สมชาย ปรีชาศิลปกุล เรื่อง
จะมีกรอบคิดแบบใดบ้างในการทำความเข้าใจกรณีศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำตัดสินต่อการยื่นคำร้องให้มีการยุบพรรคอนาคตใหม่ที่กำลังจะเกิดขึ้นในอีกไม่กี่วันนี้ และรวมถึงในอีกหลายๆ คดีที่จะติดตามมา
มองอำนาจตุลาการในแบบดั้งเดิม
แนวการพิจารณาถึงบทบาทของฝ่ายตุลาการซึ่งเป็นที่คุ้นเคยกันก็คือ การจัดวางฝ่ายตุลาการในฐานะขององค์กรหนึ่งในสามที่ใช้อำนาจอธิปไตย และด้วยการทำหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาทที่เกิดขึ้นบนพื้นฐานของหลักวิชาทางด้านนิติศาสตร์
ในกรณีที่มีข้อขัดแย้งต่อคำวินิจฉัย การวิพากษ์วิจารณ์ต่อคำตัดสินดังกล่าวก็มักจะเป็นไปด้วยการชี้ให้เห็นถึงความบกพร่องในคำวินิจฉัยว่าไม่เป็นไปตามหลักวิชาการด้านนิติศาสตร์ในลักษณะอย่างไร มีข้อบกพร่องในการให้เหตุผลอย่างไร การพิจารณาในแนวทางเช่นนี้เป็นแนวพินิจที่ใช้หลักการซึ่งเป็นบรรทัดฐานเป็นตัวชี้วัด (normative approach) โดยผู้ที่ข้อโต้แย้งจะต้องชี้ให้เห็นถึงหลักการ, บรรทัดฐาน, หรือหลักวิชา ซึ่งถูกพิจารณาว่าเป็นสิ่งที่ถูกต้องหรือเหมาะสมมากกว่าที่ได้เกิดขึ้นในการทำหน้าที่ของฝ่ายตุลาการในคดีนั้นๆ
แม้แนวทางการมองเช่นนี้จะเป็นสิ่งที่เป็นประโยชน์ด้วยการชี้ให้เห็นว่าคำวินิจฉัยของฝ่ายตุลาการที่เกิดขึ้นมีคุณภาพหรือเป็นที่น่าเชื่อถือได้มากน้อยเพียงใด อันเป็นแนวทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายในสังคมที่ระบอบประชาธิปไตยลงหลักปักฐานอย่างเข้มแข็ง รวมทั้งฝ่ายตุลาการได้รับการออกแบบให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่างพอที่จะยอมรับได้ว่ามีความเป็นกลาง เป็นอิสระ และถูกตรวจสอบจากสังคมได้
แต่ในหลายสังคมที่ระบอบประชาธิปไตยยังคงง่อนแง่น บ่อยครั้งที่ฝ่ายตุลาการถูกพิจารณาว่าดำเนินไปในลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับหลักการ ไม่เป็นกลาง หรือปราศจากความโปร่งใส ในบางสังคม บทบาทของฝ่ายตุลาการในลักษณะดังกล่าวได้เกิดขึ้นต่อเนื่องและกลายเป็นปมประเด็นสำคัญของความขัดแย้งทางการเมือง
ปรากฏการณ์ในสังคมเช่นนี้จึงต้องการมุมมองในการอธิบายมากกว่าเพียงการอธิบายถึงการไร้ความสามารถหรือไร้ความเข้าใจต่อหลักวิชาทางนิติศาสตร์ เพราะหลายครั้งจะพบว่าบุคคลที่มีหน้าที่ในการทำหน้าที่ล้วนแต่เป็นนักกฎหมายที่เชื่อกันว่ามีความรู้ความสามารถอย่างลึกซึ้งทางด้านนิติศาสตร์ ข้อจำกัดดังกล่าวจึงจำเป็นต้องมีการอาศัยมุมมองที่แตกต่างไปจากที่เคยเป็นมา
