ฉัตร คำแสง เรื่อง

ภาพิมล หล่อตระกูล ภาพประกอบ

 

ประเทศกำลังพัฒนามักจะมีปัญหาจำนวนมากทั้งในด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม ประชาชนคนธรรมดาต้องเผชิญปัญหารอบตัว ตั้งแต่คุณภาพทางเท้า การขนส่งสาธารณะ ถนนที่เป็นหลุมเป็นบ่อ ไปจนถึงปัญหาด้านสังคมโดยทั่วไป นักเสี่ยงโชคทั้งหลายอาจส่งเสียงถึงกรณีสลากกินแบ่งรัฐบาลที่ไม่สามารถหาซื้อตามราคาที่รัฐโฆษณาไว้ได้

หากคุณเป็นนักธุรกิจก็จะพบเจอกับอุปสรรคต่อการทำธุรกิจจำนวนมาก ภาคธุรกิจไทยเห็นว่าภาครัฐเป็นปัญหาใหญ่ 4 ใน 5 อันดับแรก กล่าวคือ (1) เสถียรภาพของรัฐบาล (2) ระบบราชการไม่มีประสิทธิภาพ (3) ความไร้เสถียรภาพทางนโยบาย  และ (5) คอร์รัปชัน[1] ผลการสำรวจนี้น่าสนใจตรงที่ว่า นี่เป็นการสำรวจเมื่อปี 2017 ซึ่งเกิดหลังรัฐประหารมาแล้วถึง 3 ปี

ในทางกลับกัน เราได้ยินข่าวอยู่เรื่อยว่า คราใดภาครัฐลงไปตรวจสอบปัญหาก็ไม่มักพบความผิดปกติ ถนนไทยเรียบเนียน สลากกินแบ่งไม่เกินราคา นักเรียนไม่ถูกละเมิด กระบวนการยุติธรรมโปร่งใส ปัญหาการตรวจไม่เจอได้กลายเป็นมีมในโลกโซเชียลที่ผมชอบมากที่สุดอันหนึ่ง และเมื่อเราถามหานโยบายที่คิดว่ารัฐน่าจะทำเพิ่ม ก็มักจะมีคนในภาครัฐคอยพูดว่า “เรามีนโยบายด้านนี้แล้ว และกำลังดำเนินการอยู่”

การตรวจอะไรก็ไม่เจอ เป็นเรื่องใหญ่มากในการทำนโยบาย เพราะการที่ข้อมูลไม่สามารถไหลจากภาคพื้นขึ้นสู่หอคอยงาช้าง ทำให้ ‘รัฐตาบอด’ เกาไม่ตรงที่คัน ทำนโยบายที่ประชาชนไม่ให้ค่า ซึ่งก็จะได้รับความร่วมมือต่ำ

การบอกว่าประเทศไม่มีปัญหา (เพราะตรวจไม่เจอ) จึงเป็นสัญญาณของความด้อยพัฒนาของภาครัฐ เป็นตลกร้ายที่ต้องยอมรับว่า การที่เราเห็นสถิติอะไรแย่ลง หรือได้ยินข่าวเรื่องการทุจริตขนานใหญ่ ถือว่าเป็นนิมิตหมายอันดีของการพัฒนาเสียด้วยซ้ำ

ปัญหาของการตรวจไม่เจอจะบอกว่าขึ้นกับความเอาจริงเอาจังของผู้นำก็คงใช่ แต่การเปลี่ยนผู้นำไปเรื่อยๆ ก็อาจไม่ช่วยอะไร เพราะไม่ว่าใครขึ้นมาอยู่ในตำแหน่งบริหาร ก็มีแรงจูงใจที่อยากซุกปัญหาเอาไว้ คนที่อยากตรวจสอบตัวเองอย่างจริงจังคงจะเป็นข้อยกเว้นที่ไม่สามารถพบได้ง่ายๆ

ครั้งนี้ผมจึงอยากจะพาท่านผู้อ่านไปเที่ยวประเทศอินเดียสักหน่อย โดยเราจะไปกันที่รัฐคุชราต ซึ่งเป็นรัฐที่นายนเรนทระ โมดี สร้างชื่อก่อนที่จะมารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของอินเดีย ที่รัฐแห่งนี้มีกรณีศึกษาเรื่องการตรวจสอบมลพิษ ซึ่งให้บทเรียนสำคัญกับพวกเราได้

