อิสร์กุล อุณหเกตุ เรื่อง

 

เมื่อช่วงปลายเดือนกรกฎาคม 2561 ที่ผ่านมา มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 (พ.ร.ป. ป.ป.ช.) หนึ่งในประเด็นที่เป็นที่พูดถึงมากที่สุดคือ บทบัญญัติที่กำหนดให้ ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ ต้องเตรียมยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อหน่วยงานที่ตนเองสังกัด  ซึ่งต่างจาก พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับก่อนหน้านี้ ที่กำหนดหน้าที่ดังกล่าวไว้เฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงเท่านั้น

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน (Income and Asset Disclosure: IAD) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นมาตรการหนึ่งในการป้องกันการคอร์รัปชัน เพราะผลประโยชน์ที่ได้จากการทุจริตมักถูกแปลงเป็นทรัพย์สินไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง การปิดบังซ่อนเร้นทรัพย์สินที่ได้มาจากการคอร์รัปชันนั้นมีต้นทุน ยิ่งมีทรัพย์สินที่ได้จากการทุจริตมาก ต้นทุนดังกล่าวก็ยิ่งเพิ่มสูงขึ้นเป็นเงาตามตัว และทำให้เสี่ยงต่อการถูกตรวจสอบพบมากขึ้น

ด้วยเหตุนี้ ระบบดังกล่าวจึงเป็นกลไกสำคัญที่นานาประเทศใช้เพื่อตรวจสอบการคอร์รัปชันของผู้มีอำนาจในภาครัฐ ผ่านการติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งต่อการตรวจสอบความร่ำรวยผิดปกติ (illicit enrichment) นอกจากนี้ ในหลายประเทศยังใช้ระบบดังกล่าวเพื่อช่วยป้องกันการเกิดผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้อีกด้วย

ในกรณีของไทยนั้น การแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ใช่เรื่องใหม่ เนื่องจากมีการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับระบบการยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐตั้งแต่ปี 2524 แล้ว[1] ที่ผ่านมา การแสดงรายได้และทรัพย์สินเป็นที่มาของข่าวสำคัญจำนวนไม่น้อย  ตั้งแต่กรณีทุจริตจัดซื้อยาและเวชภัณฑ์ของกระทรวงสาธารณสุขของนายรักเกียรติ สุขธนะ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข  กรณี ‘ความบกพร่องโดยสุจริต’ ในการซุกหุ้นของนายทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี  กรณี ‘โจรขึ้นบ้าน’ ของนายสุพจน์ ทรัพย์ล้อม อดีตปลัดกระทรวงคมนาคม  และกรณี ‘นาฬิกา’ ของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม

อย่างไรก็ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ที่เพิ่งประกาศใช้เมื่อเดือนกรกฎาคม 2561 ที่ผ่านมากำลังจะเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ เพราะนอกจากจะกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. แล้ว  กฎหมายดังกล่าวยังระบุว่า ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ ทั้งหมดที่เหลือ ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อหน่วยงานที่ตนสังกัดด้วย[2]

 

ใครคือ ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’?

 

ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.ป. ป.ป.ช. นั้น ‘เจ้าหน้าที่ของรัฐ’ หมายความว่า “ข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ ผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เจ้าพนักงานตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ หรือเจ้าพนักงานอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ และให้หมายความรวมถึงกรรมการ อนุกรรมการ ลูกจ้างของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ และบุคคลหรือคณะบุคคลบรรดาซึ่งมีกฎหมายกำหนดให้ใช้อำนาจ หรือได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองที่จัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐด้วย แต่ไม่รวมถึงผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และคณะกรรมการ ป.ป.ช.[3]

 

หากเราประมาณการโดยใช้ข้อมูลกำลังคนภาครัฐในฝ่ายพลเรือน จะพบว่าจำนวนผู้ที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ จะเพิ่มจากประมาณ 4 หมื่นคน เป็นมากกว่า 2 ล้านคน (ยังไม่รวมกำลังคนภาครัฐในฝ่ายทหาร) ซึ่งทั่วโลกนั้น มีประเทศเพียง 1 ใน 10 เท่านั้นที่มีจำนวนผู้ยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ มากเช่นนี้ ตัวเลขดังกล่าวจึงนำมาซึ่งคำถามว่า การกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐทุกตำแหน่งต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ นั้นมีความจำเป็นเพียงใด? สร้างภาระแก่ทั้งหน่วยงานภาครัฐเอง และเจ้าหน้าที่ของรัฐมากน้อยเพียงใด?

