ฉัตร คำแสง เรื่อง
ปทิตตา วาสนาส่งชูสกุล ภาพประกอบ
การดำเนินนโยบายสาธารณะใดๆ มีเครื่องมืออยู่ไม่กี่ตัว คือการออกกฎหมาย คำสั่ง และการใช้ทรัพยากรภาครัฐ โดยหวังว่าเมื่อเครื่องมือเหล่านี้จะส่งผลต่อการทำงานของรัฐ เงื่อนไขในการใช้ชีวิต และพฤติกรรมคน และไปถึงเป้าหมายของการพัฒนาที่หวังไว้ในที่สุด เราหวังว่าการมีระบบภาษีเงินได้และบัตรสวัสดิการจะลดปัญหาความยากจนเหลื่อมล้ำ หวังว่าการออกกฎเกณฑ์เรื่องการกู้เงินจะช่วยให้คนเข้าถึงแหล่งเงินทุนโดยไม่ถูกเอารัดเอาเปรียบ หวังว่าการวางกติกาปราบโกงจะช่วยให้คอร์รัปชั่นลดลง ฯลฯ ซึ่งทั้งหมดนี้ยังต้องหวังอีกว่า ผลลัพธ์ที่ตามมาจะทำให้สังคมโดยรวมได้ประโยชน์
การดำเนินนโยบายจะประสบผลสำเร็จต้องมีองค์ประกอบสำคัญ 3 ตัว คือ ‘ความถูกต้องทางเทคนิค’ ‘ความยอมรับทางการเมือง’ และ ‘ความเป็นไปได้ในการบริหารจัดการ’ นโยบายที่ดีต้องเป็นนโยบายที่องคาพยพของความเปลี่ยนแปลงลงมือลงแรงทำงาน ไม่ใช่ไร้แรงจูงใจ เป็นนโยบายที่มีทรัพยากรทั้งตัวเงิน บุคลากรและความสามารถเพียงพอให้เกิดขึ้นจริง และเมื่อดำเนินนโยบายไปแล้ว จะต้องเกิดความเปลี่ยนแปลงในทางบวกกับกลุ่มเป้าหมายจริง
อย่างไรก็ตาม เครื่องมือในการดำเนินนโยบายเป็นเพียงยอดภูเขาน้ำแข็งของการเปลี่ยนแปลง เครื่องมือเหล่านี้ส่งผลกระทบต่อกฎเกณฑ์ที่เป็นลายลักษณ์อักษร (สถาบันที่เป็นทางการในความหมายทางเศรษฐศาสตร์) แต่ยังมีกฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรอีกหลายเรื่องที่มีอิทธิพลต่อความสำเร็จ เราไม่สามารถอ่านหรือเขียนกฎเกณฑ์ทางสังคมโดยตรง แต่มันกำลังบอกเราว่าเรื่องใดเป็นเรื่องที่ควรหรือไม่ควรทำ กลุ่มคนที่เราจะช่วยนั้นสมควรได้รับการช่วยเหลือหรือไม่ วิธีการที่เราทำนั้นเหมาะสมหรือยัง แล้วจะได้รับความร่วมมือจากเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานและสังคมหรือไม่
ผมอยากให้ผู้อ่านลองคิดตามตัวอย่างคำถามเชิงนโยบายผ่านสายตาที่หลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นผู้เสียภาษีธรรมดาคนหนึ่ง เป็นเจ้าของธุรกิจสักแห่ง เป็นรัฐมนตรี หรือเป็นข้าราชการชั้นผู้น้อยที่ต้องปฏิบัติงาน ผู้อ่านจะสนับสนุนแนวคิดเหล่านี้หรือไม่ จะตั้งใจผลักดันแนวคิดเหล่านี้หรือคัดค้าน ไม่ว่าผู้อ่านเป็นใคร ก็คงมีความรู้สึกบางอย่างเกิดขึ้นในใจ และเมื่อพยายามอธิบายความรู้สึกเหล่านี้ คงจะเห็นว่าขนบธรรมเนียมประเพณี ศีลธรรม ประวัติศาสตร์ วาทกรรมที่แพร่หลายในสังคมตลอดจนตำแหน่งแห่งหนของเราในสังคมเป็นตัวกำหนดสำคัญ
ตัวอย่างคำถามเชิงนโยบาย
- เราควรจะเก็บภาษีคนรวยให้มาก หรือเราควรจะปล่อยให้ความรวยเป็นแรงจูงใจในการทำมาหากิน? แล้วถ้าจะเก็บภาษีควรจะเก็บภาษีรูปแบบใดให้มาก?