 

การพัฒนารุดหน้า กับสภาพแวดล้อมเสื่อมโทรมในรัฐคุชราต

 

รัฐคุชราตเป็นรัฐที่มีการพัฒนาอุตสาหกรรมรวดเร็วที่สุดแห่งหนึ่งในอินเดีย หลังจากที่อุตสาหกรรมเริ่มตั้งไข่ในช่วงต้นทศวรรษ 90 เศรษฐกิจของรัฐนี้ก็เติบโตด้วยอัตราเฉลี่ย 8% ต่อปี (ที่อัตรานี้ คนของรัฐคุชราตจะรวยขึ้นเท่าตัวในเวลาทุกๆ 9 ปี)

อย่างไรก็ตาม การเติบโตของอุตสาหกรรมอย่างรวดเร็วได้ก่อให้เกิดปัญหามลพิษทั้งทางน้ำและอากาศ จนมีคลัสเตอร์อุตสาหกรรมและแม่น้ำที่ติดอันดับมีมลพิษสูงสุดในอินเดีย

มลพิษจากอุตสาหกรรมในคุชราตยังคงอยู่ในระดับสูงอย่างต่อเนื่อง แม้ว่ารัฐจะออกกฎหมายควบคุมมลพิษอย่างเข้มข้น โดยเฉพาะการตรวจสอบทางสิ่งแวดล้อม (environmental audit) ที่คณะกรรมการควบคุมมลพิษ (คณะกรรมการมลพิษ) ของรัฐคุชราตกำหนดขึ้น

โปรแกรมการตรวจสอบทางสิ่งแวดล้อม เป็นการตรวจสอบการปล่อยมลพิษในรายโรงงาน สำหรับโรงงานราว 20,000 แห่งในการควบคุมดูแล โดยผู้ตรวจสอบที่เป็นบุคคลภายนอก (3rd party environmental audits) ที่ได้รับการรับรองโดยคณะกรรมการมลพิษ ในการตรวจสอบนี้โรงงานจะต้องเป็นคนจ่ายเงินค่าตรวจสอบสิ่งแวดล้อม

ระบบการตรวจสอบเป็นไปอย่างเข้มข้น โดยจะต้องมีการตรวจโรงงาน 3 ครั้งต่อปี และจัดทำรายงานส่งคณะกรรมการมลพิษ ผู้ตรวจสอบสิ่งแวดล้อมซึ่งเป็นบุคคลภายนอกต้องมีคุณวุฒิตามที่กำหนด และจะต้องต่อใบอนุญาตใหม่ทุก 2 ปี ผู้ตรวจสอบเจ้าหนึ่งสามารถตรวจสอบโรงงานได้สูงสุด 15 โรงต่อปีและไม่สามารถตรวจสอบโรงงานเดิมได้เกิน 3 ปีติดต่อกัน เพื่อรักษามาตรฐานการทำงาน การโกงหรือแต่งรายงานจะทำให้ผู้ตรวจสอบถูกถอนใบอนุญาต ในอีกด้านหนึ่ง โรงงานที่ไม่ยอมตรวจสอบจะถูกปรับเงิน ตัดน้ำและไฟฟ้า หรืออาจสั่งปิดโรงงาน

การตรวจสอบเช่นนี้มีลักษณะเหมือนกับการตรวจบัญชีโดยทั่วไป ซึ่งเมื่อฟังดูก็น่าจะรัดกุมดีแล้ว …

แต่ปัญหาด้านมลพิษก็ยังแย่อยู่เช่นเดิม รวมทั้งคณะกรรมการมลพิษก็เริ่มรู้ว่าระบบการตรวจสอบสิ่งแวดล้อมไม่ใช่แหล่งข้อมูลที่น่าเชื่อถือสักเท่าไหร่

นักเศรษฐศาสตร์จาก Poverty Action Lab (J-PAL) ได้เข้ามาทำการศึกษาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการตรวจสอบ[2] โดยที่พวกเขามุ่งเน้นไปยังประเด็นที่ว่า ผู้ตรวจสอบที่เป็นบุคคลภายนอกเหล่านั้นถูกว่าจ้างโดยโรงงานเพื่อให้มาตรวจโรงงานตัวเอง ซึ่งเป็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนสุดคลาสสิก

นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มนี้จึงใช้เครื่องมือที่พวกเขาเชี่ยวชาญ คือการทำการทดลองแบบสุ่ม (randomized control trial) โดยแบ่งโรงงานออกเป็น 2 กลุ่ม กลุ่มหนึ่งใช้ระบบตรวจสอบแบบเดิม ในขณะที่อีกกลุ่มหนึ่งใช้ระบบใหม่ ซึ่งคณะกรรมการมลพิษจัดตั้งเงินกองกลางเพื่อจ่ายเงินกับผู้ตรวจสอบ รวมถึงใช้การสุ่มในการกำหนดว่าผู้ตรวจสอบจะได้ไปตรวจโรงงานไหน นอกจากนี้ รายงาน 20% ของกลุ่มแรกยังถูกสุ่มตรวจซ้ำโดยมหาวิทยาลัย เพื่อเป็นตัวเปรียบเทียบความถูกต้องอีกด้านหนึ่ง

และนี่คือผลการศึกษาครับ

 

 

ภาพ A คือ การตรวจสอบเจอผลพิษของโรงงานตามระบบการตรวจสอบแบบเดิม จะเห็นว่าโรงงานส่วนใหญ่จะมีค่าต่ำกว่าเกณฑ์ที่คณะกรรมการมลพิษตั้งไว้ (ทางซ้ายของเส้นแดง) โดยมีโรงงานเพียงจำนวนน้อยเท่านั้นที่ปล่อยมลพิษเกินกว่ากำหนด

ภาพ B คือ ผลการตรวจโดยระบบใหม่ที่ลดปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนลง จะเห็นได้ชัดเจนว่าโรงงานที่มีการปล่อยมลพิษเกินค่ามาตรฐานมีจำนวนมากกว่าภาพ A มาก และมีค่ากว้างตั้งแต่ 150 ไปจนถึง 350 นอกจากนี้ ยังมีโรงงานหลายแห่งที่จริงๆ แล้วปล่อยมลพิษต่ำ คือมีค่าใกล้ 0 ซึ่งไม่ปรากฏในภาพ A เลย

การเปรียบเทียบแสดงให้เห็นโดยประจักษ์ว่าผลประโยชน์ทับซ้อนมีบทบาทสำคัญ แม้ว่าผู้ตรวจสอบจะเป็นบุคคลภายนอกที่ต้องผ่านมาตรฐานต่างๆ นานา แต่การได้รับเงินโดยโรงงานเพื่อมาตรวจสอบโรงงานเองก็ยังสร้างปัญหาความถูกต้องของการตรวจสอบจริง แถมผู้ตรวจสอบยังออกลายขี้เกียจอีกด้วย เพราะหลักฐานเสนอว่าน่าจะมีโรงงานที่ปล่อยมลพิษต่ำอยู่ในกลุ่มบ้าง แต่กลับตรวจแล้วไม่มี ซึ่งก็น่าเสียดายแทนสำหรับโรงงานเหล่านี้ ทั้งที่อาจจะสามารถขยายกำลังการผลิตเพิ่มขึ้นโดยที่ไม่ต้องพะวงกับต้นทุนในการดูแลสิ่งแวดล้อมเท่าที่เป็นอยู่

ทั้งนี้ ยังมีโรงงานอีกหลายแห่งในภาพ B ที่ปล่อยมลพิษแบบคาบเส้น ใครที่มองโลกในแง่ดีหน่อย คงคิดว่าโรงงานเหล่านี้ควบคุมมลพิษให้อยู่ในระดับเกือบๆ 150 เพื่อให้ผ่านเกณฑ์พอดี

ทว่า ดาบที่สองของการทดลองบอกว่าเรื่องราวไม่ได้เป็นเช่นนั้น ปริมาณการปล่อยมลพิษของโรงงานไม่ได้เป็นดังใจนึกสักเท่าไหร่ ภาพ C ซึ่งเป็นการตรวจสอบซ้ำโดยมหาวิทยาลัย แสดงให้เห็นว่าการกระจายตัวของการปล่อยมลพิษนั้นกระจายตัวพอกันสำหรับทุกระดับ ไม่ได้กระจุก (bunch) อยู่ที่ทางซ้ายของค่ามาตรฐานแต่อย่างใด แปลว่าแม้ระบบการควบคุมมลพิษแบบใหม่จะดีขึ้นมาก แต่ก็ยังไม่ได้สมบูรณ์แบบเสียทีเดียว ซึ่งก็จะต้องหาทางอุดช่องว่างตรงนี้ต่อไป