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินกับปัญหาการคอร์รัปชัน

 

การแสดงบัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐช่วยลดปัญหาการคอร์รัปชันได้จริงหรือไม่ เป็นคำถามสำคัญ งานศึกษาของ Mukherjee and Gokcekus (2006) ใช้ข้อมูลดัชนีภาพลักษณ์การคอร์รัปชัน (Corruption Perception Index: CPI) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสระหว่างประเทศ (Transparency International: TI) เพื่อตอบคำถามว่า ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินสัมพันธ์กับระดับการคอร์รัปชันที่น้อยลงหรือไม่ และปัจจัยใดของระบบดังกล่าวที่ทำให้การคอร์รัปชันลดลง

งานศึกษาชิ้นดังกล่าวพบว่า ผลของระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินต่อความโปร่งใสอาจไม่มากนักในระยะสั้น แต่จะสามารถเห็นผลที่ชัดเจนขึ้นได้ในระยะยาว  ทั้งนี้ การมีกฎหมายว่าด้วยระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินเพียงลำพังมิได้ทำให้ระดับการคอร์รัปชันลดลง เพราะระบบที่จะช่วยแก้ไขปัญหาการคอร์รัปชันได้นั้นต้องประกอบด้วยกลไกที่ใช้การได้จริง  ทั้งการตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ (verification) และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ (disclosure)

รายงานของธนาคารโลกระบุว่า ประเทศส่วนใหญ่ที่มีระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน มีกลไกตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ โดยส่วนใหญ่ใช้วิธีการตรวจสอบเฉพาะเมื่อมีการร้องเรียนเป็นรายกรณี ขณะที่บางประเทศอาจเลือกใช้วิธีการตรวจสอบความผิดปกติของบัญชี (red flags) หรืออ้างอิงจากหน่วยงานอื่น (เช่น หน่วยงานด้านภาษี) ในทางตรงกันข้าม หลายประเทศยังไม่มีการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อสาธารณะ แม้ว่าการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ จะเป็นหนึ่งในกลไกที่จำเป็นสำหรับการสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนก็ตาม

 

สิทธิความเป็นส่วนตัว vs สิทธิของสาธารณะ

 

แม้ว่าการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐจะมีความจำเป็น แต่ข้อถกเถียงสำคัญคือ ข้อมูลบางอย่างนั้นไม่ควรเปิดเผยต่อสาธารณะเนื่องจากเหตุผลเรื่องสิทธิความเป็นส่วนตัว (right to privacy) ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังนั้นโจทย์สำคัญของระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินนี้ จึงเป็นการสร้างสมดุลระหว่างความเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กับสิทธิของสาธารณะที่จะรับทราบข้อมูล (public’s right to know)

จากโจทย์ดังกล่าว กฎหมายของแต่ละประเทศจึงออกแบบกลไกการเปิดเผยบัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินไว้แตกต่างกัน เช่น การแบ่งประเภทของข้อมูล (เปิดเผย/ปกปิด) การออกข้อกำหนดในการเข้าถึงและการใช้ข้อมูล และการแบ่งระดับของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่นั้น ผู้ร่างกฎหมายเลือกใช้วิธีแบ่งระดับเจ้าหน้าที่ของรัฐ  โดยกำหนดให้มีการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินฯ ของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูง (ยกเว้นเจ้าหน้าที่ของรัฐในฝ่ายตุลาการ) ต่อสาธารณะ  ขณะที่บัญชีทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่นๆ จะถูกเก็บเป็นความลับในหน่วยงาน เว้นแต่จะมีการดำเนินการสอบสวนทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นๆ

แม้ว่าวิธีการดังกล่าวจะช่วยรักษาสิทธิความเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ แต่การขาดทั้งกลไกตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีทรัพย์สินฯ และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ อาจทำให้ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินไม่สามารถช่วยลดปัญหาการคอร์รัปชันได้มากนัก

 

ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน: ประสบการณ์ของอินโดนีเซีย

 

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ดัชนีภาพลักษณ์คอร์รัปชันของอินโดนีเซียมีแนวโน้มดีขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินที่รับผิดชอบโดยคณะกรรมการต่อต้านการคอร์รัปชัน (Komisi Pemberantasan Korupsi) หรือ KPK  ระบบดังกล่าวนับว่ามีความก้าวหน้าค่อนข้างมากเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ

เมื่อปี ค.ศ. 2016 ที่ผ่านมา KPK เริ่มนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้กับระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินฯ ทางออนไลน์ได้ (ในลักษณะใกล้เคียงกันกับการยื่นแบบภาษีเงินได้ทางอินเทอร์เน็ต) การนำเทคโนโลยีมาใช้นี้นอกจากจะเป็นช่วยลดความยุ่งยากซับซ้อนในการยื่นบัญชีแสดงทรัพย์สินฯ ของเจ้าหน้าที่ของรัฐแล้ว ยังทำให้ KPK สามารถจัดการฐานข้อมูลรายได้และทรัพย์สินได้เป็นระบบขึ้นมาก

นอกจากนี้ แม้ว่า KPK จะไม่มีการเปิดเผยข้อมูลของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั่วไป และจะตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูลต่อเมื่อมีข้อร้องเรียนเท่านั้น  แต่การมีฐานข้อมูลอิเล็กทรอนิกส์เช่นนี้ทำให้ KPK สามารถตรวจสอบความผิดปกติของบัญชี (เช่น การถือครองทรัพย์สินเพิ่มขึ้นมากกว่ารายได้ หรือการมีหนี้สินมากกว่าทรัพย์สิน) ได้ โดยไม่ต้องเปิดเผยตัวตนของเจ้าหน้าที่ของรัฐ


เราควรกังวลอะไร
?

