่วนตัว vs สิทธิของสาธารณะ

 

แม้ว่าการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีความจำเป็น แต่ข้อถกเถียงสำคัญคือ ข้อมูลบางอย่างนั้นไม่ควรเปิดเผยต่อสาธารณะเนื่องจากเหตุผลเรื่องสิทธิความเป็นส่วนตัว (right to privacy) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้นโจทย์สำคัญของระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินนี้ จึงเป็นการสร้างสมดุลระหว่างความเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กับสิทธิของสาธารณะที่จะรับทราบข้อมูล (public’s right to know)

จากโจทย์ดังกล่าว กฎหมายของแต่ละประเทศจึงออกแบบกลไกการเปิดเผยบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินไว้แตกต่างกัน เช่น การแบ่งประเภทของข้อมูล (เปิดเผย/ปกปิด) การออกข้อกำหนดในการเข้าถึงและการใช้ข้อมูล และการแบ่งระดับของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่นั้น ผู้ร่างกฎหมายเลือกใช้วิธีแบ่งระดับเจ้าหน้าที่ของรัฐ  โดยกำหนดให้มีการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง (ยกเว้นเจ้าหน้าที่ของรัฐในฝ่ายตุลาการ) ต่อสาธารณะ  ขณะที่บัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆ จะถูกเก็บเป็นความลับในหน่วยงาน เว้นแต่จะมีการดำเนินการสอบสวนทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นๆ

แม้ว่าวิธีการดังกล่าวจะช่วยรักษาสิทธิความเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ แต่การขาดทั้งกลไกตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ อาจทำให้ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินไม่สามารถช่วยลดปัญหาการคอร์รัปชันได้มากนัก

 

[box]

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน: ประสบการณ์ของอินโดนีเซีย

 

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันของอินโดนีเซียมีแนวโน้มดีขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินที่รับผิดชอบโดยคณะกรรมการต่อต้านการคอร์รัปชัน (Komisi Pemberantasan Korupsi) หรือ KPK  ระบบดังกล่าวนับว่ามีความก้าวหน้าค่อนข้างมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ

เมื่อปี ค.ศ. 2016 ที่ผ่านมา KPK เริ่มนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้กับระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินฯ ทางออนไลน์ได้ (ในลักษณะใกล้เคียงกันกับการยื่นแบบภาษีเงินได้ทางอินเทอร์เน็ต) การนำเทคโนโลยีมาใช้นี้นอกจากจะเป็นช่วยลดความยุ่งยากซับซ้อนในการยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว ยังทำให้ KPK สามารถจัดการฐานข้อมูลรายได้และทรัพย์สินได้เป็นระบบขึ้นมาก

นอกจากนี้ แม้ว่า KPK จะไม่มีการเปิดเผยข้อมูลของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั่วไป และจะตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลต่อเมื่อมีข้อร้องเรียนเท่านั้น  แต่การมีฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์เช่นนี้ทำให้ KPK สามารถตรวจสอบความผิดปกติของบัญชี (เช่น การถือครองทรัพย์สินเพิ่มขึ้นมากกว่ารายได้ หรือการมีหนี้สินมากกว่าทรัพย์สิน) ได้ โดยไม่ต้องเปิดเผยตัวตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

[/box]


เราควรกังวลอะไร
?

 

นอกจากการกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่ จะไม่มีกลไกตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะแล้ว  การใช้ข้อมูลดังกล่าวเพื่อตรวจสอบความร่ำรวยผิดปกติก็ยังต้องเผชิญกับปัญหาอื่นๆ อีกไม่น้อย

ข้อกังวลที่หลายประเทศต่างประสบก็คือ การจดทะเบียนทรัพย์สินภายใต้ชื่อของบุคคลอื่นเพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจสอบ  ที่ผ่านมาเราจึงพบการถ่ายโอนทรัพย์สินให้แก่บุคคลใกล้ชิดซึ่งไม่อยู่ในข่ายที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ทำให้การติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นไปได้ยากขึ้น

ข้อกังวลประการต่อมาคือ ข้อมูลที่ได้จากระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน อาจมิได้นำไปสู่การตรวจพบการคอร์รัปชันและผลประโยชน์ทับซ้อนมากนัก ทั้งยังถูกนำไปใช้เป็นหลักฐานในการพิจารณาความผิดทางอาญาน้อยครั้งมาก ปัญหาดังกล่าวจะยิ่งรุนแรงขึ้นในประเทศที่หน่วยงานผู้รับผิดชอบระบบไม่เข้มแข็ง และยอมจำนนต่อข้ออ้างเลื่อนลอยของผู้มีอำนาจทางการเมือง

 

เราควรคาดหวังอะไร?