- เราควรจะใช้ทรัพยากรส่วนรวมไปช่วยเกษตรกรมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่นหรือไม่? หรือเราควรจะให้สิทธิพิเศษกับอุตสาหกรรมใดหรือเปล่า?
- การควบคุมราคาและปริมาณสินค้าโดยภาครัฐเป็นเรื่องเหมาะสมหรือไม่? การกดราคาเพื่อผู้บริโภค? และการพยุงราคาให้ผู้ผลิตเป็นเรื่องที่ควรทำหรือเปล่า?
‘ความเป็นธรรม’ (Fairness) เป็นแนวคิดสำคัญที่อยู่เบื้องหลังกฎกติกาทางสังคม เรามักจะถามกับตัวเองอยู่บ่อยครั้งว่าสิ่งที่เราเจอมันแฟร์หรือไม่ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการเลื่อนยศตำแหน่ง เงินที่เราได้รับมาหรือต้องจ่ายไป การเห็นบางคนร่ำรวยจากการรู้จักคนใหญ่คนโต ในขณะที่คนที่พยายามประกอบอาชีพอย่างขันแข็งอีกมากที่ยังลำบากอยู่ ซึ่งเราก็มักจะใช้แนวคิดแบบเดียวกันในการประเมินนโยบายภาครัฐ
A Theory of Justice ของ John Rawls เป็นงานเขียนสำคัญ ซึ่งพยายามจะหาคำตอบว่าสังคมที่น่าอยู่ควรมีสัญญาประชาคมแบบใด ระบบแบบใดที่ทำให้ทุกคนรู้สึกว่า “นี่แหละคือกติกาที่ยุติธรรมแล้ว”
Rawls มองว่าสังคมที่พึงประสงค์นั้นควรมีมาตรฐานขั้นต่ำ ที่ทุกคนได้รับการปฏิบัติจากสังคมโดยเท่าเทียมกันโดยไม่เกี่ยงว่าเป็นใคร การที่คนหนึ่งโชคดีเกิดมาเป็นลูกคนรวย อยู่ในตระกูลดัง หรือเป็นผู้ชายไม่ควรเป็นเหตุผลให้เขาได้รับสิทธิพิเศษจากสังคม ทุกคนควรมีสิทธิพื้นฐานเท่าๆ กัน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเสรีภาพในการแสดงออก การมีสิทธิมีเสียงทางการเมือง การอยู่ใต้กฎหมายเดียวกัน หรือสิทธิในการเข้าถึงความรู้ นี่คือกฎพื้นฐานที่สังคมควรมุ่งไปให้ถึงให้ได้ และไม่ควรเอาเรื่องพื้นฐานเหล่านี้ไปแลกกับอะไรก็ตาม[1]
ทว่า กฎพื้นฐานอย่างเดียวนั้นยังไม่เพียงพอจะตอบคำถามหลายเรื่องในสังคม เช่น 3 คำถามข้างต้น Rawls จึงได้เสนอหลักการชั้นที่สองขึ้นมา เพื่อวางกรอบการคิดให้ครอบคลุมยิ่งขึ้น Rawls เสนอว่าแนวคิดเรื่องความแฟร์ในสายตาผู้คนก็มีหลายแบบ 1) บางคนอาจมองว่า การจัดสรรทรัพยากรให้คนที่สามารถสร้างผลตอบแทนได้มากเป็นเรื่องที่แฟร์ เพราะพวกเขาสามารถสร้างผลประโยชน์โดยรวมให้กับสังคมได้สูงกว่า (เมื่อคิดในมุมของประสิทธิภาพแบบพาเรโต) 2) บางคนอาจมองว่า การให้ทรัพยากรควรให้กับกลุ่มคนที่เสียเปรียบในสังคมมากกว่า โดยเป็นหนึ่งในหน้าที่ที่คนที่มีทรัพยากรควรจะต้องช่วยเหลือผู้ที่ขาดแคลน