ผู้ธำรงอำนาจนำดั้งเดิม
บทบาทที่แผ่ขยายในปลายศตวรรษที่ 20 และต้นศตวรรษที่ 21 นำมาสู่ความพยายามมองหาแนวทางในการทำความเข้าใจฝ่ายตุลาการด้วยกรอบการมองซึ่งแตกต่างไปจากเดิม บนพื้นฐานความคิดว่าฝ่ายตุลาการเป็นส่วนหนึ่งของการต่อสู้ ต่อรอง ช่วงชิงและสถาปนาอำนาจทางการเมืองระหว่างฝ่ายต่างๆ
Ran Hirschl นักวิชาการที่สนใจศึกษาบทบาทของฝ่ายตุลาการในหลายสังคม เขาได้เสนอแนวทางการวิเคราะห์บทบาทของตุลาการไว้อย่างน่าสนใจไว้ในหนังสือชื่อ Towards Juristocracy: The origins and consequences of the new constitutions[1] ด้วยการแสดงให้เห็นถึงการแสดงบทบาทของฝ่ายตุลาการที่สัมพันธ์กับความเปลี่ยนแปลงของอำนาจทางการเมืองอย่างใกล้ชิด
เขาได้เสนอแนวการวิเคราะห์ว่าในสังคมที่เปลี่ยนผ่านจากระบอบเผด็จการหรือระบอบอำนาจนิยมมาสู่รูปแบบการปกครองที่ดูราวกับว่าเป็นประชาธิปไตย รวมถึงมีการเลือกตั้งเป็นกลไกหนึ่งของกระบวนการในทางการเมือง หากชนชั้นนำยังสามารถยึดกุมระบบรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งได้ (ด้วยการออกแบบระบบการเลือกตั้งที่ทำให้ชนชั้นนำสามารถมีอำนาจในระบบรัฐสภา) ชนชั้นนำก็จะยังคงใช้ระบบรัฐสภาเป็นกลไกหลักในการใช้อำนาจในการปกครองบ้านเมือง และยืนยันถึงความชอบธรรมของระบบรัฐสภาในฐานะสถาบันที่มาจากการคัดเลือกของประชาชน
การให้ความสำคัญกับอำนาจดังกล่าวจะกระทำไปพร้อมกับการจัดวางฝ่ายตุลาการให้อยู่ห่างจากความขัดแย้งทางการเมือง ฝ่ายตุลาการจะถูกออกแบบให้ไม่เกี่ยวข้องกับการทำหน้าที่ตัดสินในประเด็นปัญหาทางการเมือง ข้อพิพาทที่ถูกพิจารณาว่าเป็นประเด็นทางการเมือง เช่น ความเหมาะสมของนโยบายต่างๆ ก็จะเป็นสิ่งที่ต้องตัดสินกันด้วยกลไกของระบบรัฐสภา
แต่ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงและแรงกดดันที่ทำให้เกิดการขยายตัวของพรรคการเมืองและระบบการเลือกตั้งที่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยมากขึ้น ส่งผลให้ชนชั้นนำในบางสังคมไม่สามารถยึดกุมอำนาจการเมืองในระบบรัฐสภาอย่างเด็ดขาดได้อีกต่อไป พรรคการเมืองที่ทวีความสำคัญภายใต้ระบบการเลือกตั้งที่เปิดกว้างพร้อมกับการสนับสนุนจากประชาชนได้ส่งผลให้นำมาซึ่งนโยบายที่กระทบต่อสถานะและอำนาจของชนชั้นนำอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยง ไม่ว่าจะเป็นการกระจายอำนาจ, ทรัพยากร, การสร้างความเท่าเทียมผ่านมาตรการทางภาษี เป็นต้น
