วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง
Inclusive growth หรือที่มักแปลกันว่า “การเติบโตแบบทั่วถึง” กลายเป็นวาระสำคัญข้อหนึ่งในแวดวงการพัฒนาระหว่างประเทศ เพราะการขยายตัวทางเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียวไม่สามารถการันตีได้ว่าดอกผลของความมั่งคั่งนั้นจะกระจายทั่วถึงเพียงใด ตัวเลขการเติบโตจะมีความหมายก็ต่อเมื่อผู้คนทั่วไปในสังคมสามารถสัมผัสร่วมกันได้เท่านั้น
หลักการนี้ฟังดูดีและคงไม่มีใครโต้แย้ง แต่จะเป็นไปได้แค่ไหนในความเป็นจริง?
เราอาจนำกรอบเศรษฐศาสตร์การเมืองเข้ามาช่วยตอบคำถามนี้ได้ โดยพิจารณาความเป็นไปได้จากสามมิติ คือ ด้าน interest ด้าน institution และด้าน idea
Interests – ผลประโยชน์และแนวร่วม
ระยะทางจากนโยบายบนกระดาษถึงปากท้องของประชาชนนั้นแสนไกล เศรษฐศาสตร์การเมืองเสนอว่า สิ่งที่เราควรมองเป็นอย่างแรกคือกลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นฐานอำนาจของรัฐบาล เพราะเป็นพลังที่มีบทบาทโดยตรงในการเลือกว่าจะสุดท้ายนโยบายใดกันแน่ที่จะได้รับการผลักดัน
ในสังคมที่มีกลไกทางสถาบัน (เช่น การคานอำนาจ) และอุดมการณ์ (เช่น การสนับสนุนความเท่าเทียม) เข้มแข็ง ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนและกลุ่มการเมืองอาจไม่สามารถถ่ายทอดมาสู่การบังคับใช้นโยบายได้โดยตรง แต่ในสังคมที่สถาบันและอุดมการณ์อ่อนแอ ผลประโยชน์ของฐานอำนาจย่อมแปลงมาเป็นการปฏิบัติได้ไม่ยากนัก นี่เป็นประเด็นพื้นฐานที่มักถูกลืมไปหากเราสนใจการเมืองเฉพาะระดับปัจเจก (เช่น ความดีไม่ดีของผู้นำและสมาชิกรัฐสภา) แต่มองไม่เห็นกลุ่มก้อนเบื้องหลังคนเหล่านั้น
เศรษฐศาสตร์การเมืองยังเตือนเราอีกว่า แทบจะไม่มีนโยบายใดที่มีแต่ผู้ได้โดยไม่มีผู้เสียประโยชน์ นโยบายที่สนับสนุนผู้ประกอบการรายใหญ่ (เช่น เว้นภาษีสำหรับการลงทุนปริมาณสูง) มักส่งผลลบต่อผู้ประกอบการรายย่อยไปโดยปริยาย แม้แต่เรื่องที่ฟังเผินๆ เหมือนไร้อคติอย่างการให้งบวิจัยและพัฒนา หากลงไปดูในรายละเอียดก็ย่อมมีผู้ได้ผู้เสีย เช่น การให้งบด้านวิจัยแก่คณะวิศวกรรมอิเล็กทรอนิกส์เป็นจำนวนมากกว่าวิศวกรรมเคมี ก็มีนัยทางอ้อมในการส่งเสริมอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์มากกว่าอุตสาหกรรมเคมี เป็นต้น
“ใครได้ประโยชน์” หรือในภาษาละตินว่า Cui bono? จึงเป็นคำถามแรกของนักเรียนเศรษฐศาสตร์การเมืองเสมอในการประเมินนโยบายสาธารณะ
ในความหมายนี้ กลุ่มผลประโยชน์ไม่ได้มีแค่นักการเมือง แต่ยังรวมถึงทหาร ตำรวจ กลุ่มทุน สื่อ กลุ่มผู้เชี่ยวชาญ หรือแม้แต่วัด หากเป็นฐานสนับสนุนรัฐบาลย่อมมีนัยสำคัญต่อการจัดสรรทรัพยากรทั้งสิ้น
แต่การนำผลประโยชน์มาพิจารณาต้องไปไกลกว่าการสาดโคลนทางการเมือง โดยมุ่งไปสู่การประเมินให้ถ่องแท้ว่าใครเป็นผู้ได้ผู้เสียของนโยบายสาธารณะแต่ละเรื่อง และสมเหตุสมผลแค่ไหนกับหลักการอื่นๆ เช่น สิทธิพื้นฐานของประชาชน สัดส่วนการเสียภาษี ผลต่อการส่งออก
