พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย เรื่อง

 

พลันที่ราชกิจจานุเบกษาประกาศคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เรื่อง “มาตรการเร่งรัดและเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินการโครงการรถไฟความเร็วสูง ช่วงกรุงเทพ – นครราชสีมา” ก็มีเสียงแสดงความเห็นกันอื้ออึงในหลายประเด็น

สรุปสั้นๆ ง่ายๆ ก็คือ คำสั่งฯ นี้ให้การรถไฟแห่งประเทศไทยไปทำสัญญากับรัฐวิสาหกิจของจีนแห่งหนึ่ง (ซึ่งไม่ได้ระบุว่าเป็นบริษัทใด) ภายใน 120 วัน ในงานออกแบบรายละเอียด งานที่ปรึกษาควบคุมงานก่อสร้าง และงานระบบราง ระบบไฟฟ้า และเครื่องกล รวมถึงจัดหาขบวนรถไฟและฝึกอบรมบุคลากร โดยให้กำหนดมูลค่าโครงการโดยใช้ผลการเจรจามาเป็นกรอบในการพิจารณา และให้วงเงินที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเป็นราคากลาง โดยการทำสัญญานี้ไม่ต้องทำตามระเบียบต่างๆ ในการเสนอราคา การจัดซื้อจัดจ้าง และการพัสดุ และถ้าสัญญาดังกล่าวผ่านเจ้ากระทรวง อัยการสูงสุด และคณะรัฐมนตรีแล้ว ก็ให้ลงนามในสัญญาจ้างได้เลย

อ่านคำสั่งฯ นี้แล้ว รู้สึกน่าหวั่นใจไม่น้อย แม้ว่าในคำสั่งฯ จะอ้างว่ามีวัตถุประสงค์เพื่อเร่งรัดให้เกิดโครงการโดยเร็วและมีประสิทธิภาพก็ตาม แต่มีคำถามในใจอีกหลายข้อและขัดกับหลักการใช้จ่ายภาครัฐในหลายประเด็น ขอยกประเด็นการยกเว้นเรื่องข้อกำหนดวิชาชีพวิศวกรและสถาปนิกไว้ไม่กล่าวถึง ก็ยังมีประเด็นอื่นๆ ที่อยากชวนตั้งข้อสังเกตอยู่ไม่น้อย อาทิเช่น

หนึ่ง คำสั่งฯ นี้กำหนดให้ดำเนินการทำสัญญาจ้าง ทั้งๆ ที่การเจรจาและการพิจารณาตัดสินใจลงทุนยังไม่เสร็จสิ้น ที่สำคัญ มีความไม่แน่ชัดในหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นการศึกษาและพิจารณาเรื่องความคุ้มค่าของการลงทุน ทั้งความคุ้มค่าด้านตัวเงินและด้านเศรษฐกิจ การเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนรับทราบ การวางแผนเรื่องการจัดการรายได้และพื้นที่รอบข้าง อีกทั้งการดำเนินการยังไม่ผ่านขั้นตอนปกติของการพิจารณางบลงทุนของรัฐวิสาหกิจ

โครงการรถไฟความเร็วสูงนี้ถูกปรับเปลี่ยนมาตลอด จากรถไฟความเร็วสูงมาเป็นรถไฟความเร็วปานกลาง แล้วกลับไปเป็นความเร็วสูงใหม่ หลายคนยังสับสนว่าจุดประสงค์ของรถไฟเส้นนี้คือขนคนหรือขนของกันแน่ โดยเฉพาะในปัจจุบัน ผู้โดยสารมีทางเลือกอื่นๆ ในการเดินทางเป็นจำนวนมาก เช่น รถยนต์และรถโดยสารผ่านทางหลวงและมอเตอร์เวย์ รถไฟทางคู่ และเครื่องบิน ทำให้มีข้อกังขาไม่น้อยเกี่ยวกับความคุ้มทุนของโครงการทั้งด้านเศรษฐกิจและตัวเงิน การไม่พิจารณาโดยถ้วนถี่อาจทำให้โครงการมีโอกาสขาดทุนและเป็นภาระของรัฐในอนาคตได้