 

พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับก่อนหน้านี้ กำหนดให้ทั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินฯ เมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง แต่กฎหมายมิได้กำหนดให้แจกแจงที่มาของทรัพย์สินที่ได้มา ‘ก่อน’ ดำรงตำแหน่ง ทั้งที่คนทั่วไปมักตั้งข้อสงสัยว่า เหตุใดผู้ที่มีภูมิหลังเป็นข้าราชการมาโดยตลอด จึงมีรายได้มากพอที่จะหาซื้อทรัพย์สินที่มีราคาสูงมาครอบครองได้ ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐภายใต้ พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่นี้อาจช่วยตอบคำถามข้างต้นได้บ้าง

อย่างไรก็ตาม การต่อต้านการคอร์รัปชันมิอาจสำเร็จได้เพียงเพราะการออกกฎหมายเพิ่ม หากแต่ต้องอาศัยปัจจัยต่างๆ อีกจำนวนมาก โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมของประชาชน  ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินก็เช่นเดียวกัน หากขาดทั้งกลไกตรวจสอบความถูกต้องและการเปิดเผยข้อมูล ย่อมทำให้ประสิทธิผลของระบบลดน้อยลง การทำให้ระบบดังกล่าวสามารถใช้การได้จริงโดยไม่สร้างภาระแก่ภาครัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมากจนเกินไปจึงยังเป็นโจทย์ที่ต้องขบคิดกันต่อไป.

 

อ่านเพิ่มเติม

Barnes, Daniel W., Tammar Berger, Ruxandra Burdescu, Stuart Gilman, Alexandra Habershon, Gary J. Reid, and Stephanie E. Trapnell (2012). Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.

Mukherjee, Ranjana, and Omer Gokcekus (2006). Officials’ Asset Declaration Laws: Do They Prevent Corruption?. Global Corruption Report 2006. Transparency International.

Rossi, Ivana M., Laura Pop, and Tammar Berger (2017). Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.

คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2558). โครงการพัฒนาแนวทางการส่งเสริมจริยธรรมและการป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบ: กรณีการยื่นแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของข้าราชการพลเรือน. รายงานฉบับสมบูรณ์. สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน.

 

เชิงอรรถ

[1] พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการแสดงสินทรัพย์และหนี้สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พ.ศ. 2524 ออกตามความในพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518

[2] การยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ดังกล่าวจะเริ่มขึ้นหลังจากการออกพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 130 แห่ง พ.ร.ป. ป.ป.ช.

[3] ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินด้วยเช่นกัน แต่เป็นการยื่นต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ขณะที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อประธานวุฒิสภา

MOST READ

Social Issues

27 Aug 2018

เส้นทางที่เลือกไม่ได้ ของ ‘ผู้ชายขายตัว’

วรุตม์ พงศ์พิพัฒน์ พาไปสำรวจโลกของ ‘ผู้ชายขายบริการ’ ในย่านสีลมและพื้นที่ใกล้เคียง เปิดปูมหลังชีวิตของพนักงานบริการในร้านนวด ร้านคาราโอเกะ ไปจนถึงบาร์อะโกโก้ พร้อมตีแผ่แง่มุมลับๆ ที่ยากจะเข้าถึง

กองบรรณาธิการ

27 Aug 2018

Social Issues

21 Nov 2018

เมื่อโรคซึมเศร้าทำให้อยากจากไป

เรื่องราวการรับมือกับความคิด ‘อยากตาย’ ผ่านประสบการณ์ของผู้ป่วยโรคซึมเศร้า คนเคียงข้าง และบทความจากจิตแพทย์

ศุภาวรรณ คงสุวรรณ์

21 Nov 2018

Politics

31 Jul 2018

30 ปี การสิ้นสุดของระบอบเปรมาธิปไตย (1) : ความเป็นมา อภิมหาเรื่องเล่า และนักการเมืองชื่อเปรม

ธนาพล อิ๋วสกุล ย้อนสำรวจระบอบเปรมาธิปไตยและปัจจัยสำคัญเบื้องหลัง รวมทั้งถอดรื้ออภิมหาเรื่องเล่าของนายกฯ เปรม เพื่อรู้จัก “นักการเมืองชื่อเปรม” ให้มากขึ้น

ธนาพล อิ๋วสกุล

31 Jul 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save