 

นอกจากการกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่ จะไม่มีกลไกตรวจสอบความถูกต้องของข้อมูล และการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะแล้ว  การใช้ข้อมูลดังกล่าวเพื่อตรวจสอบความร่ำรวยผิดปกติก็ยังต้องเผชิญกับปัญหาอื่นๆ อีกไม่น้อย

ข้อกังวลที่หลายประเทศต่างประสบก็คือ การจดทะเบียนทรัพย์สินภายใต้ชื่อของบุคคลอื่นเพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจสอบ  ที่ผ่านมาเราจึงพบการถ่ายโอนทรัพย์สินให้แก่บุคคลใกล้ชิดซึ่งไม่อยู่ในข่ายที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ทำให้การติดตามตรวจสอบการเปลี่ยนแปลงการถือครองทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นไปได้ยากขึ้น

ข้อกังวลประการต่อมาคือ ข้อมูลที่ได้จากระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สิน อาจมิได้นำไปสู่การตรวจพบการคอร์รัปชันและผลประโยชน์ทับซ้อนมากนัก ทั้งยังถูกนำไปใช้เป็นหลักฐานในการพิจารณาความผิดทางอาญาน้อยครั้งมาก ปัญหาดังกล่าวจะยิ่งรุนแรงขึ้นในประเทศที่หน่วยงานผู้รับผิดชอบระบบไม่เข้มแข็ง และยอมจำนนต่อข้ออ้างเลื่อนลอยของผู้มีอำนาจทางการเมือง

 

เราควรคาดหวังอะไร?

 

พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับก่อนหน้านี้ กำหนดให้ทั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐระดับสูงต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินฯ เมื่อเข้ารับตำแหน่งและเมื่อพ้นจากตำแหน่ง แต่กฎหมายมิได้กำหนดให้แจกแจงที่มาของทรัพย์สินที่ได้มา ‘ก่อน’ ดำรงตำแหน่ง ทั้งที่คนทั่วไปมักตั้งข้อสงสัยว่า เหตุใดผู้ที่มีภูมิหลังเป็นข้าราชการมาโดยตลอด จึงมีรายได้มากพอที่จะหาซื้อทรัพย์สินที่มีราคาสูงมาครอบครองได้ ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐภายใต้ พ.ร.ป. ป.ป.ช. ฉบับใหม่นี้อาจช่วยตอบคำถามข้างต้นได้บ้าง

อย่างไรก็ตาม การต่อต้านการคอร์รัปชันมิอาจสำเร็จได้เพียงเพราะการออกกฎหมายเพิ่ม หากแต่ต้องอาศัยปัจจัยต่างๆ อีกจำนวนมาก โดยเฉพาะการมีส่วนร่วมของประชาชน  ระบบการแสดงรายได้และทรัพย์สินก็เช่นเดียวกัน หากขาดทั้งกลไกตรวจสอบความถูกต้องและการเปิดเผยข้อมูล ย่อมทำให้ประสิทธิผลของระบบลดน้อยลง การทำให้ระบบดังกล่าวสามารถใช้การได้จริงโดยไม่สร้างภาระแก่ภาครัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐมากจนเกินไปจึงยังเป็นโจทย์ที่ต้องขบคิดกันต่อไป.

 

อ่านเพิ่มเติม

Barnes, Daniel W., Tammar Berger, Ruxandra Burdescu, Stuart Gilman, Alexandra Habershon, Gary J. Reid, and Stephanie E. Trapnell (2012). Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.

Mukherjee, Ranjana, and Omer Gokcekus (2006). Officials’ Asset Declaration Laws: Do They Prevent Corruption?. Global Corruption Report 2006. Transparency International.

Rossi, Ivana M., Laura Pop, and Tammar Berger (2017). Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR). The World Bank.

คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (2558). โครงการพัฒนาแนวทางการส่งเสริมจริยธรรมและการป้องกันการทุจริตประพฤติมิชอบ: กรณีการยื่นแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินของข้าราชการพลเรือน. รายงานฉบับสมบูรณ์. สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน.

 

เชิงอรรถ

[1] พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการแสดงสินทรัพย์และหนี้สินของเจ้าหน้าที่ของรัฐ พ.ศ. 2524 ออกตามความในพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ พ.ศ. 2518

[2] การยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ดังกล่าวจะเริ่มขึ้นหลังจากการออกพระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 130 แห่ง พ.ร.ป. ป.ป.ช.

[3] ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินด้วยเช่นกัน แต่เป็นการยื่นต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. ขณะที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินฯ ต่อประธานวุฒิสภา

Author

Itsakul Unahakate

อิสร์กุล อุณหเกตุ - อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อิสร์กุลสนใจการมองโลกผ่านมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์สถาบัน ใฝ่ฝันอยากเห็นประเทศเป็นประชาธิปไตย และลิเวอร์พูลได้แชมป์พรีเมียร์ลีก