เมื่อไม่อาจใช้ระบบรัฐสภาเป็นกลไกในการจัดการกับแรงกดดันในลักษณะเช่นนี้ ชนชั้นนำได้หันมาใช้ฝ่ายตุลาการเป็นกลไกสำคัญในการเผชิญหน้ากับความเปลี่ยนแปลง เฉพาะอย่างยิ่งในสังคมที่ทั้งสองฝ่ายมีสายสัมพันธ์เชื่อมโยง มีความใกล้ชิดในเชิงจุดยืนและผลประโยชน์ หรือกล่าวได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของ ‘เครือข่ายชนชั้นนำ’ ฝ่ายตุลาการก็สามารถที่จะมีบทบาทที่เห็นได้ชัดเจนขึ้น
บทบาทของฝ่ายตุลาการในลักษณะเช่นนี้มักดำเนินไปในทิศทางที่ปกป้องอำนาจหรือผลประโยชน์ของชนชั้นนำดั้งเดิม หรือเรียกในภาษาของ Ran Hirschl ก็คือ การธำรงอำนาจนำดั้งเดิม (hegemonic preservation)
หากพิจารณาในแง่นี้ ฝ่ายตุลาการจึงมิใช่สถาบันทางการเมืองที่เป็นกลาง หรือองค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาททางการเมืองต่างๆ โดยปราศจากอุดมการณ์และผลประโยชน์ดังที่มักจะเข้าใจกันทั่วไป
ยืนอยู่ข้างชนชั้นนำดั้งเดิม
หากนำกรอบแนวคิดเรื่องการธำรงอำนาจนำดั้งเดิมมาพิจารณาฝ่ายตุลาการในสังคมไทยจะได้ภาพอย่างไร
ภายหลังทศวรรษ 2520 สังคมไทยมีการเลือกตั้งเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง อันส่งผลให้พรรคการเมืองสามารถดำรงอยู่อย่างต่อเนื่อง แม้รัฐสภาจะกลายเป็นองค์กรที่มีความสำคัญในการสร้างและผลักดันนโยบายด้านต่างๆ แต่พรรคการเมืองก็ยังไม่อาจสถาปนาอำนาจนำได้ ดังเห็นได้จากการยอมให้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ต้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นระยะเวลานาน แม้กระทั่งภายหลังจากที่ พล.อ.เปรม ได้ลงจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และชนชั้นนำยินยอมให้พรรคการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งได้จัดตั้งรัฐบาลขึ้น แต่พรรคการเมืองก็ยังคงไม่อาจขยายอำนาจและความชอบธรรมเหนือชนชั้นนำได้อย่างชัดเจน
ต่อมาหลังจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ พรรคไทยรักไทยที่มาจากการเลือกตั้งได้ขยายอำนาจทางการเมืองผ่านการดำเนินนโยบาย ‘ประชานิยม’ และประสบความสำเร็จอย่างล้นหลาม ระบบรัฐสภาได้ตกอยู่ภายใต้อำนาจนำอันเข้มแข็งของพรรคการเมืองซึ่งกระทบต่ออำนาจและความชอบธรรมของชนชั้นนำดั้งเดิม การประสบชัยชนะอย่างถล่มทลายในการเลือกตั้งยิ่งเป็นผลให้อำนาจนำในทางการเมืองของพรรคการเมืองเป็นอิสระจากอำนาจครอบงำของชนชั้นนำดั้งเดิมมากขึ้น ในห้วงเวลาเช่นนี้เองที่บทบาทของฝ่ายตุลาการผ่านองค์กรอิสระได้เริ่มแสดงตัวให้เห็น แตกต่างไปจากเดิมที่ฝ่ายตุลาการแทบไม่เคยแสดงบทบาทในท่ามกลางความขัดแย้งทางการเมืองให้เห็น