เพื่อให้คนมีโอกาสที่เท่าเทียมกันมากขึ้น 3) บางคนอาจมองว่าตำแหน่งที่สูงขึ้นในสังคมควรเป็นของผู้มีพรสวรรค์ สามารถใช้ความสามารถที่มีเหนือกว่ามาตั้งแต่เกิดให้เป็นประโยชน์สูงสุด และ 4) บางคนอาจมองว่าเราควรจะจัดสรรสังคมให้ทุกคนมีโอกาสในการเข้าถึงตำแหน่งเหล่านั้นได้เท่ากัน ถ้ามีทรัพยากรและความมุ่งมั่นตั้งใจเท่ากันไม่ว่าจะอยู่ในชนชั้นใดของสังคม[2]
หลักการความแฟร์ 2 ข้อแรกเป็นเรื่องของการจัดสรรทรัพยากร กล่าวคือ การยอมรับความเหลื่อมล้ำที่เป็นประโยชน์กับทุกคน และ 2 ข้อหลังเป็นเรื่องของการส่งเสริมการไต่ระดับทางสังคม ซึ่งเป็นสองมิติที่เกี่ยวพันกัน ซึ่งสามารถเอามาไขว้กันเป็นสัญญาประชาคมที่อาจเรียกได้ว่าแฟร์ 4 แบบ ตามตาราง
หลักการข้อ 2 ของ Rawls ใน A Theory of Justice
การยอมรับในการจัดสรรทรัพยากรตามประสิทธิภาพและการเปิดโอกาสให้คนเก่งเท่านั้น (1+3: Natural Liberty) จะทำให้ลักษณะทางสังคมที่มุ่งสู่ประสิทธิภาพสูงสุด ใช้ทรัพยากรต่างๆ ที่มีออกมาได้อย่างคุ้มค่า อนุมานได้ว่าความสุขโดยรวมของสังคมขึ้น แต่ไม่ได้สนใจการกระจายตัวของความสุข ในระบบนี้การกระจายตัวของทรัพยากรขึ้นอยู่กับว่าเกิดมาอยู่ในตระกูลใด เพศใด หรืออะไรก็ตามที่เป็นไปตามโชคชะตา เมื่อโชคดีเกิดเป็นคนมีพรสวรรค์ในตระกูลที่มีความพร้อมก็จะได้รับทรัพยากรมากขึ้นไปเรื่อยๆ การให้ตำแหน่งตามความสามารถจึงกลายเป็นเรื่องโชคชะตาไปด้วย เพราะชะตาเป็นกำหนดว่าเขาจะมีความพร้อมในการพัฒนาความสามารถหรือไม่ สังคมแบบนี้ขัดกับหลักการขั้นแรกของ Rawls และจะเกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้นไปเรื่อยๆ คนโชคร้ายแทบไม่มีโอกาสเป็นคนเก่งพอที่จะไต่บันไดทางสังคมได้เลย
รูปแบบสัญญาประชาคมแบบ Natural aristocracy รวมหลักการที่ 2 และ 3 เข้าด้วยกัน คงเรียกว่าเป็นโลกในอุดมคติของชนชั้นนำ กล่าวคือ ผู้มีอำนาจในสังคมถูกจำกัดอยู่ในกลุ่มที่มีโอกาสร่ำเรียนและเข้าถึงโอกาสมาก่อนผู้อื่น แต่มีข้อกำหนดทางศีลธรรมให้ใช้อำนาจทรัพยากรเพื่อสร้างผลประโยชน์ให้แก่กลุ่มคนที่ยากจนที่สุดในสังคม ซึ่งก็ไม่ใช่เรื่องผิดอะไร แต่ Rawls เห็นว่าสังคมแบบนี้ก็ไม่มีเสถียรภาพ โชคชะตายังเป็นตัวกำหนดผลลัพธ์ส่วนใหญ่ และไม่ได้เปิดโอกาสให้คนมีโอกาสได้อย่างเท่าเทียมกันอยู่ดี