งานศึกษาเรื่อง inclusive growth ในต่างประเทศพบว่า การเติบโตแบบทั่วถึงจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อตัวรัฐบาลเองมีลักษณะเป็น แนวร่วมวงกว้าง (broad-based coalition) ไม่ได้เกิดจากการรวมตัวกันระหว่างกลุ่มทุนใหญ่เท่านั้น หากทุนท้องถิ่น กลุ่มประชาสังคม และแรงงาน มีส่วนร่วมเป็นฐานอำนาจที่มีสิทธิมีเสียงในรัฐบาล โอกาสที่จะเห็นนโยบายอย่างภาษีอัตราก้าวหน้าหรือการเพิ่มผลิตภาพการผลิตของผู้ประกอบการรายย่อยย่อมสูงขึ้นตามไปด้วย
Institutions – หน้าที่และหน้าตาของสถาบัน
กลไกทางสถาบันเป็นปัจจัยสำคัญต่อการเติบโตแบบทั่วถึง เพราะนอกจากจะทำให้ผลประโยชน์ของผู้นำไม่ได้แปลงมาเป็นนโยบายอย่างตรงไปตรงมาแล้ว ก็ยังช่วยทำให้อะไรๆ ในสังคมขึ้นกับระบบมากกว่าตัวบุคคล
ประเทศกำลังพัฒนามักนำเข้ากลไกทางสถาบันมาจากประเทศร่ำรวย โดยคาดหวังว่าจะนำไปสู่ผลลัพธ์เดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง กระบวนการกำหนดนโยบาย หรือกฎระเบียบในการจัดการตลาดการค้าและตลาดการเงิน
แต่การสร้างสถาบันนั้นมีความซับซ้อนอยู่ไม่น้อย เพราะ “หน้าที่” (function) มีความสำคัญมากกว่า “หน้าตา” (form) เสมอ สถาบันที่ทำหน้าที่อย่างเดียวกันมักมีหน้าตาแตกต่างกันไปตามลักษณะเฉพาะทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมของแต่ละสังคม
ตัวอย่างเช่น เมื่อตอนไล่กวดทางเศรษฐกิจ ทั้งสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ต่างต้องการสร้างบริษัทท้องถิ่นขนาดใหญ่ของตนเองเหมือนกัน แต่กลไกทางสถาบันที่ทำ “หน้าที่” ดังกล่าวกลับมี “หน้าตา” ไม่เหมือนกันเลย
ในสหรัฐฯ กลไกหลักอยู่ที่ศาลสูงซึ่งตีความกฎหมายใหม่เพื่อทำลายกำแพงการค้าระดับมลรัฐ ตลาดภายในขนาดใหญ่จึงเกิดขึ้นและเป็นแรงจูงใจให้ภาคเอกชนขยายกำลังการผลิต
ส่วนในญี่ปุ่น กลไกที่ทำหน้าที่เดียวกันนี้กลับเป็นเครือข่ายการค้า (ไคเร็ตสึ) ที่รวมตัวกันเพื่อลดต้นทุนการผลิตและต้นทุนธุรกรรม
ในขณะที่เกาหลีใต้ไม่มีตลาดภายในขนาดใหญ่เท่าสหรัฐฯ และญี่ปุ่น รัฐบาลจึงต้องสร้างกติกากดดันให้บริษัทท้องถิ่นส่งสินค้าออกไปแข่งขันในตลาดโลกให้ได้เร็วที่สุด ทั้งยังต้องเข้ามาสนับสนุนการควบรวมกิจการขนาดกลางเข้าด้วยกันอยู่เป็นระยะ เพื่อให้กำลังการผลิตระดับองค์กรขยายตัวได้ตามเป้าหมาย
การเรียนรู้และก่อร่างสร้างสถาบันในประเทศกำลังพัฒนาจึงมักล้มเหลว เพราะส่วนมากมักมุ่งแต่จะสร้างสถาบันให้มี “รูปร่างหน้าตา” เหมือนกับประเทศต้นแบบทั้งดุ้น โดยไม่ได้สนใจ “หน้าที่” ว่าสถาบันที่อยากนำเข้านั้นแท้จริงแล้วทำงานอย่างไรในสังคมต้นแบบ หรือเกิดขึ้นในเงื่อนไขเฉพาะตัวอย่างไร
ในบริบทไทย เราอาจพบลักษณะผิดฝาผิดตัวเชิงสถาบันได้จากการออกแบบกติกาการเมืองในทศวรรษที่ผ่านมา ด้วยการพยายามเลียนแบบโมเดลของประเทศยุโรป ซึ่งเน้นการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรแต่งตั้งและคณะกรรมการเฉพาะกิจ โดยหวังให้เข้ามาคานอำนาจกับนักการเมืองเลือกตั้งและกำจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์