ทั้งนี้ แม้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จะได้จัดวางให้องค์กรอิสระมีอำนาจเกี่ยวข้องกับประเด็นทางการเมือง แต่องค์กรอิสระที่มีอำนาจตุลาการก็ยังไม่ได้แสดงตนอย่างชัดเจนตราบจนกระทั่งกระแสตุลาการภิวัตน์เมื่อ พ.ศ. 2549 โดยการทำหน้าที่ของฝ่ายตุลาการในห้วงเวลาดังกล่าวคือการทำให้พรรคการเมืองเสียงข้างมากต้องเผชิญกับความยุ่งยาก การตัดสินยุบพรรคไทยรักไทยและพรรคพลังประชาชนที่สืบเนื่องต่อมาเป็นภาพสะท้อนของการจัดการต่อสถาบันทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งซึ่งชนชั้นนำไม่อาจจะสามารถควบคุมได้ แม้ว่าจะได้พยายามออกแบบระบบรัฐสภาให้แตกต่างไปจากเดิมไม่ว่าจะเป็นระบบการเลือกตั้งหรือการปรับเปลี่ยนที่มาของวุฒิสภา แต่ก็ไม่อาจทำให้ชนชั้นนำสามารถมีอำนาจนำอย่างเด็ดขาดในระบบรัฐสภาได้
กระทั่งการใช้การรัฐประหารเพื่อจัดการกับสถาบันทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง พร้อมกับการออกแบบระบบรัฐสภาที่ทำให้ชนชั้นนำดั้งเดิมสามารถเข้าไปมีอำนาจเหนือได้มากขึ้นกว่าเดิม ดังปรากฏอย่างชัดเจนภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แต่ระบบการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นกลับนำมาซึ่งพรรคการเมืองที่แสดงเจตจำนงอย่างชัดเจนว่าต้องการนำเสนอนโยบายและทิศทางความเปลี่ยนแปลงที่แตกต่างไปจากที่ชนชั้นนำต้องการ
แนวนโยบายการลดอำนาจของรัฐบาลส่วนกลางเพิ่มอำนาจให้กับท้องถิ่น, การยกเลิกการเกณฑ์ทหาร, การส่งเสริมระบอบประชาธิปไตยที่คนเท่าเทียม, การสร้างรัฐสวัสดิการให้ประชาชนสามารถเข้าถึงได้อย่างกว้างขวาง, การปฏิรูปองค์กรอิสระและศาล, การปฏิเสธผลสืบเนื่องจากการรัฐประหาร เป็นต้น แนวนโยบายเหล่านี้ล้วนกระทบโดยตรงต่ออำนาจและผลประโยชน์ของชนชั้นนำโดยไม่ต้องสงสัย
เป็นที่คาดหมายกันว่าแนวนโยบายดังกล่าวอาจได้รับความนิยมจากประชาชนในสังคมไทยเพิ่มมากขึ้น สวนทางกับอุดมการณ์แบบดั้งเดิมที่กำลังเสื่อมความนิยมลง ดังนั้น หากต่อสู้กันผ่านสนามเลือกตั้งก็คงเป็นการยากที่จะทำให้พรรคการเมืองดังกล่าวพ่ายแพ้ แนวทางที่เป็นไปได้ในการจัดการกับพรรคการเมืองดังกล่าวก็คือการใช้องค์กรอิสระที่มีอำนาจตุลาการเข้ามาเป็นกลไกแทน
จึงไม่ต้องแปลกใจที่จะเห็นการทำงานขององค์กรอิสระซึ่งดำเนินไปในทิศทางเดียวกันอย่างพร้อมเพรียง
ข้อควรระวังในการใช้ยาชื่อ ‘อำนาจตุลาการ’
