fbpx
Inclusive Growth เป็นไปได้แค่ไหนในประเทศไทย

Inclusive Growth เป็นไปได้แค่ไหนในประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เรื่อง

 

Inclusive growth หรือที่มักแปลกันว่า “การเติบโตแบบทั่วถึง” กลายเป็นวาระสำคัญข้อหนึ่งในแวดวงการพัฒนาระหว่างประเทศ เพราะการขยายตัวทางเศรษฐกิจแต่เพียงอย่างเดียวไม่สามารถการันตีได้ว่าดอกผลของความมั่งคั่งนั้นจะกระจายทั่วถึงเพียงใด ตัวเลขการเติบโตจะมีความหมายก็ต่อเมื่อผู้คนทั่วไปในสังคมสามารถสัมผัสร่วมกันได้เท่านั้น

หลักการนี้ฟังดูดีและคงไม่มีใครโต้แย้ง แต่จะเป็นไปได้แค่ไหนในความเป็นจริง?

เราอาจนำกรอบเศรษฐศาสตร์การเมืองเข้ามาช่วยตอบคำถามนี้ได้ โดยพิจารณาความเป็นไปได้จากสามมิติ คือ ด้าน interest ด้าน institution และด้าน idea

 

Interests – ผลประโยชน์และแนวร่วม

 

ระยะทางจากนโยบายบนกระดาษถึงปากท้องของประชาชนนั้นแสนไกล เศรษฐศาสตร์การเมืองเสนอว่า สิ่งที่เราควรมองเป็นอย่างแรกคือกลุ่มผลประโยชน์ที่เป็นฐานอำนาจของรัฐบาล เพราะเป็นพลังที่มีบทบาทโดยตรงในการเลือกว่าจะสุดท้ายนโยบายใดกันแน่ที่จะได้รับการผลักดัน

ในสังคมที่มีกลไกทางสถาบัน (เช่น การคานอำนาจ) และอุดมการณ์ (เช่น การสนับสนุนความเท่าเทียม) เข้มแข็ง ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนและกลุ่มการเมืองอาจไม่สามารถถ่ายทอดมาสู่การบังคับใช้นโยบายได้โดยตรง แต่ในสังคมที่สถาบันและอุดมการณ์อ่อนแอ ผลประโยชน์ของฐานอำนาจย่อมแปลงมาเป็นการปฏิบัติได้ไม่ยากนัก นี่เป็นประเด็นพื้นฐานที่มักถูกลืมไปหากเราสนใจการเมืองเฉพาะระดับปัจเจก (เช่น ความดีไม่ดีของผู้นำและสมาชิกรัฐสภา) แต่มองไม่เห็นกลุ่มก้อนเบื้องหลังคนเหล่านั้น

เศรษฐศาสตร์การเมืองยังเตือนเราอีกว่า แทบจะไม่มีนโยบายใดที่มีแต่ผู้ได้โดยไม่มีผู้เสียประโยชน์ นโยบายที่สนับสนุนผู้ประกอบการรายใหญ่ (เช่น เว้นภาษีสำหรับการลงทุนปริมาณสูง) มักส่งผลลบต่อผู้ประกอบการรายย่อยไปโดยปริยาย แม้แต่เรื่องที่ฟังเผินๆ เหมือนไร้อคติอย่างการให้งบวิจัยและพัฒนา หากลงไปดูในรายละเอียดก็ย่อมมีผู้ได้ผู้เสีย เช่น การให้งบด้านวิจัยแก่คณะวิศวกรรมอิเล็กทรอนิกส์เป็นจำนวนมากกว่าวิศวกรรมเคมี ก็มีนัยทางอ้อมในการส่งเสริมอุตสาหกรรมอิเล็กทรอนิกส์มากกว่าอุตสาหกรรมเคมี เป็นต้น

“ใครได้ประโยชน์” หรือในภาษาละตินว่า Cui bono? จึงเป็นคำถามแรกของนักเรียนเศรษฐศาสตร์การเมืองเสมอในการประเมินนโยบายสาธารณะ