ในการทดลองนี้ มีผู้ตรวจสอบที่ตรวจสอบโรงงานทั้งในกลุ่มแรกและกลุ่มที่สองด้วย น่าสนใจที่ผู้ตรวจสอบคนเดียวกันรายงานค่ามลพิษอย่างแม่นยำมากกว่าในระบบที่สอง ซึ่งช่วยยืนยันว่าระบบใหม่ทำงานได้ดีขึ้น ไม่ใช่เพราะว่าผู้ตรวจสอบและโรงงานในกลุ่มทดลองทั้งสองมีลักษณะแตกต่างกัน

แม้ว่าเราจะรู้อยู่เต็มอกว่าผลประโยชน์ทับซ้อนมีความสำคัญ แต่เราก็ไม่ค่อยได้เห็นงานวิจัยที่แปลงปัญหาดังกล่าวออกมาเป็นตัวเลขได้ชัดเจนเช่นนี้ ที่สำคัญกว่านั้น คือ เรามักจะไม่ได้หาทางแก้ปัญหาเรื่องการตรวจสอบอย่างจริงจัง

 

เหลียวมองประเทศไทย

 

ภาครัฐเป็นองค์กรที่มีการตรวจสอบตัวเองอยู่ตลอด แต่เป็นการตรวจสอบที่ไม่มีประสิทธิภาพ ผมขอยกเอกสารงบประมาณ ปี 2564 ของสำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการขึ้นมาเพื่อเป็นกรณีศึกษา (ผมไม่ได้ต้องการโจมตีที่หน่วยงานนี้โดยเฉพาะ เพราะแทบทุกหน่วยงานเป็นแบบเดียวกัน) แผนงานด้านการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์[3] ซึ่งใช้เงินราว 360 ล้านบาทในปีงบประมาณหน้ามีตัวชี้วัดที่น่าสนใจ เช่น จำนวนนโยบายและแผนที่นำไปสู่การปฏิบัติ (ซึ่งเป็นการวัด input) และความพึงพอใจของผู้เข้าร่วมโครงการ (ซึ่งเป็นการวัด output)[4] โดยเป็นการเก็บรวบรวมข้อมูลโดยตัวสำนักงานเอง เพื่อมารายงานในการของบประมาณในปีถัดไป

ในบางครั้ง ตัวชี้วัดอาจจะไปถึงผลลัพธ์ขั้นปลาย (outcome) ซึ่งมักจะต้องว่าจ้างหน่วยงานภายนอกเข้ามาทำการประเมินผลการดำเนินงาน อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบเช่นนี้ก็มักจะเป็นการว่าจ้างโดยหน่วยงานหนึ่ง เพื่อเข้ามาตรวจสอบหน่วยงานตัวเอง จึงไม่น่าแปลกใจนักที่หน่วยงานภาครัฐไทยมักจะมีผลงานสวยหรูบนกระดาษ

การตรวจสอบตัวเองของภาครัฐ ไม่ว่าจะระดับใดจึงมีผลประโยชน์ทับซ้อนในการประเมินอยู่ไม่มากก็น้อย หากประเมินไม่ดีก็คงถูกตัดงบ ผู้ประเมินก็คงจะต้องเหนื่อยหางานอื่น

ทางออกสำหรับเรื่องนี้ก็ตรงไปตรงมา คือ การตั้งหน่วยงานอิสระสำหรับการประเมินและตรวจสอบโดยเฉพาะ

หลายคนคงอุทานว่า “หน่วยงานใหม่อีกแล้ว!”