อย่างไรก็ดี เครือข่ายองค์กรแต่งตั้งขนานใหญ่ (ผู้คุมกฎ) ในยุโรปเกิดขึ้นในเงื่อนไขที่ประชาธิปไตยฝังรากฐานเข้มแข็งแล้ว การเพิ่มอำนาจให้ผู้เชี่ยวชาญมาคานกับผู้แทนจากการเลือกตั้งจึงทำให้การออกนโยบายสาธารณะมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่เมื่อนำกลไกหน้าตาเดียวกันนี้มาใช้ในประเทศไทย กลับกลายเป็นการสร้างเสริมเครือข่ายอุปถัมภ์กลุ่มใหม่ให้เกิดขึ้นแทน ทั้งยังลดทอนแรงจูงใจในการแข่งขันเชิงนโยบาย
หากจะส่งเสริมให้เกิดแนวร่วมวงกว้างที่สามารถสร้างการเติบโตแบบทั่วถึงได้ การออกแบบกติกาการเมืองควรหันมาเน้นส่งเสริม “การแข่งขัน” ให้มากขึ้นแทน เพื่อให้กลุ่มพลังต่างๆ สามารถรวมตัวกันเสนอนโยบายและหาพันธมิตรที่หลากหลาย แทนที่จะเน้นเฉพาะ “การควบคุม” พฤติกรรมอย่างที่เป็นอยู่ เพราะมีแนวโน้มจะทำให้แนวร่วมแคบลงเรื่อยๆ โดยไม่ได้เพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะเท่าใดนัก
Ideas – คุณค่าและอุดมการณ์ใหม่
อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนแปลงทั้งด้านแนวร่วมการเมืองและกลไกทางสถาบันจะเกิดขึ้นจริง ก็ต่อเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทางอุดมการณ์ควบคู่ไปด้วย
ในทางหนึ่ง ความเข้าใจเรื่องอุดมการณ์ช่วยให้เราสามารถประเมินสถานการณ์และกระตุ้นการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายได้ดีขึ้น งานเศรษฐศาสตร์ระยะหลังเองก็หันมาให้ความสำคัญกับ ideas เช่น ดานี ร็อดริก เสนอว่า ต่อให้ตัวแสดงทางการเมืองหรือกลุ่มทุนล้วนแต่แสวงหาผลประโยชน์ให้กับตัวเอง อุดมการณ์หรือความเชื่อก็ยังมีผลต่อทางเลือกของพวกเขาผ่านสมมติฐานที่ถูก “ซ่อนไว้” อย่างน้อยสามประการ คือ (1) การมองว่าอะไรคือเป้าหมายสูงสุดที่ต้องการแสวงหา (2) ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรต่างๆ เป็นอย่างไร (3) การพิจารณาว่าพวกเขามีเครื่องมืออะไรให้ใช้บ้าง
นอกจากนี้ มิติเชิงอุดมการณ์ก็ชวนให้เราตั้งคำถามต่อว่า หากประเทศไทยต้องการเปลี่ยนเป็น inclusive society จริงๆ แล้ว มีคุณค่าใดบ้างที่จะต้องปรับตามไปด้วย เพราะนั่นหมายถึงการลดลงหรือหายไปของสิทธิพิเศษและคุณค่าอีกชุดหนึ่งที่ดำรงอยู่ภายใต้ “exclusive society” ที่เราคุ้นชินกันดี ไม่ว่าจะเป็นระบบอาวุโส โอกาสทางการศึกษาและการงานที่มากับสถานะครอบครัว หรือวัฒนธรรมชายเป็นใหญ่
พูดอีกอย่างก็คือ การเติบโตแบบทั่วถึงและการเป็นสังคมที่ทุกคนมีส่วนร่วมนั้นไม่ได้มีแต่ด้านอุดมคติที่ทุกคนใฝ่ฝันเท่านั้น แต่ยังมีต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงในทางคุณค่าและอุดมการณ์ด้วย
งานศึกษาหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่าอุดมการณ์มีพลังเป็นพิเศษในช่วงที่สังคมกำลังเผชิญวิกฤต (ไม่ว่าจะเป็นทางเศรษฐกิจหรือการเมือง) เพราะสามารถมีบทบาทเป็น “กาวใจ” ในการเชื่อมโยงกลุ่มพลังทางสังคมที่ในเวลาปกติไม่อาจทำงานร่วมกันได้ให้กลายมาเป็นพันธมิตรเพื่อผลักดันการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอุดมการณ์ที่แสดงให้เห็น “พิมพ์เขียว” (blueprint) ได้ว่า ยุคหลังวิกฤตควรมีหน้าตาเป็นอย่างไร
หากการเติบโตแบบทั่วถึงจะเกิดขึ้นได้จริง หลักการที่มาคู่กันอย่าง “รัฐสวัสดิการ” หรือ “ความเท่าเทียม” คงต้องมีพลังในการสื่อสารกับสาธารณะและเป็นพิมพ์เขียวได้พอๆ กับคำว่า “ความมั่นคง” หรือ “ความเป็นไทย” เสียก่อน ในขณะที่ขั้วตรงข้ามอย่าง “ความเหลื่อมล้ำ” ต้องให้ความรู้สึกอันตรายไม่ต่างจากการทำลายความมั่นคงของรัฐเช่นกัน
หนทางอันแสนไกล?
Inclusive growth เป็นหลักการที่ดี และควรเป็นแนวทางที่ประเทศไทยยึดเป็นแก่นการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว แต่หากต้องการให้เกิดผลลัพธ์จริงในทางปฏิบัติก็ยังมีประเด็นที่ต้องขบคิดอีกมาก
กรอบเศรษฐศาสตร์การเมืองเสนอให้ประเมินความเป็นไปได้อย่างน้อยในสามมิติ คือ ผลประโยชน์ กลไกทางสถาบัน และอุดมการณ์
การเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นได้คงต้องเริ่มจากการพิจารณาเรื่องใครได้ใครเสียจากนโยบายสาธารณะในปัจจุบันอย่างตรงไปตรงมาให้ได้เสียก่อน และเพื่อขยายแนวร่วมผู้เห็นด้วยกับแนวทาง inclusive growth เราคงต้องมีตัวเลขที่ชัดเจนว่าความเหลื่อมล้ำแบบที่เป็นอยู่มันส่งผลลบอย่างไรกับทุกคนในสังคม จนกระทั่งความเหลื่อมล้ำสามารถกลายเป็นวาระแห่งชาติที่มีพลังไม่ต่างจากความมั่นคงหรือความเป็นไทย ในขณะที่การสร้างกลไกทางสถาบันก็ต้องพุ่งเป้าไปที่หน้าที่ของสถาบัน มากกว่าจะลอกเลียนให้กลไกต่างๆ มีหน้าตาเหมือนประเทศต้นแบบแต่ไร้ประสิทธิผลหรือส่งผลตรงข้ามในทางปฏิบัติ
ถึงแม้บทความนี้จะประเมินถูกเพียงแค่ครึ่งหนึ่ง เส้นทางสู่ inclusive growth ของประเทศไทยก็ยังแสนไกลอยู่ดี
ดูเพิ่มเติม/อ้างอิง
- ดูกรอบสามมิติเรื่อง interests, ideas, institutions ได้จาก Mark Blyth (2009) “An Approach to Comparative Analysis, or a Sub-Field Within a Sub-Field? Political Economy.” in Mark Lichbach and Alan Zuckerman (eds) Comparative Politics: Rationality, Culture, and Structure. Cambridge University Press.
- ดูตัวอย่างงานศึกษา inclusive growth ในประเทศกำลังพัฒนาได้จาก Judith Teichman (2016) The Politics of Inclusive Development: Policy, State Capacity, and Coalition Building. Palgrave Macmillan.
- องค์กรแต่งตั้งและผลด้านบวกในต่างประเทศ ดู Frank Vibert (2007) The Rise of the Unelected: Democracy and the New Separation of Powers. Cambridge University Press.
- บทบาทของไอเดียกับเศรษฐศาสตร์ ดู Dani Rodrik (2014) “When Ideas Trump Interests: Preferences, Worldviews, and Policy Innovations.” Journal of Economic Perspectives, 28(1): 189–208.