ในความหมายนี้ กลุ่มผลประโยชน์ไม่ได้มีแค่นักการเมือง แต่ยังรวมถึงทหาร ตำรวจ กลุ่มทุน สื่อ กลุ่มผู้เชี่ยวชาญ หรือแม้แต่วัด หากเป็นฐานสนับสนุนรัฐบาลย่อมมีนัยสำคัญต่อการจัดสรรทรัพยากรทั้งสิ้น

แต่การนำผลประโยชน์มาพิจารณาต้องไปไกลกว่าการสาดโคลนทางการเมือง โดยมุ่งไปสู่การประเมินให้ถ่องแท้ว่าใครเป็นผู้ได้ผู้เสียของนโยบายสาธารณะแต่ละเรื่อง และสมเหตุสมผลแค่ไหนกับหลักการอื่นๆ เช่น สิทธิพื้นฐานของประชาชน สัดส่วนการเสียภาษี ผลต่อการส่งออก

งานศึกษาเรื่อง inclusive growth ในต่างประเทศพบว่า การเติบโตแบบทั่วถึงจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อตัวรัฐบาลเองมีลักษณะเป็น แนวร่วมวงกว้าง (broad-based coalition) ไม่ได้เกิดจากการรวมตัวกันระหว่างกลุ่มทุนใหญ่เท่านั้น หากทุนท้องถิ่น กลุ่มประชาสังคม และแรงงาน มีส่วนร่วมเป็นฐานอำนาจที่มีสิทธิมีเสียงในรัฐบาล โอกาสที่จะเห็นนโยบายอย่างภาษีอัตราก้าวหน้าหรือการเพิ่มผลิตภาพการผลิตของผู้ประกอบการรายย่อยย่อมสูงขึ้นตามไปด้วย

 

Institutions – หน้าที่และหน้าตาของสถาบัน

 

กลไกทางสถาบันเป็นปัจจัยสำคัญต่อการเติบโตแบบทั่วถึง เพราะนอกจากจะทำให้ผลประโยชน์ของผู้นำไม่ได้แปลงมาเป็นนโยบายอย่างตรงไปตรงมาแล้ว ก็ยังช่วยทำให้อะไรๆ ในสังคมขึ้นกับระบบมากกว่าตัวบุคคล

ประเทศกำลังพัฒนามักนำเข้ากลไกทางสถาบันมาจากประเทศร่ำรวย โดยคาดหวังว่าจะนำไปสู่ผลลัพธ์เดียวกัน ไม่ว่าจะเป็นระบบการเมือง กระบวนการกำหนดนโยบาย หรือกฎระเบียบในการจัดการตลาดการค้าและตลาดการเงิน

แต่การสร้างสถาบันนั้นมีความซับซ้อนอยู่ไม่น้อย เพราะ “หน้าที่” (function) มีความสำคัญมากกว่า “หน้าตา” (form) เสมอ สถาบันที่ทำหน้าที่อย่างเดียวกันมักมีหน้าตาแตกต่างกันไปตามลักษณะเฉพาะทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรมของแต่ละสังคม

ตัวอย่างเช่น เมื่อตอนไล่กวดทางเศรษฐกิจ ทั้งสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ต่างต้องการสร้างบริษัทท้องถิ่นขนาดใหญ่ของตนเองเหมือนกัน แต่กลไกทางสถาบันที่ทำ “หน้าที่” ดังกล่าวกลับมี “หน้าตา” ไม่เหมือนกันเลย

ในสหรัฐฯ กลไกหลักอยู่ที่ศาลสูงซึ่งตีความกฎหมายใหม่เพื่อทำลายกำแพงการค้าระดับมลรัฐ ตลาดภายในขนาดใหญ่จึงเกิดขึ้นและเป็นแรงจูงใจให้ภาคเอกชนขยายกำลังการผลิต