ในระบบแบบ Liberal equality (1+4) เป็นระบบที่สังคมเอื้อให้คนสามารถเข้าถึงตำแหน่งที่สูงขึ้นในสังคมได้โดยมีโอกาสเท่าเทียมกัน ไม่ได้เป็นเพราะเขาเกิดมาในตระกูลใด เพศใด หรืออะไรก็ตามที่เป็นไปตามโชคชะตา แต่ในขณะเดียวกันก็ยอมให้การกระจายตัวของทรัพยากรเกิดขึ้นตามโชคชะตา ซึ่งยังทำให้ความสามารถส่วนบุคคลยังถูกกำหนดโดยโชคชะตาเช่นกัน การการันตีว่าทุกคนมีโอกาสเลื่อนฐานะทางสังคมจึงยังไม่อาจทำงานได้ดีเต็มที่
สังคมแบบ Democratic equality (2+4) เลือกจำกัดความเหลื่อมล้ำโดยเน้นการจัดสรรทรัพยากรให้กับกลุ่มคนที่ยากลำบากมากกว่า คนที่มีโชคเกิดมาในฐานะดีกว่าจะสามารถอยู่ได้อย่างชอบธรรมถ้าช่วยเหลือกลุ่มคนที่โชคร้ายกว่า ในขณะเดียวกัน ก็เปิดให้ทุกคนมีโอกาสเข้าถึงตำแหน่งทางสังคมที่สูงขึ้น โดยไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าเกิดมาในจุดใด ซึ่งแปลว่าความสุขของสังคมเท่ากับความสุขของคนที่โชคร้ายที่สุด ซึ่งสัญญาประชาคมในลักษณะนี้จะทำให้เกิดเสถียรภาพ และช่วยให้ทุกคนมีโอกาสอย่างเท่าเทียมกันโดยแท้จริง
แล้วความแฟร์ในสังคมเราอยู่ตรงไหน?
ผมคงไม่อาจตอบแทนทุกคนได้ เพราะเราคงพบเจอสิ่งต่างๆ ไม่เหมือนกันสักทีเดียว ทำให้เราอาจมีมุมมองต่อกลไกในสังคมแตกต่างกันออกไป แต่ผมเชื่อว่าผู้อ่านมีคำตอบในใจว่าสังคมตามที่เราประสบมีหน้าตาประมาณไหน ผ่านมาตรฐานขั้นต่ำของ Rawls หรือยัง หรือสังคมของเราให้คุณค่าความแฟร์รูปแบบใด
ประเด็นหนึ่งที่ผมอยากหยิบยกคือ ผมคิดว่าเรามีปัญหาในการตีความศาสนาพุทธอยู่มาก โดยเฉพาะเรื่องของกฎแห่งกรรมและการเวียนว่ายตายเกิด ประการแรก ศาสนาพุทธเป็นศาสนาที่เกิดมาเพื่อฆ่าชนชั้นทางสังคมตามบริบทของอินเดีย โดยมองว่าสิ่งที่สำคัญที่สุดคือการกระทำ ไม่ใช่ชาติตระกูล พระพุทธเจ้าไม่ได้เกิดมาในชาติตระกูลที่สูงที่สุด เพราะยังมีสวรรค์อีก 6 ชั้น มีเทพอีกหลายองค์ที่มีสถานะเหนือท่าน และการละซึ่งสถานะ มองทุกชีวิตเป็นให้เป็นชีวิตยังส่งผลให้ตรัสรู้ เรื่องดังกล่าวยังเชื่อมโยงกับการเวียนว่ายตายเกิด ชาดกของพระพุทธเจ้าที่เกิดเป็นสารพัดสิ่งมีชีวิตแต่ไม่ได้เป็นเทพ แสดงให้เห็นว่าการสะสมบุญบารมีคงมีความสัมพันธ์ทางบวกต่อชาติตระกูล แต่ไม่อาจบอกได้ชัดเจนว่าคนที่มีบารมีสูงสุดจะต้องเกิดมาในชนชั้นที่ดีที่สุดเสมอไป
เมื่อมองผ่านเลนส์นี้ ผมคิดว่าศาสนาพุทธคงไม่ใช่ตัวกำหนดศีลธรรมและกฎกติกาทางสังคมไทยมากเท่าใดนัก เพราะผมเชื่อเหลือเกินว่าสังคมพุทธ ซึ่งเชื่อในการกระทำของมนุษย์ จะมีสิทธิขั้นพื้นฐานที่มากกว่าที่เราเห็นในปัจจุบัน มีการช่วยเหลือให้คนลืมตาอ้าปาก และส่งให้ทุกคนมีโอกาสที่ดียิ่งขึ้น ไม่ได้เป็นสังคมช่วงชั้นที่แทบยังไม่สามารถขยับฐานะให้ดีไปกว่าการเป็นชนชั้นกลางได้