แม้การใช้องค์กรที่มีอำนาจตุลาการเป็นเครื่องมือของชนชั้นนำในการจัดการกับฝ่ายต่างๆ ที่ยืนอยู่ตรงกันข้ามอาจจะบรรลุผลในทางกฎหมายได้โดยไม่ยากลำบาก แต่พึงตระหนักว่าการใช้อำนาจทางกฎหมายก็อาจมีข้อพึงระวังด้วยเช่นกัน อย่างน้อยในแง่มุมดังต่อไปนี้
ประการแรก การใช้อำนาจตุลาการมีขีดจำกัด เนื่องจากการใช้อำนาจตุลาการที่จะได้รับความเชื่อถือต้องเป็นอำนาจที่มีความชอบธรรม, เป็นกลาง, โปร่งใส และสามารถตรวจสอบได้จากสาธารณะ หากมีการใช้อำนาจที่เห็นได้ชัดเจนว่าขัดต่อความยุติธรรมเกิดขึ้นบ่อยครั้ง ความน่าเชื่อและความไว้วางใจที่มีต่อองค์กรดังกล่าวก็ย่อมลดระดับลงไป ยิ่งหากเกิดขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีกก็ยิ่งกัดกร่อนฐานรากขององค์กรดังกล่าวให้อ่อนแอลงไปกระทั่งอาจนำมาซึ่งหายนะในภายภาคหน้าได้
ประการที่สอง แม้ว่าการจัดการกับพรรคการเมืองจะเคยประสบความสำเร็จในกรณีของการยุบพรรคไทยรักไทยและพรรคพลังประชาชน แต่ต้องไม่ลืมว่าบัดนี้สถานการณ์โดยรวมมีความแตกต่างไปอย่างสิ้นเชิง ในห้วงเวลาก่อนหน้านี้ อำนาจนำของชนชั้นนำดั้งเดิมยังมีอยู่อย่างเข้มข้นพร้อมกันกับที่อำนาจของฝ่ายตุลาการก็ยังมีความน่าเชื่อถือในทางสาธารณะอย่างมาก ขณะที่ปัจจุบันอำนาจนำและความชอบธรรมของฝ่ายตุลาการกลับเสื่อมถอยลงไปเป็นอย่างมาก
ประการที่สาม ระบบการเมืองในสังคมประชาธิปไตยคือ การพยายามสร้างกติกาแล้วเรียกร้องให้ทุกฝ่ายที่มีความเห็นแตกต่างเข้ามาแข่งกันภายใต้กติกาอันพอจะเป็นที่ยอมรับกันโดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านระบบการเลือกตั้ง หากผู้มีอำนาจพยายามที่จะกีดกันฝ่ายที่เห็นต่างออกไปจากระบบการเมืองที่เป็นทางการก็เท่ากับว่ากำลังทำให้การเมืองบนท้องถนนเกิดขึ้นและขยายตัว ปรากฏการณ์เช่นนี้ตรงกันข้ามอย่างมากกับระบบการเมืองในหลายประเทศที่พยายามทำให้รัฐสภาเป็นพื้นที่ของการจัดการความขัดแย้งของฝ่ายต่างๆ
สิ่งที่ชนชั้นนำและเครือข่ายชนชั้นนำทุกกลุ่มพึงต้องตระหนักในห้วงเวลานี้ก็คือ ความเปลี่ยนแปลงอย่างไพศาลกำลังเกิดขึ้นอย่างรอบด้าน การใช้อำนาจทางกฎหมายแบบอยุติธรรมผ่านองค์กรต่างๆ เพื่อกีดกันและกำจัดผู้คนกลุ่มอื่นจะไม่สามารถเป็นเครื่องมือที่ประสบความสำเร็จในการรักษาอำนาจของตนเองในระยะยาว รวมทั้งจะเป็นการบ่อนทำลายให้สังคมไทยต้องจมดิ่งไปสู่ความยุ่งยากเพิ่มมากขึ้น
นั่นเป็นสภาพของสังคมไทยในอนาคตข้างหน้าที่อยากเห็นและให้เป็นกันจริงๆ ใช่หรือไม่
[1] Ran Hirschl, Towards Juristocracy: The origins and consequences of the new constitutions (Cambridge, Massachusetts and London, Harvard University Press, 2007)