ส่วนในญี่ปุ่น กลไกที่ทำหน้าที่เดียวกันนี้กลับเป็นเครือข่ายการค้า (ไคเร็ตสึ) ที่รวมตัวกันเพื่อลดต้นทุนการผลิตและต้นทุนธุรกรรม

ในขณะที่เกาหลีใต้ไม่มีตลาดภายในขนาดใหญ่เท่าสหรัฐฯ และญี่ปุ่น รัฐบาลจึงต้องสร้างกติกากดดันให้บริษัทท้องถิ่นส่งสินค้าออกไปแข่งขันในตลาดโลกให้ได้เร็วที่สุด ทั้งยังต้องเข้ามาสนับสนุนการควบรวมกิจการขนาดกลางเข้าด้วยกันอยู่เป็นระยะ เพื่อให้กำลังการผลิตระดับองค์กรขยายตัวได้ตามเป้าหมาย

การเรียนรู้และก่อร่างสร้างสถาบันในประเทศกำลังพัฒนาจึงมักล้มเหลว เพราะส่วนมากมักมุ่งแต่จะสร้างสถาบันให้มี “รูปร่างหน้าตา” เหมือนกับประเทศต้นแบบทั้งดุ้น โดยไม่ได้สนใจ “หน้าที่” ว่าสถาบันที่อยากนำเข้านั้นแท้จริงแล้วทำงานอย่างไรในสังคมต้นแบบ หรือเกิดขึ้นในเงื่อนไขเฉพาะตัวอย่างไร

ในบริบทไทย เราอาจพบลักษณะผิดฝาผิดตัวเชิงสถาบันได้จากการออกแบบกติกาการเมืองในทศวรรษที่ผ่านมา ด้วยการพยายามเลียนแบบโมเดลของประเทศยุโรป ซึ่งเน้นการเพิ่มอำนาจให้กับองค์กรแต่งตั้งและคณะกรรมการเฉพาะกิจ โดยหวังให้เข้ามาคานอำนาจกับนักการเมืองเลือกตั้งและกำจัดปัญหาระบบอุปถัมภ์

อย่างไรก็ดี เครือข่ายองค์กรแต่งตั้งขนานใหญ่ (ผู้คุมกฎ) ในยุโรปเกิดขึ้นในเงื่อนไขที่ประชาธิปไตยฝังรากฐานเข้มแข็งแล้ว การเพิ่มอำนาจให้ผู้เชี่ยวชาญมาคานกับผู้แทนจากการเลือกตั้งจึงทำให้การออกนโยบายสาธารณะมีประสิทธิภาพมากขึ้น  แต่เมื่อนำกลไกหน้าตาเดียวกันนี้มาใช้ในประเทศไทย กลับกลายเป็นการสร้างเสริมเครือข่ายอุปถัมภ์กลุ่มใหม่ให้เกิดขึ้นแทน ทั้งยังลดทอนแรงจูงใจในการแข่งขันเชิงนโยบาย

หากจะส่งเสริมให้เกิดแนวร่วมวงกว้างที่สามารถสร้างการเติบโตแบบทั่วถึงได้ การออกแบบกติกาการเมืองควรหันมาเน้นส่งเสริม “การแข่งขัน” ให้มากขึ้นแทน เพื่อให้กลุ่มพลังต่างๆ สามารถรวมตัวกันเสนอนโยบายและหาพันธมิตรที่หลากหลาย แทนที่จะเน้นเฉพาะ “การควบคุม” พฤติกรรมอย่างที่เป็นอยู่ เพราะมีแนวโน้มจะทำให้แนวร่วมแคบลงเรื่อยๆ โดยไม่ได้เพิ่มประสิทธิภาพและความโปร่งใสของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะเท่าใดนัก

 

Ideas – คุณค่าและอุดมการณ์ใหม่

 

อย่างไรก็ดี การเปลี่ยนแปลงทั้งด้านแนวร่วมการเมืองและกลไกทางสถาบันจะเกิดขึ้นจริง ก็ต่อเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทางอุดมการณ์ควบคู่ไปด้วย