สอง คำสั่งฯ นี้ให้ดำเนินการจ้างรัฐวิสาหกิจของจีน (ซึ่งก็มิได้ระบุชื่อ) เป็นคู่สัญญา โดยมิได้เปิดโอกาสให้มีการเสนอราคาอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม และมิได้แสดงให้เห็นเหตุผลที่เลือกรถไฟความเร็วสูงของจีน นอกจากการกล่าวอ้างถึงบันทึกความเข้าใจ มิได้มีการพิจารณาถึงต้นทุนโดยรวมเมื่อเปรียบเทียบกับทางเลือกอื่นๆ ในการลงทุน เช่น เทคโนโลยีแบบอื่นๆ ซึ่งอาจทำให้ประเทศไทยขาดทางเลือก

เรามิอาจทราบได้เลยว่า ด้วยเงินที่จะจ่ายนั้น สังคมไทยได้รับทางเลือกที่ดีที่สุด คุณภาพดีที่สุด และเทคโนโลยีที่ดีที่สุดหรือไม่ ซึ่งอาจทำให้ประเทศเสียหายในระยะยาวได้

สาม คำสั่งฯ นี้ให้ทำสัญญาจ้าง โดยไม่ชัดเจนว่าได้มีการศึกษาผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม และแผนเส้นทางโดยละเอียดแล้วหรือไม่ การดำเนินการสร้างรถไฟความเร็วสูงอาจมีข้อจำกัดทางเทคนิคที่ทำให้ไม่สามารถวางโครงการใหม่บนเส้นทางรถไฟเดิมได้ทั้งหมด อาจต้องผ่านเขตป่าหรือภูเขา การไม่ศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้ถ้วนถี่อาจส่งผลให้โครงการหยุดชะงัก หรือสร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรืออาจทำให้ต้นทุนของโครงการเพิ่มสูงขึ้นได้

สี่ คำสั่งฯ นี้ระบุให้กำหนดมูลค่าและราคากลางของโครงการไว้ แต่ไม่มีการกำหนดรายละเอียดของโครงการ หากไม่มีการกำหนดสเป็กของวัสดุ มาตรฐานของระบบ และรายละเอียดที่จำเป็นอื่นๆ ไว้ในสัญญาจ้าง ก็ไม่ต่างอะไรกับการสั่งเซ็นสัญญาจ้างและระบุยอดเงินโดยไม่รู้ว่าจะได้อะไรกลับมา และมีโอกาสที่มูลค่าของโครงการจะเพิ่มสูงขึ้นโดยควบคุมไม่ได้ หรือได้ของที่มีคุณภาพต่ำกว่าที่คาดหวัง

ห้า คำสั่งฯ นี้กำหนดให้เริ่มดำเนินการ โดยอาจจะยังมิได้สรุปแผนคมนาคมโดยรวมทั้งระบบ มีข่าวว่าญี่ปุ่นกำลังศึกษาเส้นทางรถไฟความเร็วสูงสายเหนือ และอาจไม่สามารถใช้ระบบร่วมกันได้ การมีหลายระบบอาจส่งผลให้เกิดปัญหาขึ้นได้ในอนาคต และเกิดข้อกังขาเรื่องการตัดสินใจได้

หก คำสั่งฯ นี้เป็นการทำสัญญาจ้างที่ไม่มีการพิจารณาด้านผลกระทบด้านการคลัง ไม่มีการพิจารณาถึงความเสี่ยงต่อภาคการคลังที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต ไม่มีรายละเอียดการประมาณการรายได้ รายจ่าย กำไร-ขาดทุน ไม่มีแผนบริหารจัดการพื้นที่ ไม่มีการกำหนดภาระที่รัฐต้องรับผิดชอบ จนอาจเป็นการสร้างภาระการคลังแบบปลายเปิดที่น่าเป็นห่วงอย่างยิ่ง

แม้ว่าประเทศไทยต้องการการลงทุนในโครงข่ายคมนาคม เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขัน สนับสนุนการเชื่อมโยงในภูมิภาค และกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค

แต่การตัดสินใจลงทุนครั้งนี้น่าจะเป็นโครงการขนาดใหญ่ที่สุดโครงการหนึ่งของประเทศ โดยใช้เงินภาษีของประชาชน และเป็นการสร้างหนี้ที่จะเป็นภาระลูกหลานในอนาคต จึงต้องการกระบวนการตัดสินใจที่ละเอียดถี่ถ้วน โปร่งใส และมีความรับผิดชอบ เช่น ต้องมีการศึกษาความคุ้มค่าของโครงการทั้งในรูปตัวเงิน และในรูปผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ จากหน่วยงานที่เป็นอิสระและเชื่อถือได้ และต้องมีการพิจารณาความเสี่ยงด้านการคลังอย่างรอบคอบ

ในสมัยก่อนนักวิชาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เคยมีข้อเรียกร้องต่อโครงการทำนองนี้ในอดีตมาแล้วหลายครั้ง รวมถึงข้อสังเกตล่าสุด เป็นเรื่องที่รัฐบาลสมควรพิจารณาข้อเสนอเหล่านี้ก่อนตัดสินใจดำเนินโครงการ

นอกจากนั้น หากพิจารณาอย่างถี่ถ้วนแล้วตัดสินใจลงทุน ก็ควรมีการเปิดประมูลอย่างเปิดเผยและเป็นธรรม เพื่อให้แน่ใจได้ว่าเงินทุกบาทที่ลงทุนนั้น มีความคุ้มค่าและได้รับสิ่งที่มีคุณภาพดีที่สุดเท่าที่เราจ่ายได้ การแบ่งการเจรจารายเส้นทาง (เส้นนี้ยกให้จีน อีกเส้นยกให้ญี่ปุ่น) อาจทำให้ประเทศสูญเสียอำนาจต่อรองและต้องจ่ายแพงเกินกว่าความจำเป็น ทั้งที่ในตอนนี้ประเทศไทยมีแผนการลงทุนขนาดใหญ่อยู่ในมือ สามารถใช้เป็นเครื่องต่อรองได้

การใช้มาตรา 44 เพื่อยกเว้นขั้นตอนต่างๆ รวมถึงการข้ามกระบวนการตัดสินใจปกติในการใช้จ่ายภาครัฐ และการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเสนอราคา ซึ่งล้วนมีไว้เพื่อคานอำนาจและเป็นกลไกตรวจสอบการทำงานของรัฐ อาจเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริต หรือทำให้กระบวนการตรวจสอบไม่มีประสิทธิภาพ จนสร้างปัญหาและข้อโต้เถียงขึ้นในอนาคต

ดังนั้น ก่อนดำเนินการทำสัญญาที่จะผูกพันรัฐบาลต่อไป รัฐบาลควรลงมือทำในเรื่องเหล่านี้

  • พิจารณาในประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องอย่างรอบคอบถี่ถ้วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องความคุ้มค่าของโครงการด้านเศรษฐกิจ (รวมถึงการบริหารรายได้จากพื้นที่) ผลกระทบสิ่งแวดล้อม และความเสี่ยงด้านการคลัง
  • พิจารณาถึงต้นทุนและผลประโยชน์จากทางเลือกอื่นๆ และเปิดให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม เพื่อสร้างความมั่นใจว่าประเทศไทยได้รับทางเลือกที่ดีที่สุดในวงเงินที่เราจ่ายได้
  • ดำเนินการตามขั้นตอนของการตัดสินใจลงทุนในโครงการของรัฐ เพื่อให้แน่ใจได้ว่ามีกระบวนการกลั่นกรอง คานอำนาจ และตรวจสอบอย่างเหมาะสม
  • ควรเปิดเผยรายละเอียดของโครงการ การบริหารจัดการรายได้และพื้นที่ รวมถึงการเปิดเผยผลการวิเคราะห์และการศึกษาความคุ้มค่าของโครงการทั้งด้านเศรษฐกิจและตัวเงิน เพื่อความโปร่งใสในดำเนินการ

นี่คือเงินภาษีของประชาชนและภาระของลูกหลานในอนาคต จึงต้องตอบข้อสงสัยให้ครบถ้วนก่อนลงมือดำเนินการครับ

Author

Pipat Luengnaruemitchai

พิพัฒน์ เหลืองนฤมิตชัย - ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการบริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน) นักเศรษฐศาสตร์หนุ่ม ผู้ผ่านประสบการณ์ทำงานในกระทรวงการคลัง กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) และบริษัทจัดการกองทุนข้ามชาติ คอลัมนิสต์สำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า