ผมเห็นด้วยว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่เก่งในการตั้งหน่วยงานใหม่ เรามีกระทรวง 20 กระทรวง (ญี่ปุ่นมี 12) และยังมีองค์กรภาครัฐแบบมหาชน รัฐวิสาหกิจ สภาต่างๆ ของรัฐ และองค์กรอิสระอีกจำนวนมาก แต่การตั้งหน่วยงานเป็นไปในลักษณะแย่งงานกันทำ เช่น หน่วยงานในกระทรวงพาณิชย์ ในกระทรวงอุตสาหกรรมและในกระทรวงดิจิทัล ตลอดจนหน่วยงานอื่น เช่น สำนักงานส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม(สสว.) และงานบางส่วนของสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ล้วนมีส่วนที่ให้การสนับสนุน SMEs แม้ว่าการทำงบประมาณจะมีแผนบูรณาการแล้ว แต่การทำงานก็ยังเป็นเบี้ยหัวแตกอยู่ดี

คำว่า ‘อิสระ’ ในองค์กรอิสระนั้น หมายความว่าจะต้องมีความเป็นอิสระจากหน้าที่การใช้อำนาจรัฐ หรือการดำเนินงานในระบบราชการ (ซึ่งรัฐเป็นผู้สั่งการอีกที) ดังนั้น องค์กรอิสระจึงมีความเป็นอิสระจากเสียงโหวตของประชาชนไม่มากก็น้อย ดังนั้นจึงต้องมีเหตุผลสำคัญจริงๆ จึงจะไปตั้งองค์กรอิสระขึ้นมา

อย่างไรก็ตาม เราไม่ได้สร้างองค์กรอิสระในการประเมินผลการทำงานของรัฐ ซึ่งควรจะต้องแบ่งแยกหน้าที่จากการทำงาน และควรเป็นอิสระอย่างที่สุด

ในประเทศอย่างออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ซึ่งมีจำนวนกระทรวงพอกับไทย มีหน่วยงานชื่อ Productivity Commission[5] ที่ทำหน้าที่วิจัย ประเมินผล และให้คำปรึกษาหน่วยงานราชการ โดยไม่ได้มีอำนาจในการสั่งการ หรือดำเนินนโยบายด้วยตัวเอง องค์กรเหล่านี้มีความเป็นอิสระทางงบประมาณ และยังเปิดเผยข้อมูลเพื่อสร้างระบบความรับผิดชอบ การทำงานวิจัยซึ่งเน้นการเพิ่มผลิตภาพให้กับการทำงานของภาครัฐ จึงมีความเป็นอิสระตามไปด้วย

หน่วยงานเหล่านี้สามารถเรียกได้ว่าเป็น think tank ของรัฐโดยแท้จริง ซึ่งทำการตรวจสอบการทำงานของรัฐอย่างตรงไปตรงมาในเรื่องที่เราไม่ค่อยจะได้เห็นจากหน่วยงานไทย เช่น การประเมินผลกระทบของมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบการอย่างเป็นระบบ การประเมินด้านการแข่งขันและผูกขาดในตลาด ตลอดจนการประเมินการทำหน้าที่ของศาล

ประเทศไทยควรกลับมาพิจารณาเรื่องขององค์กรภาครัฐกันอย่างจริงจังอีกครั้ง เพราะเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้หากต้องการจะให้ภาครัฐทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ การแบ่งแยกหน้าที่การใช้อำนาจ การดำเนินงาน และการกำกับดูแลควรจะต้องแยกองค์กรกันอย่างชัดเจน แต่การแยกออกมาตั้งหน่วยงานอิสระเพื่อความ ‘คล่องตัว’ ในการทำงานเป็นข้ออ้างที่ไม่ควรยอมรับ และสมควรถูกรวมกลับเข้าไป เพื่อสลายไซโลในการทำงานทิ้ง

 

 


อ่านเพิ่มเติม

[1] World Economic Forum. 2017. Global Competitiveness Index 2017-2018. หัวข้อ most problematic factors for doing business.

[2] สามารถดูผลวิจัยฉบับย่อได้ที่นี่

[3] ฉบับที่ 3 งบประมาณรายจ่าย ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 เล่มที่ 10 หน้าที่ 20

[4] ผู้อ่านอาจตั้งประเด็นเรื่องความสมเหตุสมผลของตัวชี้วัดเหล่านี้เช่นเดียวกับผม แต่ผมขอละประเด็นนี้ไว้ก่อน เนื่องจากไม่อยู่ในกรอบของบทความชิ้นนี้เสียทีเดียว

[5] หน่วยงาน Productivity Commission ในประเทศออสเตรเลียและนิวซีแลนด์