ในทางหนึ่ง ความเข้าใจเรื่องอุดมการณ์ช่วยให้เราสามารถประเมินสถานการณ์และกระตุ้นการเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายได้ดีขึ้น งานเศรษฐศาสตร์ระยะหลังเองก็หันมาให้ความสำคัญกับ ideas เช่น ดานี ร็อดริก เสนอว่า ต่อให้ตัวแสดงทางการเมืองหรือกลุ่มทุนล้วนแต่แสวงหาผลประโยชน์ให้กับตัวเอง อุดมการณ์หรือความเชื่อก็ยังมีผลต่อทางเลือกของพวกเขาผ่านสมมติฐานที่ถูก “ซ่อนไว้” อย่างน้อยสามประการ คือ (1) การมองว่าอะไรคือเป้าหมายสูงสุดที่ต้องการแสวงหา (2) ความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรต่างๆ เป็นอย่างไร (3) การพิจารณาว่าพวกเขามีเครื่องมืออะไรให้ใช้บ้าง

นอกจากนี้ มิติเชิงอุดมการณ์ก็ชวนให้เราตั้งคำถามต่อว่า หากประเทศไทยต้องการเปลี่ยนเป็น inclusive society จริงๆ แล้ว มีคุณค่าใดบ้างที่จะต้องปรับตามไปด้วย เพราะนั่นหมายถึงการลดลงหรือหายไปของสิทธิพิเศษและคุณค่าอีกชุดหนึ่งที่ดำรงอยู่ภายใต้ “exclusive society” ที่เราคุ้นชินกันดี ไม่ว่าจะเป็นระบบอาวุโส โอกาสทางการศึกษาและการงานที่มากับสถานะครอบครัว หรือวัฒนธรรมชายเป็นใหญ่

พูดอีกอย่างก็คือ การเติบโตแบบทั่วถึงและการเป็นสังคมที่ทุกคนมีส่วนร่วมนั้นไม่ได้มีแต่ด้านอุดมคติที่ทุกคนใฝ่ฝันเท่านั้น แต่ยังมีต้นทุนของการเปลี่ยนแปลงในทางคุณค่าและอุดมการณ์ด้วย

งานศึกษาหลายชิ้นชี้ให้เห็นว่าอุดมการณ์มีพลังเป็นพิเศษในช่วงที่สังคมกำลังเผชิญวิกฤต (ไม่ว่าจะเป็นทางเศรษฐกิจหรือการเมือง) เพราะสามารถมีบทบาทเป็น “กาวใจ” ในการเชื่อมโยงกลุ่มพลังทางสังคมที่ในเวลาปกติไม่อาจทำงานร่วมกันได้ให้กลายมาเป็นพันธมิตรเพื่อผลักดันการเปลี่ยนแปลง โดยเฉพาะอุดมการณ์ที่แสดงให้เห็น “พิมพ์เขียว” (blueprint) ได้ว่า ยุคหลังวิกฤตควรมีหน้าตาเป็นอย่างไร

หากการเติบโตแบบทั่วถึงจะเกิดขึ้นได้จริง หลักการที่มาคู่กันอย่าง “รัฐสวัสดิการ” หรือ “ความเท่าเทียม” คงต้องมีพลังในการสื่อสารกับสาธารณะและเป็นพิมพ์เขียวได้พอๆ กับคำว่า “ความมั่นคง” หรือ “ความเป็นไทย” เสียก่อน ในขณะที่ขั้วตรงข้ามอย่าง “ความเหลื่อมล้ำ” ต้องให้ความรู้สึกอันตรายไม่ต่างจากการทำลายความมั่นคงของรัฐเช่นกัน

 

หนทางอันแสนไกล?