ก่อนจะจบบทความนี้ ผมคิดว่าทุกคนควรมีภาพในหัวว่า ความแฟร์ที่คุณคาดหวังมีหน้าตาอย่างไร? ผมขอติดดอกจันไว้หน่อยว่า อัตลักษณ์และตำแหน่งทางสังคมของเรามีส่วนเกี่ยวข้องกับคำตอบของเราไม่มากก็น้อย ไม่ต่างจากมุมมองต่อตัวอย่างคำถามเชิงนโยบาย 3 ข้อข้างต้น ดังนั้น เพื่อให้คิดถึงสัญญาประชาคมที่อยากได้อย่างชัดเจน ผมขอส่งท้ายด้วยการชวนทุกท่านมาทำการทดลองทางความคิดของ Rawls คือการออกแบบสังคมผ่านม่านของความไม่รู้ (Veil of Ignorance) เพื่อช่วยให้เราคิดและเลือกได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้น[3]
ทุกท่านลองสมมติว่าตัวท่านกำลังจะไปเกิดในสังคมแห่งหนึ่ง แต่ท่านไม่รู้ว่าท่านจะเกิดมาเป็นใคร จะอยู่ในเมืองหรือชนบท เป็นลูกใคร มีน้ำประปาไหม และโรงพยาบาลใกล้บ้านมีคุณภาพเป็นอย่างไร ท่านรู้เพียงแต่ว่าท่านกำลังจะจับล็อตเตอรี่แห่งชีวิต ที่อาจจะส่งท่านเป็นลูกสุลต่าน หรือเป็นลูกของแม่เลี้ยงเดี่ยวสักคน เมื่อท่านมีโอกาสจะเกิดเป็นใครก็ได้ในสังคม ท่านจะออกแบบสังคมอย่างไร? จะกำหนดมาตรฐานสิทธิขั้นต่ำตาม Rawls หรือไม่? แล้วจะเลือกความแฟร์ในรูปแบบใด? ท่านยังยอมให้มีชนชั้นทางสังคมที่ตายตัว? หรือสังคมที่ใครก็มีโอกาสเติบโตทั้งนั้น? ยอมให้คนมือยาวสาวได้สาวเอา? หรือยอมให้เกิดการถ่ายโอนทรัพยากรเพื่อให้ทุกคนมีโอกาสร่ำรวยได้เช่นกัน?
ที่มา:
John Rawls. 1971. A Theory of Justice. Harvard University Press.
อ้างอิง
[1] ตัวอย่างหนึ่งที่ขัดต่อกฎพื้นฐานนี้ คือ การผ่อนผันการเกณฑ์ทหารให้กับนักศึกษามหาวิทยาลัย การเกณฑ์ทหารนี้เป็นการริดรอดสิทธิในการชีวิตของผู้ชายเป็นการทั่วไป ซึ่งไม่ควรยกเว้นให้กับคนบางกลุ่มเพราะพวกเขามีโอกาสสามารถสร้างผลตอบแทนให้กับสังคมได้สูงกว่าคนที่ไม่ได้เรียนมหาวิทยาลัย
[2] คำนิยามและคำอธิบายอาจไม่ได้มีความแม่นยำตามที่ Rawls อธิบายไว้แต่ต้น ผมพยายามจะสรุปความและแปลเนื้อหาเชิงปรัชญาให้เป็นแนวคิดที่จับต้องได้มากยิ่งขึ้น
[3] ใครที่อยากศึกษา Rawls ในฉบับย่อ ผมขอแนะนำเว็บไซต์ของ Stanford เช่น https://plato.stanford.edu/entries/original-position/#VeiIgn ซึ่งอธิบายเรื่องราวได้เข้าใจง่ายและกระชับ (กว่าต้นฉบับ)