 

Inclusive growth เป็นหลักการที่ดี และควรเป็นแนวทางที่ประเทศไทยยึดเป็นแก่นการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว แต่หากต้องการให้เกิดผลลัพธ์จริงในทางปฏิบัติก็ยังมีประเด็นที่ต้องขบคิดอีกมาก

กรอบเศรษฐศาสตร์การเมืองเสนอให้ประเมินความเป็นไปได้อย่างน้อยในสามมิติ คือ ผลประโยชน์ กลไกทางสถาบัน และอุดมการณ์

การเปลี่ยนแปลงจะเกิดขึ้นได้คงต้องเริ่มจากการพิจารณาเรื่องใครได้ใครเสียจากนโยบายสาธารณะในปัจจุบันอย่างตรงไปตรงมาให้ได้เสียก่อน และเพื่อขยายแนวร่วมผู้เห็นด้วยกับแนวทาง inclusive growth เราคงต้องมีตัวเลขที่ชัดเจนว่าความเหลื่อมล้ำแบบที่เป็นอยู่มันส่งผลลบอย่างไรกับทุกคนในสังคม จนกระทั่งความเหลื่อมล้ำสามารถกลายเป็นวาระแห่งชาติที่มีพลังไม่ต่างจากความมั่นคงหรือความเป็นไทย ในขณะที่การสร้างกลไกทางสถาบันก็ต้องพุ่งเป้าไปที่หน้าที่ของสถาบัน มากกว่าจะลอกเลียนให้กลไกต่างๆ มีหน้าตาเหมือนประเทศต้นแบบแต่ไร้ประสิทธิผลหรือส่งผลตรงข้ามในทางปฏิบัติ

ถึงแม้บทความนี้จะประเมินถูกเพียงแค่ครึ่งหนึ่ง เส้นทางสู่ inclusive growth ของประเทศไทยก็ยังแสนไกลอยู่ดี

 

ดูเพิ่มเติม/อ้างอิง

 

  • ดูกรอบสามมิติเรื่อง interests, ideas, institutions ได้จาก Mark Blyth (2009) “An Approach to Comparative Analysis, or a Sub-Field Within a Sub-Field? Political Economy.” in Mark Lichbach and Alan Zuckerman (eds) Comparative Politics: Rationality, Culture, and Structure. Cambridge University Press.

MOST READ

Economy

12 Dec 2018

‘รวยกระจุก จนกระจาย’ ระดับสาหัส: ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทยในศตวรรษที่ 21

ธนสักก์ เจนมานะ ใช้ข้อมูลและระเบียบวิธีวิจัยใหม่ล่าสุดสำรวจสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำไทยที่ ‘สาหัส’ เป็นอันดับต้นๆ ของโลก

ธนสักก์ เจนมานะ

12 Dec 2018

Economy

15 Mar 2018

การท่องเที่ยวกับเศรษฐกิจไทย

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย ตั้งคำถาม ใครได้ประโยชน์จากการท่องเที่ยวบูม และเราจะบริหารจัดการผลประโยชน์และสร้างความยั่งยืนให้กับรายได้จากการท่องเที่ยวได้อย่างไร

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย

15 Mar 2018

Economy

19 Mar 2018

ทางออกอยู่ที่ทุนนิยม

ในยามหัวเลี้ยวหัวต่อของบ้านเมือง ผู้คนสิ้นหวังกับปัจจุบัน หวาดหวั่นต่ออนาคต และสั่นคลอนกับอดีตของตนเอง
วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร เสนอทุนนิยมให้เป็น ‘grand strategy’ ใหม่ของประเทศไทย

วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร

19 Mar 2018

เราใช้คุกกี้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพ และประสบการณ์ที่ดีในการใช้เว็บไซต์ของคุณ คุณสามารถศึกษารายละเอียดได้ที่ นโยบายความเป็นส่วนตัว และสามารถจัดการความเป็นส่วนตัวเองได้ของคุณได้เองโดยคลิกที่ ตั้งค่า

Privacy Preferences

คุณสามารถเลือกการตั้งค่าคุกกี้โดยเปิด/ปิด คุกกี้ในแต่ละประเภทได้ตามความต้องการ ยกเว้น คุกกี้ที่จำเป็น

Allow All
Manage Consent Preferences
  • Always Active

Save